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16. Januar 2008
Trotz jüngster Fortschritte in der Haushaltskonsolidierung gibt es bislang in Deutschland weder bei den Staatsausgaben noch bei den Staatseinnahmen eine durchgehende Orientierung an einer höheren Qualität der öffentlichen Finanzen. Zudem ist das institutionelle Gerüst der Haushaltspolitik nicht auf dem neuesten Stand. In der vorliegenden Studie, die auch einen Gastbeitrag des Bundesministeriums der Finanzen enthält, erläutern wir Erfahrungen anderer Länder in der qualitativen Konsolidierung der öffentlichen Finanzen und diskutieren Bedingungen für den politischen Erfolg − auf Bundes- und auf Länderebene sowie EU-weit. [mehr]
Wege zur qualitativen Haushaltskonsolidierung ****** **** * **** * ******* ****** *** Autoren Werner Becker +49 69 910-31713 werner.becker@db.com Sascha Brok +49 30 3407-4259 sascha.brok@db.com Klaus Günter Deutsch +49 30 3407-3682 klaus.deutsch@db.com Frank Zipfel +49 69 910-31890 frank.zipfel@db.com Editor Barbara Böttcher +49 69 910-31787 barbara.boettcher@db.com Publikationsassistenz Martina Ebling Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland Internet: www.dbresearch.de E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 DB Research Management Norbert Walter 16. Januar 2008 ***** ********** * *** ** *** ******* ** * ** ** * !""*****#*** $ *%* *** *" ** ** * ** &** #** * Defizite beseitigt, die Verschuldung abgebaut und die Qualität der Finanzpolitik erhöht. ****%#** ** * * *% **%** **#** '* **#**( ** *** ) **** ** * "**&* **#*** +**%****** **&%%* *** *"**%***&**, Punktuelle Erfolge konnten nicht auf Dauer und v.a. nicht über den Zyklus hinweg gesichert werden. *** *%& *** *-%%** ** $!** *** .* **** *" ** * / #*%***%0* * ***&** -** * -"* 0* ***, Bessere Indikatoren und Verfahren sind erforder- lich. Konsolidierung erfordert weitere Ausgabenkürzungen. ** /***" * *%%* * %***** **"** **** * 0* ***, Eine optimale Einnah- menstruktur gibt es zwar nicht, aber Staatsaufgaben sollten stärker über Steuern finanziert werden. Weil die Bevölkerung altert und schrumpft, ist mehr Kapital- deckung in den Sozialsystemen unerlässlich. ****%#** **% **%************% )* -%* ** ** 1** ********* %***** *"* * *** * 0* ***, Vorsichtige Planansätze und eine stärkere zentrale Steuerung durch Regierung und Parlament sind hierbei vordringlich. Mit einem Gastbeitrag von Dr. Christian Kastrop, Bundesministerium der Finanzen: Qualität der öffentlichen Finanzen – eine umfassende finanz- politische Strategie für die Zukunft /*&* ** 2* *** **'** $ *%* **%***%****** **& Ein Workshop-Bericht 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 .* *% *%& *** in % des BIP Monetäre Sozialleistungen Soziale Sachleistungen Sonstige laufende Transfers Subventionen Vermögenseinkommen (Zinsausgaben) Bruttoinvestitionen Vermögenstransfers (v.a. Investitionszuschüsse) Arbeitnehmerentgelt Vorleistungen u. sonst. Quelle: DIW Aktuelle Themen 409 2 16. Januar 2008 Wege zur qualitativen Haushaltskonsolidierung 16. Januar 2008 3 Kaum gesichertes Wissen über Haushaltskonsolidierung Neue Einsichten nun verfügbar Erfolgsbedingungen der Konsolidierung Umfassende Reformen, Ausgaben- senkungen und institutionelle Änderungen weisen den Weg Sozialleistungen werden gekürzt,… ***"-* **& In Wissenschaft wie Politik gab es trotz der keineswegs neuen Auf- gabenstellung, wie man öffentliche Haushalte zum finanziellen Aus- gleich bringen und die öffentlichen Finanzen wachstumsfreundlich gestalten kann, bis Mitte der neunziger Jahre kaum belastbare Vor- stellungen oder gesichertes Wissen. Seither sind in der Wissen- schaft Studien erschienen, die zumindest Grundmuster erfolgreicher Konsolidierungspolitik haben aufzeigen können. Und seither sind auch von Regierungen und Parlamenten ganz unterschiedlicher Couleur in guten und in schlechten Zeiten Anstrengungen zur Kon- solidierung der öffentlichen Finanzen unternommen worden, oft mit ansehnlichem Erfolg. Der Ministerrat 1 und die EU-Kommission ha- ben sich bei der Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts eben- falls damit befasst. Zudem werden derzeit in der EU die statistischen Voraussetzungen für eine ökonomisch sinnvolle Klassifizierung der Staatstätigkeit geschaffen, die eine differenziertere empirische Ana- lyse überhaupt erst möglich machen wird. Deutsche Bank Research und das Bundesministerium der Finanzen haben im März 2007 einen Workshop zur qualitativen Haushalts- konsolidierung mit Experten aus diversen Institutionen ausgerichtet. Der vorliegende Essay zu den grundsätzlichen Themen basiert auf den Beiträgen und Diskussionen dieser Veranstaltung, die auf unse- rer Homepage dokumentiert sind (http://www.dbresearch.de). Die Verantwortung für die inhaltliche Darstellung und Akzentuierung in diesem Beitrag tragen wir allein. Was wissen wir über Haushaltskonsolidierung? Seit der ersten Serie von Papieren der Forscher Alberto Alesina und Roberto Perotti 2 sowie den nachfolgenden Studien 3 zu den dort aufgeworfenen Fragen ist man in der Forschung zu einigen soliden Erkenntnissen über die Erfolgsaussichten, die Bedeutung von Ein- nahmen und Ausgaben in der fiskalischen Anpassung, die Aus- gangsbedingungen und die politisch-institutionellen Rahmenbedin- gungen der Konsolidierung öffentlicher Haushalte in etablierten OECD-Ländern gelangt. Die Erfahrung zeigt, dass Regierungen und Parlamente die öffentli- chen Haushalte insbesondere dann erfolgreich konsolidieren kön- nen, wenn sie ein umfassendes, ambitioniertes Programm vorlegen, den Schwerpunkt auf die Reduzierung von Ausgaben legen und zugleich institutionelle Reformen für die Staatstätigkeit im Allgemei- nen und die Haushaltspolitik im Besonderen in Angriff nehmen. Sol- che anspruchsvollen Politikansätze werden in der Regel in der Öf- fentlichkeit auch leichter unterstützt als halbherzige Maßnahmen, zumal die Chance, dass die Wirtschaft trotz der Konsolidierung kräf- tig wächst, erstaunlich gut ist. Kürzen ist nicht gleich Kürzen Üblicherweise werden in erfolgreichen Fällen die Transferleistungen des Staates an die Bevölkerung und an Unternehmen (Subventio- nen) eingeschränkt und vor allem die Sozialausgaben gedrosselt. Das Bildungssystem wird typischerweise verschont, und dafür gibt es auch gute Gründe: Die Verbesserung des durchschnittlichen 1 ECFIN (2005). 2 Alesina und Perotti (1995a, b, c). 3 Einen guten Überblick bieten Wagschal (2006), Hauptmeier, Heipertz, Schuknecht (2006), Schuknecht und Tanzi (2005), Afónso, Ebert, Schuknecht und Thöne (2005), Perotti (2004) und Tanzi und Schuknecht (2000). Aktuelle Themen 409 4 16. Januar 2008 … aber Bildungsausgaben werden verschont Steuerfinanzierte Wohlfahrtsstaaten konnten erfolgreich konsolidieren Umschichtungen zu indirekten Steuern sind typisch Institutionelle Reformen zur Stärkung zentraler Steuerung sind nötig Konjunktur leidet erfahrungsgemäß kaum Ausbildungsgrads der erwerbstätigen Bevölkerung ist wohl eine der wichtigsten Wachstumsdeterminanten, und der gesellschaftliche Bildungsaufwand steht damit in engem Zusammenhang. 4 Interessanterweise gelang es unter anderem auch eher sozialde- mokratisch geprägten Ländern gut, stark defizitäre Haushalte mittel- fristig wieder in den Griff zu bekommen und trotz der Kürzung von Sozialtransfers politisch erfolgreich zu bleiben. 5 Wagschal argumen- tiert, dass vor allem die Eindämmung der bedeutsamen Sozial- und der Gesundheitsausgaben sowie der allgemeinen Verwaltungsko- sten über rund ein Jahrzehnt über Erfolg oder Scheitern von Konso- lidierung entscheidet. In den typischerweise stark über Steuern statt über Abgaben finanzierten Sozialstaaten des Nordens gelang es somit besser, die Ausgaben zu reduzieren als in den abgabenorien- tierten kontinentaleuropäischen Staaten Bismarck’scher Sozial- staatsprovenienz. Dort, wo die Altersvorsorge, das Gesundheitswe- sen und selbst die Arbeitsmarktpolitik in eigenen finanziellen Regel- kreisen verlaufen und die Leistungsansprüche der Bürger mit Rechtstiteln versehen sind, werden Anpassungen erschwert. Ausgabenkürzungen für staatlich Beschäftigte, also Personaleinspa- rungen und Lohnzurückhaltung, und Einschnitte im Verteidigungs- budget kommen häufig hinzu. In gewissem Umfang sind auch Steu- ererhöhungen an der Tagesordnung, während Sozialabgaben bes- ser nicht erhöht werden sollten. Hilfreich sind in jedem Fall Struktur- veränderungen im Steuersystem, bei denen das relative Gewicht von Umsatz- zu Ertragssteuern erhöht wird. Richtig durchgreifende Reformen bleiben nicht beim Haushalt stehen, sondern stellen zu- gleich in der Sozialpolitik, auf dem Arbeitsmarkt, im Unternehmens- sektor (Privatisierungen) und in anderen Politikfeldern die Weichen auf wachstumsfreundlichere Rahmenbedingungen. Erfolgreiche Reformländer führen auch einige institutionelle Refor- men aus einem ganzen Spektrum möglicher Maßnahmen durch: Entscheidend ist eine dem Land und der Haushaltslage angepasste Reform der Haushaltsverfahren, eine stärkere zentrale Steuerung des Budgetprozesses von oben, in der Regel durch den Regie- rungschef und den Finanzminister, eine stärkere Verbindlichkeit der mehrjährigen Finanzplanung und eine Reform der öffentlichen Ver- waltung. Gelegentlich werden auch die Verfassungen geändert, neue Budgetregeln eingeführt oder die Konjunkturprognose, die für die mittelfristige Haushaltsplanung wichtig ist, an eine unabhängige Forschungseinrichtung delegiert, um die Gefahr der politischen Ein- färbung der Prognose zu begrenzen. Konjunkturrisiken beherrschbar Heutzutage sieht man – anders als noch vor zehn Jahren – erfah- rungsgesättigt auch die Risiken eines umfangreichen Konsolidie- rungspakets für die Konjunktur gelassener. Die Erfahrungen einiger Länder zeigen, dass insbesondere bei sehr anspruchsvollen Ziel- setzungen und harten Maßnahmen eine Besserung der Lage in der Produktion, auf dem Arbeitsmarkt und nachfolgend in den sozialen Sicherungssystemen wahrscheinlich ist und die Erfüllung wichtiger sozialpolitischer Zielsetzungen auch weiterhin möglich scheint. Auch in der öffentlichen Meinung und an den Finanzmärkten – z.B. bei den Ratings für die öffentlichen Schuldentitel – lohnt sich ein solcher Kurswechsel. 4 Siehe dazu im Speziellen Afonso et al. (2005), Bergheim (2005a, b). 5 Siehe Henriksson (2007) zur schwedischen Erfahrung. Wege zur qualitativen Haushaltskonsolidierung 16. Januar 2008 5 Verteilungsfragen sind bisher wenig erforscht worden Beherzte, rasche Reformen zahlen sich aus Gemeinsame finanzpolitische Orien- tierung in der OECD zeichnet sich ab Die Studien von Schuknecht und Kollegen zeigen, dass große Re- formen, in denen die Staatsquote um 10 Prozent in sieben Jahren reduziert und die Defizite korrigiert wurden, gesamtwirtschaftlich gut funktioniert haben. 6 Neben den rein fiskalischen Dimensionen half bei diesen Reformen oft die allmähliche Verbesserung der Ange- botsseite im Zuge sinkender Abgaben und Steuern auf Arbeitsein- kommen und eine moderate Entwicklung der Lohnstückkosten. Ver- gleichend zeigte sich auch, dass die Länder, die in der ersten gro- ßen Phase von Haushaltsreformen zu Beginn der achtziger Jahre den Kurs wechselten, wirtschaftlich deutlichere Fortschritte machten als solche, die ein Jahrzehnt später starteten. Zum Teil liegt dies daran, dass die positiven Angebotseffekte sich erst über viele Jahre einstellen. Auch im Hinblick auf soziale Indikatoren sind nicht eindeutig schäd- liche Effekte entstanden, vielmehr ging die bessere Wirtschaftslage kurz nach dem Beginn der Konsolidierungspolitik oft eher mit einer leichten Verbesserung solcher Werte einher. Dies mag unter ande- rem auch daran liegen, dass typischerweise im Sozialbudget Trans- ferkürzungen möglich sind, ohne nachweislich Ziele der Armutsver- meidung zu verletzen oder ohne eine übermäßige Rücküberwälzung von kollektiv abgesicherten Risiken auf die Bürger. Gleichwohl lässt sich nicht leugnen, dass zumindest übergangsweise die Bezieher von Transfereinkünften sowie die öffentlichen Beschäftigten in der Regel geringere Einkünfte erzielt haben und die Last der Anpassung tragen mussten. Wohlhabende Bürger, die überproportional zum Steueraufkommen beitragen, wurden dagegen nur selten über Steuererhöhungen belastet. Und im Hinblick auf die Einkommens- verteilung wissen wir nach wie vor zu wenig; es spricht aber viel dafür, dass der technische Fortschritt, der Wandel der Arbeitswelt und die internationale Arbeitsteilung stärkere Triebkräfte für die wachsende Ungleichheit in der Einkommensverteilung in OECD- Ländern darstellen als die Korrekturen im Steuer- und Transfer- system im Zuge der Haushaltskonsolidierung. 7 Höheres Tempo verspricht mehr Erfolg Länder, die es aus falsch verstandener Sorge vor politischer Über- forderung langsamer angingen, haben dagegen weder im Haushalt ihre Zielsetzungen besser erreicht, noch die Wirtschaft rasch wieder flott machen können. Vielmehr ließ sich der Schuldenstand kaum reduzieren, es gab häufiger Rückfälle in zyklisch nicht gerechtfertig- te Defizite, und positive Vertrauenseffekte, die aus einer Sanierung der öffentlichen Haushalte resultieren können, ließen auf sich war- ten oder waren nicht von Dauer. Im Ergebnis sind die großen OECD-Staaten heutzutage in ihrer Fi- nanzpolitik wohl enger zusammen als zuvor, da einige der Länder mit ursprünglich hohen Staatsquoten, Ausgaben und Defiziten sich in Richtung Mitte bewegt haben, während einige der Länder mit sehr geringen Staatsanteilen leichte Steigerungen erfahren haben, insbe- sondere das Vereinigte Königreich unter Blair und Brown. Dies er- leichtert auch die stärkere Orientierung der Finanzpolitik an qualita- tiven Steuerungskonzepten für die Haushaltspolitik. Denn somit muss die Frage politisch beantwortet werden, welche Aufgaben hoch entwickelte Dienstleistungsökonomien unbedingt staatlich und über staatliche Ausgaben und Einnahmen erledigen sollten und wie Wachstums-, Beschäftigungs- und Verteilungsziele finanzpolitisch befördert werden können. 6 Angaben nach Schuknecht, Präsentation auf dem Workshop. 7 Bräuninger (2007). -2 0246 BE DE IE GR ES FR IT LU NL AT PT FI EU-12 UK EU-27 2006 2007 2008 3 *** *%&*** 2***** % des BIP Quelle: Europäische Kommission 4 Aktuelle Themen 409 6 16. Januar 2008 Deutschland ohne große Haushalts- krisen, aber auch ohne nachhaltige Konsolidierungserfolge Teilerfolge in den späten 80er Jahren Deutsche Einheit und Wachstumsbiss Strukturreformen von Rot-Grün lang- fristig bedeutsam für Haushalt Institutionelle Voraussetzungen schwach Haushaltskonsolidierung in Deutschland Deutschlands Finanzpolitik zählt in den meisten vergleichenden Analysen nicht zu den Ländern mit klar abgrenzbaren Konsolidie- rungsperioden bzw. erfolgreichen Haushaltssanierungen. Der jüng- ste Erfolg ist noch nicht Gegenstand von Studien gewesen. Zwar gab es auch in Deutschland seit 1967 nennenswerte Haushalts- defizite – im Höhepunkt 1975 bei rund acht Prozent des BIP –, aller- dings keine finanzpolitischen Katastrophen mit zweistelligen Defizi- ten. Gleichzeitig gab es aber auch keine wirtschafts- und finanzpoli- tische Periode, die durch konsequente Konsolidierung geprägt wor- den ist. Zwar war wohl das Ende der sozialliberalen Regierungszeit in den Jahren 1980-1982 dominiert von Haushaltsfragen. Die Regie- rung scheiterte jedoch nur vordergründig an den Dissonanzen über die Konsolidierungspolitik, letztlich jedoch an grundsätzlichen Diffe- renzen über den Kurs in der Sozial-, Wirtschafts- und Finanzpolitik und am Konflikt zwischen Finanz- und Geldpolitik insgesamt. 8 Konsolidierung nur Ziel inter alia Die vier Regierungen unter Bundeskanzler Kohl verfolgten das Kon- solidierungsziel eher sporadisch, wobei die Rückführung der Staats- quote in der zweiten Hälfte der achtziger Jahr gelang, die Verschul- dung aber weiter anstieg. Mit der deutschen Einheit nahm dann auch die Staatsquote wieder zu. Der angestrebte Kurswechsel unter Finanzminister Eichel scheiterte an den makroökonomischen Schocks nach 2000, der ausgeprägten Wachstumsschwäche und den damit verbundenen zyklischen Einnahmeeinbrüchen in Deutschland. Erst mit dem Anziehen der Konjunktur dürfte nun der Haushaltsausgleich im Jahr 2007 gelingen. 9 Gleichwohl haben die wirtschaftlich schwachen Jahre (2001-2005) vor allem die Länder und Kommunen im Ausgabenverhalten diszi- pliniert. 10 Auch hat die rot-grüne Bundesregierung bei Bildung, inne- rer Sicherung, Verwaltung und Verteidigung Ausgaben gesenkt und Subventionen abgebaut. Hohe Privatisierungserlöse kamen hinzu. Deutschland hat jedoch einen besonders hohen Sozialetat im inter- nationalen Vergleich, und dort lagen bislang auch stets die höchsten Konsolidierungsrisiken. Implizit kamen somit der Rentenreform von 2001 sowie den Arbeitsmarktreformen von 2003 hohe Bedeutung für die Haushaltspolitik zu; beide reduzierten kurz- und langfristige Lei- stungsansprüche der Bürger und somit die Ausgabendynamik. Die mittelfristigen finanzpolitischen Vorteile beider Reformvorhaben werden derzeit sichtbar, werden aber durch zahlreiche Ausgaben steigernde Maßnahmen sowie durch die mangelnden Reformen im Gesundheits- und Pflegewesen bereits 2008 wieder gefährdet. 11 Deutschlands Konsolidierungspolitik fehlen offensichtlich wichtige Voraussetzungen, die andere erfolgreichere Länder aufweisen kön- nen. Dazu gehören ein institutionelles Fundament für eine stärkere zentrale Steuerung der Finanzpolitik durch Finanzministerium und Haushaltsausschuss mit dauerhafter Unterstützung der Führung in Regierung und Parlament, eine Output-orientierte Steuerung der Sachpolitiken statt einer Inputorientierung vieler Ministerien (Jahres- ansatz + Inflationsausgleich als Daumenregel), eine mittelfristige Finanzplanung mit Bindungswirkung für Bund und Länder, stärkere Budgetsteuerungsmechanismen des Parlaments sowie eine wirt- 8 Scharpf (1987), S. 185-198. 9 Siehe Wagschal (2006), Kap. 6; Zohlnhöfer (2001), Egle (2003). 10 Deutsche Bundesbank (2006). 11 Böttcher und Deutsch (2007). Wege zur qualitativen Haushaltskonsolidierung 16. Januar 2008 7 Deutschlands Institutionen sollten gestärkt werden durch: * Output-Orientierung in den Politik- feldern * Stärkere Budgetsteuerung des Parlaments Qualität der Ausgaben ist eine Daueraufgabe schaftlich aussagekräftigere Buchhaltung im öffentlichen Sektor. Erst mit der Großen Koalition scheint eine Parteienabsprache über die Notwendigkeit einer solchen Haushaltspolitik tatsächlich politisch möglich zu werden. Interessanterweise funktionierte in Deutschland auch die „Selbstbindung“ der Regierung an die Vorgaben des EU- Rechts in Gestalt des Stabilitäts- und Wachstumspakts kaum als politische Strategie. Anders ist die wiederholte Verfehlung des Pakts kaum zu erklären. Auch der Artikel 115 Grundgesetz sowie ähnliche Regelungen in den Landesverfassungen erwiesen sich als nutzlos, denn sie wurden allein zwischen 2000 und 2005 nach der Zählung von Ketterer und Groneck 27-mal überschritten. 12 Angesichts dieser offenkundigen Gestaltungsdefizite ist es eine drängende politische Aufgabe, die seit 1967 erstmals erreichte Haushaltskonsolidierung mit einer institutionellen und politischen Unterfütterung zu sichern und durch qualitative Steuerungselemente in verschiedenen Berei- chen zu ergänzen. Wachstums- und nachhaltigkeitswirksame öffentliche Ausgaben stärken Die beachtlichen Fortschritte Deutschlands in der Budgetkonsolidie- rung seit 2006 beruhen ganz überwiegend auf konjunkturbedingten Steuermehreinnahmen und den kräftigen Steuererhöhungen zu Jahresbeginn 2007. Die Konsolidierungspolitik konzentriert sich damit bisher auf die Einnahmenseite und quantitative Aspekte. In Zukunft sollte qualitativen Elementen auf der Einnahmen- wie der Ausgabenseite mehr Beachtung geschenkt werden. Eine stärker qualitative ausgerichtete Finanzpolitik zielt darauf ab, die Einnah- men des Staates wachstumsschonend zu gestalten und gleichzeitig einen wachstumsfördernden Einsatz der Ausgaben zu sichern. Investitionsbegriff ein Hauptproblem der Ausgabenseite Auf der Ausgabenseite muss sich eine qualitativ orientierte Finanz- politik den wichtigen Herausforderungen der Globalisierung und der demografischen Entwicklung stellen. Zudem sollte sie verhindern, dass quantitative Konsolidierungsschritte wachstumsfördernde Aus- gabenbereiche hart treffen, sei es, weil hier die Gegenwehr gegen Kürzungen zu schwach ausgeprägt ist oder aus Gerechtigkeitsgrün- den bei allen Ausgabenkategorien gleichermaßen gespart werden soll. Vielmehr muss das Ziel sein, zusätzlichen Spielraum für wachs- 12 Ketterer und Groneck (2006) sowie Sachverständigenrat (2006). 5****%**%* ** ***6 *** 1****** * **% **44 Ist 2006 Soll 2007 Soll 2008 2009 2010 2011 Ausgaben 261,0 272,3 283,2 285,5 288,5 289,7 Veränderung ggü. Vorlahr in % 4,3 4,0 0,8 1,1 0,4 Einnahmen 261,0 272,3 283,2 285,5 288,5 289,7 Steuereinnahmen 203,9 231,7 238,0 247,9 252,6 260,3 Sonstige Einnahmen 29,2 26,2 33,3 27,1 30,0 29,4 Nettokreditaufnahme 27,9 14,4 11,9 10,5 6,0 - nachrichtlich Investitionen 22,7 26,1 24,7 24,1 24,1 23,7 in Mrd. EUR Finanzplan Quelle: BMF * Aktuelle Themen 409 8 16. Januar 2008 Wachstumswirkung und Produktivität der Ausgaben sind Kernpunkte tums- und nachhaltigkeitswirksame öffentliche Ausgaben zu schaf- fen. Ein Kernproblem besteht darin, die besonders wachstumsrelevanten Ausgabenkategorien zu identifizieren. Dabei geht es um zwei Schwerpunkte: — Erstens müssen Struktur und Höhe der öffentlichen Ausgaben auf ihre Wachstumswirkungen überprüft werden. Eine qualitäts- orientierte öffentliche Ausgabenpolitik braucht hierfür entspre- chende Indikatoren und Messinstrumente, d.h. sie hat ein Dia- gnoseproblem zu bewältigen. — Zweitens ist es erforderlich, durch Umstrukturierung bzw. Um- steuerung von öffentlichen Ausgaben Effizienzreserven im Staatssektor zu heben. Ökonomisch geht es darum, die Produk- tivität bei der Erbringung öffentlicher Leistungen und damit das Wachstumspotenzial zu erhöhen. Politisch sind die Prioritäten bei der Bewilligung öffentlicher Ausgaben dann entsprechend wachstumsorientiert zu setzen. Mit Blick auf die Wachstumswirkungen öffentlicher Ausgaben wird traditionell zwischen gegenwartsbezogenen konsumtiven Ausgaben (etwa für die Besoldung der Staatsbediensteten) und zukunftsbezo- genen investiven Ausgaben (für die Infrastruktur wie Verkehrs-, Ver- sorgungs- und Kommunikationssysteme) unterschieden. Dabei wer- den die Ausgaben für den Staatskonsum häufig pauschal als unpro- duktiv eingestuft, während öffentliche Investitionen gerne als wach- stumsfördernde Zukunftsausgaben etikettiert werden. Dieses einfa- che Vorgehensweise muss allerdings bei der Beurteilung der Wach- stumswirkungen von Staatsausgaben hinterfragt werden. So gibt es öffentliche Ausgaben, die als Investitionen ausgewiesen werden, aber nicht als produktive Investitionen im volkswirtschaftlichen Sinne gelten. Empirische Untersuchungen zeigen, dass größere Wach- stumseffekte üblicherweise nur bei Infrastrukturinvestitionen erwar- tet werden können. Diese haben aber in den letzten 25 Jahren nur ein Viertel bis ein Drittel der gesamten staatlichen Investitionen aus- gemacht. 13 Schließlich ist das einfache Konzept „mehr öffentliche Investitionen gleich mehr Wachstum“ in Deutschland durch die sehr großzügige Auslegung der Schuldenregel des Art. 115 GG ausgehöhlt worden. 14 Obwohl nach dieser Regel die Nettoneuverschuldung des Bundes die Höhe der investiven öffentlichen Ausgaben nicht übersteigen darf, ist hiervon mit dem Verweis auf die Störung des gesamtwirt- schaftlichen Gleichgewichts in vielen Jahren abgewichen worden, zuletzt in jedem der Jahre von 2002 bis 2006. Die öffentlichen Aus- gaben und die Staatsverschuldung stiegen, aber das Wachstum blieb meist nur schwach. Ein Problem besteht hier darin, dass der Begriff der öffentlichen Investitionen relativ weit gefasst ist. Aber auch bei engeren Investitionsabgrenzungen kann eine volks- wirtschaftlich produktive Wirkung nicht ohne weiteres unterstellt werden. Dies gilt beispielsweise für öffentliche Sachinvestitionen. Selbst bei Infrastrukturinvestitionen ist eine differenzierte Betrach- tung angezeigt. Sie bewirken empirischen Studien zufolge i. d. R. zwar Wachstumsimpulse. Aber gerade in Volkswirtschaften mit gut ausgestatteter Infrastruktur bestätigt sich häufig das Gesetz vom abnehmenden Grenznutzen: Während die Instandhaltung der Infra- struktur gute volkswirtschaftliche Erträge abwirft, ist dies bei Neuin- 13 Thöne (2004). 14 Deutsche Bundesbank (2007). 63,2 172,3 0 50 100 150 200 Explizit Implizit *7* *** ********* .#******* %* **%2***** ** ** 2004, in % 76,9 46,2 31,7 31,6 -14,1 -20 0 20 40 60 80 100 Gesetzliche Krankenversicherung Gesetzliche Rentenversicherung* Pensionslasten Soziale Pflegeversicherung andere Subsysteme davon: implizit im Einzelnen Quelle: Stiftung Marktwirtschaft * inklusive Erhöhung des gesetzlichen Rentenein- trittsalters auf 67 Jahre 8 Wege zur qualitativen Haushaltskonsolidierung 16. Januar 2008 9 Ausgaben für Bildung und Forschung sind eher wachstumsfördernd vestitionen weitaus kritischer zu sehen. 15 Die vereinfachte Fokussie- rung auf öffentliche Investitionen greift mithin also zu kurz. Einige staatliche Konsumausgaben fördern Wachstum Andererseits gibt eine Reihe von Konsumausgaben des Staates, die nach moderner Wachstumstheorie wesentlich mehr für das Wach- stum erbringen als in der Vergangenheit angenommen. Wissen- schaft und Praxis der Finanzpolitik verweist hier vor allem auf die Ausgaben für die Bereiche Bildung sowie Forschung und Entwick- lung (F&E). Staatliche Humankapital-Investitionen in Aus- und Wei- terbildung gewinnen in Zeiten der Globalisierung einen immer höhe- ren Stellenwert für Produktivität und Wachstum. Gerade in Ländern wie Deutschland mit absehbaren demografischen Problemen und wachsender Knappheit an Fachkräften ist es notwendiger denn je, alle Talente zu nutzen und die öffentlichen Bildungsausgaben und - systeme entsprechend auszurichten. Staatliche Bildungsausgaben können auch dazu beitragen, Fähigkeit zum lebenslangen Lernen zu stärken und die Beschäftigungsfähigkeit („Employability“) langfri- stig zu sichern. Hinsichtlich der Umsetzung von Innovationen bei Produkten und Produktionsprozessen ist es zwar in erster Linie Aufgabe der Unter- nehmen, ständig in F&E zu investieren, neue Technologien zu ent- wickeln und zügig in marktfähige Produkte umzusetzen. Gleichwohl können auch öffentliche Ausgaben für F&E einen wesentlichen Bei- trag zu Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit des Standortes Deutsch- land leisten, wenn sich die Unternehmen aufgrund hoher Volumina und Risiken mit der Durchführung von F&E-Investitionen schwer tun und die öffentlichen F&E-Ausgaben nicht substitutiv, sondern kom- plementär zu privaten F&E-Investitionen erfolgen. Wie behandelt die EU die Qualität der Staatsausgaben? In der EU ist der Gedanke der Qualität und Nachhaltigkeit in den öffentlichen Haushalten der Mitgliedsstaaten bereits seit dem Jahr 2000 in den Grundzügen der Wirtschaftspolitik verankert. Die Grundzüge fordern, die Qualität der öffentlichen Ausgaben in den Vordergrund zu rücken. Die Überprüfung der Nachhaltigkeit durch Kommission und Rat ist fester Bestandteil der multilateralen Über- wachung der Fiskalpolitik innerhalb der EU. Die Nachhaltigkeit wird v.a. am Schuldenstand überprüft. Die Haushaltsposition eines Mit- gliedstaates gilt dann als dauerhaft tragfähig, wenn der öffentliche Schuldenstand (siehe Grafik Nr. 3 ) langfristig unter der Maastricht- Marke von 60% des BIP bleibt. Aktuell wird dieser Wert von 10 der 27 EU-Staaten verfehlt, wenn man die offiziell ausgewiesene Staatsverschuldung unterstellt. Die Momentaufnahme des Schul- denstandes für das Jahr 2007 sagt jedoch noch wenig über die Nachhaltigkeit der Budgetsituation aus. So fehlen vor allem Aussa- gen über implizite Staatsschulden. Einen Ansatzpunkt hinsichtlich der demographischen Belastung liefert die Europäische Kommissi- on, die den alterungsbedingten Anstieg der öffentlichen Ausgaben (Gesamtstaat bei unveränderter Politik) auf 3-9% des BIP bis 2050 schätzt, wobei Deutschland mit knapp 4% noch relativ gut dasteht z.B. im Vergleich zum „Extremwert“ Spanien (9,5%). 16 Obwohl die EU der Nachhaltigkeit der Finanzpolitik seit einiger Zeit einen hohen Stellenwert einräumt und Nachhaltigkeitsindikatoren schätzt, bleiben hinsichtlich der Auswirkungen von Staatsausgaben auf das Wachs- tum jedoch viele Fragen offen. 15 Thöne (2005). 16 Europäische Kommission (2005). Orientierung an der Wirtschaftskraft (BIP) Gesetzeslage (Maastricht) Reform des deutschen Haushaltsrechts Kredite des Gesamtstaats von max. 0,5% des BIP; Ausdehnung dieser Schul- dengrenze auf die Länderhaus- halte Pflicht der Schuldentilgung über ein kon- junkturelles Ausgleichskonto Keine Sanktionen vorgesehen Orientierung am Investitionsbegriff In der Diskussion Gesetzeslage (Art. 109 und 115 GG) In der Diskussion Maximale Schuldenauf- nahme in Höhe der öffentlichen Investitionen Ausnahme zur Abwehr eines gesamtwirt- schaftlichen Ungleich- gewichts Schuldenstand: max. 60% des BIP Defizit: max. 3% des BIP Ziel eines über den Konjunktur- zyklus ausgegli- chenen Haus- halts (Abbau der Neuverschul- dung in Boom- phasen um 0,5% des BIP) Sanktionen von bis zu 0,5% des BIP bei mehrjäh- riger Über- schreitung Definition eines Nettoinvesti- tionsbegriffs („Wertzuwachs für die Zukunft“) Ausklammerung von Privatisie- rungserlösen, Beteiligungen, Gewährleistun- gen und Zu- schüssen Orientierung an der Wirtschaftskraft (BIP) Gesetzeslage (Maastricht) Reform des deutschen Haushaltsrechts Kredite des Gesamtstaats von max. 0,5% des BIP; Ausdehnung dieser Schul- dengrenze auf die Länderhaus- halte Pflicht der Schuldentilgung über ein kon- junkturelles Ausgleichskonto Keine Sanktionen vorgesehen Orientierung am Investitionsbegriff In der Diskussion Gesetzeslage (Art. 109 und 115 GG) In der Diskussion Maximale Schuldenauf- nahme in Höhe der öffentlichen Investitionen Ausnahme zur Abwehr eines gesamtwirt- schaftlichen Ungleich- gewichts Schuldenstand: max. 60% des BIP Defizit: max. 3% des BIP Ziel eines über den Konjunktur- zyklus ausgegli- chenen Haus- halts (Abbau der Neuverschul- dung in Boom- phasen um 0,5% des BIP) Sanktionen von bis zu 0,5% des BIP bei mehrjäh- riger Über- schreitung Definition eines Nettoinvesti- tionsbegriffs („Wertzuwachs für die Zukunft“) Ausklammerung von Privatisie- rungserlösen, Beteiligungen, Gewährleistun- gen und Zu- schüssen Aktuelle Themen 409 10 16. Januar 2008 Neue Verschuldungsregel nötig Messung von Wachstums- und Nach- haltigkeitswirkungen problematisch Ein Ansatz: Das WNA-Budget WNA-Budget als Analysebaustein Welche Aufgaben hat der Staat in Deutschland? Das grundsätzliche Problem, welche Aufgaben der Staat überneh- men und welche öffentliche Leistungen er erbringen soll, erscheint im Zusammenhang mit der Qualität der öffentlichen Ausgaben in der EU wie auf der nationalen Ebene in einem neuen Licht. Es gibt hier mehr Fragen als Antworten. Wie gehen Regierung und Parlament mit qualitativen Aspekten der Staatsausgaben um? Wie kann mehr Qualität der öffentlichen Ausgaben im politischen Prozess verankert werden? Wie kann die Qualität von Staatsausgaben institutionell kontrolliert und abgesichert werden? Es stellt sich die Frage einer neuen Schuldenregel, nachdem das o.g. Bruttoinvestitionskonzept des Grundgesetzes versagt hat. Hier muss im Rahmen der aktuellen Debatte um die Föderalismusreform II eine nationale Lösung gefunden werden. Diese sollte klar, trans- parent und europatauglich sein, wobei der reformierte europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) durchaus Pate stehen kann (siehe Box zur Reform des deutschen Haushaltsrechts). Der SWP erfordert nationale Regeln der Schuldenbegrenzung, um Konsolidie- rungserfolge dauerhaft politisch zu untermauern. Deutschland sollte z.B. das Ziel des reformierten SWP, in wirtschaftlich guten Zeiten Budgetüberschüsse zu erzielen, ernst nehmen. Diese sind notwen- dig, damit im Abschwung die automatischen finanzpolitischen Stabi- lisatoren über Budgetdefizite wirken können, ohne über den Zyklus hinweg die öffentlichen Schulden weiter anschwellen zu lassen. Was leistet die Wissenschaft, was sollte sie leisten? Die Politik braucht für die Messung der Wachstums- und Nachhal- tigkeitswirkungen öffentlicher Ausgaben die Hilfe der Wissenschaft. Da der traditionelle Maßstab der öffentlichen Investitionen erhebli- che Mängel aufweist, muss es Ziel der weiteren Forschungs- anstrengungen sein, andere leistungsfähigere Diagnoseinstrumente für wachstumswirksame öffentliche Ausgaben zu erarbeiten. Es gibt bereits Versuche wie die Analyse der wachstums- und nach- haltigkeitswirksamen öffentlichen Ausgaben („WNA-Analyse“) zeigt. Hier wird ein WNA-Budget erstellt, in dem anstelle der öffentlichen Investitionen die Summe der – zumeist auch empirisch abgesicher- ten – wachstums- und nachhaltigkeitswirksamen öffentlichen Aus- gaben verwendet wird. Dabei werden neben Ausgaben für die Infra- struktur (Verkehr und Kommunikation) auch eine Reihe funktionaler Ausgabenkategorien im WNA-Budget berücksichtigt, wie z.B. Bil- dungsausgaben (Kindergärten, Schulen und Universitäten ein- schließlich Studienförderung), F&E außerhalb der Hochschulen, Familienpolitik (u. a. Kindergeld und Mutterschutz), Gesundheitswe- sen etc. Beispielrechnungen für ein WNA-Budget für den Bundes- haushalt und das konsolidierte Budget des Gesamtstaates von1975 bis 1995 zeigen, dass die Anteilsquoten der WNA am BIP eine ähn- liche trendmäßige Entwicklung haben wie die öffentlichen Investitio- nen. Ab 1996 leidet die WNA-Analyse allerdings unter der Systemumstel- lung beim Kindergeld von einer nachhaltigkeitswirksamen Staats- ausgabe zu einem steuerlichen Einnahmeverzicht. Dieser Struktur- bruch macht einen langfristigen intertemporalen Vergleich praktisch unmöglich. Das WNA-Konzept hat damit zwei (methodische) Nach- teile mit dem Konzept öffentlicher Investitionen gemeinsam: die Fixierung auf direkte Ausgaben und die Inputorientierung, die Effi- zientgesichtspunkte außer Acht lässt. Das WNA-Budget ist daher keine endgültige DNA für wachstums- und nachhaltigkeitswirksame Staatsausgaben, sondern allenfalls ein Analysebaustein. Wege zur qualitativen Haushaltskonsolidierung 16. Januar 2008 11 Bisher keine eindeutigen und objekti- ven Kriterien entwickelt Bisherige Forschungsarbeiten zeigen, dass in der Fachliteratur bis- lang keine eindeutigen und objektiven Kriterien entwickelt worden sind, um qualitativ hochwertigere Ausgabenkategorien zu bestim- men und ihre Auswirkungen auf das Wachstum und Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte zu erfassen. Bildlich gesprochen gibt es noch kein Kochbuch mit klaren Regeln, wie aus den Zutaten ver- schiedener „hochwertiger“ Ausgabenkategorien das Produkt mehr Wachstum erstellt werden könnte. Die wirtschaftswissenschaftliche Forschung hat bisher nur einzelne wichtige Zutaten geliefert, ein Rezept steht aber noch aus. 17 Hier müssen die künftigen For- schungsaktivitäten für eine qualitativ anspruchvollere Ausgabenpoli- tik ansetzen. Eine klare Richtung ist schwer auszumachen. Aller- dings müssen zwei Aspekte bei künftigen Forschungsarbeiten im Mittelpunkt stehen: Die Outputorientierung der Staatsausgaben und die Verbesserung der Produktivität im öffentlichen Sektor sollten mehr Beachtung finden. In diesem Zusammenhang ist auch an ei- nen stärkeren Einsatz von Kosten-Nutzenanalysen und Instrumen- tenvergleichen zu denken. Struktur und Qualität von staatlichen Einnahmen: Konzeption und mögliche Kenngrößen Prinzipiell sind Konsolidierungsmaßnahmen sowohl auf der Ausga- ben- als auch der Einnahmenseite möglich. Konsens besteht jedoch darüber, dass schwerpunktmäßig an den Ausgaben anzusetzen ist. Trotzdem ist es sinnvoll, auch auf der Einnahmenseite zu untersu- chen, mit welcher Art bzw. Struktur von Einnahmen ein bestimmtes Maß an Ausgaben am besten zu finanzieren ist. Im Hinblick auf eine erfolgreiche Konsolidierung ist dies gleichbedeutend mit der Frage, ob eine für diese Zwecke optimale Staatseinnahmenstruktur existiert bzw. ob eine bestimmte Staatseinnahmenstruktur die Erfolgswahr- scheinlichkeit von Konsolidierungsmaßnahmen erhöht. Aussagen hierüber sind problematisch, denn die Steuer- und Abga- bensysteme in den verschiedenen Staaten sind sehr unterschiedlich und unterliegen gleichzeitig auch substanziellen Veränderungen. So ist der Anteil an Sozialabgaben in Dänemark sehr gering, da Sozial- ausgaben überwiegend durch Steuern finanziert werden. Polen hat bspw. die Sozialausgaben in den vergangenen zehn Jahren ausge- dehnt und dafür den Anteil der direkten Steuern abgesenkt. Eine einheitliche Linie hin zu einer bestimmten Einnahmenstruktur ist daher nicht leicht zu erkennen. Gewisse Konvergenz der Steuerstruktur in der EU Im Hinblick auf die EU lässt sich jedoch feststellen, dass im Durch- schnitt der EU-25 der Anteil der indirekten Steuern an den Gesamt- einnahmen seit 1995 zu Lasten der direkten Steuern und der Sozi- alabgaben leicht zugenommen hat. 2005 betrug dieser Anteil im Durchschnitt 38%, der Anteil der direkten Steuern 32% und der der Sozialabgaben 30%. Die Standardabweichung der verschiedenen Anteilswerte ist bei den indirekten Steuern deutlich kleiner – ein Hinweis darauf, dass sich hier die Staaten am meisten angenähert haben. Dies ist wenig erstaunlich, unterliegen die indirekten Steuern doch umfangreichen Harmonisierungsvorschriften durch die EU. Untersuchungen von erfolgreichen Konsolidierungen haben gezeigt, dass dafür durchaus verschiedene Wege beschritten werden kön- nen: In vielen Staaten haben moderat steigende Abgabenquoten und damit höhere Staatseinnahmen zu längerfristigen Konsolidie- 17 Afonso et al. (2005). -12 -8 -4 04812 BE CZ DK DE EE IE GR ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT SI SK FI SE UK Indirekte Steuern Direkte Steuern Sozialabgaben 9*** **& ** *&**** %* **** ** *:*** Änderung der Anteile an den Gesamt- einnahmen in %-Punkten Quellen: Eurostat, Europäische Kommission * Aktuelle Themen 409 12 16. Januar 2008 Reine Einnahmensteigerungen nicht erfolgreich Kein einheitliches Muster bezüglich der Einnahmenstrukturen Einschnitte bei Sozialversicherungs- systemen problematisch Soziale Sicherungssysteme demografieanfällig rung beigetragen. Teilweise haben Staaten dies aber auch durch eine Absenkung der Abgabenquoten und die damit bewirkte Stimu- lierung des Wachstums erreicht. 18 Reine Einnahmensteigerungen waren jedoch nicht erfolgreich, wie das Beispiel Irland in den achtzi- ger Jahren gezeigt hat. Bezüglich der einzelnen Steuerarten ist das Bild jedoch sehr heterogen. Staaten mit erfolgreichen Konsolidie- rungsbemühungen weisen kaum ein einheitliches Muster der Ein- nahmenstruktur auf. Die Frage, ob eine ganz bestimmte Struktur die Erfolgswahrscheinlichkeit einer Konsolidierung erhöht, kann deshalb nicht verläßlich beantwortet werden. Im Hinblick auf die politische Umsetzung von Reformen lassen sich jedoch zumindest teilweise Instrumente identifizieren, die von erfolgreichen Konsolidierern häu- figer genutzt worden sind. 19 Danach wurden u.a. Privatisierungser- löse genutzt und zur besseren Akzeptanz von Reformeinschnitten die Steuern für Spitzenverdiener angehoben, auch wenn letzteres zu keinen substanziellen Einnahmen geführt hat. Daneben haben eine Reihe von Staaten Ökosteuern eingeführt oder erhöht. Was lässt sich hieraus für die Situation in Deutschland folgern? Wie bereits dargelegt, existiert per se keine optimale Struktur der Ein- nahmen. Das Verhältnis von direkten Steuern zu indirekten Steuern hat sich in Deutschland im Zeitverlauf mehrfach geändert. 1950 betrug es 50 zu 50, 1977 lag der Schwerpunkt auf den direkten Steuern (63 zu 37). 2006 war das Verhältnis wieder annähernd aus- geglichen. Bis 2011 prognostiziert das BMF einen zunehmenden Schwerpunkt auf den indirekten Steuern (52,5%). Als Folge des internationalen Steuerwettbewerbs dürfte die Konsumbesteuerung international weiter zunehmen, da die Bemessungsgrundlage weit weniger mobil ist als bei den Faktoreinkommen. Problematisch ist in erster Linie die hohe Belastung mit Sozialabga- ben. Hier liegt Deutschland im Vergleich der EU-25 auf dem ersten Platz. Die Analyse der Entwicklung von Steuerquote und Sozialab- gabenquote in Deutschland zeigt: Erstere ist bis zum zweiten Welt- krieg gestiegen, aber seit dessen Ende annähernd gleich geblieben. Letztere ist bis Ende der neunziger Jahre kontinuierlich gestiegen. Sozialversicherungssysteme erschweren Konsolidierung Konsolidierung bezieht sich eben nicht nur auf die Haushalte von Gebietskörperschaften, sondern muss auch die finanzielle Lage der sozialen Sicherungssysteme einschließen. Hier stellt sich die Frage, wie diese finanziert werden. Denn im Gegensatz zu steuerfinanzier- ten Systemen entstehen bei Sozialabgaben verbriefte Rechte bzw. Ansprüche seitens der Beitragszahler. Diese hängen zudem im Rentensystem von der Höhe der geleisteten Beiträge ab. Daher sind Kürzungen, die im Rahmen umfangreicher Reformen zur nachhalti- gen Konsolidierung öffentlicher Haushalte notwendig sein können, ungleich schwerer zu bewerkstelligen. Dies gilt auch für Maßnah- men, die die Ausgaben stärker an die Haushaltsmittel und die wirt- schaftliche Leistungsfähigkeit binden sollen, wie z.B. durch Indexie- rungen. In diesem Zusammenhang zeigt sich gerade in Deutschland jedoch noch ein weiteres Problem: Die sozialen Sicherungssysteme sind durch die starke Abgabenorientierung besonders anfällig für demo- grafisch bedingte Ausgabensteigerungen, das betrifft alle fünf kollek- tiven Sicherungssysteme (Alter, Pflege, Gesundheit, Arbeitslosigkeit und Unfall). Bei ohnehin großer Belastung durch direkte Steuern 18 Vgl. z.B. Wagschal (2006). S. 31ff. 19 Vgl. Wagschal (2006). S. 147ff. 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 58 66 74 82 90 98 06 )*%**0* *%#*"* *, .**** * *, *&** *2***** ;5<3= 1950 bis 2008* in % BIP * 2006 und 2007 geschätzt. 1) Steuereinnahmen in % des BSP. 2) Sozialabgaben in % des BSP. 3) Einschließlich Kindergeld (das Kindergeld wird von 1996 mit der Lohnssteuer verrechnet). Abgabenquote insgesamt Steuerquote 1) Sozialabgabenquote 2) 3) 3) Quelle: DIW * Wege zur qualitativen Haushaltskonsolidierung 16. Januar 2008 13 Einnahmestrukturen der EU-Staaten nähern sich weiter an Größerer Schwerpunkt auf indirekten Steuern kann sinnvoll sein erhöht sich durch Sozialabgaben im Umlageverfahren zudem die Belastung des Faktors Arbeit weiter. Dies kann sich durch negative Arbeitsanreizeffekte letztlich nachteilig auf das Wirtschaftswachstum auswirken. Hohe Sozialabgaben führen darüber hinaus zu einer Flucht aus den sozialen Sicherungssystemen, d.h. zu ineffizienten Ausweichreaktionen. Deutschland wird auch in Zukunft eine Mischung aus direkten und indirekten Steuern sowie Sozialabgaben haben. Die Einnahmen- struktur der EU-Staaten wird sich jedoch weiter annähern. Denn noch haben die Steuer- und Abgabensysteme, die für geschlossene Volkswirtschaften entwickelt wurden, die zunehmende internationale Verflechtung nicht in ausreichendem Maße bedacht. Durch die gro- ße Individualisierung haben Menschen und Unternehmen viel mehr Gestaltungsmöglichkeiten als früher. Eine Umfinanzierung durch einen höheren Steueranteil – z.B. für die Grundsicherung – und/oder mehr Kapitaldeckung, scheint daher nicht nur aus den genannten Gründen für Deutschland sinnvoll zu sein. 20 Neben der angesprochenen Mobilität der Bemessungsgrundlage – und damit im Hinblick auf die Wettbewerbsfähigkeit – kann es zu- dem auch aus beschäftigungs- und wachstumspolitischen Gründen durchaus vorteilhaft sein, das Gewicht der indirekten Steuern zu erhöhen. Denn diese beeinflussen Spar- und Angebotsentscheidun- gen anders als direkte Steuern. 21 Zwar werden auch Gründe dage- gen aufgeführt – vor allem aus verteilungspolitischer Sicht wird (z.B. aufgrund der regressiven Wirkung) ein stärkerer Fokus auf indirekte Steuern in Frage gestellt. 22 Allerdings dürfte dieses Argument ange- sichts der Staffelung der Sätze (Ermäßigung für Nahrungsmittel etc.) nicht wirklich stichhaltig sein. Letztlich berührt dies auch die zentrale Frage nach einem optimalen Steuersystem, die in der Finanzwis- senschaft seit geraumer Zeit diskutiert wird. 23 Diese qualitativen Aspekte sollten im Rahmen der Diskussion um die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte einbezogen werden. 20 Vgl. zur Umfinanzierung in der Sozialversicherung auch Sachverständigenrat (2005). Kap. 5. 21 Vgl. hierzu auch OECD (2007). 22 Zur verteilungspolitischen Wirkung der Mehrwertsteuererhöhung vgl. z.B. Bach (2005). 23 Alm (1996). S. 117. Zur Optimalsteuertheorie Homburg (2007). Zur Frage Konsum vs. Einkommen Smekal et al. (1999). Aktuelle Themen 409 14 16. Januar 2008 Konsolidierungserfolg hängt auch vom Wahlsystem und der Zahl der Parteien ab Institutionelle und politische Rahmenbedingungen 24 Seit fast zwanzig Jahren wissen wir aus Studien, dass Wahl- und Parteiensysteme Einfluss auf die Regierungstätigkeit und die Fi- nanzpolitik haben. Während der Einfluss der Parteizusammenset- zung auf die Finanzpolitik empirisch offen ist und sowohl konservati- ve als auch sozialdemokratische Regierungen 25 starke Konsolidie- rungserfolge aufweisen können, spielt offenbar das Wahlsystem und die Zahl der Parteien in der Regierung eine Rolle. Sachs und Rou- bini haben als erste in vergleichenden Studien den Zusammenhang hergestellt, dass Länder mit Verhältniswahlrecht oft von Koalitionen regiert werden, denen wiederum der Haushaltsausgleich schlechter gelingt als allein regierenden Parteien in parlamentarischen Syste- men, die vom Mehrheitswahlrecht geprägt sind. 26 Dies liegt unter anderem an den erforderlichen Kompromissen und an der imma- nenten Schwächung zentraler politischer Steuerung in Koalitionen. Für Deutschland ist dies auch auf der Länderebene in mehreren Studien so festgestellt worden: Die Parteizusammensetzung der Regierung hat keinen Einfluss auf die Finanzpolitik der Länder, wäh- rend koalitionsregierte Länder es schwerer in der Finanzpolitik ha- ben als Einparteienregierungen. 27 Koalitionspolitik hat zudem Einfluss auf die finanzpolitischen Strate- gien, die gewählt werden können. Während Mehrheitsdemokratien üblicherweise mit einem starken Finanzministerium bereits die mei- sten Probleme in den Griff bekommen, bedarf es in Koalitionsregie- rungen parteiübergreifender Abmachungen, die häufig mit Haus- haltsregeln, Outputsteuerung und einem Top-down-Ansatz der Haushaltsaufstellung kombiniert werden. 24 Siehe zum Themenkomplex Wagschal (2007), Kap. 6, sowie die Workshop- Präsentation. 25 Unter den vielen Länderstudien ist neben den Übersichten von Schuknecht und Wagschal auch die schwedische Erfahrung der Persson-Regierung ab 1994 in- struktiv für ein groß dimensioniertes sozialdemokratisches Anpassungsprogramm, siehe Henriksson (2007). 26 Roubini und Sachs (1989). 27 Siehe Seitz (2002), Jochimsen und Nuscheler (2005). Siehe Kitterer (2006) sowie Deutsche Bundesbank (2006) für einen empirischen Überblick über die Landesfi- nanzen 2006. 0 10 20 30 40 50 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 .**% ******* * in % des BIP Quelle: DIW Gütersteuern Sonstige Produktionsabgaben Einkommen- und Vermögensteuern Sozialbeiträge Transfers u.ä. Vermögenseinkommen Verkäufe (v.a. Gebühren, Marktproduktion) > Wege zur qualitativen Haushaltskonsolidierung 16. Januar 2008 15 Deutschlands relative Position bei Budgetprozessen unter 18 EU-Mit- gliedstaaten 1 (Rang) Budgettransparenz 6 Mehrjährige Finanzplanung 4 Zentralisierungsgrad der Haushaltsaufstellung* 13 Zentralisierungsgrad der Duchführung 8 Top-down-Prozess 4 Vorsichtige Prognose sowie Planungsreserven 17 Output-Steuerung 10 Insgesamt 9 * Gemessen an der Position des Finanzministers (+) und des Rechts des Parlaments zur Abänderung des Haushaltsplans (-) ------------------ 1 Daten nach Europäische Kommission (2007), Kap. II.5, auf der Basis einer Erhebung der Weltbank für das Jahr 2003, bei der 18 Mitgliedstaaten der EU teilnahmen. Erfolgreiche Konsolidierer haben gute Chancen, wiedergewählt zu werden Verfahren der Haushaltsaufstellung Barrieren für starke qualitative Steuerung In der Regel erfolgt auch in Deutschlands Koalitionsregierungen auf Bundesebene eine echte Allokationsentscheidung nur über das Budget der nächsten vier Jahre zu Beginn einer Legislaturperiode und wird auch nur bei unerwartet schlechtem (oder gutem) Verlauf der Konjunktur zwischendurch substanziell angepasst, während Feinsteuerungen in jedem Fall üblich sind. Gerade deshalb ist es jedoch so wichtig, dass sowohl quantitative wie qualitative Zielset- zungen für die Finanzpolitik zu Beginn einer Regierung klar aufge- stellt und den Bürgern mitgeteilt werden. Insofern kommt anfängli- chen Kompromissen der Regierungsparteien über die mittelfristige finanzpolitische Leitlinie große Bedeutung zu (in der Fachliteratur als „Commitment“-Strategie bezeichnet). 28 Wagschal betont zudem, dass erfolgreiche Konsolidierer gute Chancen haben, wiedergewählt zu werden; hierzu müssen sie aber frühzeitig und beherzt anfangen, um nach zwei bis drei Jahren die ersten Früchte ernten zu können. Zuletzt hat man dies Ende der achtziger Jahre unter Kohl/Stolten- berg beobachten können, während Schröder und Eichel angesichts der Wachstums- und Konjunkturmisere über mehrere Jahre den Haushalt letztlich treiben ließen, obwohl man an der Ausgabenorien- tierung strikt festhielt. Wichtig sind darüber hinaus die institutionellen Regeln für die Bud- getaufstellung und Umsetzung, wobei hier Länder mit stärker hierar- chischen Verfahren größere Chancen auf ausgeglichene Budgets aufweisen als Länder wie Deutschland mit einem fest etablierten kollegialen Ressortprinzip. 29 Eine EU-Untersuchung weist Deutsch- land auch nur Platz 9 unter 18 Mitgliedstaaten in Bezug auf die Qua- lität des Haushaltsverfahrens zu, mit besonderen Schwächen in der dezentralen Haushaltsaufstellung und der fehlenden Verwendung vorsichtiger Prognosen und kontingenter Haushaltsreserven. Deutschland hat auch in politischer Hinsicht nicht die besten Vor- aussetzungen: die relative Position des Finanzministers im Kabinett hängt sehr von politischen Konstellationen, etwa der Unterstützung durch den Kanzler, und von den handelnden Personen ab. Oft er- fordert dies die Befassung der gesamten Regierung mit Ausgaben- schwerpunkten bzw. der Architektur des Budgets. Insofern sind die regierungsinternen Strukturen nicht konsolidierungsfreundlich und bedürfen daher der Stützung durch die Fraktionsspitzen im Parla- ment und insbesondere durch den Haushaltsausschuss, der wie- derum einen ähnlichen Mehrfrontenkrieg mit allen ausgabefreudigen Ausschüssen führen muss. Wie Lüder zeigt, 30 sind insbesondere die dem Ressortprinzip ange- passten Verfahren der Haushaltsaufstellung, die mit einem Jahr Vorlauf Ausgabenwünsche und Politikprojekte der Ministerien abfra- gen, dann Detailverhandlungen zwischen Finanzministerium und Ausgabenministerien vorsehen und letztlich im Herbst in einem Ka- binettsbeschluss über den Planhaushalt und die mittelfristige Fi- nanzplanung sowie in einem Parlamentsbeschluss münden, Barrie- ren für eine starke qualitative Steuerung, die letztlich zentral veran- kert sein und mit Zielvorgaben und Überprüfungen arbeiten müsste. Als zweitbester Weg stünde somit eine ressorteigene qualitative, Output-orientierte Steuerung offen, die aber bei kleinen Häusern an Ressourcen scheitern dürfte und auch generell sachlogisch kaum einheitlich umgesetzt werden würde, zumindest solange nicht, wie nicht durch das Finanzministerium oder eine eigenständige Behörde 28 Siehe die vergleichende Studie von Hallerberg (2004). 29 Alesina und Perotti (1995c), von Hagen (1992), Europäische Kommission (2007), Kap. II.5. 30 Lüder (2004). Aktuelle Themen 409 16 16. Januar 2008 Elemente der Outputsteuerung und des Top-down-Ansatzes in Deutsch- land noch unterentwickelt Transparenz und Glaubwürdigkeit von zentralen Annahmen und Projektionen nötig Große Koalition hat erstmals das Vorsichtsprinzip angewendet – in den USA macht dies das Office of Management and Budget – einheitliche methodische Verfahren vorgegeben werden würden. Elemente der Outputsteuerung 31 und des Top-down-Ansatzes der Budgetaufstellung und Finanzpolitik, die mittlerweile in vielen OECD-Ländern praktiziert werden, sind in Deutschland dagegen noch sehr unterentwickelt. Weder geben das Kabinett oder der Kanzler den Ministerien klare Zielvorgaben und dazu passende Budgets, noch sehen die Ministerien selbst eine Notwendigkeit, ihr Ausgabenverhalten an expliziten, quantitativ messbaren Zielsetzun- gen zu orientieren. Zwar sind die internationalen Erfahrungen mit Outputsteuerung insgesamt gemischt – insbesondere komplexe Aufgaben, die die Arbeit mehrerer Regierungsstellen erfordern, las- sen sich nicht gut über Verträge mit den Ministern oder Behördenlei- tern steuern –, aber der mit expliziten Zielvorgaben einhergehende Rechtfertigungs- und Überprüfungsdruck könnte gerade für die stark über das Politikinstrument Geld (statt Regulierung) arbeitenden Mi- nisterien (vor allem Arbeit und Sozialordnung, Verkehr, z.T. Wirt- schaft) bei klar abgrenzbaren Aufgaben hilfreich sein. So stehen ja laut Beschlusslage der Bundesregierung auch Überprüfungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik und der Familienpolitik noch aus – aller- dings ohne einheitliche Vorgaben, wie dies geschehen solle. Auch die Transparenz der Haushaltsaufstellung und die Einheit des Haushalts (statt zahlreicher Schattenhaushalte) helfen in der Konso- lidierung weiter. Hierbei spielen die Transparenz und Glaubwürdig- keit zentraler Annahmen und Projektionen eine wichtige Rolle. So hilft es sehr, die Annahmen über das Wirtschaftswachstum in mittle- rer Frist, über die Budgeteffekte von Politikmaßnahmen und über die mittelfristige Finanzplanung realitätsnah zu halten, um Budgets un- ter Kontrolle zu halten. Während die Ausgabenschätzungen für ein- zelne Politikfelder die Ministerien selbst leisten, fungiert auf der Ein- nahmenseite vor allem der Arbeitskreis Steuerschätzung, ein Gre- mium aus Experten und Beamten, mit halbjährlichen Schätzungen, während die Wachstumsprojektionen derzeit vom Bundesministeri- um für Wirtschaft und Technologie beigesteuert werden. Andere Länder haben zumindest die Konjunkturprognose auf unabhängige Institutionen übertragen. Auch eine eigene Beurteilung und Befas- sung des Parlaments wäre denkbar. Zugleich haben aber auf unse- rem Workshop verschiedene Vertreter betont, dass die Präzision von Konjunkturprognosen – gleichgültig, von wem – selbst auf Jah- resbasis stark zu wünschen übrig lässt. Dies gilt erst recht für mehr- jährige Projektionen, die man für die Finanzplanung braucht. Dieses Problem ist leider kaum zu lösen, es sei denn, man lässt das Vor- sichtsprinzip walten und projiziert grundsätzlich am möglichen unte- ren Rand der Szenarien und passt entsprechend bei besserer Ent- wicklung nach ex ante festgelegtem Pfad Ausgaben und Einnahmen an. Genau dies empfiehlt denn auch die Europäische Kommission. Es spricht einiges dafür, dass die Große Koalition, im Unterschied zu ihren Vorgängerregierungen, sowohl im Hinblick auf die Wachs- tumsannahmen wie auch auf die Haushaltsansätze erstmals das Vorsichtsprinzip angewandt hat, zumindest jedoch nicht nachweis- lich überoptimistisch war; insofern wurde die Öffentlichkeit seit 2006 immer wieder mit guten Nachrichten überrascht. Neben der Unter- schätzung der zyklischen Aufschwungkräfte sowie der Ertragssteu- erelastizität zum Einkommen hat aber auch Finanzminister Stein- 31 Eine international vergleichende Betrachtung hierzu findet sich in NESC (2002) sowie in OECD (2002, 2003). Wege zur qualitativen Haushaltskonsolidierung 16. Januar 2008 17 brücks Zurückhaltung, zu früh über Konsolidierungserfolg zu spre- chen, zur Entspannung der Haushaltslage beigetragen. Deutschland hat auch im Hinblick auf parlamentarische Strukturen bessere Voraussetzungen als einige andere Länder. So ist es z.B. nicht üblich, dass Regierungen bzgl. der Größe des Budgets oder wesentlicher Ausgabenleitlinien und -schwerpunkte durch das Par- lament dominiert werden, wie dies in den USA immer mal wieder vorkommen kann. Auch spielen klassische Ausgabenprojekte für Wahlkreise keine bedeutende Rolle, obwohl z.B. das Verkehrs-, Verteidigungs- und das Agrarressort dafür anfällig sind. Allerdings hat sich das deutsche Parlament auch nicht in besonderem Maße mit Steuerungsinstrumenten ausgestattet und verzichtet z.B. auf eine eigene vertiefte Analyse von Budgetthemen. Der US-Kongress hat dagegen mit dem Congressional Budget Office eigene Analyse- institutionen zur Verfügung. Es stünde dem Parlament ja durchaus frei, sich eine entsprechende eigene Institution zu schaffen. Steffen Kampeter, Haushaltssprecher der CDU/CSU-Fraktion, hat dies auch auf unserem Symposium als interessante Option diskutiert. Deutschland weist zudem Regeln für die quantitative Haushalts- steuerung auf. So existiert zum einen der als wirkungslos erachtete Art.115 Grundgesetz zur Begrenzung der Nettokreditaufnahme, um dessen Reform es heutzutage geht, und zum anderen das Regel- werk des EU-Vertrags samt Verordnungen (vgl. S.9). Festzuhalten bleibt, dass Deutschlands politische und institutionelle Voraussetzungen für eine stärkere qualitative Steuerung des Bud- getprozesses derzeit noch schwach ausgeprägt sind und einige institutionelle Reformen erforderlich machen. Haushaltskonsolidierung – Bedeutung von Kapital- markt und Medien Kapitalmarkt: Best-practice durch Rating Die Finanzen der Gebietskörperschaften der Bundesrepublik Deutschland sind in Artikel 109 des Grundgesetzes verankert. Prin- zipiell haben die Bundesländer demnach eine relativ große Haus- haltsautonomie – auf sie entfällt daher ein Gutteil der öffentlichen Verschuldung. Vor allem die großen staatlichen Unternehmen (wie Post oder Bundesbahn) sind jedoch nicht mehr zu der öffentlichen Verschuldung zuzurechnen, was sich auch am Anleihenumlauf fest- stellen lässt. Der Bund selbst bedient sich fast aller Finanzierungs- instrumente und besitzt auch die Benchmark-Position, an der sich die Anleihemärkte bei der Bestimmung der Rendite orientieren. In der Vergangenheit war für die Bundesländer der Schuldschein die wichtigste Finanzierungsform. Mit EWU und Globalisierung gingen ökonomische und rechtliche Änderungen für den Schuldscheindar- lehenmarkt einher, 32 so dass der Schuldschein zwar weiterhin ein wichtiges Finanzierungsinstrument für Länderhaushalte darstellt, die Bedeutung der Anleihemärkte aber zunehmend größer wird. Damit werden zwangsläufig auch die Anforderungen der Kapital- märkte an die öffentlichen Schuldner wichtiger. Für Länderhaushalte stellt das eine relativ neue Situation dar, deren Chancen zu nutzen 32 Der Schuldschein erlaubte den Bundesländern eine relativ einfache und günstige Finanzierung, da er verhältnismäßig geringe formale und rechtliche Anforderungen hatte. Schuldscheindarlehen haben jedoch ihr Privileg als Deckungsmasse für öf- fentliche Pfandbriefe verloren. Rechtlich bedingt änderten Hypothekenbanken ihre Risikokontrolle. Die Umsetzung der Basel-II-Kriterien für die internationalen Eigen- kapitalregeln stellen neue Anforderungen, vgl. Bundesverband deutscher Banken (2001), Standard & Poor´s (2001), Deutsche Bundesbank (2006). 0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000 1.200.000 1.400.000 1999 2007 Sonstige (Post, Bundesbahn) Gemeinden Länder Bund :** *" '** ******* ** !""****, $** * #* ******** *** Nominalwert in Mio. EUR Quelle: Deutsche Bundesbank, 2007 6 0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000 1.200.000 1.400.000 1.600.000 2001 2006 Bund Länder Gemeinden Sonstige ** %#******& ** !""**** **#*** $*%**** Schulden in Mio. EUR Quelle: Deutsche Bundesbank, 2007 ? Aktuelle Themen 409 18 16. Januar 2008 sind. Die Renditemehrkosten der Länder gegenüber dem Zins- niveau des Bundes ergeben sich dabei im Wesentlichen aus der Liquidität der Anleihemärkte und der Einschätzung der Rating- Agenturen. Schätzungen reichen von 300 Mill. Euro bis 1 Mrd. Euro Einsparpotenzial, das durch eine Verringerung der Zinsspreads von 30 bis 40 Basispunkten gegenüber dem Bund erwirtschaftet werden könnte. Da sich an der Marktliquidität der Länderanleihen nur be- dingt etwas ändern lässt (z. B. Konzentration auf so genannte Jum- bo-Anleihen) und ein gemeinsamer Kapitalmarktauftritt von Bund und Ländern neben Vorteilen auch Nachteile hat sowie rechtliche Probleme aufwirft, wird die Nutzung des Know-hows der Kapital- märkte über Rating-Agenturen notwendig. 33 Rating: Know-how der Finanzmärkte für die Öffentliche Hand nutzen Die ökonomischen Zusammenhänge auf dem Kreditmarkt sind ver- einfacht in Grafik 9 dargestellt. Die Anfangssituation beschreibt ei- nen Markt ohne Rating. Kreditanbieter sind nur in bestimmtem Um- fang bereit, Liquidität zur Verfügung zu stellen. Bewegung 1 tritt ein, wenn sich die Kreditnehmer einer Rating-Prüfung unterziehen. Die Kreditgeber weiten ihr Engagement aus – der Kreditzins sinkt. Mög- lich ist dadurch die Bewegung 2, die die Ausweitung der Kreditnach- frage darstellt. Zwar steigt der Zins dadurch wieder an, jedoch steigt dieser durch die größere Marktliquidität unterproportional. Auf die Rating-Qualität haben ganz unterschiedliche Faktoren Ein- fluss. Für öffentliche Anleihen sind die wichtigsten Einflussgrößen in nebenstehender Grafik 10 aufgeführt. Betrachtet wird in Anlehnung an die Unternehmensanalyse der Konzern Gebietskörperschaft. In aller Regel ist ein Rating jedoch quartalsübergreifend angelegt, so dass bei ändernden Marktpreisen der Anleihen konstante Ratings möglich sind. Beurteilt wird also die zukünftige Zahlungs- fähigkeit eines Schuldners, nicht dessen Marktperformance. Die föderale Struktur in Deutschland hat noch eine Besonderheit. Das bündische Prinzip des im Grundgesetz geregelten föderalen Finanzverbundes sichert die Solvenz einzelner Gebietskörper- schaften. So sind Länderanleihen der Bundesrepublik in aller Regel in den Klassifikationen „Sehr gute Anleihen“ oder „Gute Anleihen“ anzusiedeln (vgl. Grafik 11). 34 Anhand der Besonderheit des bündischen Prinzips lassen sich die Funktionsweise und die tiefere Bedeutung eines Ratings recht gut veranschaulichen. Vordergründig lassen sich Zinsspreads aufgrund der theoretischen Einstandspflicht der Gebietskörperschaften unter- einander kaum rechtfertigen. Faktisch orientieren sich Rating- Agenturen jedoch an den Erfahrungen der letzten 10-15 Jahre in den entsprechenden Risikoklassen. Dabei bedeutet eine Ausfall- wahrscheinlichkeit von z. B. 0,3% nicht, dass damit gerechnet wird, dass der Schuldner seine Schulden nur zu 99,7% bedienen wird, sondern dass das Gesamtportofolio dieser Klasse einem entspre- chenden Risiko unterliegt. Dabei steht eine Risikoklasse im Verhält- nis zu anderen Risikoklassen, so dass für eine Beurteilung eines Spitzenratings nicht unbedingt ein Ausfall zu beobachten sein muss, sondern lediglich der relative Abstand der Risikoklassen untereinan- der kalibriert werden muss. 33 Vgl. auch in diesem Zusammenhang Bundesregierung (2004). 34 Vgl. auch Standard & Poor’s (2007). Rendite Volumen ********* *** ** ****** *** *** ****** Quelle: DB Research, 2007 Angebot Nachfrage 2 1 Rendite Volumen ********* *** ** ****** *** *** ****** Quelle: DB Research, 2007 Angebot Nachfrage 2 1 * Arbeits- losenquote Absolute Haushalts- lage (Überschuss, Defizit) Strukturelle Haushaltslage (Einnahmen- Ausgaben- Relation) Wirtschafts- wachstum Bevölkerung (Zu-/ Abwan- derung) Quelle: DB Research, 2007 ********* *** *** *** ****** *** ******* * * **** * Arbeits- losenquote Absolute Haushalts- lage (Überschuss, Defizit) Strukturelle Haushaltslage (Einnahmen- Ausgaben- Relation) Wirtschafts- wachstum Bevölkerung (Zu-/ Abwan- derung) Quelle: DB Research, 2007 Arbeits- losenquote Absolute Haushalts- lage (Überschuss, Defizit) Strukturelle Haushaltslage (Einnahmen- Ausgaben- Relation) Wirtschafts- wachstum Bevölkerung (Zu-/ Abwan- derung) Quelle: DB Research, 2007 ********* *** *** *** ****** *** ******* * * **** * ** Zinsaufschlag Risiko, Bonität ******* !*** ** "*** Quelle: DB Research, 2007 Sehr gute Anleihen AAA/Aaa bis AA-/Aa3 Gute Anleihen A+/A1 bis BBB-/Baa3 Junk-Bonds ab B-/B3 Spekulative Anleihen BB+/Ba1 bis B-/B3 Zinsaufschlag Risiko, Bonität ******* !*** ** "*** Quelle: DB Research, 2007 Sehr gute Anleihen AAA/Aaa bis AA-/Aa3 Gute Anleihen A+/A1 bis BBB-/Baa3 Junk-Bonds ab B-/B3 Spekulative Anleihen BB+/Ba1 bis B-/B3 ** Wege zur qualitativen Haushaltskonsolidierung 16. Januar 2008 19 Fokus des Betrachters entscheidet über Rating-Unterschiede Konsolidierung ist kein relevantes „Gewinnerthema“ für politische Akteure Entscheidend für explizite Rating-Unterschiede ist der Fokus des Prüfers. 35 Denn die Betrachtung eines Bundeslandes unabhängig vom föderalen Finanzverbund erscheint für die Bundesländer im globalen Wettbewerb um Finanzmittel geboten und bietet auch wei- tere nicht zu unterschätzende Vorteile. Die Tatsache, dass alle Bun- desländer Spitzenratings erfahren, bedeutet, dass es zwar Unter- schiede in der langfristigen Beurteilung gibt, die preislichen Auswir- kungen dieser Unterschiede jedoch recht gering sind. Die Spitzenra- tings differenzieren sich hinsichtlich der Ausfallwahrscheinlichkeit kaum, so dass Kreditgeber auch hinsichtlich der Rendite nur gering- fügige Unterschiede machen müssen. Gleichwohl spielen Ratingunterschiede von Anleihen in der Praxis eine wichtige Rolle. In diesem Zusammenhang ist die Bilanzierung der Kreditgeber der entscheidende Hebel. Die Implementierung der Basel-II-Richtlinien (vgl. Grafik 12) richtet an die Bewertung und das Pricing der Banken anspruchsvolle Anforderungen. So reagieren die Banken auf realwirtschaftliche Änderungen in aller Regel schneller als Rating-Agenturen, so dass die Portofolio-Strukturen verhältnis- mäßig flexibel sind. Die Tatsache, dass auch Anleihen mit einem Spitzenrating bisweilen keine Nachfrager finden, ist auch Ausfluss dieser gesetzlichen Regelungen. Somit entsteht von der Angebots- seite des Kreditmarktes ein gewisser Druck auf die Kreditnehmer – auch wenn diese optimale Bewertungen erfahren haben. Aber auch für die Länder selbst hat dieser Druck bestimmte Vorteile. So kann ein Rating hilfreiche Ansätze für die strukturelle Konsolidie- rung der öffentlichen Haushalte und darüber hinaus sogar wichtige Implikationen für die Wirtschaftspolitik geben. Dieser Punkt ist unter polit-ökonomischen Gesichtspunkten nicht zu unterschätzen, da es für den Staat einfacher wird, bestimmte Handlungsweisen zu be- gründen. Auch kann im Vergleich zu anderen Kreditnehmern ein positiver Druck auf die politischen Entscheidungen einzelner Ge- bietskörperschaften entstehen („Best Practice“). Medien als Kontrollorgane Demokratische Kontrolle der staatlichen Finanzpolitik durch die Me- dien spielt ebenfalls eine wichtige Rolle in Konsolidierungsphasen. Ohne eine kritische Öffentlichkeit können sich häufig die an finan- zieller Sanierung orientierten Politiker kaum im politischen Konflikt durchsetzen. Das Thema ist jedoch schwierig; die Wirkungszusam- menhänge der staatlichen Einnahmen und Ausgaben sind nicht für die breite Allgemeinheit nachvollziehbar. Auch ist Konsolidierung weder in den aktuellen Problemen (konjunkturelle Einnahmeüber- schüsse vs. strukturelle Anpassung der öffentlichen Haushalte) noch in der langfristigen Analyse (Nachhaltigkeit des staatlichen Han- delns) ein entscheidend relevantes „Gewinnerthema“ für politische Akteure – mit anderen Worten: Das Thema ist nicht wahlentschei- dend. Der Zeithorizont der handelnden Personen ist begrenzt. Ins- besondere werden Zukunftsfragen mit sehr hohen Abschlägen dis- kontiert, erhalten also nur geringe Bedeutung. 35 Vgl. iwd (2006); Deutschland-Radio (2006); Börsenzeitung (2007). Rating** Staaten Bank*** Nicht- banken AAA bis AA - 0 20 20 A+ bis A- 20 50 50 BBB+ bis BBB- 50 100 100 BB+ bis BB - 100 100 100 B+ bis B- 100 100 150 unter B- 150 150 150 ohne Rating 100 100 100 * Die in Basel festgelegten Risikogewichte werden voraussichtlich auch in der künftigen Solvabilitätsverordnung Anwendung finden. ** langfristig z. B. Standard & Poor's (S & P) *** Option 1 findet in Deutschland Anwendung: Ableitung des Risikogewichts für Banken aus der Beurteilung des Sitzstaates der jeweiligen Bank. @*%***&*0*#*** ** .*** **%**D( ** E 4* Aktuelle Themen 409 20 16. Januar 2008 Erreichbare Konsolidierungsziele fehlen Medien benötigen einfache Messgrößen Finanzpolitik kann durch kritische Öffentlichkeit befördert werden Seitens politischer Entscheidungsträger besteht also nicht zwingend Bedarf, sich diesem Thema zu widmen. So werden kaum Ziele for- muliert. Es fehlt also an erreichbaren Konsolidierungszielen und damit an der Darstellung von Erfolgen bzw. Misserfolgen. Nur durch den Zusammenhang von Zielformulierung und (öffentlicher) Kontrol- le kann eine sinnvolle mediale Darstellung der Wirkungszusammen- hänge erreicht werden und auf diese Weise die Notwendigkeit der Konsolidierung der öffentlichen Haushalte stärker ins Bewusstsein rücken. Medien benötigen einfache Messgrößen, die über den Erfolg oder Misserfolg der Finanzpolitik, insbesondere der Haushaltskonsolidie- rung, Auskunft geben. So spielen einfach greifbare Indikatoren und Schwellenwerte (z.B. die 3%-Schwelle für das gesamtstaatliche De- fizit im Maastricht-Vertrag) eine wichtige Rolle in der Disziplinierung der Politik durch die Öffentlichkeit und die Medien. Ähnlich einfache Kriterien bräuchte man auch zukünftig für die Messung der qualitati- ven Verbesserung des gesamtstaatlichen Budgets. Geeignet sind auch Konzepte wie die Konsolidierungsdividende, die die Differenz der tatsächlichen und der theoretischen Zinslast ausdrückt, die ohne Sparen entstanden wäre, und z.B. von Sachsen berechnet wird. Die Tendenz von Wirtschaftssubjekten, (politische) Botschaften oder Informationen nicht in ihrem Argumentationszusammenhang auf- nehmen zu können oder zu wollen, führt zu verschiedenen Anforde- rungen an das politische Leitbild oder die mediale Kommunikation: Keinen Effekt werden Botschaften ohne Affekt haben. Die Ver- packung der Information in eine Geschichte ermöglicht zudem die Einbeziehung möglicher Gegenargumente. 36 Über diese Emotionali- sierung wird es möglich, dass sich in komplexen Themen eine Art Kollektivbewusstsein bildet. Die Medien spielen also eine Art „schlechtes Gewissen“ für die Politik, und die Finanzpolitik kann durch eine kritische Öffentlichkeit sogar befördert werden. So lässt sich etwa das Problem der Staatsverschuldung in übersichtliche Schwerpunkte aufteilen. Da es um Zahlungsströme geht, bleiben zwar die realen Maßnahmen die gleichen. Jedoch ermöglichen die in den Leitbildern impliziten positiven Handlungsnotwendigkeiten die einfachere politische Umsetzung respektive die öffentliche Kontrolle durch die Medien. 36 Als äußerst zielführend kann daher auch die derzeitige Nachhaltigkeitsdebatte der sozialen Sicherungssysteme angesehen werden: nicht mehr „Rentenkürzung“ oder „Beitragsbelastung für Jüngere“, sondern eine Botschaft mit dem Credo „Für den Ausbildungsplatz meines Enkels“. /*****%#******** ****** *** ** 5****%*&%0** **** (in Prozent) Alle CDU/CSU SPD FDP LINKE B90/ Grüne Wirtschaftspolitik 38 53 27 56 23 20 Arbeitsmarktpolitik 34 42 26 42 42 16 Soziale Gerechtigkeit 33 17 45 16 59 40 Steuerpolitik 19 24 15 31 17 8 Außen- und Sicherheitspolitik 13 6 23 5828 Schul- und Bildungspolitik 12 10 13 14 16 15 Umweltpolitik 11 3 13 3652 Ausländerpolitik 11 11 10 7811 Innere Sicherheit, Kriminalität 9 11 9775 Quelle: Infratest dimap (2005): Wahlreport, S. 62 48 Wege zur qualitativen Haushaltskonsolidierung 16. Januar 2008 21 Schlussfolgerungen zur politischen Steuerung qualita- tiver Haushaltskonsolidierung Eine qualitative Konsolidierung der Staatsfinanzen bleibt in ganz Europa eine große Aufgabe. Dazu sollen durch die Umstrukturie- rung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben Wachstums- und Beschäftigungschancen eröffnet, Verteilungsziele wirksamer und mit geringerem Mitteleinsatz erreicht und die Effizienz des Staates ins- gesamt angehoben werden. Die politische Verankerung muss je nach politischen und institutionellen Voraussetzungen der Staaten differenziert erfolgen. In Deutschland müssen folgende Elemente zusammenkommen: 1. finanzpolitische Übereinkünfte der jeweiligen Regierungsparteien für die jeweils anstehende Legislaturperiode, die ressortübergrei- fende qualitative Ziele für das Budget beinhalten und eine Evalu- ierung auf dem Wege dorthin vorsehen (Output-Steuerung), 2. eine Verständigung in der Regierung über die Verwendung von Haushaltsmitteln, die über dem erwarteten Niveau liegen, für qualitativ ausgewiesene Politikfelder 37 bzw. im umgekehrten Fall eine Schonregelung bei notwendigen Haushaltssanierungen, 3. eine stärkere zentrale Steuerung der Finanzpolitik durch Kanz- leramt und Finanzministerium während der Legislaturperiode, 4. größere Klarheit in Diagnose und Therapie im Hinblick auf wach- stumsförderliche Staatsausgaben sowie einen politischen Kon- sens, diese zu fördern bzw. bei Sanierungen zu schonen; dabei ist eine Orientierung am Bildungs- und Forschungssystem sehr wohl angezeigt, nicht aber an Brutto-Sachinvestitionen der öf- fentlichen Hand, 5. eine dauerhafte Orientierung an der Umfinanzierung des Wohl- fahrtsstaates: weniger direkte Steuern und Abgaben, mehr indi- rekte Steuern und ggf. private Kapitaldeckung, etwa im Renten- system oder bei der Pflege, 37 Die Entscheidungsmatrix ist natürlich komplexer, da im positiven Fall zwischen Rückführung der Neuverschuldung oder Schuldenabbau, Ausgabenerhöhung oder Steuersenkung entschieden werden muss, und umgekehrt. Problem Wirtschaftswachstum Steuern erhöhen Abgaben senken Konsolidierung Nachhaltigkeit Zinslast Leitbilder/Beispiele Konsolidierungsdividende Generationsgerechtigkeit Schuldenuhr Schuldenberg Nachhaltigkeit Quelle: DB Research, 2007 Maßnahmen (sachorientiert) Kommunikation (emotionalisiert) Ziel Staatsverschuldung Unproblematisch schwer, zielgruppen- spezifisch möglich generell einfach, ziel- gruppenspezifisch schwer Strukturierung des Haushalts Priorität des Schuldenabba u F***** 5*&******& ** ******%#*** 3 ***%% Problem Wirtschaftswachstum Steuern erhöhen Abgaben senken Konsolidierung Nachhaltigkeit Zinslast Leitbilder/Beispiele Konsolidierungsdividende Generationsgerechtigkeit Schuldenuhr Schuldenberg Nachhaltigkeit Quelle: DB Research, 2007 Maßnahmen (sachorientiert) Kommunikation (emotionalisiert) Ziel Staatsverschuldung Unproblematisch schwer, zielgruppen- spezifisch möglich generell einfach, ziel- gruppenspezifisch schwer Strukturierung des Haushalts Priorität Schuldenabbau F***** 5*&******& ** ******%#*** 3 ***%% 4* Aktuelle Themen 409 22 16. Januar 2008 6. eine stärkere Verwendung von qualitativen Indikatoren sowohl für Inputs wie für Outputs für die zentralen Politikfelder wie Arbeits- markt, Gesundheit, Rente und ggf. eine Regierungszielsetzung über die Veränderung derselben über den Vierjahreszeitraum ei- ner Legislaturperiode; dies wäre in der jährlichen Haushaltspla- nung ebf. zu verwenden und in Bezug zu den Jahresansätzen zu setzen; naturgemäß benötigt man dann auch häufiger eine Eva- luierung, eine Kosten-Nutzen-Analyse und ähnliche Instrumente; für diese Zwecke könnte man entweder eine eigene Institution schaffen oder aber den Bundesrechnungshof beauftragen, diese Aufgabe zukünftig auszufüllen, 7. für die mittelfristige Finanzplanung sollte zudem eine explizite Qualitätsbetrachtung und -steuerung anhand von Indikatoren sowohl für die Einnahmen- wie für die Ausgabenseite vorge- nommen werden, 8. eine explizite Befassung des Parlaments unter Federführung von Haushalts- und Finanzausschuss mit Qualitätsaspekten, Indika- toren, Messgrößen und Steuerungsverfahren. Gerade im Hinblick auf mittelfristige Steuerungsleistungen wären bei größeren Um- schichtungen auf beiden Seiten des Etats im Dienste höherer Qualität vermehrt die Spitzen der Regierungsfraktionen gefragt, zusammen mit dem Haushaltsausschuss dies politisch zu flan- kieren, 9. eine sukzessive Ausweitung der qualitativen Steuerung im Bund- Länder-Verhältnis, zumindest anhand von Indikatoren im Finanz- planungsrat. Anders als im Hinblick auf die Beteiligung der Län- der bei der Einhaltung der EU-Regeln und der ggf. demnächst zu beobachtenden Schuldenregel wäre ein starker Bundeseinfluss vermutlich aber nicht zielführend. Vielmehr spräche einiges da- für, dass die Bundesländer ihre Finanzpolitik noch deutlicher als bisher selbständig gestalten, 10.schließlich ist auch die Europäische Union gefordert. So fehlen bislang konkretisierende Interpretationen, wie denn qualitative Aspekte definiert und bei der Beurteilung nationaler Stabilitäts- programme zur Anwendung kommen sollen. Hier ist zunächst die Kommission in der Pflicht, dem Wirtschafts- und Finanzminister- rat Vorschläge zu unterbreiten. Manchem mag es müßig erscheinen, sich in Zeiten eines erstmals wieder ausgeglichenen gesamtstaatlichen Budgets Gedanken um solche Dinge zu machen. Es muss aber daran erinnert werden, dass die Punktladung 2007 weder das Nachhaltigkeitsproblem der Schuldenstandsentwicklung, noch der demografischen impliziten Schulden, noch der wachstumsfreundlicheren Gestaltung der ge- samtstaatlichen Finanzpolitik in den nächsten zwei bis drei Jahr- zehnten löst. Vielmehr ist zu befürchten, dass sich die öffentliche Debatte – und damit die Politik – mit der Erreichung des quantitati- ven Ziels des Haushaltsausgleichs zufrieden gibt. Dies wäre zu we- nig. Werner Becker (+49 69 910-31713, werner.becker@db.com) Sascha Brok (+49 30 3407-4259, sascha.brok@db.com) Klaus Günter Deutsch (+49 30 3407-3582, klaus.deutsch@db.com) Frank Zipfel (+49 69 910-31890, frank.zipfel@db.com) Wege zur qualitativen Haushaltskonsolidierung 16. Januar 2008 23 Wirtschaftspolitische Grundzüge 2005-2008, Integrierte Leitlinie 3: Eine effiziente Ressourcenallokation fördern – unbeschadet der Leitlinien zur wirtschaftlichen Stabilität und Tragfähigkeit sollten die Mit- gliedstaaten die öffentlichen Ausgaben zu- gunsten wachstumsfördernder Bereiche um- schichten, durch eine Anpassung der Steuer- strukturen das Wachstumspotenzial stärken und durch geeignete Mechanismen gewähr- leisten, dass die öffentlichen Ausgaben mit den politischen Zielvorgaben in Einklang stehen und die Reformpakete in sich kohärent sind. Quelle: Europäische Union G*** *** ** !""*****#*** 1****** H **** **"%%*** * "**********%#** .* **&** "- *** A****"* Internationaler Wettbewerb und der sich verstärkende demografi- sche Druck lassen Fragen der Zukunftsfähigkeit der öffentlichen Haushalte immer dringlicher werden. Eine wesentliche Herausforde- rung für die Finanzpolitik besteht darin, die Durchführung von Struk- turreformen zu gewährleisten, welche die langfristige Tragfähigkeit der Staatsfinanzen stärken und gleichzeitig die Wachstumsaussich- ten erhöhen. Die Finanzpolitik steht vor einer doppelten Aufgabe: Neben der Ein- haltung der im Rahmen des Europäischen Stabilitäts- und Wach- stumspakts oder des Grundgesetzes vorgegebenen Budgetregeln gilt es die langfristig wachstumsfreundliche Ausrichtung der öffentli- chen Haushalte insgesamt zu verbessern. Zunehmend wird deut- lich, dass die Frage nach der „richtigen“ – d.h. einer mit Blick auf Stabilität und Wachstum situationsgerechten – Finanzpolitik nicht allein an quantitativen oder niveauorientierten Kriterien ausgerichtet werden sollte. Insbesondere die Möglichkeiten zur Beeinflussung des Wachstumspotenzials der Volkswirtschaft werden maßgeblich durch die Struktur der öffentlichen Haushalte beeinflusst. Elemente einer auf mehr „Qualität der öffentlichen Finanzen“ ausge- richteten Fiskalpolitik sind dabei institutionell bereits an unterschied- lichen Stellen verankert. So räumt der reformierte Stabilitäts- und Wachstumspakt Maßnahmen zur Erhöhung des Wachstumspoten- zials und zur Verbesserung der langfristigen Tragfähigkeit der öffent- lichen Finanzen ein größeres Gewicht ein. 38 Auch in den Integrierten Leitlinien 2005-2008 der Lissabon-Strategie ist für die Grundzüge der Wirtschaftspolitik eine Richtlinie zur Reallokation öffentlicher Mittel zentral verankert. Das Qualitätskonzept ist dabei grundsätzlich in umfassender Weise zu verstehen und bezieht sich auf drei Dimensionen des öffentlichen Haushalts * die Ausgabenseite, die Einnahmenseite und nicht zu- letzt die institutionellen Rahmenbedingungen, unter denen finanzpo- litische Entscheidungen getroffen werden. Vor diesem Hintergrund wurde das Thema im Mai 2004 durch den Wirtschaftspolitischen Ausschuss der EU (WPA) 39 auf europäischer Ebene verankert. Ziel der hierzu etablierten WPA-Arbeitsgruppe „Quali- tät der öffentlichen Finanzen“ ist es, auf Basis eines geregelten Infor- mations- und Erfahrungsaustauschs zwischen den Mitgliedsstaaten Erkenntnisse über die Wachstums- und Effizienzwirkungen finanzpoliti- scher Entscheidungen zu gewinnen und Vorschläge zur Umsetzung qualitätsorientierter Finanzpolitik zu entwickeln. 40 Ausgabenentwicklung in Deutschland und ausgewähl- ten EU-Ländern Den Ausgangspunkt für die Diskussion über die Qualität der öffentli- chen Finanzen bilden die kritischen Ausgabenentwicklungen in ** Siehe Verordnung (EG) Nr. 1467/97, Verordnung (EG) Nr. 1466/97. ** Der Wirtschaftspolitische Ausschuss der EU (WPA, engl. EPC) ist ebenso wie der Wirtschafts- und Finanzausschuss (WFA bzw. EFC) dem Ecofin-Rat zugeordnet und bereitet diesen in strukturpolitischen Fragen vor. ** Ein umfassender Reader, der die bisherigen Ergebnisse der Arbeitsgruppe des Wirtschaftspolitischen Ausschusses zur Qualität der öffentlichen Finanzen zusam- menfasst, wird im kommenden Jahr von der EU-Kommission in Zusammenarbeit mit dem WPA als COM Economic Paper herausgegeben. Sons- tige 16% Subven- tionen 3% Zinsen 6% Arbeit- nehmer- entgelt 16% Sach- leistun- gen 56% Investi- tionen 3% .* **** ** *%&* ** ** ****%#**** * ***> Quellen: Eurostat, BMF, 2007 4* -40 -20 0 20 40 BE FR IT NL AT PT FI UK Sozialleistungen Arbeitnehmerentgelt Subventionen Zinsen Investitionen Sonstige ** **** **&** ** *% &* ***%* **** ** ** *%&** 0****** *:****** * in Prozentpunkten 1981/2006 Quellen: Eurostat, BMF, 2007 4> Aktuelle Themen 409 24 16. Januar 2008 Deutschland und vielen anderen EU-Mitgliedstaaten. In vielen Län- dern ist eine zunehmende Inflexibilität der öffentlichen Haushalte, vor allem durch steigende Sozialausgaben bei gleichzeitig rückläufi- gen Investitionen, zu beobachten. In Deutschland beläuft sich der Anteil der Sozialleistungen an den Gesamtausgaben mittlerweile auf knapp 57% und ist damit in den vergangenen 25 Jahren im Bund oder Gesamtstaat um fast 10 Pro- zentpunkte angestiegen. Gleichzeitig sind die Investitionen im Trend kontinuierlich zurückgegangen. Ihr Anteil an den Gesamtausgaben hat sich im Vergleich zu 1981 um 4 Prozentpunkte von 7% auf etwa 3% reduziert. Ähnliche Entwicklungen sind bei deutlichen Unterschieden in der Höhe der Ausgabenniveaus auch in vielen anderen Ländern der EU zu verzeichnen. In Belgien und Österreich ist der Anteil der Sozial- ausgaben an den Gesamtausgaben im Vergleich zu 1981 um etwa 9 Prozentpunkte angestiegen. Auch im Vereinigten Königreich, das mit einer Sozialausgabenquote von etwa 13% mit die geringste Ausgabenquote in der EU aufweist, beläuft sich der Anstieg auf über 3 Prozentpunkte. Gleichzeitig haben die Investitionsausgaben massiv an Bedeutung verloren. In Portugal ist ihr Ausgabenanteil um 8 Prozentpunkte, in Finnland um 4,2 Prozentpunkte und in Italien um 3,5 Prozentpunkte gesunken, obwohl viele der betrachteten Länder im gleichen Zeit- raum einen rückläufigen Anteil an Zinsbelastungen verzeichnen konnten. Die Entwicklung erscheint dabei unabhängig von der Entwicklung der Staatsquote. So war die Verschlechterung der Ausgabenstruktur sowohl bei einer steigenden als auch bei einer rückläufigen Staats- quote zu beobachten. Erfassung und Abgrenzung des Qualitätskonzepts Der hier verwendete Qualitätsbegriff orientiert sich am Wachstums- ziel der Lissabon-Strategie, das auf die Erhöhung des langfristigen Wachstumspotenzials einer Volkswirtschaft abstellt. 41 Auch bei einer derartigen Verengung der Zielvorgabe auf ein Wachstumsziel (ab- strahierend z.B. vom Verteilungs- und Stabilisierungsziel des Bud- gets) ergeben sich gewisse konzeptionelle Probleme. Insbesondere ist die exakte Zuordnung der öffentlichen Ausgaben aber auch Ein- nahmen in wachstumsfördernde, wachstumsneutrale und wach- stumsschädliche Kategorien nicht einfach. Wissenschaftliche Studien bieten hier nur wenige eindeutige Antwor- ten. 42 Positive Wachstumsbeiträge öffentlicher Ausgaben können für Forschung und Entwicklung, Bildung und Infrastruktur ermittelt wer- den; auch die Struktur der öffentlichen Einnahmen hat unzweifelhaft einen nennenswerten Einfluss auf das Wachstumspotenzial einer Volkswirtschaft. Der exakte Umfang des positiven Einflusses wird 41 Grundsätzlich sind auch Qualitätsabgrenzungen denkbar, die neben Wachstumsef- fekten beispielsweise auch Umweltaspekte oder Beschäftigungswirkungen in die Analyse einbeziehen. Im internationalen Kontext kommen teilweise sehr offene Qualitätsbegriffe zur Anwendung, die lediglich eine effiziente Mittelverwendung bei politisch vorbestimmten, aber grundsätzlich offenen Zielen fordern. Siehe z.B. Eu- ropäische Kommission (2004). 42 Für umfassende Literaturüberblicke vgl. z.B. Afonso, Ebert, Thöne (2005), Euro- päische Kommission (2004). Die Wirkungen institutioneller Rahmenbedingungen auf das Wirtschaftswachstum wurden aktuell u.a. in Europäische Kommission (2007) und die Trends und Wirkungen des Steuersystems auf das Wirtschafts- wachstum in Heady (2007) und Europäische Kommission (2007b) untersucht. -5 0510 Sonstige Investitionen Zinsen Subventionen Arbeitnehmerentgelt Sozialleistungen 9*** **& ** *%&*** * %* **** Veränderung der Ausgabenanteile in %-Punkten 1981/2006 Bund oder Gesamtstaat Quellen: Eurostat, BMF 4? 35 40 45 50 55 60 65 70 81 84 87 90 93 96 99 02 05 BE DE* FR IT NL AT PT FI UK .* *% *%&* **2***** 4*64****> *einschließlich Ex-DDR seit 1991 Quelle: Eurostat 46 Wege zur qualitativen Haushaltskonsolidierung 16. Januar 2008 25 Bislang fehlten aussagefähige Daten Neue Statistiken sind in Vorbereitung Methodische Fragen sind noch zu klären jedoch sehr unterschiedlich quantifiziert und für viele einschlägige Ausgabenkategorien liegen keine eindeutigen Ergebnisse vor. Detaillierte Wirkungsanalysen durch verbesserte Datenverfügbarkeit Neben der skizzierten methodologischen Herausforderung wird eine detailliertere Wirkungsanalyse auch durch national unterschiedliche Erfassungen staatlicher Ausgaben erschwert. Die bisher vorhande- nen Klassifikationen erlauben bis dato keine tiefer gehenden län- derübergreifenden ökonomischen Analysen. Auf europäischer Ebene werden einheitliche Daten in einer ökono- mischen Abgrenzung nach Aufgabenbereichen (Funktionen) bisher nur für die erste, sehr allgemeine Ebene der sog. COFOG-Klassifi- kation der Vereinten Nationen (Classification of the Functions of the Government) erhoben. Diese Unterteilung ist mit insgesamt zehn unterschiedlichen Aufgabenbereichen 43 jedoch für eine fundierte ökonomische Analyse und einen sinnvollen internationalen Vergleich zu grob; sie ermöglicht beispielsweise keine länderübergreifende Analyse staatlicher Forschungs- und Entwicklungs- oder Bildungs- ausgaben. Zur Verbesserung der Datenqualität und -verfügbarkeit wurde im Jahr 2004 auf Initiative des WPA und unter Führung des europäi- schen Statistikamts (Eurostat) eine „Task Force COFOG“ ins Leben gerufen, an der neben dem WPA und der EU-Kommission auch die nationalen Statistikämter sowie internationale Institutionen wie die OECD beteiligt sind. Zielrichtung der Task Force ist es, für die EU- Mitgliedstaaten künftig Statistiken über die öffentlichen Ausgaben nach den sog. COFOG-Zweistellern, bei der die öffentlichen Ausga- ben nach insgesamt 68 ökonomischen Aufgabenbereichen ausge- wiesen werden, zu erheben und diese möglichst zum Bestandteil des laufenden amtlichen Statistikprogramms zu machen. Das Datenbild in der Tiefengliederung der COFOG-Zweisteller ist bislang noch sehr heterogen. Einzelne Länder verfügen bislang für die definierten Aufgabenbereiche noch nicht über die erforderliche Tiefengliederung der Daten, und es ergeben sich signifikante Ab- weichungen zu anderen relevanten nationalen Statistiken. Dabei zeigt sich, dass einige staatliche Aufgaben methodisch mehreren Kategorien zugeordnet werden können, was einen Bedarf für eine weitere Harmonisierung der Konzepte und Definitionen zwischen den Ländern anzeigt. Dennoch sind die bisherigen Fortschritte des Projekts vielverspre- chend. Während Ende Dezember 2005 nur 7 Länder COFOG- Zweisteller-Daten an EUROSTAT geliefert hatten, sind gegenwärtig solche Daten bereits von 20 Mitgliedstaaten 44 verfügbar, teilweise für unterschiedliche Zeithorizonte. Einige der vorhandenen Daten- sätze sind auf der Website von Eurostat eingestellt und damit öffent- lich zugänglich 45 , und für 2008 ist eine weitere Verbesserung der Datenbasis und ihrer öffentlichen Zugänglichkeit vorgesehen. 43 Zu diesen Funktionen zählen u.a. allgemeine öffentliche Dienste, Verteidigung, öffentliche Sicherheit, Wirtschaftsangelegenheiten, Umweltschutz, Wohnungswe- sen u.w. 44 Bulgarien (2004), Belgien, Deutschland (nur 2003), Dänemark (1990-2005), Est- land (2001-2005), Griechenland (2001-2005), Spanien (2000-2005), Irland (1995- 2005), Italien (2000-2005), Zypern (198-2005), Lettland (2003), Litauen (2005), Ungarn (2001-2005), Polen (2002-2005), Portugal (1995-2005), Rumänien (2003), slowakische Republik (2003-2005), Finnland (2000-2005) und Schweden (2001- 2005). 45 Die Daten sind verfügbar unter: ec.europa.eu/eurostat. Aktuelle Themen 409 26 16. Januar 2008 Evaluierung Arbeitsmarktpolitik Basierend auf dem Auftrag des Deutschen Bundestags vom 14. November 2002 hat die Bundesregierung die Wirkungen des Ersten bis Dritten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz-Evaluation) evaluieren lassen. 1 Ziel war es, zu ermitteln, in welchem Umfang die mit den Reformen am Arbeitsmarkt ange- strebten Zielsetzungen erreicht worden sind und wo Verbesserungsbedarf besteht. Zudem wurde der Ansatz verfolgt, nicht nur die Wirk- samkeit einzelner Instrumente und Regelun- gen in einem abgegrenzten Zeitrahmen gleich- zeitig zu untersuchen, sondern auch die Ma- krowirkungen dieser neuen Arbeitsmarktpolitik zu ermitteln. An der Evaluierung wurden mehr als 20 Forschungseinrichtungen mit zusam- men etwa 100 Forschern beteiligt. Insgesamt ergibt sich ein gemischtes Bild. Vergleichsweise positiv wirken die Eingliede- rungszuschüsse (befristete Lohnkostenzu- schüsse für Arbeitgeber), Maßnahmen der öffentlichen geförderten Weiterbildung (insbe- sondere mit qualifiziertem Abschluss), Förde- rung der selbstständigen Tätigkeit und der Vermittlungsgutschein. Negative Wirkungen auf die Aufnahme der Beschäftigung gehen von ABM und verwandten Instrumenten, aber auch den Personal-Service Agenturen aus. Im Vergleich zu früheren Evaluationen zeigt sich eine deutliche Verbesserung der Wirksam- keit arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen. Im Bereich der evaluierten Maßnahmen beträgt der Anteil der Maßnahmen, die als positiv gelten können, 87 Prozent. Hingegen ist der Anteil der negativ evaluierten Maßnahmen auf 1,5 Prozent zurückgegangen. Unklare und neutrale Befunde ergeben sich für knapp 2%. 2 -------------- 1 Vgl. hierzu Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2006). 2 Vgl. Eichhorst und Zimmermann (2005). Effizienz und Effektivität Eine vertiefte Analyse staatlicher Ausgabenstrukturen und vor allem die Untersuchung potenziell wachstumsfördernder Ausgabenberei- che darf sich natürlich nicht in der Erhebung der relevanten Daten erschöpfen, sondern muss sich in einer Aufklärung der Kausalzu- sammenhänge zwischen Ausgaben- und Wachstumsentwicklung und damit auch in der Frage nach der Wirksamkeit der Verwendung öffentlicher Mittel fortsetzen. Aus politischer Sicht ist die Verbesserung der Effizienz und Effektivi- tät insbesondere aus zwei Gründen wichtig: Zunächst birgt eine isolierte Inputorientierung – wie wir sie z.B. beim Ziel der Lissabon- Strategie „3% des BIP für Forschungs- und Entwicklungsausgaben“ finden – die Gefahr, Ineffizienzen durch höheren Mitteleinsatz über- decken zu wollen. Im Übrigen können durch die Realisierung von Effizienzpotenzialen zusätzliche finanzielle Handlungsspielräume für die Setzung neuer Prioritäten oder weitere Konsolidierung gewon- nen werden. In vielen Ländern ist aufgrund der Konsolidierungsanstrengungen der vergangenen Jahre der Raum für weitere kurzfristige Ausgaben- senkungen begrenzt. Darüber hinaus sind viele der in den öffentli- chen Haushalten dominierenden Ausgabenkategorien, wie etwa die Sozial- oder Zinsausgaben 46 , aufgrund rechtlicher Verpflichtungen kurzfristig relativ inflexibel, so dass auch hier die Möglichkeiten für Ausgabenumstrukturierungen zumindest in der kurzen Sicht einge- schränkt sind. Die Effizienz- und Effektivitätsdimension der Quali- tätsdiskussion geht damit über die Kontrolle der Wirksamkeit poten- ziell wachstumswirksamer Ausgaben hinaus, umfasst die systemati- sche Überprüfung aller staatlichen Ausgabenbereiche und erfordert eine budget-institutionelle Umsetzung der Ergebnisse der Evalua- tionen. Auf internationaler Ebene existieren bisher erst wenige länderüber- greifende Effizienzanalysen, nicht zuletzt wegen der begrenzten Verfügbarkeit geeigneter Ergebnis- und Wirkungsindikatoren. Die verfügbaren Arbeiten für den Gesundheits- und Bildungsbereich deuten jedoch auf erhebliche Effizienzpotenziale hin. Im Bildungsbe- reich zeigen die Ergebnisse beispielsweise, dass der Output ohne zusätzliche Mittel um bis zu 12% gesteigert werden kann, und die möglichen Effizienzgewinne aufgrund von Inputreduktion (gleiche Ergebnisse bei geringerem Mitteleinsatz) belaufen sich auf bis zu 25%. 47 Sehr viel ausgeprägter und weiter entwickelt ist die Effizienz- und Wirksamkeitskontrolle allerdings auf nationaler Ebene. In Deutsch- land ist beispielsweise mit den Hartz-Gesetzen auf dem Gebiet der Arbeitsmarktpolitik eine umfassende wissenschaftliche Erfolgskon- trolle der Politikmaßnahmen zur Pflicht geworden, und gemäß § 7 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) sind grundsätzlich alle staatli- chen finanzwirksamen Maßnahmen einer Erfolgskontrolle zu unter- ziehen. 46 Als weitere relativ inflexible Ausgabenkategorien werden oftmals auch Subventio- nen und Personalkosten aufgeführt, wobei letztere jedoch beispielsweise auch die Ausgaben für das Personal im Bildungswesen umfassen. (vgl. z.B. Mattina, Gun- narsson (2007). Für Deutschland belief sich der Ausgabenanteil der genannten vier Kategorien im Jahr 2006 auf 81,5% (Datenquelle Eurostat). 47 Afonso, Aubyn (2005, 2006a, 2006b), IWF (2007), Gonand, Joumard, Price (2007), OECD (2005) und Sutherland, Douglas, Price, Robert; Joumard, Isabelle, Nicq, Chantal (2007). Wege zur qualitativen Haushaltskonsolidierung 16. Januar 2008 27 Ergebnisorientierung in Haushalts- politik ist auf dem Vormarsch Allerdings ermöglichen die Evaluationen bislang in den seltensten Fällen einen Vergleich der Programme untereinander. Es fehlt an systematischen Informationen und Analysen im Sinne einer ge- samtwirtschaftlichen Betrachtung. Weitere Schwächen sind der Mangel an einheitlichen Richtlinien und einem übergreifenden Be- richtswesen, das horizontale Informationen zur Verfügung stellt. Die beschriebenen Mängel lassen sich dabei teilweise auf die stark dezentrale Ausgestaltung der Erfolgskontrolle in Deutschland zu- rückführen. Die Durchführung der Erfolgskontrollen ist Bestandteil der Ressortverantwortung bzw. obliegt den einzelnen Ressorts. Im OECD-Vergleich zeigt sich, dass der Beteiligungsgrad des Finanz- ministeriums an regierungsweiten Initiativen der Performancemes- sung und deren späterer Implementierung deutlich unter denen anderer Länder liegt. Dabei gibt es zunächst keinen optimalen Beteiligungsgrad, die ver- schiedenen Ausgestaltungsformen sind jedoch mit unterschiedlichen Risiken verbunden: Ein stark zentralistischer Ansatz birgt die Gefahr, dass den für die Zielerreichung Verantwortlichen zu wenig Freiheiten und Flexibilität zur Verfügung stehen, um die Ergebnisse beeinflussen zu können. Hierdurch wachsen die Anreize zu Fehlverhalten und zu „geschön- ten Informationen“; nicht zu vernachlässigen ist auch die Gefahr von Ineffizienzen im Prozess aufgrund der hohen Kosten der Informati- onsgewinnung. Stark zentralistische Ansätze können zu unnötigem Verwaltungsaufwand führen, wenn die Informationen zwar generiert, die Daten jedoch bei der Entscheidungsfindung nicht bzw. nicht sinnvoll verwendet werden. Die Gefahren bei einem stark dezentralen Ansatz liegen dagegen in einem zu geringen Veränderungsdruck (Reformen werden ange- kündigt, aber es mangelt an der Umsetzung) und im Mangel an einem einheitlichen regierungsweiten Berichtsrahmen. Auch er- schwert das Fehlen an Einheitlichkeit in der Entwicklung und Prä- sentation der Ergebnisse die Vergleichbarkeit der Ergebnisse und die Festlegung wirksamkeitsorientierter Ausgabenprioritäten. Die zentrale Koordinierung kann hingegen die Entwicklung gemeinsa- mer Ziele und Initiativen fördern. 48 Insofern wird die Notwendigkeit gesehen, die derzeit in Deutschland angewandten Verfahren zur Evaluation zu verbessern, um zu ver- bindlicheren Vorgaben und Qualitätsstandards für die Durchführung von Erfolgskontrollen zu kommen. Eine besondere Rolle kommt hierbei den institutionellen Rahmenbedingungen zu. Institutionen: Gewährleistung einer wachstumsorien- tierten Haushaltsplanung und tragfähiger öffentlicher Finanzen In vielen Ländern sind in den vergangenen Jahren institutionelle Reformen zur Verbesserung der Erfolgskontrollen der staatlichen Mittelverwendung durchgeführt worden. Den Reforminitiativen ge- mein sind Änderungen in den nationalen Haushaltsverfahren. Eine Vielzahl von Ländern ist zu einer stärkeren Verwendung von Per- formance-Informationen im Budgetprozess übergegangen. 49 Am weitesten und längsten fortgeschritten innerhalb Europas ist die ergebnisorientierte Budgetierung in den Niederlanden, den skandi- navischen Ländern und im Vereinigten Königreich. In anderen Län- 48 Vgl. Curristine, Lonti, Journard (2007), Curristine (2005a, 2005b). 49 Zu Überblickartikeln und der Auswertung von Ländererfahrungen siehe z.B. Curri- stine, Lonti, Joumard (2007), Curristine (2005a, 2005b). 0% 20% 40% 60% 80% 100% GB CL PT CA US FR NZ HU BE MX TR SE ES SK KR IT FI DK AU CH IS AT DE 5******&**& ** 1***** ** **%** *** * ***%***&%* Quelle: OECD 2005 **%%**& 4* Aktuelle Themen 409 28 16. Januar 2008 Deutsche Bundesländer wenden dies bereits an Evaluation soll zur Verbesserung von Programmen führen Haushaltsinstitutionen sind sehr wichtig dern wurden wichtige Reformen in jüngerer Zeit durchgeführt. Frankreich z.B. hat nach langer Entwicklungszeit 2006 sein Budget- system auf Programm- und Ergebnisorientierung (LOLF) umgestellt, in Italien und Spanien befinden sich Reformen in der Entwicklung. In Deutschland hat es auf Länderebene bereits eine Reihe von Budge- tierungsreformen gegeben, auf Bundesebene wird derzeit eine Re- form vorbereitet, die nicht zuletzt auf eine verstärkte Ergebnisorien- tierung in den (haushalts)politischen Debatten und Entscheidungen zielt. Die Vorteile der Nutzung von Ergebnis- und Wirkungsinformationen im Budgetprozess liegen vor allem darin, dass der Fokus im politi- schen und administrativen Abstimmungsprozess auf das Ergebnis statt auf den Umfang des Einsatzes öffentlicher Mittel gerichtet wird. Während traditionelle Verfahren die politische Prioritätensetzung vor allem inputorientiert messen – wie viel Geld wird für welche Aufga- benbereiche ausgegeben? –, rückt bei der Nutzung von Performan- ce-Informationen im Budgetprozess das erzielte Ergebnis in den Vordergrund. Bezogen auf einzelne Programme kann ergebnisorien- tierte Budgetierung Erfolg oder Misslingen ausweisen. Der größte Gewinn wird darin gesehen, dass die Nutzung ergebnis- orientierter Budgetierung zu einer ständigen Auseinandersetzung und einem systematischen Hinterfragen von politischen Prioritäten und Maßnahmen führt. Aus der laufenden Evaluation sind Pro- grammverbesserungen bzw. -veränderungen zu erwarten. Die Transparenz politischen Handelns erhöht sich, und die Informati- onsgrundlagen für Urteile und Entscheidungen von Legislative und Öffentlichkeit werden besser. Die Einführung von „Performance Budgeting“ in das Rechnungswe- sen allein ist jedoch nicht ausreichend für die Verbesserung der Qualität der öffentlichen Ausgaben. Hinzukommen muss eine ent- sprechende Kapazität auf Seiten der Verwaltung, die gewonnenen Informationen zu verarbeiten, sowie eine kohärente Anreizstruktur für eine entsprechende Motivation der Entscheidungsträger. Zu lö- sen sind auch Probleme der Messung, der Datenqualität sowie der Verwendung der Informationen durch die politischen Entscheidungs- träger. Ohnehin ist die institutionelle Dimension der Qualitätsdiskussion in einem weiteren Sinne zu verstehen. Sie umfasst alle Regeln, Pro- zesse und Institutionen, denen Budgetplanung und -implementier- ung unterliegen. 50 In der ökonomischen Literatur befasst sich eine Vielzahl von Beiträ- gen mit den institutionellen Einflussfaktoren. Die Arbeiten bestäti- gen, dass institutionelle Arrangements signifikant mit den konkreten Budgetergebnissen eines Staates korreliert sind und die Fiskaldiszi- plin durch geeignete Strukturen im Budget-Prozess gestärkt werden kann. 51 Gut konstruierte Haushaltsregeln und Institutionen fördern 50 Darüber hinaus üben auch die weiteren institutionellen Rahmenbedingungen, wie beispielsweise das Wahlsystem und die Parteienstruktur, Einfluss auf die finanzpo- litischen Ergebnisse aus, siehe z.B. Alesina, Perotti (1995). Da diese institutionel- len Rahmenbedingungen jedoch in der Regel außerhalb des Einflussbereiches des Finanzministers bzw. der Finanzpolitik liegen, seien sie aus der Betrachtung ausgeschlossen. 51 Vgl. z.B. Europäische Kommission (2006, 2007a) zum Einfluss numerischer Haushaltsregeln und unabhängiger Institutionen sowie von Hagen (1992), von Ha- gen und Harden (1994), Alesina, Perotti (1995), De Haan, Moessen und Volkerink (1999) zum Einfluss des Budgetierungsprozesses (Verhandlungsstruktur, Rolle des Finanzministers, Struktur des parlamentarischen Prozesses, Implementierung, Transparenz, föderale Strukturen) auf die Haushaltsdisziplin. Wege zur qualitativen Haushaltskonsolidierung 16. Januar 2008 29 Auszug aus den Schlussfolgerungen des Ecofin-Rates von Juni 2007 The Council emphasizes the need to optimise public sector activities and to achieve better outcomes given limited public funds. Compari- sons of efficiency in important spending areas reveal significant differences across Member States, and in many cases policy outcomes could be improved. Member States already developed a number of strategies to improve spending efficiency, including more use of performance information with a view to enhancing the transparency of the budget process. The use of performance information in the budget process is an impor- tant tool for decision-making * moving the focus away from spending towards actual achievements. More systematic and independ- ent evaluation of existing policies could help to strengthen the efficiency of public spending. There is a strong need for making better use of already available information. / … Verschuldungsregel in Deutschland ist gutes Beispiel Details des Steuersystems sind wesentlich für Wachstumswirkungen das Erreichen einer nachhaltigen Haushaltsposition und können dabei helfen, prozyklische Politik zu vermeiden. 52 In diesem Sinne kommt der im Rahmen der zweiten Stufe der Föderalismusreform geplanten Verbesserung der verfassungsrechtlichen Verschuldungs- regeln in Deutschland eine kaum zu überschätzende Bedeutung zu. Darüber hinaus sind jedoch weitere Arbeiten zu der engeren Frage- stellung des Zusammenhangs zwischen institutionellen Rahmenbe- dingungen und Struktur der öffentlichen Haushalte und ihres konkre- ten Wachstumsbeitrags erforderlich. Bis dato konzentriert sich die ökonomische Literatur auf die Untersuchung des Einflusses nationa- ler Fiskalregeln und Institutionen auf die Haushaltsdisziplin, Budget- struktur und damit die Qualität der öffentlichen Finanzen im engeren Sinne wurden hingegen bisher nicht näher analysiert. Einnahmen Dritter notwendiger Bestandteil einer umfassenden Strategie zur Verbesserung der Qualität der öffentlichen Finanzen ist ein wach- stumsfreundliches Einnahmensystem und * aufgrund seiner heraus- ragenden Bedeutung bei der Finanzierung öffentlicher Aufgaben * hier vor allem das Steuersystem. Auch auf der Einnahmenseite gewinnen Strukturfragen zunehmend an Bedeutung. Ein Blick auf quantitative Indikatoren allein – etwa die Steuerquote – läßt keine befriedigenden Erkenntnisse erwarten. Denn die Wirkungen der Besteuerung auf das Wirtschaftswachstum hängen nicht zuletzt vom spezifischen Design des Steuersystems und der Struktur der einzelnen Steuerarten ab. 53 Zudem ist die Fra- ge im Blick zu behalten, wie die Ziele der Wachstumsorientierung und Einnahmengenerierung in Einklang gebracht werden können. In der finanzwissenschaftlichen Literatur werden verzerrende Wir- kungen von Steuern umfassend diskutiert. Durch Veränderungen der relativen Preise beeinflussen Steuern die Sparentscheidung, das Ansiedlungs- und Investitionsverhalten und die Arbeitsentscheidun- gen und damit letztendlich das Wirtschaftswachstum. Die negativen Effekte wachsen dabei überproportional mit steigenden Steuersät- zen und zunehmendem Steuerniveau. Dennoch greifen Steuerreformvorschläge, auch wenn sie mit star- ken Verbesserungen in der Wachstumsorientierung verbunden sind, jedoch auf der anderen Seite zu signifikanten Einnahmenverlusten führen, zu kurz. Zum einen, da unterschiedliche Steuerarten mit unterschiedlichen Verzerrungen verbunden sind, zum anderen, da Steuersysteme neben den Zweck der Wachstumsorientierung nicht zuletzt auch den Zweck der Einnahmengenerierung erfüllen. Auch deshalb ist es hilfreich, nicht nur das Niveau, sondern vielmehr die Struktur des Steuersystems und dessen Wirkungen auf das Wirt- schaftswachstum zu betrachten. Auch stellt sich die Frage, ob vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung langfristig weitere substanzielle Einnahmensenkungen zu verkraften sind. Angesichts dieser Herausforderungen haben viele Länder in den vergangenen Jahren umfangreiche Steuerreformen durchgeführt. Hierbei können insbesondere zwei Trends identifiziert werden: Ver- suche, eine beschäftigungsfreundlichere Besteuerung des Faktors Arbeit zu erreichen, und Steuersatzsenkungen, verbunden mit einer Verbreiterung der Bemessungsgrundlage. 54 ** Europäische Kommission (2005). 53 Vgl. Heady (2007). 54 Vgl. Heady (2007). Aktuelle Themen 409 30 16. Januar 2008 …/ The Council furthermore considers that the measurement of efficiency and effectiveness has to be developed further, based upon com- prehensive and more comparable data on inputs, outputs and outcomes. Analysing effi- ciency and effectiveness for individual spend- ing areas appears most promising to increase value for money. A more robust methodology and measurement framework should be estab- lished. Member States and the Commission could include analyses on effectiveness and efficiency in the Lisbon National Reform Pro- grammes and the Community Lisbon Reform Programme. The Council also welcomes changes and improvements related to national fiscal rules and institutions implemented by Member Sta- tes, as well as the more extensive use at national level of medium-term budgetary fra- meworks for budgetary planning. This may contribute to achieving better budgetary out- comes and increasing public spending effi- ciency. Ministers also took note of some recent spend- ing trends in Member States. They consider that a sound database is crucial in order to better analyse the structure of long-term spen- ding trends and is an important prerequisite to ensure value for money within and across countries in line with the growth objectives of the Lisbon strategy. Member States, in particu- lar those lagging behind in data transmission, should in close cooperation with Eurostat step up their efforts to compile and disseminate so- called COFOG economic functions data in compliance with earlier requests by the Coun- cil. Although a certain stabilisation in the overall tax to GDP ratio can be observed, and many important tax structure reforms have been carried out in Member States, the challenges ahead linked to globalisation, mobility, ageing, and the consolidation of public finances raise difficult political and practical issues. The Council therefore stresses the need for reve- nue systems that can enhance growth and employment and deliver as stable as possible revenues. It encourages Member States in their national responsibilities to move further towards robust, fair, efficient and growth- enhancing revenue systems. Fraglich ist aber, ob weiterer Raum für Verbreitungen der Bemes- sungsgrundlage besteht, und welche Bemessungsgrundlagen vor dem Hintergrund eines zunehmenden Steuerwettbewerbs in Zukunft noch ohne Einbußen bei der Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschafts- standorts und damit auch beim Wachstum besteuert werden kön- nen. Viele Fragen sind noch offen und die Komponenten eines Steuersystems, das wachstumsfreundlich ist und gleichermaßen seine fiskalische Funktion erfüllt, werden noch ausführlicher disku- tiert werden müssen. Darüber hinaus werden bei einer umfassen- den Qualitätsanalyse auch weitere Fragen der staatlichen Einnah- menseite, wie etwa der Bereich der öffentlich-privaten Partnerschaf- ten, in die Analyse einbezogen werden müssen. Eine weitere Facette der Diskussion der Einnahmestruktur konzen- triert sich auf die Frage der Auswirkungen von Steuervergünstigun- gen (Tax expenditures) auf das Wirtschaftswachstum. Diese Katego- rie auf der Einnahmeseite des Budgets schlägt mit ihrem „Quasi- Ausgabencharakter“ den Bogen zu einer übergreifenden Bewertung der öffentlichen Haushalte, denn letztlich müssen Ausgabenseite und Einnahmenseite des Budgets jenseits aller Partialbetrachtungen umfassend und mit Blick auf wirtschafts-, finanz- und gesellschafts- politische Ziele möglichst konsistent gestaltet werden. Zusammenfassung und Ausblick In den letzten zwei Jahrzehnten hat das wissenschaftliche Studium von Konsolidierungsepisoden in OECD-Ländern große Fortschritte gemacht. Zunehmend wird deutlich, dass hierbei Strukturfragen von zentraler Bedeutung sind. Die Frage der Wachstumseffekte von wichtigen Strukturreformen spielt nicht nur im Kontext der Lissabon- Strategie eine entscheidende Rolle, sie ist auch mit Blick auf Nach- haltigkeit und Stabilität der öffentlichen Finanzen eine wichtige Stell- größe. Dennoch können viele theoretisch-konzeptionelle wie poli- tisch-praktische Fragen zur qualitativen Ausrichtung der Finanzpoli- tik noch nicht abschließend beantwortet werden. Die Politik ist sich der Bedeutung und Notwendigkeit einer stärkeren Qualitätsorientierung bewusst, dies zeigen nicht zuletzt die unter deutscher EU-Ratspräsidentschaft verabschiedeten Schlussfolge- rungen zur Qualität der öffentlichen Finanzen. Klar ist aber auch, dass die hier thematisierten Facetten der Qualität der öffentlichen Finanzen – Ausgabeneffizienz, Budgetinstitutionen, Einnahmestrukturen – noch einer tiefer gehenden ökonomischen und empirischen Analyse bedürfen, bevor die bislang entwickelten allgemeinen Politikempfehlungen der Grundzüge der Wirtschaftspo- litik und Schlussfolgerungen des ECOFIN-Rates in konkrete Maß- gaben für die nationale Budgetpolitik umgesetzt werden. Hier stehen wir sicherlich noch am Anfang. Dr. Christian Kastrop, Bundesministerium der Finanzen, Berlin. (+ 49 30 2242 4310, Christian.Kastrop@bmf.bund.de) Wege zur qualitativen Haushaltskonsolidierung 16. Januar 2008 31 **** ** '* * **#***% Afonso, António und M. St. Aubyn (2006a). Cross-country efficiency of secondary education provision: A semi-parametric analysis with non-discretionary inputs. Economic Modelling, 23(3). S. 476-491. --- (2006b). Relative Efficiency of Health Provision: a DEA Approach with Non-discretionary Inputs. ISEG-UTL. 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Um zukunftssichere Entscheidungen treffen zu können, müssen Politik und Wirtschaft einen Blick auf das künftige Wechselspiel dieser Kräfte wagen. Wir skizzieren daher mit einer innovativen Szenario- analyse, welche zukünftigen Entwicklungspfade bis 2020 für Deutschland denkbar sind. Das plausibelste dieser Zukunftsbilder ist die "Expedition Deutschland" (www.expeditiondeutschland.de).
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