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9. Mai 2006
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Weder theoretische Grundlagen noch praktische Erfahrungen sprechen für eine interventionistische Industriepolitik. Unter dem Euphemismus des Wirtschaftspatriotismus schadet dieser vornehmlich auf Abschottung und staatliche Hilfe setzende Politikansatz letztlich der Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Industrien und gefährdet den europäischen Binnenmarkt. Erfolgversprechender ist eine Wirtschaftspolitik, die durch entsprechende wachstumsfreundliche Rahmenbedingungen ein attraktives Umfeld sowohl für heimische Firmen als auch ausländische Investoren schafft. [mehr]
Wirtschaftspatriotismus - neue Spielart der Industriepolitik? Beiträge zur europäischen Integration EU - Monitor 35 Autor Patricia Wruuck Editor Barbara Böttcher +49 69 910-31787 barbara.boettcher@db.com Publikationsassistenz Martina Ebling Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland Internet: www.dbresearch.de E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 DB Research Management Norbert Walter 9. Mai 2006 Globalisierung löst Abschottungsreflexe aus. In der aktuellen Diskussion um Wirtschaftspatriotismus vermischen sich industriepolitische und protektionisti- sche Argumente. Wirtschaftspatriotismus entsteht auch als Reaktion auf fortschrei- tende ökonomische Verflechtungen. Nationale Industriepolitik lässt sich kaum noch isoliert betrachten, sondern steht in einem globalen Kontext. Theorie spricht gegen aktivistische Industriepolitik. Eingriffe des Staates in das Wirtschaftsleben sind theoretisch nur bei Versagen des Marktes gerechtfer- tigt. Auch über strategische Handelspolitik oder endogene Wachstumstheorie, die beide nicht von perfekten Märkten ausgehen, lassen sich Interventionen nur in Ausnahmefällen begründen. Information bleibt zentrales Problem bei aktiver In- dustriepolitik. Der Staat maßt sicht an, Trends besser erkennen und umsetzen zu können als Marktteilnehmer. Informationsdefizite führen i.d.R. dazu, dass der Nut- zen von Interventionen geringer ist, als deren Kosten. Verschiedene Ausrichtungen von Industriepolitik in Europa. Großbritan- nien steht Unternehmensübernahmen durch ausländische Investoren grundsätz- lich liberal gegenüber und profitiert von Offenheit. Frankreich hat eine stärker in- terventionistische Tradition und schützt prestigeträchtige Großunternehmen wei- terhin. Netzwerke zwischen Politik- und Wirtschaftselite sind von besonderer Be- deutung. Dennoch ist das Land im internationalen Vergleich sehr offen für Investi- tionen. Deutschland priorisiert Ordnungspolitik gegenüber Industriepolitik; die Schaffung nationaler Champions wird nicht forciert, was z.T. auch an der Unter- nehmensgrößenstruktur der deutschen Wirtschaft liegt. Empirisch kein Erfolg von Interventionen erkennbar. Der direkte Vergleich unterschiedlicher industriepolitischer Strategien ist methodisch schwierig. Beleg- bar ist allerdings der Zusammenhang zwischen Wettbewerb und Wachstum; Ab- schottungsstrategien sind langfristig nicht erfolgversprechend. Nationale Champions als Gefahr für den Binnenmarkt. Abschottungsten- denzen beeinträchtigen das Funktionieren des Binnenmarktes. Da nationale Re- gelverstöße den Wettbewerb innerhalb der EU insgesamt beeinträchtigen, haben alle Mitglieder die Kosten von Wirtschaftspatriotismus zu tragen. Offenheit bleibt entscheidend für den langfristigen ökonomischen Erfolg. Wirtschaftspatriotismus Neue Spielart der Industriepolitik? EU-Monitor 35 2 9. Mai 2006 Zunahme grenzüberschreitender Fusionen… … löst vielfach Abschottungsreflexe aus 1. Wirtschaftspatriotismus = Industriepolitik + Protek- tionismus? Globalisierung und Wirtschaftspatriotismus C wie passt das zusam- men? „Gar nicht“ ist die offensichtliche Antwort. Doch was auf den ersten Blick paradox erscheint, ist eng miteinander verknüpft. Globa- lisierung erzeugt Anpassungsdruck und macht Veränderungen not- wendig. Diese sind oft schmerzhaft, so dass durch Handelsbarrie- ren, technische Hemmnisse, Subventionen etc. Märkte gegenüber ausländischer Konkurrenz abgeschottet und Anpassungen verhin- dert oder hinausgezögert werden. Der aktuell zu beobachtende Wirtschaftspatriotismus geht jedoch über den klassischen Protektio- nismus hinaus. In der öffentlichen Diskussion dient „Wirtschaftspat- riotismus“ als euphemistischer Oberbegriff für ein buntes Sammel- surium protektionistischer und industriepolitischer Maßnahmen. Einerseits soll der heimische Markt durch klassische Hindernisse vor ausländischen Wettbewerbern geschützt werden, andererseits er- hebt der Staat auch den Anspruch, unternehmerische Entscheidun- gen im Inland zu steuern. So wird etwa durch bewusste Beeinflus- sung der Unternehmensgrößenstruktur versucht, in einer bestimm- ten Branche nationale Champions zu schaffen, die dann durch ihre Größe oder gesetzliche Regeln kaum übernehmbar sind. Die Ver- bindung klassisch-protektionistischer Maßnahmen mit einer indust- riepolitischen Agenda lässt sich am Beispiel der Local Content Re- quirements verdeutlichen. Vorschriften, die festlegen, dass zumin- dest ein Teil der Wertschöpfung im eigenen Land erfolgen muss, wurden traditionell zur Begrenzung von Importen erlassen. Der Trend geht jedoch dahin, dass zum Beispiel auch für ausländische Beteiligungen an Firmen Obergrenzen gelten. Auch möglich sind mehr oder minder explizite Zwänge zu Joint Ventures mit heimi- schen Firmen, da ansonsten für ausländische Unternehmen kein Zugang zu öffentlichen Aufträgen besteht. Mit zunehmender ökonomischer Verflechtung gewinnen auch grenz- überschreitende Firmenübernahmen verstärkt an Bedeutung. Un- ternehmen aus der EU realisierten in den vergangenen zwölf Mona- ten mehr als 20.000 Transaktionen (zur Spitze des New Economy- Booms waren es nicht einmal halb so viele), grenzüberschreitende Geschäfte machen bereits 63% aller europäischen Fusionen und Übernahmen aus. Angetrieben durch die günstigen Finanzierungs- möglichkeiten auf den internationalen Kapitalmärkten, erleben wir den nächsten Schritt der Globalisierung. Ein Schritt vor und zwei zurück, lässt sich hier mitunter sagen, denn Abschottungsreflexe sind oft die Folge. In den Reaktionen der Öf- fentlichkeit und in staatlichen Maßnahmen zeigen sich vielfach nati- onale Egoismen. Die geplante Übernahme des britischen Hafen- betreibers P&O durch ein arabisches Unternehmen führte zu massi- ven öffentlichen Protesten in den USA, da damit auch sechs US- amerikanische Häfen von dem neuen Betreiber geführt würden. Laut einer Internetumfrage von CNN würden 64% der Umfrageteil- nehmer die Verwaltung amerikanischer Häfen lieber der Mafia über- lassen als einem arabischen Unternehmen. Auch über eine Geset- zesinitiative zur verschärften Kontrolle ausländischer Direktinvestiti- onen wird aktuell diskutiert. 1 1 Im US-Senat steht aktuell die Abstimmung über ein Gesetz bevor, das die Rechte des Parlaments bei der Sicherheitsüberprüfung ausländischer Investitionen aus- weitet. Wurden bisher nur im engeren Sinne sicherheitsrelevante Bereiche über- prüft, wären durch das neue Gesetz auch „kritische Strukturbereiche“ betroffen, was erheblichen Interpretationsspielraum beinhaltet. Wirtschaftspatriotismus - neue Spielart der Industriepolitik? 9. Mai 2006 3 Dass Wirtschaftspatriotismus auch diesseits des Atlantiks so starken Anklang findet, sollte noch stärker beunruhigen. Bei den aktuell diskutierten Übernahmen, ging es in der Mehrzahl um innereuropäi- sche Projekte, wie etwa beim italienischen Energieunternehmen Enel, das den französischen Versorger Suez übernehmen wollte, dem Gebot von E.ON für Endesa oder auch im Fall Polens (Ban- kensektor). Eigentlich sollte die Nationalität des Bieters zumindest innerhalb des gemeinsamen Binnenmarktes keine Rolle mehr spie- len. Abgesehen davon ist es angesichts globaler Verflechtungen und multinationaler Konzerne ohnehin realitätsfremd, auf die Nationalität von Unternehmen zu pochen. Befürworter staatlicher Eingriffe in das Wirtschaftsleben stützen sich auf eine Reihe unterschiedlicher Argumente. Ganz oben auf der Liste steht die vermeintliche Sorge um Arbeitsplätze im Inland. Im Falle der Versorgerindustrien wie Gas, Wasser und Strom, spielt die Sicherung der öffentlichen Versorgung eine entscheidende Rolle. Hiermit sind oft auch sicherheitspolitische und strategische Beden- ken verknüpft. Hinzu kommt ein diffuses Gefühl von Kontrollverlust. Dies macht offenbar nicht nur Regierungen zu schaffen, die durch Globalisierung Steuerungskapazitäten einbüßen, sondern auch den Bürgern, die sich vielfach verunsichert fühlen. Doch wie berechtigt sind diese Bedenken wirklich? Ziel dieser Stu- die ist es, einen Überblick zum Thema Industriepolitik im Zusam- menhang mit der aktuellen Debatte um Wirtschaftspatriotismus zu geben. Nationale Industriepolitik als staatliche Einflussnahme auf heimische Unternehmen und Protektionismus im Sinne von Han- delsbarrieren nach außen sind vielfach nicht mehr klar trennbar. Dennoch wird sich im Folgenden die Diskussion auf Industriepolitik konzentrieren, die aber im Kontext einer globalisierten Wirtschaft zu sehen ist. 1.1 Begriffliche Grundlagen In der Debatte um Industriepolitik spiegelt sich die grundsätzliche Frage nach Sinn und Unsinn staatlicher Eingriffe in das Wirtschafts- leben wider. Als „Industriepolitik“ werden allgemein staatliche Maß- Fusionsfieber? Käufer Übernahmeobjekte 2005 Telefónica (ES) O2 (GB) Unicredit (IT) Hypo Vereinsbank (DE) Pernod-Ricard (FR) Allied Domecq (GB) Santander Central Hisp. (ES) Abbey International (GB) Boots (GB) Alliance Unichem (GB) Metrovacesa (ES) Gecina (F) Saint-Gobain (FR) BPB (GB) Deutsche Post (DE) Exel (GB) Lufthansa (DE) Swiss (CH) 2006 Suez (FR)* Gaz de France (FR) E.ON (DE)* Endesa (ES) Linde (DE) BOC (GB) Mittal (NL)* Arcelor (FR/LU) * Beabsichtigt Übernahmen Quellen: Spiegel 6.3.2006 und Ergänzung DB Research 1 EU-Monitor 35 4 9. Mai 2006 Ordnungspolitik oder Interventionismus? Marktversagen kann staatliches Handeln erfordern nahmen zur Förderung bestimmter Branchen verstanden. Allerdings ist strittig, welche Mittel zu diesem Zweck geeignet sind. Zwei Grundpositionen stehen sich gegenüber. Verfechter einer wettbe- werbs- und standortorientierten Politik fordern, der Staat solle sich auf die Schaffung guter Rahmenbedingungen für die Wirtschaft kon- zentrieren und sich dabei aus unternehmerischen Entscheidungen heraushalten. Dies ist ein stark ordnungspolitisch geprägtes Ver- ständnis von Industriepolitik. Andere wiederum treten für einen akti- veren Staat ein, der gezielt fördert und dabei auch auf einzelne Un- ternehmen setzt, um nationale Champions zu schaffen. Letzteres schließt die bewusste Beeinflussung von Unternehmensgrößen- strukturen durch den Staat ein. Die Übergänge von der Förderung heimischer Firmen zur Übervorteilung ausländischer Wettbewerber sind dabei fließend und protektionistische Maßnahmen oft probates Mittel. Zwischen diesen beiden Extrempositionen gibt es zahlreiche Aus- prägungen. In der Praxis ist nicht nur die Grundausrichtung, son- dern auch die Wahl der Ziele und Mittel umstritten. Wenn man sich für Förderung entscheidet, schließt sich die Frage an, welche Bran- chen ausgesucht werden. Sollen Mittel zukunftsgerichtet eingesetzt werden, indem etwa in Solar- oder Biotechnologie investiert wird, oder soll Industriepolitik auch Strukturübergänge abfedern? Was politisch opportun erscheint, ist nicht automatisch ökonomisch sinn- voll. Während in der Öffentlichkeit die Notwendigkeit staatlicher Ein- griffe unterschiedlich beurteilt wird, ergibt sich in der volkswirtschaft- lichen Theorie ein klareres Bild. 2. Theorie sieht staatliches Handeln auf Rahmenbedin- gungen beschränkt Aus theoretischer Sicht sollten staatliche Eingriffe nur sehr begrenzt erfolgen. Zwar sind sich Ökonomen nicht immer einig, wie genau denn nun Industriepolitik zu gestalten sei, an einem Punkt herrscht jedoch weitestgehend Konsens: Märkte sind der effizienteste Alloka- tionsmechanismus. Dies basiert auf der Erkenntnis, dass Märkte schnell und flexibel Informationen verwerten und Investitionsent- scheidungen entsprechend angepasst werden. Für Industriepolitik ist dieser Punkt zentral. Regierungen, die aktiv einzelne Unterneh- men oder Branchen fördern wollen, müssen eine Auswahl treffen. Dabei sind sie – gerade wenn es um die Förderung von Forschung oder die Entwicklung neuer Produkte geht – mit großer Unsicherheit konfrontiert. Ihre Informationsbasis ist dabei in aller Regel einge- schränkter, als wenn durch den Marktprozess dezentral verteiltes Wissen über Ressourcen, Konsumenten und Produktionsverfahren aktiviert werden kann. Märkte dienen, um mit Hayek zu sprechen, als Entdeckungsverfahren. Nach der Theorie sind Eingriffe des Staates nur geboten, wenn der Markt dauerhaft versagt. Theoretische Modelle, die als Grundlage für eine aktive Industriepolitik verwendet werden und aus denen sich unter Umständen Handlungsbedarf für den Staat ableiten ließe, schließen immer auch die Annahme aus, dass Märkte perfekt funk- tionieren und in jedem Fall effizienter als Staatseingriffe sind. Die Notwendigkeit für staatliche Eingriffe wird meist durch Argumen- te aus der strategischen Handelspolitik und der neuen Wachstums- theorie begründet. Wirtschaftspatriotismus - neue Spielart der Industriepolitik? 9. Mai 2006 5 Ein spieltheoretisches Beispiel für strategische Handelspolitik Als klassisches Beispiel für strategische Handelspolitik und deren Anwendung auf Industriepolitik wird meist das Beispiel der Luftfahrtin- dustrie zitiert. Angenommen, Boeing und Airbus entscheiden beide über die Produktion eines neuen Modells. Wegen der hohen Entwick- lungskosten lohnt sich die Produktion aber nur, wenn ein Produzent den gesamten Markt beliefert. Folgende Payoff-Matrix fasst die Situa- tion der beiden Unternehmen zusammen: Wenn eine der beiden Firmen (zum Beispiel Boeing) den Markt zuerst besetzt, so macht es für die andere betriebswirtschaftlich keinen Sinn, in den Markt einzutreten, da Verlust droht (produzieren beide ist der Payoff jeweils -10). Produziert entweder Airbus (A) oder Boeing, erhält der jeweilige Hersteller 100 Millionen $, das andere Unternehmen erwirtschaftet keinen Erlös. Produziert keiner, ergibt sich für beide ein Nullgewinn. Produzieren zwei Unternehmen gleichzeitig, verlieren beide jeweils 10 Millionen $. An diesem Punkt setzen staatliche Interventionen an. Wenn Airbus Subventionen in Höhe von 15 Millionen $ erhält, macht auch ein nachträglicher Markteintritt für das Unter- nehmen Sinn (Payoff Airbus mit Subvention +5 Millionen $, Payoff Boeing -10 Millionen $). Ohne weitere staatliche Hilfe, würde Boeing langfristig den Markt verlassen und Airbus wäre zum alleinigen Produzenten geworden (Payoff +100 Millionen $) und wäre damit auch ohne Subvention profitabel. Beispiel nach Dominick Salvatore: International Economics (5. Auflage). 2.1 Strategische Handelspolitik Betreibt ein Land „strategische Handelspolitik“, so ist staatliches Handeln gezielt darauf gerichtet, strategische Beziehungen zwi- schen Unternehmen zu beeinflussen. 2 Strategische Handelspolitik gibt die Modellannahmen konstanter Skalenerträge und vollkommener Konkurrenz auf und ist insofern realitätsnäher. Die theoretischen Grundlagen wurden von Brander und Spencer gelegt. Obwohl ursprünglich zur Erklärung handelspoli- tischer Entscheidungen entwickelt, werden die grundlegenden Ar- gumente des Modells auch im industriepolitischen Kontext ge- braucht. Steigende Skalenerträge (Economies of Scale and Scope) bringen Größenvorteile für Unternehmen, die innerhalb oligopolisti- scher Märkte agieren. Der Staat kann in dieser Situation die strate- gische Position von Unternehmen verbessern, indem er gezielt Subventionen (zum Beispiel als Zuschüsse zu Forschungs- und Entwicklungsprojekten) an einzelne Firmen vergibt. Wegen der oli- gopolistischen Marktstrukturen, können Fördermittel die Konkur- renzsituation ganz erheblich verzerren. Strategische Handelspolitik kann als Begründung für eine Industrie- politik verstanden werden, die gezielt einzelne Unternehmen fördert, um damit strategische Vorteile zu erzielen. Obwohl die theoretische Logik konsistent ist, bleibt die praktische Anwendbarkeit des Argu- ments dennoch begrenzt. In der Realität fehlen Regierungen meist jedoch die Information und die Entschlusskraft, um strategische Handelspolitik erfolgreich umzusetzen. Dies liegt vermutlich auch darin begründet, dass andere Staaten als Reaktion auf strategische Handelspolitik ähnliche Maßnahmen ergreifen könnten, um sich nicht übervorteilen zu lassen, und somit die angestrebten Ziele nicht erreicht werden können. 2 „The government becomes the first player in a multi-stage game and can influence the equilibrium outcome of the game played by private agents by altering the set of credible actions open to them.” Siehe Brander, James /Spencer, Barbara (1983). International R&D Rivalry and Industrial Strategy. NBER Working Paper 1192. Produktion Keine Produktion 100 0 0 0 -10 0 -10 100 Produktion Keine Produktion Boeing Airbus Produktion Keine Produktion 100 0 0 0 -10 0 -10 100 Produktion Keine Produktion Boeing Airbus EU-Monitor 35 6 9. Mai 2006 Wehren sie sich aber mit den gleichen Waffen gegen die als „unfair“ empfundene Förderpolitik (Stichwort „retaliation“), besteht die Ge- fahr von Subventionswettläufen und/oder wechselseitiger Abschot- tung (Protektionismusspirale). In beiden Fällen stellen sich alle Be- teiligten schlechter, als ohne Intervention. Dennoch ist es für Staa- ten aufgrund des Gefangenendilemmas 3 schwierig, aus dieser Situ- ation einen Ausweg zu finden. Die Entscheidungen sind wechselsei- tig abhängig und niemand ist bereit, den ersten Schritt zu tun (und die damit verbundenen Kosten zu tragen). 2.2 Endogene Wachstumstheorie Eine zweite mögliche Begründung für staatliche Interventionen bie- tet die endogene Wachstumstheorie. 4 In der neoklassischen Wachs- tumstheorie ist technischer Fortschritt als exogene Größe gegeben. Die endogene Wachstumstheorie, erstmals vorgestellt durch Paul Romer und Robert Lucas, 5 betrachtet technischen Fortschritt dage- gen als Ergebnis aus Investitionen in Humankapital und Forschung und Entwicklung. Weil aber gerade in diesen Bereichen starke ex- terne Effekte auftreten, finden sich hier nicht ausreichend Investo- ren. Als Resultat wird über den Markt weniger technischer Fortschritt erzeugt, als gesellschaftlich optimal wäre. Hieraus folgt die Rechtfer- tigung für die Förderung staatlicher Forschungsaktivitäten. Aber auch dieses Argument lässt sich nicht uneingeschränkt zur Begrün- dung einer aktivistischen Industriepolitik verwenden. Praktisch bleibt das Informationsproblem bestehen. Eine eindeutige Empfehlung für staatliches Handeln lässt sich nur für den Bereich der Grundlagen- forschung ableiten, da hier die stärksten externen Effekte vermutet werden. Selbst Verfechter einer marktliberal ausgerichteten Indust- riepolitik würden dem Staat wohl kaum das Recht absprechen, sich dort durch Förderung zu engagieren. Vielmehr lässt sich argumen- tieren, dass Grundlagenforschung bereits implizit in dem Aufruf zur Schaffung geeigneter Rahmenbedingungen enthalten ist, nicht zu- letzt weil damit auch Investitionen in das Bildungssystem gemeint sind. 2.3 Informationsprobleme zentral Grundsätzlich bleibt mangelnde Information das zentrale Problem einer aktiven Industriepolitik. Es gibt keinerlei Hinweise darauf, dass der Staat einen Informationsvorsprung besitzt, was den künftigen Erfolg neuer Produkte und Technologien betrifft. Vielmehr tun sich eine Reihe von Problemen auf, wenn nicht der Markt, sondern die Politik über die Vergabe von Fördermitteln entscheidet. Erstens be- steht die Gefahr, dass Effizienz als Entscheidungskriterium in den Hintergrund tritt, da es für Politiker verlockend ist, sich auch an an- deren Faktoren zu orientieren. Dies kann dazu führen, dass eben nicht die profitabelsten und aussichtsreichsten Projekte gefördert werden, sondern diejenigen, die besonders sichtbare und gut prä- sentierbare Erfolge versprechen. Weiterhin könnte der Druck, in möglichst kurzem Zeitabstand (Wahlzyklen!) sichtbare Erfolge zu 3 In der Spieltheorie beschreibt der Begriff „Gefangenendilemma“ eine Entschei- dungssituation, in der das Ergebnis nicht nur von der eigenen Entscheidung, son- dern auch von der Entscheidung des Mitspielers abhängig ist. Der Entscheider muss also versuchen, die Reaktion seines Mitspielers bei seiner Entscheidung zu berücksichtigen. Siehe Mankiw, Gregory (2004). Grundzüge der Volkswirtschafts- lehre. 4 Siehe Burda, Michael/Wyplosz, Charles (2001) Makroökonomie. Eine europäische Perspektive. 5 Lucas, Robert E. (1988). On the Mechanics of Economic Development. Journal of Monetary Economics, 22 (1). Romer, Paul M. (1986). Increasing Returns and Long-run Growth. Journal of Political Economy, 94(5). Wirtschaftspatriotismus - neue Spielart der Industriepolitik? 9. Mai 2006 7 Rent-seeking als negativer Effekt Wer beendet ineffiziente Projekte? Japan: Langzeitwirkungen von In- dustriepolitik Japan galt lange als Paradebeispiel für eine aktive staatliche Industriepolitik. Zentrale Ko- ordinationsinstanz war das MITI (heute ME- TI). Wissenschaftler verweisen bei der Analy- se japanischer Industriepolitik auf den dualen Charakter der Volkswirtschaft. Sehr wettbe- werbsfähige Sektoren (Automobile) stehen wenig konkurrenzfähigen Bereichen (Che- mie) gegenüber. So wird argumentiert, dass sich diese Struktur auch in der japanischen Industriepolitik widerspiegelt (Busch, Bert- hold: Renaissance der Industriepolitik). Die Mehrzahl der Interventionen sei auf wachs- tumsschwache Sektoren ausgerichtet, in de- nen Kartelle und Marktzugangsbeschränkun- gen fortbestehen. Die wettbewerbsfähigen Industrien dagegen würden sich der Konkur- renz stellen und wären nur selten das Ziel staatlicher Förderung. Dieser Auffassung folgend, wäre japanische Industriepolitik eher auf Schutz als auf Förderung einzelner Un- ternehmen ausgerichtet. Howard Pack vertritt einen anderen Stand- punkt und merkt an, dass japanische Indust- riepolitik langfristig ein Erfolg sei, weil sie nicht nur auf Abschottung, sondern auch auf Wettbewerbselemente setzt (Pack, Howard: Industrial Policy: Growth Elixir or Poison?). So würde Firmen, die ihre Ziele nicht erreich- ten, auch wieder die Unterstützung entzogen. Unter einer Reihe von Annahmen sei ca. 1% des Wachstums in der verarbeitenden Indust- rie auf Industriepolitik zurückzuführen. Seit der Rezession in den 90er Jahren ist Japans Industriepolitik jedoch zunehmend in Kritik geraten. Obwohl sie zum wirtschaftlichen Auf- holprozess des Landes beigetragen haben mag, zeigt sie sich als ungeeignet strukturelle Probleme innerhalb der Volkswirtschaft zu überwinden. erzielen, kurzfristiges Kapitalmarktdenken der Unternehmen fördern und nachhaltige Langzeitstrategien dadurch ins Hintertreffen gera- ten. Das Prestigedenken politischer Entscheidungsträger kann den Auswahlprozess von Projekten verzerren. Im schlimmsten Fall wird die Suche nach öffentlichkeitswirksamen Vorhaben sogar zum Selbstzweck industriepolitischer Maßnahmen. Zweitens kann eine Industriepolitik, die aktiv Fördermittel an einzel- ne Unternehmen vergibt, die Entstehung von Rent-seeking fördern. Unternehmen konkurrieren in diesem Fall um Fördermittel und ver- wenden Ressourcen auf Lobbying um politische Entscheidungen zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Selbst wenn sich einzelne Firmen mit Erhalt der Subvention besser stellen können, gehen bei diesem Prozess gesamtwirtschaftlich gesehen Ressourcen verloren. Hinzu kommt, dass der Lobbying-Prozess immer mit einem Bias zu Guns- ten etablierter Unternehmen versehen ist. Neue, vielleicht noch gar nicht entdeckte Technologien verfügen über weniger Kontakte und Ressourcen, um Förderung zu sichern. Durch diese grundlegende Asymmetrie wird vor allem der staatliche Anspruch, so genannte „Zukunftstechnologien“ zu fördern, fragwürdig. Ein weiteres Argument beruht weniger auf polit-ökonomischer Theo- rie als auf Beobachtung. Politische Akteure tun sich erfahrungsge- mäß schwer damit, einmal gewährte Unterstützung wieder zurück- zunehmen. Dies gilt sowohl für Fälle, in denen Fördermittel über- flüssig geworden sind (etwa weil Produkte sich fest auf dem Markt etabliert haben), als auch für jene, die von Anfang an eine Fehlin- vestition waren. Schließlich gibt kein Entscheidungsträger gerne öffentlich zu, dass er falsch lag. Mit Kürzungen von Zuwendungen sind außerdem meist politische Kosten wie etwa der Verlust von Wählerstimmen verbunden. Diese Konsequenz lässt es verlockend erscheinen, nötige Entscheidungen möglichst lange aufzuschieben. Förderung auf Dauer kann aber auch auf Seiten der Unternehmen zur Entstehung einer Subventionsmentalität führen. Mangelnder Konkurrenzdruck könnte dann im schlechtesten Fall sogar bewirken, dass weniger geforscht wird und Ergebnisse kaum in marktfähige Produkte umgesetzt werden. Insgesamt ist es illusorisch, dass durch Abschottung Arbeitsplätze gesichert oder gar neu geschaffen werden können. Interventionen und staatlicher Schutz verzögern lediglich notwendige Anpassungsprozesse. Langfristig können nur wettbewerbsfähige Unternehmen Arbeitsplätze schaffen, Konkur- renz ist daher wichtig. Aktive Interventionen sind also im besten Falle risikoreich, im schlimmsten Fall übersteigt der Schaden deren gesamtwirtschaftli- chen Nutzen. Damit spricht alles dafür, staatliches Handeln den ordnungspolitischen Prinzipien folgend auf das Setzen von wachs- tumsfreundlichen Rahmenbedingungen zu konzentrieren. 3. Industriepolitische Praxis im Vergleich Die industriepolitische Praxis sieht jedoch vielerorts anders aus. Schon innerhalb Europas findet sich ein buntes Portfolio – während einige Länder eher liberal orientiert sind, setzen andere auf Inter- ventionismus. 3.1 Großbritannien: „Wimbledonisierung“ Nach britischem Verständnis besteht eine erfolgreiche Industriepoli- tik darin, möglichst günstige Rahmenbedingungen für private Wirt- schaftsakteure zu schaffen. Im europäischen Vergleich besitzt Großbritannien die liberalste Haltung gegenüber Firmenkäufen und plädiert für den offenen Umgang mit Kapitalmärkten. In den letzten EU-Monitor 35 8 9. Mai 2006 Übernahmerichtlinie Vierzehn Jahre hat die EU über eine Richtlinie zur einheitlichen Regelung von Unterneh- mensübernahmen debattiert. Herausgekom- men ist ein Kompromiss, der bis zum 20. Mai von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden soll. Ob sich eine einheitliche Regelung durch- setzt, ist dennoch mehr als fraglich. Die Richt- linie biete große Definitionsspielräume und Wahlmöglichkeiten für die Mitgliedstaaten. Nur fünf EU-Staaten (NL, LT, LV, PT, GR) wollen wie ursprünglich vorgesehen Hindernisse wie Mehrfachstimmrechte oder Vorratsbeschlüsse verbieten. Auch die Verpflichtung zur Neutrali- tät des Vorstandes wird eher frei interpretiert, vier Mitgliedstaaten (DE, DK, PL, NL) wollen diesen Passus gar nicht erst in nationales Recht übernehmen. Auch enthält die Richtlinie eine Gegenseitigkeitsklausel und macht damit Verpflichtungen hinfällig, wenn ein ausländi- scher Bieter nicht denselben Regeln unterwor- fen ist, die in dem betreffenden Land gelten. Trotz der individuellen Anpassungsmöglichkei- ten ist unklar, ob die Richtlinie fristgerecht umgesetzt werden kann, bisher haben dies nur Dänemark und Ungarn getan. Vor dem Hintergrund der rollenden Fusions- welle in Europa haben einige Staaten die Debatte über die Umsetzung der Übernahme- richtlinie dazu genutzt nationale Vorbehalte festzuschreiben. So hat Frankreich ein Gesetz verabschiedet, das den Einsatz so genannter Giftpillen bei Übernahmen (Ausgabe von zu- sätzlichen Unternehmensaktien zu günstigeren Konditionen, um den Preis in die Höhe zu treiben) erlaubt. Per Dekret wurden zudem Sektoren festgeschrieben, die besonderen Schutz vor Übernahmen genießen (u.a Casi- nos, Militärtechnik, Bio- und Informationstech- nologie). zehn Jahren flossen über 300 Milliarden Pfund als ausländische Direktinvestitionen nach Großbritannien. 6 Inzwischen hat mehr als ein Drittel der Unternehmen im Financial Times Stock Exchange 100 ausländische Eigentümer. Nationale Symbolik scheint zweitrangig. Ende der 90er Jahre wurde sogar Gieves & Hawkes, der Hof- schneider der Königin, von der chinesischen Holding Champion aufgekauft. Auch Strom- und Wasserversorger werden übernommen (zum Beispiel Powergen und Thames Water durch RWE), die fran- zösische EDF versorgt bereits jeden vierten britischen Haushalt mit Strom. Selbst die Computersparte eines der größten Hersteller für Militärelektronik (Racal) wurde verkauft. 7 London ist besonders attraktiv für Auslandsinvestoren. Zwar sind in den vergangenen 20 Jahren die Staatsbeteiligungen deutlich zu- rückgeführt worden, an vielen Unternehmen hält der Staat aber noch immer entscheidende Anteile. Ein Viertel der weltweit größten Finanzdienstleister haben ihre europäischen Hauptquartiere in Lon- don. Über 3000 institutionelle Investoren sind schätzungsweise dort aktiv und von den 500 größten europäischen Unternehmen haben ebenfalls über 100 ihren Sitz in der Themsestadt. An mancher Stelle wird bereits von einer „Wimbledonisierung“ der britischen Wirtschaft geredet: Großbritannien richtet das Turnier aus, aber die Mehrheit der Spieler kommen aus anderen Ländern. In der Heimat des „fair play“ scheint dies allerdings kaum jemanden zu stören. Selbst Ge- werkschaftsverbände wie der Trade Union Congress haben keinerlei Einwände gegen ausländische Übernahmen, denn die neuen Eigen- tümer würden im Zweifelsfall mehr investieren als die Briten. Schät- zungen gehen davon aus, dass allein im vergangenen Jahr durch ausländische Firmen in Großbritannien etwa 40.000 Arbeitsplätze entstanden sind. 3.2 Frankreich: Offenheit trotz Patriotisme économique? Frankreich gilt als Heimat des „Patriotisme économique“ und viel- fach scheint das Erbe Colberts noch spürbar. Die französische Re- gierung setzt gezielt auf eine Strategie zur Schaffung von nationalen Champions, das heißt einzelne Unternehmen bekommen finanzielle aber vor allem auch politische Unterstützung. Dies beinhaltet direkte Eingriffe des Staates in unternehmerische Entscheidungen. So ver- kündete Dominique de Villepin die Fusion von Suez und Gaz de France im vergangenen Februar selbst, obwohl er doch eigentlich nicht Konzernchef, sondern Premierminister ist. Die angestrebte Fusion von Suez und Gaz de France ist nicht der einzige Fall, in dem sich die Regierung für eine „französische Lösung“ stark ge- macht hat. So wurde bei Aventis die Fusion mit Sanofi-Synthélabo forciert und im Fall des angeschlagenen Eisenbahn-, Schiff- und Turbinenherstellers Alstom beteiligte sich der Staat lieber selbst mit 20% am Alstom Kapital, statt einer teilweisen Übernahme durch Siemens zuzustimmen. 8 Der französische Staat mischt sich nicht nur in Einzelfällen ein, son- dern ist auch bemüht, seinen Einfluss auf die Wirtschaft grundsätz- lich zu sichern, wie etwa durch einen aktuellen Gesetzesentwurf, der ausländische Übernahmen in einer Reihe von Sektoren er- schweren soll. Dabei dürfte die Definition der strategisch wichtigen 6 Siehe Harrington, Simon (Edt.) (2006): Foreign Direct Investment 2004 Report. National Statistics. 7 Die Platinum Equity Holdings Inc (USA) kaufte die Computer- und Kommunikati- onssparte. Dennoch behält sich die britische Regierung bei der Militärindustrie das Recht zur genauen Prüfung und gegebenenfalls Intervention vor. 8 Siehe Die ZEIT (15.09.2005). Die Wirtschaftspatrioten. Wirtschaftspatriotismus - neue Spielart der Industriepolitik? 9. Mai 2006 9 Bereiche durchaus weit gefasst sein. Angeblich gehört auch ein strategisch wichtiger Nahrungsmittelhersteller zu den als „schüt- zenswert“ klassifizierten Unternehmen. Bei einigen großen und be- kannten Firmen besteht ein hohes Maß an öffentlichem und politi- schem Interesse daran, dass diese auch in Zukunft französisch bleiben. 9 Eine sehr wichtige Rolle spielen informelle Netzwerke zwischen Politik und Wirtschaft, die vor allem zwischen den Absolventen der französischen Grandes Ecoles bestehen. In dieser Hinsicht hat der Patriotisme économique auch großen Rückhalt in der Bevölkerung, die den fortschreitenden Globalisierungsprozess eher kritisch be- wertet. Der Schutz für Firmen ist allerdings nicht flächendeckend. Vielmehr gibt es differenzierte Spielregeln: während die großen und bekann- ten französischen Marken als national Champions von öffentlicher Hand geschützt werden, interveniert diese bei Mittelständlern eher nicht. Dem Vorwurf des Protektionismus wird immer wieder mit dem Ver- weis auf die Offenheit Frankreichs gegenüber ausländischen Investi- tionen begegnet. Tatsächlich liegt der Anteil der ausländischen Di- rektinvestitionen gemessen am BIP nach Angaben des internationa- len Währungsfonds bei 45,6%. Frankreich führt damit im weltweiten Vergleich. Allerdings merken Ökonomen an, dass das Verhältnis von Direktin- vestitionen zu BIP mit der Größe der Volkswirtschaften abnimmt. Ein direkter Vergleich mit anderen europäischen Nachbarn wie Deutsch- land (24,6%) fällt daher schwer, weil diese Volkswirtschaften absolut gesehen größer sind. Dennoch weist eine Reihe von Indikatoren darauf hin, dass Frankreich in Wahrheit weit weniger protektionis- tisch ist, als es oft scheint. Das französische Statistikinstitut Insee fand heraus, dass sich die Zahl der Unternehmen und Filialen in ausländischem Besitz von 1993 bis 2003 verdreifacht hat (insge- samt fast 18.000). Fast jeder siebte Franzose arbeitet inzwischen bei Firmen, die nicht in französischer Hand sind. 10 Bei genauerem Hinsehen bietet französische Industriepolitik daher ein ambivalentes Bild: während in vielen Bereichen relative Offen- heit herrscht, werden „Prestigeobjekte“ weiterhin begünstigt. 3.3 Deutschland: Ordnungspolitik mit kleinen Fehlern Grundsätzlich ist deutsche Politik durch eine ordo-liberale Ausrich- tung geprägt und eher an der Schaffung von Rahmenbedingungen orientiert. Trotzdem gibt es auch hierzulande immer wieder Diskus- sionen über die Notwendigkeit staatlicher Interventionen, wie etwa bei der Fusion des französischen Pharmaherstellers Aventis mit der Hoechst-AG und dem französischen Chemiekonzern Rhone- Poulenc. Auch finden sich in Deutschland einzelne Beispiele für die staatliche Beeinflussung von Unternehmensstrukturen, man denke nur an den Fall Holzmann. Diese basieren allerdings weniger auf interventionistischer Überzeugung, sondern sind häufig der sprich- wörtliche Versuch zur (meist vergeblichen) Rettung in letzter Minute, 9 Dazu zählen Unternehmen wie Arcelor, Suez, Danone, Société Générale, Casino, Saint-Gobain, Thomson, Carrefour, Vivendi Universal sowie etwa zehn weitere kleinere Unternehmen. Diese stehen nach inoffiziellen Angaben auf einer „roten Liste“ und sollen besonderen staatlichen Schutz vor Übernahmen genießen. Sie- he La Tribune (3.3.2006): La Liste des Entreprises du CAC40 surveillées par Ma- tignon. 10 Ausgenommen sind dabei der Finanzsektor und die (öffentliche) Verwaltung. Siehe Le Figaro (7.3.2006). Le piège du patriotisme économique. 71 66 65 63 59 43 36 74 70 24 27 32 28 31 34 50 20 19 0 20 40 60 80 US GB DE ES IT RU FR CN KR Stimme zu Stimme nicht zu Freie Marktwirtschaft Ist das System einer freien Marktwirtschaft die beste Grundlage für unsere zukünftige Entwicklung? Quelle: World Public Opinion 2 45,6 22,9 36,0 24,6 0 10 20 30 40 50 60 FR UK DE US Quellen: IWF, Eurostat Bestand ausländischer Direktinvestitionen In % des BIP 3 EU-Monitor 35 10 9. Mai 2006 und zwar mit dem Argument des Beschäftigungserhalts. Zumindest öffentlich wird hierzulande die aktive Förderung nationaler Champi- ons nicht forciert. Subventioniert wird eher flächendeckend, aber dafür durchaus großzügig; Deutschland ist hier Spitzenreiter im eu- ropäischen Vergleich (allerdings sind diese Subventionen u.a. durch die Wiedervereinigung bedingt). In Deutschland existiert kein Elitenetzwerk á la francaise begründet auf langjährigen persönlichen Verbindungen zwischen Politik und Wirtschaft. Die lange Zeit unter dem Schlagwort „Deutschland AG“ existierenden Verflechtungen zwischen einheimischen Kapitalge- bern, Banken und Industrieunternehmen haben sich unter dem An- passungsdruck der Globalisierung weitgehend aufgelöst. Wettbe- werbs- und Internationalisierungseffekte sowie steuerrechtliche Än- derungen haben in vielen großen Unternehmen dazu beigetragen, dass Beteiligungen verkauft wurden und sich die Verflechtungsin- tensität deutlich reduziert hat. 11 Allerdings gibt es auch hierzulande Möglichkeiten, gezielt Industrie- politik zu betreiben. Die entsprechenden Instrumente sind mitunter sogar gesetzlich verankert, wie das Beispiel der Ministererlaubnis zeigt. Durch einen Ministererlass ist es in Einzelfällen möglich, einen Unternehmenszusammenschluss trotz kartellrechtlicher Verbote zu genehmigen. Allerdings muss die Fusion im öffentlichen Interesse liegen oder die gesamtwirtschaftlichen Vorteile müssen überwiegen. In der Vergangenheit haben die Entscheidungen durch Ministerer- lässe immer wieder Anlass zur Diskussion gegeben. Hinzu kommt, dass nicht nur aktive Interventionen in Form von För- dergeldern oder politischer Fürsprache wettbewerbsverzerrend wir- ken. Staatliche Beteiligungen an Unternehmen wie der Post oder in Netzwerkindustrien sind zwar zurückgegangen, bilden aber noch immer einen gewissen Schutz vor Übernahmen. 12 Man denke nur an das Beispiel Volkswagen. Auch das klassische Problem der Ab- schottung des Heimatmarktes vor ausländischer Konkurrenz bleibt besonders im Bereich der Versorgungsindustrien virulent. Gesamt- wirtschaftliche Effizienzverluste sind die Folge mangelnder Konkur- renz. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass deutsche Industriepolitik stärker an Rahmenbedingungen orientiert ist und eine Schaffung nationaler Champions nicht forciert. Angesichts einer stark mittel- ständisch geprägten Unternehmensstruktur und vielen erfolgreichen hidden Champions wäre eine französische Strategie auch kaum sinnvoll. Vielmehr würde der Wettbewerb besonders zum Nachteil mittelständischer Unternehmen verzerrt werden. Dennoch sind die Strukturen insgesamt oft nicht so liberal, wie zum Beispiel in Groß- britannien. Wettbewerbsverzerrungen wie etwa durch Subventionen sind nicht unerheblich, aber oft weniger offensichtlich als in Frank- reich. Deutsche Industriepolitik ist weniger sichtbar, und scheint dabei manchmal unübersichtlich oder sogar uneinheitlich. Dies ist nicht zuletzt auch Konsequenz des föderalen Staatsaufbaus, der zu 11 So sank die durchschnittliche Größe der Kapitalmarktbeteiligungen bei mehr als 400 börsennotierten Unternehmen von 31,8% im Jahr 1997 auf 28,9% im Jahr 2001 ab. Siehe Wójcik, Dariusz (2001). Change in the German Model of Corporate Governance: Evidence from Blockholdings 1997-2001. Nach 2001 hat sich dieser Trend weiter verstärkt. 12 Der Bund hält seit 2005 keine Anteile mehr an der Post, hat jedoch einen großen Teil an die staatliche KfW abgegeben (diese hält zurzeit 44,7% der Postaktien). An der Telekom ist der Bund mit 15,4 beteiligt (Quelle: BMF). Der Anteil der KfW sinkt durch den Kauf des Aktienpaketes durch den Finanzinvestor Blackstone auf 17,3% (Quelle: KfW) 16,4 4,2 8,8 1,5 7,1 4,0 0 5 10 15 20 NL ES GB IT FR DE Gesamtbeihilfen nach Ländern Angaben für 2003 in Mrd. EUR Quelle: EU-Nachrichten 2005 4 2 4 1 5 6 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 Antragsrücknahmen Ablehnungen Teilerlaubnis Erlaubnisse mit Auflagen Erlaubnisse Seit 1973 gab es 18 Fälle, in denen die Minister- erlaubnis zur Anwendung kam. Quelle: BMWI Verwendung der Minister- erlaubnis 5 Wirtschaftspatriotismus - neue Spielart der Industriepolitik? 9. Mai 2006 11 Auf makroökonomischer Ebene kein Erfolg erkennbar Positiver Zusammenhang von Wett- bewerb und Wachstum einem Nebeneinander von Bundes- und Landespolitiken besonders bei der Vergabe von Subventionen geführt hat. 13 4. Intervention oder (Konzentration auf) Rahmenbe- dingungen? Welche Möglichkeiten gibt es, den Erfolg unterschiedlicher indust- riepolitischer Strategien zu beurteilen? Makroökonomische Indikato- ren wie Wachstum, Inflation, Einkommen pro Kopf oder Arbeitslosig- keit geben zwar Aufschluss über die gesamtwirtschaftliche Leis- tungsfähigkeit eines Landes, sind aber zur Bewertung von Indust- riepolitik problematisch. Zwar ist Industriepolitik – ob in Form aktiver Förderung einzelner Unternehmen oder als Schaffung von Rah- menbedingungen – ein Faktor, der die Gesamtperformance einer Volkswirtschaft beeinflusst, aber er bleibt dabei nur einer von vielen. Hinzu kommt, dass gerade Maßnahmen zur Förderung besserer Rahmenbedingungen (zum Beispiel Investitionen in Forschung und Entwicklung oder größere Infrastrukturprojekte) nur mit erheblicher Zeitverzögerung wirksam werden. Unmittelbare Rückschlüsse von wirtschaftlicher Leistung auf den (Miss-)Erfolg von Industriepolitik sind daher in den seltensten Fällen möglich. Das Ergebnis aktiver Fördermaßnahmen ist ebenfalls schwierig zu bewerten, da hierzu ein Vergleich mit alternativen Investitionsmög- lichkeiten nötig wäre. Zum Zeitpunkt der Investitionsentscheidung ist dies nicht möglich, da Erträge nicht genau vorhersagbar sind. Auch im Nachhinein lassen sich schlecht Vergleiche anstellen, da sich nie mit Sicherheit sagen lässt, wie sich Alternativen ceteris paribus ent- wickelt hätten. Multikollinearität, d.h. die wechselseitige Abhängig- keit von unabhängigen Variablen, und Unsicherheit machen es schwer, eindeutige empirische Belege für die (Un-)Wirksamkeit von Industriepolitik zu finden. Es gibt nur wenig Daten und keine etab- lierten Messinstrumente, mit denen sich robuste empirische Zu- sammenhänge herstellen ließen. Allerdings gibt es eine Reihe von Indikatoren (Fraser, Weltbank, Freedom House), welche die grund- sätzliche Bedeutung eines freiheitlichen Wirtschaftsrahmens un- terstreichen. Auch die positive Wirkung von Offenheit und Wettbe- werb auf das Wachstum von Volkswirtschaften ist nachweisbar. 14 Dieser Zusammenhang wird durch die Erfahrungen mit dem europä- ischen Binnenmarkt bestätigt. Durch die voranschreitende wirt- schaftliche Integration entstand nach Schätzungen der Kommission von 1992 bis 2002 ein Wohlfahrtsgewinn von 877 Milliarden Euro gemessen am zusätzlich erwirtschafteten Bruttoinlandsprodukt. Weiterhin seien durch die Schaffung eines gemeinsamen Marktes europaweit etwa 2,5 Millionen Arbeitsplätze entstanden. Freilich sind auch diese Zahlen nur approximativ. Die Vorteile des Binnenmarktes sind allerdings auch anhand alltäglicher Beispiele konkretisierbar. So sind zum Beispiel die Telefontarife oder die Preise für Flüge in- nerhalb Europas in den letzten zehn Jahren erheblich gesunken, weil die Kommission maßgeblich auf die Liberalisierung dieser Märkte hingewirkt hat. Auch die Transaktionskosten innerhalb der 13 So fällt zum Beispiel die Mittelstandsförderung unter die Landesgesetzgebung. Konkurrenz zwischen den Bundesländern kann positiv wirken, wenn es zu einem Wettbewerb um die besten Politikentwürfe kommt. Gleichzeitig besteht die Gefahr von Ineffizienzen und Doppelaktivitäten durch mangelnde Koordination oder Sub- ventionswettläufe. Siehe Hepperle, Guntram (2004). Zukunftsorientierte Industrie- politik. 14 Siehe Baldwin, Robert (2003). Openness and Growth: What is the Empirical Rela- tionship? NBER 9578 und Schneider, Stefan (2005), Globale Wachstumszentren 2020, Deutsche Bank Research, Aktuelle Themen 313, 9. Februar 2005, S.17-18, Frankfurt am Main. EU-Monitor 35 12 9. Mai 2006 Auch auf Unternehmensebene keine eindeutigen Erfolge EU gingen zurück, da durch das Schengener Abkommen Grenzkon- trollen weitgehend wegfielen. Bietet sich unterhalb der Makroebene eine bessere Möglichkeit, die Erfolge von Industriepolitik zu beurteilen, etwa durch die Betrach- tung von Unternehmen? Schließlich zielen industriepolitische Stra- tegien zur Schaffung von nationalen Champions gezielt auf die Stär- kung einzelner Firmen. Eindeutigere Rückschlüsse auf industriepolitische Maßnahmen, scheinen nur für einzelne Unternehmen möglich. So gibt es Firmen wie Fiat, Alcatel oder Alstom, die vermutlich nur aufgrund (temporä- rer) öffentlicher Unterstützung in ihrer heutigen Form (weiter)exis- tieren. Allerdings ist Fortbestand allein ein zweifelhafter Gradmesser für Erfolg. Selbst beim häufig zitierten Positivbeispiel für staatliche Förderung, dem europäischen Luftfahrtkonzern Airbus, gehen die Ansichten auseinander. Zwar herrscht weitgehende Einigkeit dar- über, dass die Existenz des Unternehmens auf aktive Subventionie- rung zurückzuführen ist, ob man deswegen von einem Erfolg spre- chen sollte, ist dagegen umstrittener. 15 Sieht man von einzelnen Beispielen ab und versucht, die Unter- nehmenslandschaften einiger Länder zu vergleichen, bleibt das Bild uneinheitlich. Auch Unternehmensranglisten lassen zumindest für den Vergleich zwischen Deutschland, England und Frankreich kein eindeutiges industriepolitisches Erfolgsmodell erkennen. Im weltwei- ten Vergleich befinden sich unter den Top 50 gemessen nach Bör- senkapitalisierung sechs britische, zwei französische und ein deut- sches Unternehmen. Unter den 50 umsatzstärksten Industrieunter- nehmen sind dagegen acht deutsche, vier französische und zwei britische Konzerne. Im europäischen Vergleich haben 17 der 50 größten Gesellschaften ihren Sitz in der Bundesrepublik, elf in Frankreich und sieben in Großbritannien. 15 Siehe 15. Gutachten der Monopolkommission. Hinzu kommt, dass die Luftfahrtin- dustrie kein funktionierender Markt ist (Oligopole und zum Teil staatliche Flugge- sellschaften, die als Abnehmer für Maschinen bereitstehen) und damit staatliche Interventionen auf anderer Grundlage erfolgen. Unter den 50 umsatzstärksten Industrieunternehmen der Welt Rang Unternehmen Branche Umsatz 2004 in Mrd. USD 3 BP (UK) Mineralöl 285 5 Daimler-Chrysler AG (DE) Auto 192 8 Total SA (FR Mineralöl 166 12 Volkswagen (DE) Auto 126 13 Siemens (DE) Technologie 101 22 Peugot (FR) Auto 73 27 E.ON (DE) Versorger 69 29 France Telecom (FR) Kommunikation 63 31 BMW (DE) Auto 60 32 RWE (DE) Versorger 60 35 Unilever (UK) Lebensmittel 54 36 ThyssenKrupp (DE) Stahl 53 40 BASF (DE) Chemie 50 41 Renault (FR) Auto 50 Deutschland, Frankreich und Großbritannien im Vergleich Quelle: FAZ 5.7.2005 6 Wirtschaftspatriotismus - neue Spielart der Industriepolitik? 9. Mai 2006 13 Allerdings sollte man vorsichtig damit sein, die Größe allein als Er- folgsmaßstab zu nehmen. Ist ein Konzern nicht aus dem Wettbe- werb heraus gewachsen, sondern als „Kunstprodukt“ zusammenge- schmiedet worden, ist die Gefahr groß, dass der Riese sich langfris- tig nicht als lebens- und konkurrenzfähig erweist. Droht dann doch das Scheitern, stehen Regierungen unter noch größerem Hand- lungsdruck. Ist der Konzern aus politischer Sicht „too big to fail“, müssen erhebliche Ressourcen aufgewendet werden, um einen Konkurs abzuwenden. Auch aus unternehmerischer Sicht kann politische Einflussnahme schnell zum Nachteil werden, dann nämlich, wenn sie die eigene Handlungsfreiheit einschränkt. Auf der einen Seite besteht gerade für Großunternehmen die Gefahr, dauerhaft unter politischer Kuratel zu stehen. Auf der anderen Seite ist es auch negativ, wenn Manager sich zu sehr auf staatliche Hilfe verlassen. Sind diese sich darüber bewusst, dass sie im Notfall politische Hilfe zu erwarten haben, kann dies dazu führen, dass unverhältnismäßige Risiken eingegangen werden (Moral Hazard-Problematik). Ob eine interventionistische Industriepolitik zur Wettbewerbsfähig- keit von Unternehmen beitragen kann, ist mehr als fraglich. Vielmehr gibt es empirische Untersuchungen, die etwa auf einen positiven Zusammenhang zwischen einer interventionistischen Industriepolitik und Korruption hindeuten. 16 Dies konterkariert nicht nur das Ziel, durch Industriepolitik Investitionen zu generieren, sondern trägt auch zur Verschlechterung der Wirtschaftsbedingungen eines Lan- des insgesamt bei. Verfechter einer aktiven Industriepolitik sollten sich außerdem darüber im Klaren sein, dass staatliche Interventio- nen mit Kosten verbunden sind. Schnell wird Schutz für heimische Unternehmen gefordert und dabei die Finanzierungsseite verges- sen. Aktive Förderung durch Subventionen ist in jedem Fall teuer (ohne gesamtwirtschaftliche Effizienzverluste einzurechnen) und wird im Zweifelsfall über höhere Steuern oder staatliche Defizite finanziert. Beides beeinflusst das Wirtschaftsklima negativ. Grundsätzlich gilt, dass nationale Champions sich heute an globalen Maßstäben messen lassen müssen. Innerhalb Europas bedeutet dies, dass zumindest die Spielregeln des Binnenmarktes, der erheb- lich zur Wettbewerbsfähigkeit beiträgt, akzeptiert werden. 5. Europäische Industriepolitik Die Schaffung eines einheitlichen Marktes mit gemeinsamen Regeln ist die bisher größte und erfolgreichste Liberalisierungsmaßnahme der EU, mit erheblichen industriepolitischen Implikationen. Dabei war europäische Industriepolitik in ihren Anfängen eher struktur- konservierend als wettbewerbsfördernd. 17 Seit den 1980er Jahren hat sich der Focus zunehmend auf die Schaffung des Binnenmark- tes und hin zu einer stärkeren Wettbewerbsorientierung verlagert. Ziel ist es, über die Durchsetzung der Binnenmarktfreiheiten optima- le Rahmenbedingungen für Unternehmen zu schaffen. Im Vertrag von Maastricht (Art.157 EGV) wurden erstmals explizit die industrie- politischen Kompetenzen der Union festgeschrieben: „Die Gemein- schaft und die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die notwendigen Voraussetzungen für die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie gewähr- 16 Siehe Ades, Alberto/Di Tella, Rafael (1997). National Champions and Corruption: Some Unpleasant Interventionist Arithmetic. 17 Beihilfen gingen vor allem an die Schwerindustrie (insbesondere Stahl). EU-Monitor 35 14 9. Mai 2006 Wettbewerb in der EU als industrie- politische Maßnahme leistet sind“. 18 Die Lesart dieses Artikels hat in der Vergangenheit häufig zu Diskussionen geführt. So berief sich auch Frankreich bei der Rettung angeschlagener Konzerne wie Alstom auf besagten Passus. Dabei hat Art.157 einen wichtigen Zusatz, der mitunter übersehen wird: „Dieser Titel bietet keine Grundlage dafür, dass die Gemeinschaft irgendeine Maßnahme einführt, die zu Wettbewerbs- verzerrungen führen könnte“. Die Verhinderung von grenzübergrei- fenden Fusionen und gezielte staatliche Maßnahmen zur Schaffung nationaler Champions lassen sich auf dieser Grundlage nicht recht- fertigen. Die EU hat in der Vergangenheit wichtige Anstöße für mehr Wettbe- werbsfähigkeit gegeben, wie zum Beispiel durch die Weißbücher zum Binnenmarkt, bei der Liberalisierung von Netzwerkindustrien oder auch durch die Lissabon-Agenda. Ihre Kompetenzen bei in- dustriepolitischen Maßnahmen gehen jedoch weit über die Rolle eines Impulsgebers hinaus und beinhalten unter anderem die ge- meinschaftliche Wettbewerbspolitik, die Liberalisierung des öffentli- chen Auftragswesens und europaweit geltende Regeln für die Beihil- fevergabe. Die Kommission versucht auch immer wieder, in einzel- nen Märkten – wie momentan im Energiebereich – gezielt Liberali- sierungen voranzutreiben. Darüber hinaus ist sie zum Beispiel durch die Forschungsrahmen- programme auch selbst als Förderer aktiv. All diese Maßnahmen zielen auf die Gestaltung von Rahmenbedingungen. Das Konzept „europäischer Champions“ ist auf wenige Projekte beschränkt, auch wenn deren Entstehung in einigen Bereichen, wie zum Beispiel Luft- und Raumfahrt (Airbus/EADS, Gallileo) oder Hochtechnologie 18 Die Formulierung des Artikels 157 EGV entstand vor dem Hintergrund der damali- gen Deindustrialisierungsdebatte. Die Kommission belegte einige Jahre später je- doch in einer Studie, dass in der EU keine nennenswerten Anzeichen von Dein- dustrialisierung erkennbar seien. Artikel 157 wurde dennoch in seiner ursprüngli- chen Form belassen. Die größten börsennotierten Unternehmen Auswahl, Börsenwert in Millarden Dollar (blauer Kreis zum Vergleich: Börsenwert von Exxon) Energie Banken Pharma- industrie Telekommu- nikation Versiche- rungen Automobile Exxon- Mobile Citigroup Johnson & Johnson Vodafone American International Group Toyota Motors Marktführer E.ON Deutsche Bank Schering Dt. Telekom Allianz Daimler Chrysler Größte dt. Unter- nehmen Dass der Börsenwert deutscher Unternehmen sich im internationalen Vergleich relativ klein darstellt, ist auch Konsequenz großer Unterschiede zwischen nationalen Steuer- und kapitalgedeckten Systemen zur Altersvorsorge. Quelle: Fortune Global 500 (2005) 234,4 380,6 171,4 144,3 134,3 199,7 59,3 46,9 83,9 48,9 45,4 12,9 7 Wirtschaftspatriotismus - neue Spielart der Industriepolitik? 9. Mai 2006 15 Protektionismus in der EU schadet doppelt (Quaero als Pendant zu Google), durchaus unterstützt wird. Meist spielen in diesem Kontext auch Versorgungsargumente oder sicher- heitspolitische Bedenken mit hinein, wie etwa bei der Entwicklung eines satellitengesteuerten Navigationssystems. Die wichtigste Rol- le der EU und insbesondere der Kommission besteht jedoch darin, die einmal gewonnenen Freiheiten und Regeln des Binnenmarktes zu verteidigen und nach Möglichkeit weiter auszubauen. Und gera- de an diesem Punkt kommt es häufig zu Konflikten mit nationalen industriepolitischen Zielen. 6. Wirtschaftspatriotismus: Gefahr für den Binnenmarkt Dabei ist es problematisch, dass die Kommission nicht schnell und effektiv gegen Vertragsverletzungen vorgehen kann. Setzt sich ein Staat über geltendes EU-Recht hinweg, indem er zum Beispiel Fir- menzusammenschlüsse verhindert, wettbewerbsrechtlich bedenkli- che Fusionen genehmigt oder heimischen Unternehmen auf andere Weise Wettbewerbsvorteile verschafft, so kann die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten. Diese sind zwar durchaus effektiv, da bei einer Verurteilung durch den EuGH hohe Geldstrafen drohen, aber langwierig. Als zweite Möglichkeit, nicht-vertragskonformes Verhalten zu ahn- den, bleibt der Kommission nur politischer Druck. Allerdings muss auch hier häufig längere Zeit vergehen, bis dieser wirksam werden kann. Nicht zuletzt beruht die Fähigkeit, effektiv Druck auf einzelne Regierungen ausüben zu können, auf der Unterstützung durch die übrigen Mitgliedstaaten. Und genau hier liegt das Problem. Bricht ein Staat die Regeln, so ist es für andere verlockend, sich mit glei- chen Mitteln zur Wehr zu setzen. Wer spielt schon gerne fair, wenn die anderen Teilnehmer sich nicht an die Regeln halten? Die Gefahr in eine protektionistische Abwärtsspirale zu rutschen ist groß, denn wenn ein Land zu unfairen Mitteln greift, entsteht schnell Druck auf politische Entscheidungsträger „sich nichts gefallen zu lassen“ und „es mit gleicher Münze heimzuzahlen“. Mit einer solchen Mentalität ist nichts gewonnen. Stattdessen be- steht die Gefahr, dass damit der Binnenmarkt langfristig an Akzep- tanz verliert und wechselseitige Abschottung die Folge ist. Protekti- onismus in der EU ist auf zweierlei Weise schädlich. Erstens verliert das Land, welches sich abschottet oder durch andere Maßnahmen den Wettbewerb verzerrt, langfristig an Wettbewerbsfähigkeit. Nati- onale Egoismen treffen aber auch alle anderen EU-Mitglieder, da der Binnenmarkt durch Wettbewerbsverzerrungen beschädigt wird. Weniger Wettbewerb heißt damit auch weniger Wachstum. Daher müsste allen EU-Mitgliedern daran gelegen sein, das gegenwärtige Niveau an Offenheit beizubehalten oder auszubauen, aber keines- falls wieder zurückzunehmen. Andernfalls sind die ökonomischen und vielleicht auch die politischen Kosten erheblich. Deswegen ist es wichtig, dass die Kommission aktiv gegen protekti- onistische Maßnahmen, die die Regeln des Binnenmarktes verlet- zen, vorgeht. Ebenso wichtig ist aber auch die aktive Unterstützung durch die Mitgliedstaaten, da die Kommission nur so durchsetzungs- fähig ist. Die Durchsetzungsfähigkeit der Kommission wird sowohl bei der Umsetzung der Übernahmerichtlinie als auch bei der anste- henden Liberalisierung der europäischen Energiemärkte auf die Probe gestellt werden. 24 28 39 28 53 55 44 52 58 77 79 94 125 104 149 31 36 36 41 44 51 53 59 66 66 99 101 113 115 157 0 50 100 150 200 DK FI LU SE NL IE PT AT UK BE GR DE FR ES IT 2004 2005 Anzahl der Verfahren Quelle: Binnenmarktanzeiger Vertragsverletzungen innerhalb der EU-15 8 EU-Monitor 35 16 9. Mai 2006 EU-Monitor 35 © 2006. Deutsche Bank AG, DB Research, D-60262 Frankfurt am Main, Deutschland. Alle Rechte vorbehalten. Bei Zitaten wird um Quellenangabe „Deutsche Bank Research“ gebeten. Die vorstehenden Angaben stellen keine Anlageberatung dar. Alle Meinungsaussagen geben die aktuelle Einschätzung des Verfassers wieder, die nicht notwen- digerweise der Meinung der Deutsche Bank AG oder ihrer assoziierten Unternehmen entspricht. Alle Meinungen können ohne vorherige Ankündigung geändert werden. Die Meinungen können von Einschätzungen abweichen, die in anderen von der Deutsche Bank veröffentlichten Dokumenten , einschließlich Research- Veröffentlichungen, vertreten werden. Die vorstehenden Angaben werden nur zu Informationszwecken und ohne vertragliche oder sonstige Verpflichtung zur Verfügung gestellt. Für die Richtigkeit, Vollständigkeit oder Angemessenheit der vorstehenden Angaben oder Einschätzungen wird keine Gewähr übernommen. In den USA wird dieser Bericht durch Deutsche Bank Securities Inc., Mitglied der NYSE, NASD, NFA und SIPC, genehmigt und/oder verbreitet. In Deutschland wird dieser Bericht von Deutsche Bank AG Frankfurt genehmigt und/oder verbreitet, die über eine Erlaubnis der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht verfügt. 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KG Print: ISSN 1612-0256 / Internet und E-Mail: 1612-0264 Gute Rahmenbedingungen entscheidend Theoretisch ist jede Art von Kooperation innerhalb einer internatio- nalen Organisation oder in diesem Fall in der EU als supranationale Institution, die eine Art „öffentliches Gut“ (hier der Binnenmarkt) be- reitstellt, mit diesem Dilemma konfrontiert. Regeln müssen für all gelten und sie müssen durchsetzbar sein. Ohne die Fähigkeit, die Abweichler zu bestrafen, mehren sich die Verstöße und es kommt zu Auflösungserscheinungen. 7. Fazit Weder theoretisch noch durch praktische Erfahrungen lässt sich eine interventionistische Industriepolitik unter dem Euphemismus des Wirtschaftspatriotismus rechtfertigen, innerhalb des Binnen- marktes schon gar nicht. Durch Wirtschaftspatriotismus wird auf längere Sicht weder Beschäftigung geschaffen noch Wachstum generiert. Abschottung und staatliche Hilfe, die zu Wettbewerbsver- zerrungen führt, bewirken lediglich, dass notwendige Anpassungs- schritte hinausgezögert werden. Die vermeintliche Hilfe gefährdet damit die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen. Lediglich aus Versorgungsgründen lassen sich in einigen wenigen Fällen staatli- che Eingriffe rechtfertigen. Allerdings sollte gerade im Rahmen der EU stets genau geprüft werden, welche Ebene öffentliche Güter am effizientesten bereitstellen kann. Der beste und zugleich sicherste Weg, wie Politik Wachstum fördern kann, bleibt die Herstellung guter Rahmenbedingungen. Obwohl Verfechter einer interventionistischen Industriepolitik darin eine Ein- schränkung staatlichen Handelns sehen, stimmt dies nur bedingt. Richtig ist, dass der Staat sich nach Möglichkeit nicht in unterneh- merische Entscheidungen einmischen sollte. Dies heißt aber nicht, dass es deswegen keinerlei Gestaltungsspielraum für Regierungen gäbe. Vielmehr fordert die Schaffung von Rahmenbedingungen durchdachte Konzepte, konsistentes Handeln sowie ein hohes Maß an politischem Gestaltungswillen und Durchsetzungsfähigkeit. In der Arbeitsmarkt- und Steuerpolitik, bei Infrastrukturinvestitionen, Bil- dungsförderung oder Bürokratieabbau ist der Staat aktiv gefordert. Durch effektive Maßnahmen können hier längerfristig bessere Be- dingungen für viele wirtschaftliche Akteure geschaffen werden. Da- bei haben gute Rahmenbedingungen gleich einen doppelt positiven Effekt. Erstens werden für heimische Firmen bessere Wirtschafts- bedingungen geschaffen. Zweitens machen gute Rahmenbedingun- gen den Standort auch attraktiver für ausländische Investoren. Wenn es so etwas wie Wirtschaftspatriotismus überhaupt gibt und man dadurch die Attraktivität des eigenen Standorts wirklich steigern wollte, dann müssten Offenheit und Wettbewerb statt Abschottung zu seinen Bestandteilen gehören. Patricia Wruuck