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26. September 2014
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Das öffentliche Interesse an einer höheren demokratischen Legitimierung der EU ist stärker denn je. Tatsächlich könnte die Mitbestimmung nationaler Parlamente auf europäischer Ebene weiter ausgebaut werden. Für den Zeitraum der achten Legislaturperiode des Europäischen Parlaments (2014-2019) wäre eine Interinstitutionelle Vereinbarung eine gangbare Option. Diese könnte eine Arbeitsdefinition des Subsidiaritätsprinzips formell festhalten, die interparlamentarische Kooperation fördern und den Einsatz „gelber Karten“ besser strukturieren. Weitergehende Reformen würden indes eine Änderung der EU-Verträge erfordern. [mehr]
Zuschauer oder Schiedsrichter? Nationale Parlamente und das Subsidiaritätsprinzip im VIII. Europaparlament Research Briefing Europäische Integration Das öffentliche Interesse an einer höheren demokratischen Legitimierung der EU ist stärker denn je. Die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten sehen sich da- durch zunehmend dem Druck ausgesetzt, die demokratische Mitwirkung natio- naler Parlamente in der europäischen Politik auszubauen und möglicherweise Kompetenzen auf die nationale Ebene rückzuverlagern. Bereits heute gibt es auf nationaler Ebene eine Vielzahl an Instrumenten zur parlamentarischen Kontrolle europäischer Politik. Ausschlaggebend für eine wirksame Kontrolle sind die Anzahl der an Kontrollaufgaben beteiligten Ab- geordneten, die Rolle der Ausschüsse, parlamentarische Vorbehalte und Man- datierungen, Informationsrechte sowie die Möglichkeit, Regulierungssachverhal- te nicht nur in den Ausschüssen, sondern im gesamten Plenum zu behandeln. Da sich die Arbeitsweisen der nationalen Legislativen unterscheiden, gibt es für ihre Einbindung in europäische Entscheidungsprozesse kein Patentrezept. Auf EU-Ebene ist der Einfluss nationaler Parlamente fortlaufend gewachsen. Seit 1993 bildet das Subsidiaritätsprinzip dafür die Grundlage. Es besagt, dass die Regulierung von Sachverhalten auf EU-Ebene nur dann erfolgen solle, wenn deren Ziele nicht auf nationaler oder regionaler Ebene erreicht werden können. Dies hat die Rolle der nationalen Parlamente gegenüber dem Europäischen Parlament gestärkt. Seit 2009 können die Parlamente der EU-Kommission einer Gesetzesinitiative des europäischen Sekundärrechts eine Subsidiaritätsrüge erteilen. Diese „gelbe Karte“ wurde bislang erst zweimal erteilt. Die Anzahl parlamentarischer Stellung- nahmen steigt jedoch beständig. Trotz dieser Fortschritte leidet die parlamentarische Mitbestimmung auf EU- Ebene aktuell unter zwei Herausforderungen. Zum einen ist das Subsidiaritäts- prinzip nicht hinreichend definiert. Zum anderen entstehen Spannungen durch die asymmetrische Integration zwischen der Eurozone und den Nicht-Euro- Ländern. Das Reformpotenzial der Mitbestimmung nationaler Parlamente auf europä- ischer Ebene ist groß. Es liegt eine Reihe von Vorschlägen zu kurzfristigen ver- fahrenstechnischen, institutionellen und juristischen Reformen vor. Für den Zeit- raum der achten EU-Legislaturperiode (2014-2019) wäre eine Interinstitutionelle Vereinbarung eine gangbare Option. Diese könnte eine Arbeitsdefinition des Subsidiaritätsprinzips formell festhalten, interparlamentarische Kooperation för- dern und den Einsatz „gelber Karten“ strukturieren. Weitergehende Reformen würden indes eine Änderung der EU-Verträge erfordern. Autor en Nicolaus Heinen +49 69 910-31713 nicolaus.heinen@db.com Max Lyssewski Editor Barbara Böttcher Deutsche Bank AG Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 www.dbresearch.de DB Research Management Ralf Hoffmann 26. September 2014 Zuschauer oder Schiedsrichter? Nationale Parlamente und das Su bsidiaritätsprinzip im VIII. Europaparlament Nationale Parlamente und das Subsidiaritätsprinzip im VIII. Europaparlament 2 | 26. September 2014 Research Briefing In den letzten Jahrzehnten sind die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) in der öffentlichen Debatte zur europäischen In- tegration weitgehend unbemerkt geblieben. Seit der Eurokrise ist das anders: Zwischenstaatliche Rettungsmechanismen wie der ESM und die EFSF erforder- ten eine schnelle Ratifizierung völkerrechtlicher Verträge durch die nationalen Legislativen. Dies ließ sie als europapolitische Akteure zunehmend in die öffent- liche Wahrnehmung rücken. Zudem haben Reformen im Feld der wirtschaftspolitischen Steuerung und der jüngste Erfolg populistischer Parteien auf nationaler und europäischer Ebene Forderungen nach einer stärkeren Legitimierung europäischer Politik zuletzt Auftrieb verliehen. Dies steht im Einklang mit aktuellen Umfragen, die zeigen, dass viele Bürger auch bei den Gesetzgebungsprozessen des europäischen Sekundärrechts eine Rückverlagerung von Kompetenzen auf nationale Ebene fordern (siehe Grafik 2). Angesichts dieses politischen Drucks hat die Frage nach der Rolle nationaler Parlamente im Europäischen Gesetzgebungsprozess zunehmend Eingang in die Politik zahlreicher Mitgliedstaaten gefunden. Grundhypothese der Debatte ist, dass Abgeordnete nationaler Parlamente ein stärker demokratisch legitimier- tes Mandat als Abgeordnete des Europäischen Parlaments besäßen. 1 Nicht selten stellt die Debatte dabei auf das Subsidiaritätsprinzip ab, das vorsieht, Kompetenzen auf jener Ebene zu verankern, auf der Regulierungsziele am bes- ten erreicht werden können (vgl. Kasten 1). Dieses Research Briefing greift die aktuelle Debatte zur zukünftigen Einbindung nationaler Parlamente auf und beleuchtet sie mit Blick auf das Subsidiaritäts- prinzip. Konkret werden drei Aspekte behandelt: — Einflussnahme auf nationaler Ebene: Der erste Abschnitt stellt verschiede- nen Instrumente vor, mit denen nationale Parlamente schon heute Einfluss auf die Europapolitik der Mitgliedstaaten nehmen können. — Mitwirkung auf EU-Ebene: Der zweite Abschnitt zeigt, wie sich die Mitwir- kung nationaler Parlamente auf EU-Ebene entwickelt hat und diskutiert ak- tuelle Herausforderungen, die daraus entstanden sind. — Reformansätze : Der dritte Abschnitt stellt mögliche Reformen vor, die mit Blick auf die anstehende Legislaturperiode des Europäischen Parlaments diskutiert werden. Kontrolle auf nationaler Ebene Seit den Römischen Verträgen (1957) haben nationale Parlamente die Möglich- keit, die Europapolitik ihrer Regierungen zu kontrollieren. Die Wege der Ein- flussnahme unterscheiden sich jedoch zwischen den einzelnen Ländern, da die Parlamente verschiedenartige Kompetenzen, Arbeitsweisen und Traditionen aufweisen. Diese Unterschiede der Mitwirkung an europäischen Gesetzge- bungsprozessen lassen sich anhand von fünf Instrumenten parlamentarischer Kontrolle erläutern. — Politische Aufmerksamkeit durch Mainstreaming erhöhen . EU-Themen wer- den zumeist noch in den Europaausschüssen der nationalen Kammern be- handelt. Dennoch sind deren personelle Kapazitäten sehr begrenzt (siehe Tabelle 3). Die hohe Anzahl Brüsseler Gesetzesinitiativen und deren fachli- che Komplexität belasten die Arbeit der Verwaltung (z.B. wiss. Mitarbeiter) 1 Dieses Argument beruht auf der „second-order elections“-These. Demnach bestehen in Europa- wahlen für gewöhnlich bei niedrigerer Wahlbeteiligung unverhältnismäßige Erfolge für kleinere Parteien und „Abstrafung“ regierender Parteien (Hix und Marsh 2011; Raif und Schmitt 1980). Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit – zwei Grundsätze des EU - Rechts 1 — Erstmalig niedergelegt in Artikel 5 des Vertrags von Maastricht (1993) . — Im Vertrag von Lissabon (2009) sind sie festgelegt im Protokoll Nr. 2 „ über die A n- wendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“. — Das Subsidiaritätsprinzip schränkt die gesetzgeberischen Kompetenzen der EU auf solche Fälle ein, in denen Reguli e- rungsziele nicht auf nationaler oder regi o- naler Ebene erreicht werden können. — Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit besagt, dass der Umfang un d die Tiefe des Eingriffs europäischer Sekundärrechtsakte im Verhältnis zu den gesetzten Zielen st e- hen müssen . — Beide Grundsätze sind eng miteinander verflochten und werden deshalb in polit i- schen Debatten oft gemeinsam zitiert. — Als juristische Grundlage für die Mitwir- kung nationaler Parlamente auf EU-Ebene gilt allerdings allein das Subsidiaritätsprin- zip. 34 23 20 28 7 16 16 4 44 58 41 62 0% 20% 40% 60% 80% 100% DE FR ES GB Status quo Zur EU Auf nationale Ebene Rückverlagerung von Kompetenzen verbreitet unterstützt 2 Wohin sollten Kompetenzen verlagert werden? Quellen: FAZ, IfD Allensbach Nationale Parlamente und das Subsidiaritätsprinzip im VIII. Europaparlament 3 | 26. September 2014 Research Briefing zusätzlich. Dies hat Irland zuletzt dazu bewegt, die europapolitischen Ver- antwortlichkeiten im Zuge eines sogenannten Mainstreamings auf andere Fachausschüsse auszuweiten. Auch in anderen Mitgliedstaaten wurde die Anzahl jener Abgeordneter ausgeweitet, die sich mit europapolitischen Themen befassen. Dies soll zudem Europangelegenheiten deutlicher in den Mittelpunkt parlamentarischer Arbeit rücken. — Kompetenzen in Ausschüssen bündeln . In Abgrenzung zum Mainstreaming besteht weiterhin die Möglichkeit, die parlamentarische Kontrolle fallweise an Fachausschüsse zu verweisen. Die Arbeitsteilung zwischen dem jeweili- gen Europaausschuss, den Fachausschüssen und dem Plenum gestaltet sich zwischen den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich. So werden zum Beispiel in beiden irischen Houses, dem italienischen Senato und der lu- xemburgischen Chambre des Députés Kontrollaufgaben besonders häufig an Fachausschüsse delegiert. Im polnischen Sejm und den ungarischen Országyülés sind hingegen allein die Europaausschüsse zuständig – und zwar fachbereichsübergreifend für alle Regulierungsbelange. In anderen Ländern (darunter u.a. Deutschland und Großbritannien) spielen Europa- ausschüsse eine wichtige Rolle, wobei Fachausschüsse (z.B. Haushalts- ausschüsse) im Einzelfall miteinbezogen werden. — Agenda-Setting mit Parlamentsvorbehalten oder Mandatierung . Dies ist die älteste Form der parlamentarischen Kontrolle. Mandate können den Ver- handlungsspielraum eines Ministers im Brüsseler Ministerrat explizit ein- schränken. Einen Schritt weiter gehen parlamentarische Vorbehalte, die die Stimme eines Ministers im Rat an das Votum des Parlaments binden – und dadurch mitunter auch verzögern können. In manchen Ländern kann sogar die Position des Abgesandten im Ausschuss der Ständigen Vertreter (COREPER) blockiert werden, bis das nationale Parlament dem Vorschlag zugestimmt hat. In Dänemark und Finnland sind die Parlamente besonders stark: Minister benötigen fast ausnahmslos ein explizites Verhandlungs- mandat. In Großbritannien besteht indes kein formaler Parlamentsvorbehalt: Die Stimme des Ministers ist nicht an das Votum des House of Commons gebunden. Das dortige europapolitische Klima kann jedoch zu ernsthaften politischen Konsequenzen führen, falls eine Zustimmung in Brüssel ohne vorherige Konsultation des Hauses gegeben wird. Französische Minister hingegen reichen häufig Vorbehalte aus strategischen Gründen ein, um in Brüsseler Verhandlungen Handlungsoptionen offen zu halten (vgl. Auel, Rozenberg und Thomas 2010). — Transparenz durch Informationsrechte . Verhandlungen zu politisch kontro- versen Rechtsakten des europäischen Sekundärrechts umfassen auch in- formelle Verhandlungsrunden – so etwa im Rahmen des Trilogs zwischen Kommission, Ministerrat und Europäischem Parlament. Der wichtigste He- bel zur parlamentarischen Einflussnahme ist hier der Zugang zu Informatio- nen. Über besonders weitgehende Informationsrechte verfügen der deutsche Bundestag, die italienische Camera dei Deputati, der schwedische Riksdag und der tschechische Senát. Einzelne Abgeordnete können jedoch ihren Informationsvorteil für ihre innenpolitische Agenda im eigenen Land ausnutzen. In Kammern mit geringen Informationsrechten (z.B. der nieder- ländischen Twede Kamer oder dem britischen House of Commons) sind Anhörungen von Ministern oder des jeweiligen Regierungschefs oft die ein- zige Möglichkeit, Informationen zu erhalten. Dementsprechend hängt der parlamentarische Informationsvorsprung stark von der politischen Brisanz der jeweiligen Angelegenheit und auch dem politischen Willen der Regie- rung ab. — In Plenarsitzungen öffentliches Interesse erzeugen . Druck auf die Regie- rung kann ebenfalls ausgeübt werden, wenn die Debatte über ein Geset- zesvorhaben des europäischen Sekundärrechts aus den Fachausschüssen Informationsrechte des deutschen Bundestages 5 — 1992: Verfassungsrechtliche Verankerung des Europaausschusses i m Zuge der Rat i- fizierung des Ver trags von Maastricht (Art. 23 GG) . Umfangreiche Informationsrec h- te. — 2006: Vereinbarung zwischen Bundesr e- gierung und Bundestag zur Erweiterung der Informationsrechte. — 2007: Gründung des Brüsseler Büros des Bundestages. — 2009 - 12 : Nach Inkrafttreten des Lissabo n- ner Vertrags spr i ch t das Bundesverfa s- sungsgericht dem Europaausschuss weit e- re Informationsrechte zu – bis hin zur Ei n- sicht in vertrauliche Dokumente. In Urteilen zu den Eurorettungsmechanismen EFSF und ESM werden die Informationsrechte des Finanzausschusses erneut ausgewe i- tet. — 2012: Gründung einer wissenschaftliche n und juristische n Stabsstelle zur proaktiven Identifizierung und Auswertung europapol i- tischer Entwicklungen. Quellen: Das Parlament; Deutscher Bundestag Verhandlungsmandate im dänischen Folketing 4 — Im Zuge des Beitritts Dänemarks zur EWG 1973 eingeführt. — Wichtigstes Kontrollinstrument des ei n- flussreichen Europaausschusses. — Die Regierung muss wöchentlich ein Ma n- dat für Ratssitzungen ersuchen. — Auch b ei intergouvernementalen Verhan d- lungen muss ein Mandat ersucht werden – sowohl , bevor eine dänische Position e r- klärt wird, als auch , wenn ein Vorschlag sich während der Verhandlungen beträch t- lich ändert. Quelle: Folketing Anzahl der Verwaltungsangestellten und wiss. Mitarbeiter der EU - Ausschüsse 3 0 - 4 M T , S I 1 5 - 9 AT1, AT2, BE1, BE2, CZ, CY, DE1, DK, EE, ES, HR, HU1, HU2, LU, LV, PO, SK, SI2. 10 - 14 BG, GR, IE1, IE2, NL1, NL2, PL1, PL2. 15 - 19 FR1, IT1, IT2, RO2, UK2. 20 - 24 LT, UK1, 25 - 29 FR2, RO1 55 - 59 DE2 Bei Zweikammersystemen:1= Oberhaus, 2= Unterhaus Quelle: COSAC Nationale Parlamente und das Subsidiaritätsprinzip im VIII. Europaparlament 4 | 26. September 2014 Research Briefing in das Plenum des Parlaments verlegt wird: Dies verstärkt das Interesse von Medien und Öffentlichkeit und kann zudem auch den Schwerpunkt der Debatte verändern. Die portugiesische Assembleia da República und der deutsche Bundestag haben dieses Mittel schon oft bei europäischen Se- kundärrechtsakten angewandt – ebenso wie bei der Ratifizierung intergou- vernementaler Verträge. Kritiker monieren jedoch, dass gerade hier mar- kante Unterschiede bestehen, die sich allein aus dem potenziellen medialen Interesse ergeben: Denn während die Ratifizierung von ESM-Vertrag und Fiskalpakt noch in zahlreichen Parlamenten kontrovers und öffentlichkeits- wirksam diskutiert wurden, werden weniger populäre Themen – wie etwa die Kontrolle der europäischen Außenpolitik – nur selten im Plenum behan- delt (vgl. Huff 2013). Diese summarische Betrachtung zeigt, dass nationale Parlamente in den Ge- setzgebungsprozess des europäischen Sekundärrechts höchst unterschiedlich eingebunden sind. Um diesen asymmetrischen Verhältnissen zu begegnen, wurde im Jahr 1989 die Konferenz der Ausschüsse für Gemeinschafts- und Europaangelegenheiten der Parlamente der Europäischen Union (COSAC, sie- he Kasten 6) gegründet – ein Forum für den regelmäßigen Informations- und Erfahrungsaustausch zwischen den nationalen Parlamenten. Kontrolle auf europäischer Ebene Neben der traditionellen parlamentarischen Kontrolle auf nationaler Ebene kön- nen Parlamente auch unmittelbar Einfluss auf die europäische Gesetzgebung nehmen. Diese Möglichkeit wurde im Vertrag von Maastricht (1993) bewusst als Gegenpol zu einer ständigen Kompetenzausweitung der europäischen Ebene geschaffen. Maßgeblich hierfür ist das Subsidiaritätsprinzip: 2 Demnach wird Gesetzgebung auf EU-Ebene auf jene Fälle beschränkt, in denen die Ziele eines Gesetzes nicht auf nationaler, regionaler oder anderer Ebene erreicht werden können. Kompetenzen sollen dort verankert werden, wo die materiellen Ziele eines Ge- setzes am wirksamsten erreicht werden können. Damit wird prinzipiell eine Ar- beitsteilung zwischen den Regierungsebenen geschaffen. Obwohl der Begriff der Subsidiarität bislang im europäischen Recht nicht explizit definiert wurde, war die Subsidiaritätsklausel oft Stein des Anstoßes in politi- schen Debatten. So wurde bereits 1994 eine sog. Interinstitutionelle Vereinba- rung verabschiedet, die die Kommission dazu verpflichtete, Sekundärrechtsakte mit Hinblick auf Subsidiarität dann besonders zu rechtfertigen, wenn Fragen der Kompetenzzuteilung strittig waren. Dies wiederum führte zehn Jahre später zu der Forderung, einen formellen Kontrollmechanismus für Subsidiarität einzufüh- ren. Auch wenn diese Initiative im Zuge des gescheiterten EU-Verfassungs- vertrags zunächst nicht greifen konnte, wurde sie im Jahr 2009 in den Vertrag von Lissabon wieder aufgenommen. Seitdem gibt es zwei Instrumente, die es nationalen Parlamenten erlauben, direkt Einfluss auf die EU-Gesetzgebung zu nehmen (vgl. Kasten 7): — Beiträge: Im Rahmen der Konsultationsphase der EU-Gesetzgebung wer- den Gesetzesentwürfe von der Kommission einer Reihe von Regierungs- und Nichtregierungsorganen unterbreitet, darunter auch den nationalen Par- lamenten. In sogenannten „Beiträgen“ können die Kammern einzelne As- pekte eines Vorschlags kommentieren. 2 Als juristische Grundlage für die Kontrolle der EU durch nationale Parlamente dient allein das Subsidiaritätsprinzip. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bleibt außen vor (vgl. Kasten 1). COSAC 6 — COSAC – „Konferenz der Ausschüsse für Gemeinschafts - und Europaangelegenhe i- ten der Parlamente der Europäischen Un i- on“. — 1989 zur Förderung interparlamentarischer Zusammenarbeit gegründet. — Halbjährige Treffen unter rotierendem Vorsitz. Erfahrungsaustausch über Best Practices. — Kollektives Sprachrohr der Parlamente gegenüber europäischen Institutionen. Gelbe, orangene und rote Karten 7 — Protokoll 2 des AEUV bestimmt das Verfa h- ren für „begründete Stellungnah m en“. — Gesetzesvorschläge werden von der Ko m- mission in der Konsultationsphase an die nationalen Parlamente weitergeleitet . A u s- genommen sind Bereiche mit ausschließl i- cher Zuständigkeit der Union (z.B. Zollunion, Wettbewerbs - und Kart ellrecht, etc.) . — Innerhalb von acht Wochen können Parl a- mente eine „begründete Stellungnahme“ einreichen, in der sie darlegen müssen, warum ein Gesetzesvorschlag nicht s ubs i- diaritätskonform sei. — Falls ein Drittel der Kammern (Einkamme r- systeme haben zwei Stimmen) eine solche Stellungnahme einreicht, wird dies als sog. „gelbe Karte“ gewertet . Die Kommission kann den Forderungen stattgeben, sie abändern oder ablehnen. In jedem Fall muss sie ihr Votum begründen. — Sollten mehr als die Hälfte der Kammern eine begründete Stellungnahme einreichen, wird eine „orangene Karte“ erteilt. Ähnlich zur gelben Karte muss der Vor schlag erneut geprüft werden. Zudem können in diesem Fall EP und Rat zusammen den Vorschlag vorab ablehnen . — Subsidiaritätsklage : Protokoll 2 ermög licht es nationalen Parlamenten ( über ihre jewe i- lige Regierung) ein Verfahren am EuGH einzuleiten, um ex post über einen mögl i- chen Subsidiaritätsbruch zu entscheiden. Dieses Szenario wird (obgleich es bisher noch keines gegeben hat) als „rote Karte“ bezeic hnet. Nationale Parlamente und das Subsidiaritätsprinzip im VIII. Europaparlament 5 | 26. September 2014 Research Briefing — Begründete Stellungnahmen: Daneben können Parlamente sog. „begründe- te Stellungnahmen“ einreichen. Sie ermöglichen es den Kammern frühzei- tig, Voten gegen einzelne EU-Gesetzgebungsvorschläge abzugeben. Für nationale Parlamente wurde so ein weiterer, unmittelbarer Kanal parlamen- tarischer Kontrolle europapolitischer Entwicklungen geschaffen. Somit agieren nationale Parlamente zunehmend im Handlungsraum des Euro- päischen Parlaments (EP). So verwundert es nicht, dass das EP die Ansicht vertritt, die Kontrolle solle auf der Ebene der letztendlichen Entscheidung (d.h. auf europäischer Ebene) erfolgen (vgl. EP 2014). Die nationalen Parlamente wiederum kritisieren diesen Standpunkt und verweisen dabei nicht selten auf ihr unmittelbares demokratisches Mandat. Aktuell beschränkt sich die Zusammen- arbeit zwischen EP und nationalen Parlamenten auf Informationsaustausch und Treffen zwischen Abgeordneten und Ausschussvorsitzenden. Der Vertrag von Lissabon – Parlamente als Hüter der Subsidiarität Zweifellos hat der formale Einfluss der nationalen Parlamente durch den Vertrag von Lissabon zugenommen. Allerdings wurden bisher erst zwei „gelbe Karten“ erteilt – ein geringer Umfang angesichts des Volumens an parlamentarischen Stellungnahmen, die bei der Kommission jährlich eingereicht werden (vgl. Grafik 8). In ihre Rolle als „Hüter der Subsidiarität“ scheinen Parlamente noch erst hineinzuwachsen, denn die größte Anzahl an Beiträgen sind konsultativer Art – und somit keine direkten Beschwerden mit Verweis auf das Subsidiaritätsprin- zip. Obgleich die erste „gelbe Karte“ die Kommission dazu veranlasste, den Gesetzvorschlag („Monti II“) 3 zurückzuziehen, wies sie die inhaltliche Kritik zu- rück, da sie einen Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip ausdrücklich aus- schloss. Die zweite „gelbe Karte“ wurde zum sog. „EPPO-Vorschlag“ 4 erteilt, der die Einrichtung einer europäischen Staatsanwaltschaft vorsah. Obwohl die „gel- be Karte“ in diesem Fall ein deutlicher Ausdruck der politischen Sensibilität ei- nes harmonisierten Strafrechts war, stritt die Kommission eine Verletzung des Subsidiaritätsprinzips erneut ab und hielt an dem Gesetzvorschlag fest. Ange- sichts dieser durchwachsenen Bilanz können „gelbe Karten“ allenfalls als wirk- sames politisches Signal angesehen werden. Zwei Herausforderungen Der Vertrag von Lissabon hat die Kontrollrechte der nationalen Parlamente ge- stärkt. Hieraus erwachsen Spannungen im Verhältnis der nationalen Parlamen- te zum Europäischen Parlament und der Kommission. Konkret gibt es zwei Pro- blemfelder. Offene juristische Fragen: Die Kontrolle der EU durch nationale Parlamente beruht juristisch allein auf dem Grundsatz der Subsidiarität. Im Vertragsrecht ist das Subsidiaritätsprinzip allerdings eng mit dem Grundsatz der Verhältnismä- ßigkeit verflochten, der besagt, dass der Umfang und die Tiefe des Eingriffs europäischer Sekundärrechtsakte im Verhältnis zu den gesetzten Zielen stehen müssen (vgl. Kasten 1). Daraus entstehen Unklarheiten über Interpretation und Anwendung beider Grundsätze. Hinzu kommt, dass sowohl Subsidiarität als auch Verhältnismäßigkeit als nicht justiziabel gelten, obwohl sie in den europä- ischen Verträgen verankert sind: 5 Sie sind zwar artikuliert, jedoch nicht hinrei- chend definiert und können daher allenfalls als politisches Gegenmittel gegen 3 COM (2012) 131. 4 European Public Prosecutor’s Office. COM (2013) 534. 5 Verweise auf das Subsidiaritätsprinzip werden im Fallrecht des EuGH immer häufiger. Dessen ungeachtet zeigt die Rechtsprechung des EuGH (z.B. im Fall T 526/10 §§79-86), dass es sich bei Subsidiarität nicht um ein justiziables Prinzip handelt. 0 100 200 300 400 500 600 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Beiträge Stellungnahmen Quelle: Europäisches Parlament Parlamentarische Mitwirkung 2006 - 2013 8 Nationale Parlamente und das Subsidiaritätsprinzip im VIII. Europaparlament 6 | 26. September 2014 Research Briefing Kompetenzüberschreitungen der EU-Ebene angewandt werden (vgl. Craig 2012). Dadurch ist nach wie vor unklar, wie das Subsidiaritätsprinzip mit Bezug auf die parlamentarische Kontrolle juristisch durchgesetzt werden könnte. Diese Frage stellt sich besonders mit Blick auf die neuen, unmittelbaren Kontrollrechte auf europäischer Ebene, die sich auf das Subsidiaritätsprinzip berufen. Somit besteht ein Widerspruch zwischen den zunehmend formalisierten Kontrollme- chanismen einerseits und der Rechtsfähigkeit des Subsidiaritätsprinzips ande- rerseits. Die Konsequenzen dieses Widerspruchs könnten schwerwiegend sein, wenn etwa ein nationales Parlament eine Subsidiaritätsklage („rote Karte“, vgl. Kasten 7) einreichen würde, die zwar formal durchführbar wäre, sich jedoch auf keine Definition der Subsidiarität berufen könnte. — Euroländer und Nicht-Euroländer im Spannungsfeld: Im Zuge der Eurokrise wurden neue Instrumente und Prozesse der politischen Koordinierung zwi- schen den Euroländern entwickelt – so etwa über den intergouvernementa- len Fiskalvertrag oder über Sekundärrechtsakte, die in erster Linie die Euro- länder betreffen (z.B. two-pack und six-pack). Daraus entstehen unter- schiedliche Geschwindigkeiten der Integration, die sich in einer „variablen Geometrie“ der Institutionen widerspiegeln (vgl. Kasten 9). Für die parla- mentarische Kontrolle der EU ist das eine besondere Herausforderung: Zum einen fordern EP und Ministerrat, dass Kontrollaufgaben auf EU-Ebene ge- bündelt werden, um die Interessen der EU insgesamt vertreten zu können. 6 Zum anderen fordern einige Mitgliedstaaten (v.a. nicht-Euro Mitgliedstaaten wie Großbritannien), den nationalen Parlamenten die Kontrolle der EU größ- tenteils zu überlassen, besonders um der differenzierten Integration besser Rechnung tragen zu können. Sie bezweifeln, dass eine Kontrolle nach Ein- heitsmaß, wie sie im Vertrag von Lissabon festgelegt wird, zielführend ist. Angesichts dieser Interessenskonflikte bleibt die konkrete Ausgestaltung der Aufgabenteilung zwischen nationalen Parlamenten der Eurozone einerseits, der Nicht-Euroländer andererseits und letztens dem EP ein schwieriger Ba- lanceakt. Bisher ist unklar, wie eine solche Lösung aussehen könnte, oder gar, ob Spannungen zwischen nationalen Parlamenten und dem EP dazu ausgenutzt werden könnten, um erweiterte Kontrollmechanismen gänzlich zu vermeiden. Diese beiden Punkte könnten künftig zu interinstitutionellen Konflikten führen, denen sich auch nationale Parlamente nicht gänzlich entziehen können. Die aktuelle Debatte über eine mögliche Rückverlagerung von EU-Kompetenzen auf Eben der Mitgliedstaaten könnte diese Konflikte zusätzlich befeuern. Reformansätze – ein Überblick Um die skizzierten Defizite zu verringern, wurden in den vergangenen Jahren umfangreiche Reformvorschläge vorgelegt. Sie könnten die Grundlage einer zukünftigen Interinstitutionellen Vereinbarung (vgl. Kasten 10) bilden, die als Abkommen zwischen einzelnen EU-Institutionen deren Verhältnisse ausgestal- ten könnte. 7 Hier kann zwischen prozeduralen Reformen, institutionellen Refor- men und Reformen des rechtlichen Rahmens unterschieden werden. 6 Communiqué des Präsidenten vom 5.12.2012. 7 Darüber hinaus gibt es einige Ansätze zu langfristigen Reformen. Darunter z.B. der Vorschlag, eine zweite Kammer des EP zu schaffen, die aus nationalen Abgeordneten bestünde. (vgl. COSAC op cit.) Prinzip der „variablen Geometrie” 9 — Die d ifferenzierte regionale Integration innerhalb der EU wird oft auch als „variable Geometrie“ bezeichnet. — Darunter fallen beispielsweise die G e- meinsame Sicherheits - und Verteidigung s- politik, der Schengen - Raum oder die Euro - gruppe als permanente Gruppierung des Rates , die aus den Finanzministern der Euro - Länder besteht. — Kritiker eines „Europas der verschiedenen Geschwindigkeiten“ beklagen vor allem e i- ne geringe Effizienz der Entscheidung s- prozesse sowie eine mangelnde demokr a- t ische Legitimität. — Einige N icht - Euro - Länder (darunter z.B. Großbritannien, Polen, oder Schweden) befürchten zudem einen Verlust an Ei n- fluss bei wichtigen Wirtschafts - und F i- nanzpolitischen Entscheidungen. Interinstitutionelle Vereinbarung (IIV) 10 — IIVs sind Abkommen zwischen einzelnen EU - Institutionen, um verfahrenstechnische Unklarheiten zu beseitigen oder um A r- beitsweisen für eingegrenzte Bereiche der Gesetzgebung festzulegen. — Ein e IIV wird nicht in den europäischen V erträgen verankert. Da die beteiligten I n- stitutionen sich jedoch innerhalb der ihnen vertraglich beigemessenen Kompetenzen rechtlich verpflichten, wird ein e IIV höher gewertet als ein r ein politisches Abko m- men oder ein Memorandum of Understa n- ding . Zudem dienen sie oft als Grundlage für spätere Vertragsänderung. — Ein prominentes Beispiel einer IIV ist die 1988 beschlossene IIV „über die Hau s- haltsdisziplin und die wirtschaftliche Hau s- haltsf ührung“. Sie beendete einen jahr e- langen Konflikt zwischen EP und Kommi s- sion . Ihre Maßgaben wurden später in die europäischen V erträge mit aufgenommen. Quellen: Europäische Kommission, Lindner 2006 Nationale Parlamente und das Subsidiaritätsprinzip im VIII. Europaparlament 7 | 26. September 2014 Research Briefing 1. Prozedurale Reformen Eine erste Gruppe an Reformansätzen sieht Änderungen am Verfahren der Subsidiaritätskontrolle vor. Dies soll die Koordinierung der nationalen Parlamen- te erleichtern. — Die Frist für parlamentarische Stellungnahmen von acht auf zwölf Wochen verlängern . Wiederholt ist der beachtliche Termindruck und Verwaltungs- aufwand beklagt worden, der sowohl aus zunehmenden Kontrollaufgaben, aber auch wegen verzögerter Übersetzung oder Personalengpässen ent- steht. Aktuell beträgt die Frist laut Protokoll 2 AEUV acht Wochen. Eine auf zwölf Wochen verlängerte Prüffrist würde mehr operative Flexibilität erlau- ben. Eine Verlangsamung der EU-Gesetzgebungsverfahren wäre indes nicht zu befürchten, da eine Frist von zwölf Wochen der normalen Konsulta- tionsphase der Kommission entspräche. — Einheitliche Dokumentvorlagen für Stellungnahmen sowie für Antworten der Kommission einführen . In einem kürzlich veröffentlichten Bericht kritisierte das britische House of Lords, dass Antworten der Kommission auf „begrün- dete Stellungnahmen“ oft zu kurz oder zu oberflächig seien. 8 Dieses Pro- blem könnte beispielsweise über eine Dokumentvorlage gelöst werden, die eine einheitliche Struktur aufweist. Derartige formale Mindestanforderungen gibt es noch nicht. Das Auswerten parlamentarischer Stellungnahmen wür- de somit vereinfacht – und damit auch beschleunigt. Eine einheitliche Do- kumentvorlage würde zudem den Unterschied zwischen „begründeten Stel- lungnahmen“ und rein konsultativen „Beiträgen“ der Parlamente verdeutli- chen. — „Grüne Karte“. Nationale Parlamente könnten einem Gesetzesvorschlag auch ihre aktive Unterstützung aussprechen. Dies wäre freilich nicht als di- rektes Veto zu verstehen – vielmehr würde mit einer grünen Karte dem jet- zigen System des stillschweigenden Einverständnisses ein symbolischer Zusatz verliehen. Materiell würde ich jedoch nichts ändern. Gerade deshalb dürften sich Kommission und EP gegen diesen Entwurf aussprechen, da er als unnötig für das Gesetzgebungsverfahren aufgefasst werden könnte. 2. Institutionelle Reformen Neben den prozeduralen Reformvorschlägen zielen institutionelle Vorschläge darauf ab, die Rolle der nationalen Parlamente zu verändern. — Late Card: Falls Änderungen in der Endphase des ordentlichen Gesetzge- bungsverfahrens die Subsidiaritätsauswirkung eines Gesetzesvorschlags noch verändern würden, könnte eine late card den nationalen Parlamenten noch zusätzliche Einflussmöglichkeiten verleihen. 9 Allerdings nutzen Parla- mente bereits heute ihren Einfluss auf die jeweiligen Minister, um an- dauernde Kontrolle sicherzustellen. In der Praxis ist zudem nicht abzuse- hen, dass nachträgliche Änderungen an einem Gesetzvorschlag dessen Subsidiaritätswirkung in einem Maße abändern würden, um nationale Par- lamente zu einer gemeinsamen late card zu bewegen. — Konsequenzen verschärfen oder Auslöseschwellen senken: „Gelbe Karten“ wurden bislang zwar nur zweimal erteilt. Dennoch gibt es Vorschläge, 10 die eine Verschärfung der Konsequenzen vorsehen. Hier ist etwa der Vorschlag der britischen Regierung zu nennen, der vorsieht, durch eine Mehrheit der nationalen Parlamente einen Vorschlag der Kommission zu blockieren, be- 8 „A reasoned opinion deserves a reasoned response“, HL Paper 151 (2014). 9 Dieser Vorschlag wird z.B. vom britischen House of Lords unterstützt. 10 COSAC op cit. Nationale Parlamente und das Subsidiaritätsprinzip im VIII. Europaparlament 8 | 26. September 2014 Research Briefing vor dieser dem EP und Ministerrat als Gesetzentwurf vorgelegt wird. 11 Kriti- ker befürchten jedoch, dass dies den nationalen Parlamenten im EU- Gesetzgebungsverfahren ein unverhältnismäßig hohes Blockadepotenzial verleihen würde. Dies gilt allzumal mit Blick auf die dünne juristische Sub- stanz des Subsidiaritätsprinzips. Vorschläge zu abgesenkten Auslöse- schwellen für „gelbe Karten“ – also etwa ein niedrigeres Quorum – stoßen auf dieselbe Kritik. Dem ist hinzuzufügen, dass die erforderliche Mehrheit eines Drittels der Stimmen bei beiden bisherigen „gelben Karten“ leicht er- reicht wurde. 12 — Präsidium oder ständiger Vorsitz für den gemeinsamen Parlamentsaus- schuss COSAC: Ein ständiger Vorsitz mit beschränktem Repräsentations- mandat würde das jetzige Modell ersetzen, in dem der Vorsitz halbjährig zwischen den teilnehmenden Kammern wechselt. Ein Vorteil dieses ver- gleichsweise einfachen Schrittes wäre, dass bestehende Koordinierungs- probleme behoben werden könnten. So könnten nationale Parlamente in zukünftigen interinstitutionellen Verhandlungen oder Vertragskonventionen eine konsolidierte Verhandlungsposition aufbauen. Umfragen zeigen, dass die Mehrheit der Parlamente dieses Potenzial bereits erkannt hat. 13 3. Rechtliche Reformen Eine dritte Gruppe sind juristische Reformansätze. — „Gelbe Karten“ nicht nur auf Grundlage der Subsidiarität, sondern auch auf Grundlage der Verhältnismäßigkeit erteilen. Parlamentarische Stellungnah- men können nur dann als juristisch „begründet“ gewertet werden, wenn sie sich auf das Subsidiaritätsprinzip beziehen. In der Praxis wird Subsidiarität allerdings häufig mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zusammen zi- tiert, da die beiden Grundsätze bekanntlich eng miteinander verflochten sind (vgl. Kasten 1). Oft ist es nicht eindeutig, ob einzelne Punkte in den „be- gründeten Stellungnahmen“ unter den einen oder den anderen Grundsatz fallen. Unterstützer 14 dieses Vorschlags möchten diese Unklarheiten besei- tigen, indem Argumente mit Bezug auf Verhältnismäßigkeit zugelassen werden. Allerdings würde dieser Schritt eine Vertragsänderung erfordern, da die Rechtsgrundlage der parlamentarischen Kontrolle (d.h. die formale Kompetenz der Parlamente) hiermit geändert würde. — Juristische Definition des Subsidiaritätsprinzips verbessern. Wie zuvor er- läutert, ist die juristische Definition des Subsidiaritätsprinzips ausbaufähig. Um rechtlich bindend zu sein, müsste eine Definition allerdings in den EU- Verträgen verankert sein. Dabei stellt sich die Frage, ob eine Vertragsände- rung zu diesem Zweck politisch realisierbar ist. Zudem bleibt offen, ob eine detailliert ausgelegte Kompetenzverteilung wünschenswert ist. Zur Auswer- tung der parlamentarischen Stellungnahmen arbeitet die Kommission eige- nen Angaben zufolge an einer Arbeitsdefinition des Subsidiaritätsprinzips. 15 Auch ohne Änderung der europäischen Verträge könnten auf dieser Grund- lage z.B. über einen „Verhaltenskodex“ oder ähnliche Vereinbarungen zwi- schen den Parlamenten und der Kommission arbeitsfähige Definitionen ab- gestimmt werden. Dies würde nicht nur die Transparenz erhöhen, sondern auch eine Grundlage für eine mögliche Änderung der Verträge schaffen. 11 „UK’s Hague wants ‘red card’ to challenge EU laws“, BBC News, 31. Mai 2013. 12 Der Vorschlag „Monti II“ löste 12 begründete Stellungnahmen aus, während es beim „EPPO- Vorschlag“ 11 waren. 13 COSAC op cit. 14 Z.B. den französischen Sénat, Assemblée Nationale, den schwedischen Riksdag sowie das britische House of Lords. 15 Europäische Kommission (2013) „Annual Report 2013 on Relations between the European Commission and National Parliaments“. Nationale Parlamente und das Subsidiaritätsprinzip im VIII. Europaparlament 9 | 26. September 2014 Research Briefing — Kommission in die Pflicht nehmen – Beweislast bei Stellungnahmen umkeh- ren. Nicht nur die Parlamente müssen ihre Stellungnahmen begründen. Auch die Kommission muss jeden Gesetzesvorschlag mit Hinblick auf Sub- sidiarität und Verhältnismäßigkeit formell rechtfertigen. In der Praxis be- schränkt sich diese „Begründung“ allerdings eher auf ein Zitieren der o.g. Grundsätze. Einige Parlamente haben daher vorgeschlagen, die Beweislast umzukehren. Konkret würde dies bedeuten, dass ein Parlament allein we- gen unzureichender Begründung der Subsidiarität durch die Kommission eine „begründete Stellungnahme“ einreichen könnte. Dies wirft jedoch die Frage auf, was als ausreichend betrachtet werden kann und was nicht. Eine Antwort auf diese Frage würde abermals eine genauere Definition des Sub- sidiaritätsprinzips erfordern. Letztlich erscheint dieser Vorschlag unange- messen legalistisch – besonders in Anbetracht des oft sehr politischen Cha- rakters, den Debatten zur Subsidiarität annehmen können. Ausblick – eine interinstitutionelle Vereinbarung in Sicht? Wie die Rechenschaftspflicht der EU-Gesetzgebung ausgestaltet wird, könnte zu einer der Kernfragen der europäischen Politik der nächsten fünf Jahre wer- den. Der politische Druck ist hoch, denn mittlerweile mehren sich die Stimmen aus beinahe allen politischen Lagern, die eine Stärkung des Subsidiaritätsprin- zips und mehr Einfluss für die nationalen Parlamente fordern. 16 Eine besondere Herausforderung bleibt die unzureichende Rechtsgrundlage des Subsidiaritätsprinzips. Eine erweiterte parlamentarische Mitwirkung auf Grundlage des Subsidiaritätsprinzips wird daher nur über eine Änderung der EU-Verträge zu erreichen sein. Vertragsänderungen sind jedoch ein langer und komplexer Prozess. Es erscheint daher fraglich, ob die Staats- und Regierungs- chefs ein nachhaltiges Interesse an einer Vertragsänderung haben dürften, al- lein um die nationalen Legislativen zu stärken. Viele der in diesem Research Briefing vorgestellten Reformen könnten aller- dings auch ohne Vertragsänderung eine bessere Subsidiaritätskontrolle und Rechenschaftspflicht erreichen. Dabei bietet sich im zeitlichen Rahmen der laufenden Legislaturperiode des Europäischen Parlaments eine interinstitutio- nelle Vereinbarung an. Eine solche Vereinbarung könnte Arbeitsdefinitionen der Grundsätze zu Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit formell festhalten, interpar- lamentarische Kooperation fördern und den Gebrauch von „gelben Karten“ strukturieren. Dadurch würden die EU-Institutionen auch ohne Vertragsände- rung rechtlich gebunden, was mittelfristig konzentrierte Verhandlungen zulassen würde und trotzdem die Möglichkeit der Vertragsänderung langfristig nicht aus- schließen würde. Ob eine interinstitutionelle Vereinbarung politisch tragbar ist, hängt vom Willen und der Bereitschaft der politischen Akteure ab, Verantwortung zu delegieren – aber auch, diese auf sich zu nehmen. Angesichts des hohen politischen Drucks ist abzusehen, dass nationale Parlamente innerhalb des laufenden Europä- ischen Parlaments zunehmend Kontrollaufgaben im EU-Gesetzgebungs- verfahren übernehmen. Nicolaus Heinen (nicolaus.heinen@db.com, +49 69 910-31713) Max Lyssewski 16 Die Rolle der nationalen Parlamente zu stärken hat zwar weitgehend politische Unterstützung gewonnen, doch ist gleichzeitig eine stark reduzierte Rolle des EP nicht absehbar. Dabei weisen viele Reformansätze zur Stärkung der EU-Rechenschaftspflicht dem EP nach wie vor eine (wenn nicht sogar die) entscheidende Rolle zu. Nationale Parlamente und das Subsidiaritätsprinzip im VIII. Europaparlament 10 | 26. September 2014 Research Briefing Literatur Auel, Katrin, Olivier Rozenberg und Anja Thomas (2010). Lost in transaction? Parliamentary Reserves in EU bargains. OPAL Online Paper 10/2010. BBC News (31.05.2013). UK’s Hague wants ‘red card’ to challenge EU laws. COSAC (2014). 21 st Bi-annual Report. Craig, Paul (2012). 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Kapitalmarktfinanzierung subnationaler Gebietskörperschaften im Aufwind (EU-Monitor) ....................................................................... 25. Juli 2014  Und sie bewegen sich doch: Steuerlicher Informationsaustausch in der EU wird ausgeweitet – neuer OECD-Standard wird kommen (Research Briefing) .............................................................. 9. Mai 2014  Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung in Europa: Anhaltende Herausforderungen (EU-Monitor) ........................................................................ 2. April 2014  EU-Skeptiker im Aufwind? Wirtschaftspolitische Implikationen der Europawahl (EU-Monitor) .................................................................. 31. Januar 2014  Re-Industrialisierung Europas: Anspruch und Wirklichkeit (EU-Monitor) ............................................................. 4. November 2013  EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung (EU-Monitor) ........................................................... 20. September 2013  Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren: Erfolge, unerfüllte Erwartungen und weitere Potenziale (EU-Monitor) ........................................................... 19. September 2013  Project Bond Initiative: Projektauswahl für Erfolg entscheidend (EU-Monitor) .................................................................2 3. August 2013 © Copyright 2014. Deutsche Bank AG, Deutsche Bank Research, 60262 Frankfurt am Main, Deutschland. Alle Rechte vorbehalten. Bei Zitaten wird um Quellenangabe „Deutsche Bank Research“ gebeten. Die vorstehenden Angaben stellen keine Anlage-, Rechts- oder Steuerberatung dar. Alle Meinungsaussagen geben die aktuelle Einschätzung des Verfassers wieder, die nicht notwendigerweise der Meinung der Deutsche Bank AG oder ihrer assoziierten Unternehmen entspricht. 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