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28. Juni 2011
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Europa auf dem Weg in die Transferunion? Die Euro-Rettungspakete, aber auch das Krisenengagement der EZB gelten als Vorboten einer Transferunion zwischen den Euroländern. Vorerst handelt es sich jedoch im Wesentlichen um staatliche Garantien, deren Ausfall nicht selbstverständlich angenommen werden kann. Von einem systematischen Euroländerfinanzausgleich ist die EU noch weiter entfernt. Doch anhaltende makroökonomische Spannungen könnten erforderliche Transfers erhöhen - und politische Spannungen weiter befeuern. [mehr]
Transferunion Europa: Wie groß, wie stark, wie teuer? Beiträge zur europäischen Integration EU - Monitor 81 Autor Nicolaus Heinen +49 69 910-31713 nicolaus.heinen@db.com Editor Barbara Böttcher Publikationsassistenz Angelika Greiner Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland Internet: www.dbresearch.de E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 DB Research Management Thomas Mayer Europa auf dem Weg in die Transferunion? A ktuelle Rettungsmaßnahmen für notleidende Staaten der Europäischen Währungsunion (EWU) werden in der öffentlichen Debatte als Vorboten einer Transferunion zwischen den Euroländern gesehen. Eine Transferunion zeichnet sich durch dauerhafte, direkte und horizo n- tale Transfers aus . Zwischenstaatliche Transfers sind nicht kategorisch abzulehnen, s o- fern sie effizient ausgestaltet und an richtiger Stelle gewährt werden. Als politisch gewollte Transfers ist ihr Erfolg an den eigenen Zielen zu messen. Ferner müssen sie operational effizient sein – d.h. zeitlich begrenzt, zweckgebunden und kond i- tional vergeben werden . Bereits heute gibt es in der EU zwischenstaatliche Transfers über den EU - Haushalt. Die Nettopositionen der EU - Mitgliedstaaten führen zu beträchtlichen effektiven Finanzierungsströmen im Haushaltsjahr – allein zwischen Deutschland u nd Griechenland über EUR 866 Mio . im Jahr 2009. Potenzielle Transfers ergeben sich au s den Verbindlichkeiten der Euroländer im Rahmen der Rettungspakete (bis zu EUR 58 0 Mrd.) und aus dem Kriseneng a- gement der Europäischen Zentralbank (bis zu EUR 408 Mrd.). Es handelt sich jedoch nicht um jährlich wiederkehrende Finanzströme , sondern um pote nzielle Einmalzahlungen, die erst im Falle einer Staatsinsolvenz in der EWU (anteilig) zu leisten wären. Eine Verstetigung derartiger Transfers ist jedoch nicht auszuschli e- ßen. Von systematischen Transfers ist die EWU noch weit entfernt. Die Za h- lungen, die sich aus potenziellen Transfers im Falle einer Staatsinsolvenz ergeben könnten, sind empfindlich hoch. Sie liegen jedoch unter möglichen Belastungen im Falle eines dauerhaften, direkten und horizontalen Euroländerfinanzausgleichs. Potenzielle Transfers zw ischen den Mitgliedstaaten der EWU im Rahmen der Rettungsmechanismen könnten sich verstärken, da ma k- roökonomische Spannungen in der Eurozone allenfalls in der langen Frist abne h- men und mittelfristig die systemische Stabilität gewahrt bleiben soll. Politis che Spannungen in Europa könnten durch diese Entwicklung in Zukunft weiter befeuert werden. Je kritischer die Lage eines Staates, desto größer ist sein Drohpotenzial, über das Argument der Systemstabilität Transfers zu verstetigen. Länder mit dem größten A nteil an Zahlungen könnten hingegen darauf bestehen, die politische Agenda entscheidend mitzuprägen. Entscheidend für die Zukunft der Eurozone sind nicht technische Details und Umfang von Transfers allein, sondern die politischen Spannu n- gen, die sich aus ihnen ergeben. Sie könnten der eigentlich kritische Risikofaktor für europapolitische Stabilität werden. 28. Juni 2011 Transferunion Europa Wie groß, wie stark, wie teuer? EU-Monitor 81 2 28. Juni 2011 Implizite Transfers – eine Abgrenzung Binnenmarkt und Währungsunion umfassen nicht nur tatsächliche und potenzielle T ran s- fers: Wirtschaftliche und monetäre Integration verursacht auch implizite Transfers – etwa in Form positiver und negativer Externalitäten, die sich über den Europäischen Binnenmarkt seit Jahren, aber perspektivisch auch über die Eurokrise ergeben. Da s ind zunächst die positiven Externalitäten des europäischen Binnenmarktes, die sich aus den vier Grundfreiheiten ergeben – etwa über Skaleneffekte oder sinkende Trans - akti onskosten. Ein Beispiel für negative E x- ternalitäten sind Steuergewinneinbußen, die Sta aten erleiden könnten, wenn ansässige Investoren Abschreibungen auf Staatsanle i- hen eines anderen Staates verbuchen – oder wenn Finanzinstitute auf Grund negativer exogener Schocks getroffen werden. Ein schillernder Begriff macht in Debatten zur Europäischen Wirt- schaftspolitik dieser Tage seine Runden: Die Europäische Trans- ferunion. Oft wird dieser Begriff plakativ und ohne trennscharfe Definition verwendet. Ebenso wenig wurde bisher der Umfang po- tenzieller Transfers zwischen Euroländern quantifiziert. Ungeachtet dessen werden aktuelle Rettungsmaßnahmen für notleidende Staa- ten der Europäischen Währungsunion (EWU) als Vorboten einer Transferunion zwischen den Staaten der Europäischen Union (EU) und EWU gesehen. Die aktuelle Diskussion möchte dieser EU- Monitor zum Anlass nehmen, gegenwärtige und potenzielle Finan- zierungsströme zwischen den Mitgliedstaaten von EU und EWU zu quantifizieren und zu bewerten. Kapitel 1 definiert den Begriff Transferunion und zeigt Möglichkeiten der Bewertung für zwischenstaatliche Transfers auf. Vor diesem Hintergrund quantifiziert und bewertet Kapitel 2 aktuelle Transfer- leistungen im Rahmen des EU-Haushalts. Die Kapitel 3 und 4 bezif- fern und beurteilen potenzielle Transferleistungen im Rahmen der Euro-Rettungspakete und des Engagements der Europäischen Zentralbank (EZB). Kapitel 5 vergleicht diese Summen mit Zahlun- gen, die im Falle eines systematischen Länderfinanzausgleichs zwischen den Euroländern anfallen würden. Kapitel 6 zieht ein Fazit. 1. Hintergrund Der Begriff Transferunion wird nicht immer trennscharf und oft in unterschiedlichen, in der Regel normativen Konnotationen verwen- det. Im Mittelpunkt der Kritik steht die Befürchtung dauerhafter, di- rekter und horizontaler Transfers zwischen den Ländern Europas – in erster Linie zwischen den Ländern der EWU. Dieses Verständnis einer Transferunion soll im weiteren Verlauf der Studie definitori- scher Bezugspunkt sein. Die Debatte bezieht sich somit nicht auf den bereits bestehenden vertikalen Finanzausgleich aller 27 EU-Mitgliedstaaten im Rah- men des EU-Haushalts, der, wenn man die Nettobeitragspositionen berücksichtigt, einen horizontalen Effekt hat. Vielmehr wird die mög- liche Ausweitung der im letzten Jahr beschlossenen und im laufen- den Jahr weiterentwickelten Rettungspakete der EWU-Länder kritisiert: So könnten Kredite und Bürgschaften, die Euroländer im Rahmen der Rettungsmechanismen geben, im Falle von Zahlungs- schwierigkeiten der Empfängerländer zu dauerhaften Transfers werden. Als Ursache wird i.d.R. die mangelnde Fähigkeit bzw. in Anbetracht möglicher Transfers der mangelnde politische Wille (Mo- ral Hazard) einiger EWU-Länder zur Konsolidierung angeführt. Um die Trennschärfe zu erhöhen, unterscheiden wir im weiteren Verlauf der Studie drei Arten zwischenstaatlicher Transfers. — Tatsächliche Transfers umfassen alle derzeitigen Finanzie- rungsströme zwischen Mitgliedstaaten von EU und EWU. Sie sind wichtige jährliche Flussgrößen, die sich auf die öffentlichen Finanzen der EU-Mitgliedstaaten auswirken. — Als potenzielle Transfers lassen sich aus heutiger Sicht jene perspektivischen Finanzströme zwischen Mitgliedstaaten definie- ren, die sich aus den Vereinbarungen zur Rettung der Eurozone seit Mai 2010 – einschließlich des Engagements der EZB im Zu- ge von Liquiditätsbereitstellung und Marktpflege – ergeben kön- nen. Sollten Kredite nicht zurückgezahlt werden bzw. Garantien gezogen werden – etwa im Rahmen einer Umschuldung oder ei- nes freiwilligen Forderungsverzichts von Gläubigern –, ergeben sich Einmaltransfers. Es besteht jedoch das Risiko, dass auf 0 20 40 60 80 100 120 140 96 - 09 Apr 10 Aug 10 Dez 10 Apr 11 Im Fließtext Im Titel Medienthema Transferunion Präsenz des Begriffs „ Transferunion ” in deutschen Tageszeitungen Quelle: IKOM - Pressedatenbank 1 Transferunion Europa: Wie groß, wie stark, wie teuer? 28. Juni 2011 3 Externalitäten ergeben sich auch innerhalb der EWU: Eine gemeinsame Geldpolitik führt zu einem einheitlichen Zinsniveau, das nicht den Konjunkturzyklen aller Volkswirtschaften gerecht werden kann – relative Vor - und Nachteile für Konsum und Investitionen en t- stehen, mit den entsprechenden Implikationen für Wachstum und Beschäftigung. Ein typisches Beispiel für einen implizite n Transfer ist etwa die Zinskonvergenz zw i- schen den EWU - Ländern in den ersten zehn Jahren der Eurozone. Frühere Hochzinslä n- der konnten von niedrigeren Zinsen profiti e- ren, während das reale Zinsniveau für Deutschland zu hoch war. Da die Darstellung und Analyse der Wirkz u- sammenhänge impliziter Transfers den Ra h- men der Studie sprengen würde, werden wir implizite Transfers allenfalls am Rande an s- prechen – und im weiteren Verlauf der Studie ausschließlich tatsächliche, potenzielle und systematische Transfers quantifizieren. Zwischenstaatliche Transfers und ein Vorschlag zur ordnungspolitischen Einordnung Wie können zwischenstaatliche Transfers im Hinblick au f ihre intendierten Ziele eingeor d- net werden? Zielführend ist ein Ansatz nach Musgrave (1973), der w irtschaftspolitische Maßnahmen drei Aufgabenfeldern zuweist – der Allokation, der Distribution und der Stabil i- sierung. Allokation steht für die Schaffung gu ter Rahmenbedingungen, innerhalb derer freier Wettbewerb stattfinden kann. Dies erfolgt in der Regel über angebotsseitige Politik aber auch, indem Politik effiziente Rahmenbedi n- gungen schafft – etwa über eine Wettb e- werbsordnung oder durch die Bereitstellun g öffentlicher (sozialer und meritorischer) Güter. Ein typisches Feld von Allokationspolitik ist die EU - Regionalpolitik – wenngleich diese auch distributive Elemente enthält. Distribution bezieht sich auf das Feld der Politik, das die entstandene Wohlfahr t in einem Wirtschaftssystem umverteilt um durch Allokation Benachteiligte zu entschädigen. In der EU wird diese Aufgabe in erster Linie von der gemeinsamen Agrarpolitik wahrgeno m- men – wenngleich diese durch diverse R e- formen auch zunehmend allokative Eleme nte umfasst. Stabilisierung als dritte Aufgabe der Wir t- schaftspolitik um den Konjunkturzyklus zu stabilisieren. In der EU sind es die jüngeren Krisenmechanismen, die Stabilisierung bea b- sichtigen und aus denen sich potenzielle Transfers ergeben können. In diesem Z u- sammenhang werden wir sehen, dass zw i- schen Stabilisierungspolitik und Distribution durchaus Wechselwirkungen bestehen. Im Laufe der Studie wird auf diese drei Au f- gabenfelder immer wieder verwiesen werden. einmalige Transfers weitere Zahlungen folgen, aus denen am Ende systematische Transfers werden. — Zu systematischen Transfers können tatsächliche und poten- zielle Transfers werden, sofern sie im Rahmen eines permanen- ten Euroländerfinanzausgleichs dauerhaft verankert würden. Bereits heute gibt es in der EU zwischenstaatliche Transfers. Diese sind politisch erwünscht und rechtlich begründet. So nennt Artikel 3 III EU-Vertrag unter anderem den „ wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten“ als Ziel der Union. Es werden Maßnahmen finan- ziert, die den Zielen der Union entsprechen und auf die sich die Mitgliedstaaten im Rahmen der Europäischen Verträge und des europäischen Sekundärrechts 1 geeinigt haben. 2 Die ökonomische Ratio für derzeitige tatsächliche Transfers im Rahmen des EU-Haushaltes leitet sich aus der Geschichte der Uni- on und den Erfordernissen des Europäischen Binnenmarktes ab. Sie umfasst allokationspolitische und verteilungspolitische Ziele. — Das enorme wirtschaftliche Wachstum der Nachkriegszeit kam vor allen Dingen Städten und Industriezentren zu Gute – ein Grund, Ausgleichsmechanismen in Form von Agrar- und Regio- naltransfers zu schaffen, um den benachteiligten ländlichen Raum sowie Peripherie- und Grenzregionen zu unterstützen. Diese Transfers waren verteilungspolitisch motiviert (siehe Kas- ten zur ordnungspolitischen Einordnung). — Vor allem die Erweiterungsrunden nach Süden und nach Os- ten führten zu dem politischen Wunsch nach wirtschaftlicher Konvergenz zwischen Regionen und Mitgliedstaaten. Investitio- nen – vor allen Dingen in Infrastrukturvorhaben – zielen darauf ab, Wachstumsdynamik in Ländern und Regionen mit einer un- terdurchschnittlichen Wirtschaftsleistung anzukurbeln. Diese Transfers waren allokationspolitisch motiviert. Weiterhin führt die Bereitstellung europäischer öffentlicher Güter (z.B. der Europäische Binnenmarkt mit seinen vier Marktfreiheiten) zu positiven Externalitäten – etwa in Form von Skaleneffekten oder sinkenden Transaktionskosten –, die über neue Wachstumsdynamik im Ergebnis auch Einkommens- und Wohlstandsunterschiede aus- gleichen. 3 Dies kann man als implizite oder indirekte Transfers be- zeichnen (siehe Kasten), die hier aber nicht ausführlicher behandelt werden sollen. Aus ökonomischer Sicht sind zwischenstaatliche Transfers somit nicht zwingend abzulehnen – sofern sie effizient ausgestaltet sind und an richtiger Stelle gewährt werden. Für den Rest der Studie 1 Das europäische Sekundärrecht leitet sich aus dem Primärrecht der europäischen Verträge ab. Es umfasst Richtlinien, Verordnungen, Beschlüsse und Empfehlun- gen. 2 Im Gegensatz zur Finanzierung von Maßnahmen über den Haushalt ist die Haf- tung der Mitgliedstaaten für Verbindlichkeiten anderer Mitgliedstaaten untersagt. (vgl. No Bailout Klausel, Art. 125 AEUV). Um diese Regelung mit einem dauerhaf- ten Krisenmechanismus vereinbar zu machen, wird Art. 136 AEUV im Laufe des Jahres um einen Absatz ergänzt, der eine wechselseitige Haftungsübernahme im Rahmen des Europäischen Stabilitätsmechanismus ESM ab Mitte 2013 gegen strikte Konditionalität ermöglichen soll. 3 Konkret: Skaleneffekte für Unternehmen; Wohlfahrtsgewinne auf Produkt- und Faktormärkten, Steigerung der totalen Faktorproduktivität und Grenzproduktivität des Kapitals steigen und sorgen für stärkere Kapitalbildung. Der Sachverständi- genrat (2005) geht alleine im Falle der EWU von kumuliert 8% Handelsschaffung aus. Badinger (2005) schreibt der Europäischen Integration zwischen 1950 und 2000 jährliche Wachstumseffekte von 0,5% zu. EU-Monitor 81 4 28. Juni 2011 bietet es sich daher an, die vorgestellten Transfers an ihrem fakti- schen Erfolg und an ihrer operationalen Effizienz zu messen. — Der faktische Erfolg der Transfers lässt sich an der Erfüllung der gesetzten Ziele der transferverursachenden Politiken ablesen. — Operationale Effizienz ist gegeben, wenn zwischenstaatliche Transfers an der richtigen Stelle ankommen und mit geringen Transaktionskosten sowie unter ständigen Effizienzgewinnen in der Zuteilung bereitgestellt werden. Sie ist insbesondere dann er- füllt, wenn zwischenstaatliche Transfers zeitlich begrenzt, zweckgebunden und konditional – d.h. mit Gegenleistungs- verpflichtung gewährt werden. Die tatsächlichen und potenziellen Transfers, die im weiteren Ver- lauf der Studie dargestellt und bewertet werden, umfassen ein brei- tes Spektrum an Formaten und Zielsetzungen. Nicht alle der oben definierten Effizienzkriterien müssen daher zwingend in gleichem Maße anwendbar sein. Sie helfen jedoch, die einzelnen Transfers hinsichtlich ihrer Effizienz zu bewerten. 2. Heutige Transfers in der EU über den EU-Haushalt In einem ersten Schritt der Bestandsaufnahme untersuchen wir die Höhe heutiger tatsächlicher Transfers über den EU-Haushalt. Zwi- schen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union gibt es keine horizontalen Direkttransfers. Die vertikalen Transfers über den EU- Haushalt haben jedoch eine horizontale Wirkung. Diese kann nach- gezeichnet werden, wenn man bewusst und ohne normative Schlüsse zu ziehen zur Veranschaulichung eine Nettotransferpers- pektive einnimmt. Die Nettoposition kann unterschiedlich berechnet werden. 4 Wir be- ziehen uns im Folgenden auf die Methode der Operativen Haus- haltssalden der Europäischen Kommission. 5 Eine vereinfachende, aber zielführende Methode zur Darstellung zwischenstaatlicher Transfers teilt die Beträge der Nettozahler nach dem prozentualen Gesamtanteil der Nettoempfänger an den Gesamtempfängern auf. Tabelle 4 bildet die so errechneten Transfers in absoluten Zahlen ab. Auf der vertikalen Achse sind Nettozahler 6 aufgeführt, auf der horizontalen Achse Nettoempfänger. Ein Lesebeispiel zeigt: Die relative Nettoposition Deutschlands und Griechenlands ergab im Jahr 2009 eine effektive horizontale Transferwirkung über den EU- Haushalt in Höhe von EUR 866 Mio. Nicht nur die Höhe der Zuwendungen ist relevant – auch ihre Zu- sammensetzung, aus der sich ihre Verwendung im nationalen Um- feld ergibt. Grafik 5 zeigt, dass die Transfers je Mitgliedsland nicht nur unterschiedlich hoch sind, sondern sich auch unterschiedlich 4 Vgl. Heinen, N. (2011). Nettozahler oder Nettoempfänger? In der EU nur eine Frage der Perspektive? Deutsche Bank Research. Aktueller Kommentar. Frankfurt am Main. 5 Diese Berechnungsmethodik klammert Verwaltungsausgaben und Traditionelle Eigenmittel aus. Je Land wird der Saldo aus den Ausgaben und dem angepassten nationalen Beitrag gebildet – letzterer entspricht dem prozentualen Anteil eines Landes an den nationalen Beiträgen angewendet auf die Summe der gesamten Ausgaben. 6 Die Nettozahlerposition Deutschlands variiert bedingt durch konjunkturelle Schwankungen und politische Verhandlungen stark – seit dem Jahr 2000 zwi- schen EUR 5,9 und 11,5 Mrd. jährlich. Das hat auch Auswirkungen auf die Direkt- transfers, die wir über die Nettopositionen ableiten. 45,5% 41,3% 1,3% 6,2% 5,7% Nachh. Wachstum: EUR 64,5 Mrd. Nat. Ressourcen: EUR 58,7 Mrd. Unionsbürgerschaft, Freiheit, Sicherheit und Recht: EUR 1,8 Mrd. EU als globaler Akteur: EUR 8,8 Mrd. Sonstiges, Verwaltung: EUR 8,2 Mrd. EU - Haushalt 2011 Quelle: Europäische Kommission Haushaltsposten in EUR Mrd. und % 3 EU - Nettopositionen In EUR Mio., 2009 ‒ Operative Salden BE - 1.663,9 BG 624,2 CZ 1.702,5 DK - 969,5 DE - 6.357,5 EE 573,0 IE - 47,5 GR 3.121,0 ES 1.181,7 FR - 5.872,7 IT - 5.058,5 CY - 2,3 LV 501,5 LT 1.493,3 LU - 100,2 HU 2.719,4 MT 8,6 NL 117,7 AT - 402,1 PL 6.337,1 PT 2.150,7 RO 1.692,5 SI 241,9 SK 542,1 FI - 544,2 SE - 85,6 UK - 1.903,3 Quelle: Europäische Kommission 2 Transferunion Europa: Wie groß, wie stark, wie teuer? 28. Juni 2011 5 zusammensetzen. So erhalten die osteuropäischen Mitgliedstaaten in der Tendenz höhere Mittelzuweisungen aus dem Posten Wettbe- werbsfähigkeit und Kohäsion, während ein Großteil der Transfers an Frankreich, Spanien und Griechenland – gemessen am Bruttonatio- naleinkommen (BNE) 7 – im Bereich der Landwirtschaft ausgezahlt wird. Dies hat Auswirkungen auf das langfristige Wachstumspoten- zial der Empfängerländer. Denn während Mittel der Regionalpolitik in erster Linie die Kohäsion über angebotsseitige – und daher in der Regel wachstumsorientierte – Maßnahmen intendieren, zielen Mittel der Landwirtschaftspolitik noch immer tendenziell auf eine Abfede- rung des Strukturwandels ab: Wachstumsfördernd sind sie nicht. Die Mittelzuweisungen des Haushaltspostens Wettbewerbsfähig- keit und Kohäsion sind drei Zielen zugeordnet: Das erste Ziel ist die wirtschaftliche Konvergenz von Regionen und Mitgliedstaaten mit besonders großem Entwicklungsrückstand. Der Europäische Regionalfonds (EFRE) und der Europäische Sozialfonds (ESF) för- dern Regionen, deren Bruttonationaleinkommen (BNE) pro Kopf unter 75% des EU-Durchschnitts liegt, mit Kofinanzierungssätzen zwischen 75 und 85% der Projektkosten. Mitgliedstaaten mit einem Pro-Kopf-BNE von weniger als 90% des EU-Durchschnitts fördert der Kohäsionsfonds mit Kofinanzierungssätzen von bis zu 85%. Ein weiteres Ziel ist regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung. EFRE und ESF fördern jene Regionen, die nicht unter das Ziel Kon- vergenz fallen, mit bis zu 50% der öffentlichen Ausgaben ‒ Randla- genregionen mit bis zu 85%. Das dritte Ziel ist die Europäische Terri- toriale Zusammenarbeit. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit und Vernetzung von Regionen und Unternehmen werden über den EFRE mit bis zu 75% der Gesamtkosten kofinanziert. Im Mittelpunkt dieser allokationspolitisch geprägten Ziele steht die Annahme, dass wirtschaftliche Integration allein nicht ausreicht, Disparitäten zu ver- ringern. Konvergenz zwischen Mitgliedstaaten und Regionen soll daher über die geeigneten Rahmenbedingungen erreicht werden. Die Kofinanzierung löst das Spannungsverhältnis zwischen inten- dierter Konditionalität, die Prozesse und Ergebnisse nationaler Wirt- schaftspolitik zu steuern sucht, und dem Subsidiaritätsprinzip als 7 Während das Bruttoinlandsprodukt die Wertschöpfung eines Landes nach dem Inlandskonzept (alle im Inland erbrachten Leistungen) misst, bezieht sich das Brut- tonationaleinkommen auf das Inländerkonzept, das die Leistungen aller Wirt- schaftssubjekte misst, die zu einem Land gehören. EU - Haushalt 2009: Nettotransfers von Nettozahlern an - empfänger, absolut Nettobeiträge von EU - Nettozahlern, anteilig aufgesplittet nach dem Zuwendungsschlüssel aus dem EU - Haushalt an Nettoempfängerländer (EUR Mio.) BG CZ EE GR ES LV LT HU MT NL PL PT RO SI SK SK Summe BE 45,3 123,6 41,6 226,6 85,8 36,4 108,4 197,4 0,6 8,5 460,0 156,1 122,9 17,6 39,4 34,9 1.705,0 DK 26,4 72,0 24,2 132,0 50,0 21,2 63,2 115,0 0,4 5,0 268,0 91,0 71,6 10,2 22,9 20,3 993,5 DE 173,1 472,2 158,9 865,6 327,8 139,1 414,2 754,2 2,4 32,6 1.757,6 596,5 469,4 67,1 150,4 133,4 6.514,6 FR 159,9 436,2 146,8 799,6 302,8 128,5 382,6 696,7 2,2 30,2 1.623,6 551,0 433,6 62,0 138,9 123,2 6.017,8 IE 1,3 3,5 1,2 6,5 2,4 1,0 3,1 5,6 0,0 0,2 13,1 4,5 3,5 0,5 1,1 1,0 48,7 IT 137,8 375,7 126,5 688,8 260,8 110,7 329,6 600,1 1,9 26,0 1.398,5 474,6 373,5 53,4 119,6 106,1 5.183,5 CY 0,1 0,2 0,1 0,3 0,1 0,1 0,1 0,3 0,0 0,0 0,6 0,2 0,2 0,0 0,1 0,0 2,4 LU 2,7 7,4 2,5 13,6 5,2 2,2 6,5 11,9 0,0 0,5 27,7 9,4 7,4 1,1 2,4 2,1 102,7 AT 10,9 29,9 10,1 54,7 20,7 8,8 26,2 47,7 0,2 2,1 111,2 37,7 29,7 4,2 9,5 8,4 412,0 FI 14,8 40,4 13,6 74,1 28,1 11,9 35,5 64,6 0,2 2,8 150,5 51,1 40,2 5,7 12,9 11,4 557,6 UK 51,8 141,4 47,6 259,2 98,1 41,6 124,0 225,8 0,7 9,8 526,2 178,6 140,5 20,1 45,0 39,9 1.950,3 Quellen: Europäische Kommission, DB Research 4 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% BE BG CZ DK DE EE IE EL ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK Wettbewerbsfähigkeit und Kohäsion NatürlicheRessourcen Freiheit, Sicherheit u. Recht Unionsbürgerschaft Verwaltung EU - Mittel als Anteil am BNE (%) Länderfokus unterschiedlich Quelle: Europäische Kommission Ohne Heranführungs - und Ausgleichszahlungen 5 EU-Monitor 81 6 28. Juni 2011 Leitprinzip europäischer Integration. Vorhaben werden ausschließ- lich auf nationaler Ebene angestoßen. Um gefördert zu werden, müssen diese Projekte Vorgaben der Strategischen Leitlinien der Gemeinschaft für Kohäsion, Wachstum und Beschäftigung erfüllen. Als Vorteil gilt, dass eine derartige Förderung für Konstanz in der nationalen Politik sorgt – denn sie finanziert Projekte langfristig und unabhängig von Wahlzyklen. Das Prinzip der Kofinanzierung stellt die Union jedoch auch vor besondere Herausforderungen: Nicht alle Mittel werden von den Mitgliedstaaten auch tatsächlich abgerufen. Auch im laufenden Fi- nanzierungszeitraum (2007-2013) muss noch ein großer Teil der zugedachten Mittel für Empfänger der Struktur- und Kohäsionsfonds abgerufen werden. So berechnet Marzinotto (2011), dass in Grie- chenland der Reste à Liquider – also der Abstand zwischen zuge- dachten und abgerufenen Mitteln – bei 7% des BIP liegt. In Portugal notiert er bei 9,3% und Mittel- und Osteuropa bei über 15%. 8 Grafik 6 zeigt die niedrigen Abrufquoten je Land – allein Ungarn hat im Rahmen dieses Finanzrahmens noch Mittel in Höhe von 18,3% seines BIP ausstehend. Oft wird kritisiert, dass sich die Vergabemodalitäten der Regional- und Strukturhilfen nicht an den wirtschaftlichen Abschwung im Rahmen der Wirtschaftskrise angepasst haben – fiskalische Konso- lidierung der Mitgliedstaaten habe die Möglichkeiten der Kofinan- zierung eingeschränkt. Zwar legte die Europäische Kommission im Rahmen des Europäischen Konjunkturpakets fest, dass Projekt- finanzierungstranchen der Jahre 2009 und 2010 auch ohne Kofi- nanzierung ausgezahlt werden konnten. An dem grundsätzlichen Problem der geringen Abrufquoten konnte dies jedoch nichts än- dern. Andere Kritiker 9 beklagen die Tendenz zu Betrug im Rahmen des EU-Haushalts: In den letzten zwei Finanzrahmen von 2000 bis 2006 und 2007 bis 2013 wurden allein EUR 8,4 Mrd. seitens der Kommission auf Grund von Betrugsverdacht einbehalten – im Falle von Spanien alleine EUR 2,5 Mrd. Der Haushaltsposten Natürliche Ressourcen verfolgt mit den Ausgaben der Gemeinsamen Agrarpolitik sowie Unterstützungen für die Fischereiwirtschaft klare Umverteilungsziele – sowohl zwischen Steuerzahlern und Agrarwirtschaft als auch zwischen Mitgliedstaa- ten als Folge unterschiedlicher Bedeutung des Agrarsektors. Da die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) über 98% dieses Haushaltspostens ausmacht, konzentrieren wir uns im Folgenden auf sie. Über die Luxemburger Beschlüsse der EU Agrarminister von Juni 2003 hat sich die GAP reformiert, um die Osterweiterung der Euro- päischen Union zu berücksichtigen. Die jüngste Neuerung besteht aus der Loslösung von Direktzahlungen von der Produktionsmenge (sog. Produktprämien) hin zu Betriebsprämien, etwa für Ackerflä- chen. Die Hilfen für Landwirte unterliegen starker Konditionalität (Cross Compliance) – etwa im Bereich des Umweltschutzes sowie der Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit. Direktzahlungen wer- den bei mangelnder Einhaltung dieser Standards gekürzt und ein- behalten. Gleichzeitig ist der Umfang der Marktstützungsmaßnah- 8 Marzinotto (2011) führt zwei Gründe an, warum das so ist: 2007 wurde die soge- nannte N+2 Regel gelockert, die vorsah, dass Länder den Anspruch auf Gelder verwirken, wenn sie diese zugewiesenen Gelder nicht innerhalb von zwei Jahren abrufen. Das hat in einigen Ländern den Abrufdruck verringert. Weiterhin haben einige Mitgliedstaaten Schwierigkeiten, die erforderlichen Eigenleistungen bereit- zustellen, um die Mittel im Rahmen der Kofinanzierung abzurufen. Ein geringer fiskalischer Spielraum und mangelnde Verwaltungskompetenz sind Gründe hierfür. 9 Etwa Financial Times vom 1. Dezember 2010. 0,1 0,2 0,3 0,5 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,7 0,7 1,5 2,5 2,5 6,9 8,2 9,2 10,6 12,6 12,7 12,8 13,2 14 14,5 15,3 17,8 18,3 0 10 20 30 LU DK NL AT IE SE UK BE FR FI DE IT CY ES EL SI PT MT RO PL SK CZ EE BG LT LV HU Abgerufen Ausstehend Quelle: Marzinotto (2011) Niedrige Absorbtionsquote Abgerufene und ausstehende Mittel aus Struktur - u. Kohäsionsfonds (2007 - 13%; BIP) Datenbeschriftung: Ausstehende Beträge 6 7,3% 65,5% 23,9% 3,2% Marktstützungen: EUR 4.399,8 Mio. Direkthilfen: EUR 39.273,0 Mio. Landw. Entwicklg.: EUR 14.358,1 Mio. Sonstiges u. Verwltg.: EUR 1.923,1 Mio. Ausgaben der GAP in EUR Mio. (2010) Quelle: Europäische Kommission EU stark in Direkthilfen 7 Transferunion Europa: Wie groß, wie stark, wie teuer? 28. Juni 2011 7 EU - Haushalt: Einnahmen und Ausgaben Fünf Einnahmequellen speisen den EU- Haushalt. Mehrwertsteuer-Eigenmittel umfassen etwa 11% der Einnahmen. In der Regel werden 0,3 Prozentpunkte des Mehr- wehrsteuersatzes der Mitgliedstaaten abge- führt – begrenzt durch länderspezifische Deckelungen und Rabatte. Eigenmittel als Anteil des Brutto-Nationaleinkommens (BNE) werden in jährlich variablen Sätzen von den Mitgliedstaaten abgeführt. Sie umfassen etwa 75% der Einnahmen. Traditionelle Eigenmittel sind Zölle, die etwa 12% der Einnahmen ausmachen – beispielsweise über Agrarabschöpfungen oder Zuckerabgaben. Mitgliedstaaten leiten 75% dieser Einnahmen an die Union weiter. Ein Viertel dürfen sie als Aufwandsentschädigung behalten. Der kleins- te Teil von knapp 1% sind sonstige Einnah- men, beispielsweise Zinseinnahmen oder Bußgelder. Hinzu kommt der Haushaltsüber- trag des Vorjahres. Die Ausgabenstruktur des EU-Haushalts unterteilt sich in fünf Posten. Aus dem Posten Nachhaltiges Wachstum (45%) speisen sich die Struktur- und Kohäsionsfonds. Der Posten Natürliche Ressourcen (41%) umfasst in erster Linie Ausgaben für die Agrar- und Fischereiwirtschaft und Konversionshilfen für den ländlichen Raum. Sonstige Ausgaben (6%) umfassen vor allen Dingen Verwaltungs- ausgaben der EU-Institutionen. Die Posten EU als globaler Akteur (6%) und Unions- bürgerschaft, Freiheit, Sicherheit und Recht (1%) leisten Zahlungen für Heranfüh- rungshilfen, Nachbarschaftspolitik und Ent- wicklungshilfe sowie für die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik und polizeilich-justizielle Zusammenarbeit. Positive Effekte von Regional - und Kohäsionspolitik nicht verwunderlich men – etwa bei Getreide, Zucker oder Rindfleisch – in den letzten Jahren gesunken. So zeigt ein Blick auf Grafik 7, dass ein Großteil der Haushaltsausgaben der GAP durchaus den Direkthilfen und der Entwicklung des landwirtschaftlichen Raums zufloss. Nur etwa 7% wurden für Marktstützungsmaßnahmen aufgewendet. Die weiteren Ausgabenposten des EU-Haushalts – also Verwal- tungsausgaben der EU-Institutionen (6%), EU als globaler Akteur (6%) und Freiheit, Sicherheit und Recht (1%) haben keine vertei- lungspolitischen Ziele. Sie verfolgen die Schaffung wirksamer Rah- menbedingungen – und damit ein allokationspolitisches Ziel. Transfers im Rahmen des EU-Haushalts sind politisch gewollt. Ihr Erfolg ist daher daran zu messen, inwiefern die einzelnen Politikbe- reiche ihren Zielen gerecht werden. Wirtschaftsintegration im Rah- men der Europäischen Union hat wachstumsfördernde Auswir- kungen auf ihre Mitgliedstaaten – das zeigen die offensichtlichen Wachstumseffekte des Binnenmarktes und seiner vier Freiheiten, aber auch die Wohlfahrtseffekte durch europäische öffentliche Güter (z.B. Koordinierung der Wirtschaftspolitik, Standardisierung). 10 Wei- terhin verhinderte wirtschaftspolitische Koordinierung in der Krise (Koordinierung der Konjunkturpakete, Schnellbeschluss Euroret- tung) größere Verwerfungen an den Kapitalmärkten und begrenzte die negativen Auswirkungen für die Realwirtschaft. Zielkonsistenz ist jedoch bei einem Blick auf die aggregierten Zuweisungen des EU- Haushalts nicht immer ersichtlich: Zu sehr widersprechen sich die Einzelziele der Sektorpolitiken, widersprechen sich allokationspoliti- sche Ziele und verteilungspolitische Intention. Da sie in einem politi- schen Prozess zwischen Kommission, Parlament und Mitgliedstaa- ten jedes Jahr in einem ständigen Prozess neuverhandelt werden, überraschen diese Zielinkonsistenzen nicht. Und so fällt – während die Vorteile europäischer Integration aus volkswirtschaftlicher Sicht unbestritten sind – die Bewertung von Regional- und Kohäsionspoli- tik sowie der Agrarpolitik gemischt aus. In der Tat hat die Förderung über die Regional- und Kohäsions- politik positive Effekte gebracht. Die Kommission (2010b) zeigt auf, dass im Zeitraum 2000-2006 das BIP der Ziel-1-Regionen der EU-15 um etwa 10% angehoben werden konnte. Von dieser Ent- wicklung konnten auch Nettozahlerländer über höhere Exporte profi- tieren. Angesichts einer in diesem Zeitraum ohnehin hohen Wach- stumsdynamik einerseits und der bewegten Summen andererseits überrascht dieser Wert jedoch nicht. Im Speziellen können Investi- tionen in Infrastruktur- und Qualifizierungsmaßnahmen als Erfolg gewertet werden – zumal der Grenznutzen derartiger Maßnahmen in Bezug auf die gesamte Volkswirtschaft nicht negativ sein kann. Gleichwohl merkt die Kommission (2010b) an, dass nur 34% der Gelder zu positiv bewerteten Ergebnissen führen würden. 11 Zur Regionalpolitik findet Becker et al. (2005), dass von EU-Transfers aus der Regionalpolitik zwar Wachstumseffekte ausgehen, dass das Niveau der Zuzahlungen in 36% aller empfangenden Regionen das optimale, also effizienzmaximierende Niveau, übersteigt und ein Abnehmen der Transfers in 18% der Regionen keinerlei Wach- stumseinbußen zur Folge hätte. Es bleibt somit das Urteil, dass 10 Siehe etwa Badinger (2005), der die Wachstumseffekte der europäischen Integra- tion zwischen 1950 und 2000 auf über 26% beziffert. Crepo Cuaresma et al. (2008) zeigen, dass die bisherige Dauer der EU-Mitgliedschaft eine entscheidende Auswirkung auf die positiven Wachstumseffekte hat, die sich aus der EU-Mitglied- schaft ergeben. Das gilt insbesondere für ärmere Länder. 11 Evaluierungen sind Sache der Mitgliedstaaten. Es fällt auf, dass Länder Südeuro- pas eine geringere Rückmeldungsquote aufweisen als der EU-Schnitt. EU-Monitor 81 8 28. Juni 2011 GAP verfolgt verteilungspolitische Ziele Bilaterale Kredite , ... ... Kreditlinien und Kreditgarantien … ... sind Bestandteile von Grieche n- landh ilfe und Eurorettungsschirm Aufholpotenzial bei operationaler Effizienz Zuwendungen nicht zielgerichtet sind und Konvergenzfortschritte nur sehr begrenzt bedingen. Insbesondere vor dem Hintergrund der Tatsache, dass der Kohäsionsfonds Anpassungen im Vorfeld der Europäischen Währungsunion ermöglichen sollte, ist dieses Urteil enttäuschend. Im Gegensatz zu den eher allokationspolitischen Zielen der Regio- nal- und Kohäsionspolitik verfolgt die GAP ein explizites Umvertei- lungsziel. Allerdings kann angesichts der jüngsten Reformen festge- halten werden, dass die stark distributiven Elemente der GAP in der Tendenz immer weniger marktverzerrend wirken und zunehmend allokationspolitische Ziele aufweisen. Dies kann jedoch nicht über die Tatsache hinwegtäuschen, dass die GAP als zweitgrößter Haus- haltsposten noch immer für Transfers steht, die als verteilungspoliti- sche Maßnahmen keinen wachstumsfördernden Effekt haben. Weiterhin weist der EU-Haushalt als Mechanismus mittelbarer hori- zontaler Transfers zwischen den Mitgliedstaaten Aufholpotenzial bei der operationalen Effizienz auf. Diese wird etwa durch eine man- gelnde zeitliche Befristung der Transfers eingeschränkt. Zwar er- möglicht die finanzielle Vorausschau im Siebenjahrestakt eine re- gelmäßige Neuausrichtung grober Haushaltsposten – insbesondere im Feld der Agrarpolitik ist eine Befristung von Maßnahmen jedoch nicht gegeben. Zweckbindung ist gegeben – etwa durch die Leitli- nien der Kohäsionspolitik und die strikte Zuweisung von Mitteln zu den einzelnen Instrumenten der Agrarpolitik. Auch Konditionalität findet immer mehr Einzug in den EU-Haushalt – beispielsweise im Feld der Regional- und Kohäsionspolitik über die Kopplung der Aus- zahlungen aus Kohäsionsfonds an Einhaltung der Ziele des Stabili- täts- und Wachstumspakts oder über die Cross Compliance Be- stimmungen im Rahmen der GAP. 3. Potenzielle Transfers in der EWU über die Rettungsmechanismen Neben bestehenden Transfers zwischen den Mitgliedstaaten über den EU-Haushalt zeigt die Wirtschaftskrise eine neue Dimension zwischenstaatlicher Transfers auf, die wir in Kapitel 1 als potenzielle Transfers definiert haben. Die Verschärfung der Eurokrise im Früh- jahr 2010 machte die Einrichtung mehrerer Rettungsmechanismen notwendig, die darauf abzielen, Eurostaaten in fiskalischer Schiefla- ge mit vorübergehender Liquidität zu versorgen. Je nach Rettungs- mechanismus nutzt man hierzu Kredite der Mitgliedstaaten und des IWF sowie Garantien von Mitgliedstaaten und Kommission, die die Finanzierung zusätzlicher Kredite an notleidende Länder über eine Zweckgesellschaft finanzieren. Potenzielle Transfers ergeben sich aus mehreren Quellen: — Sie ergeben sich bereits in Form von bilateralen Mittelflüssen, die durch zwischenstaatliche Kredite ausgelöst werden. Dies trifft etwa auf die bilateralen Hilfskredite für Griechenland zu. Zu tat- sächlichen Transfers werden sie, wenn Kredite nicht zurückge- zahlt werden. — Eine weitere Art potenzieller Transfers ergibt sich aus Kreditga- rantien und Garantien, die von den Euro-Mitgliedstaaten im Rahmen der EU-Rettungsschirme abgegeben wurden. Mittelflüs- se finden hier jedoch erst statt, sofern diese Garantien gezogen werden. Diese möglichen Transfers werden wir in diesem Kapitel nachzeich- nen. Wir unterscheiden im Folgenden zwischen Transferunion Europa: Wie groß, wie stark, wie teuer? 28. Juni 2011 9 Hilfe für Irland im Profil Im Falle des Paketes für Irland (Dezember 2010) liegen die insgesamt vorgesehenen Unterstützungen bei insgesamt EUR 85 Mrd. Hiervon — trägt Irland einen eigenen Anteil von EUR 17,5 Mrd. über seinen nationalen Pensi onsfonds; — trägt der IWF EUR 22,5 Mrd. ; — trägt der EFSM EUR 22,5 Mrd. Der effektive Zinssatz der begeb enen A n- lei hen beträgt 2,5% ; — trägt die EFSF EUR 17,7 Mrd. Da die Anleihen, die die Kredite finanzieren, übersichert sind, beträgt das erforderliche Volumen zu begebender Anleihen EUR 26,5 Mrd. Die Laufzeit der EFSF - Anleihen betr ägt 7,5 Jahre – der effektive Zinssatz der Refinanzierung über die EFSF beträgt 2,89%. Irland zahlt für die Hilfen einen Zinssatz von 5,9% . Im Rahmen der Irlandhilfen fallen weitere potenzielle Transfers von Nicht - Euroländern an, die Mitgliedstaaten der Eu ropäischen Union sind: Das Vereinigte Königreich steuert EUR 3,8 Mrd . , Schweden EUR 0,6 Mrd. und Dänemark EUR 0,4 Mrd. an Kreditlinien bei , denn diese drei Länder profitieren von der Stabilisierung Irlands auf Grund enger F i- nanzmarktverflechtung in besonde rem Maße. Bisher wurden vom EFSM EUR 11,4 Mrd., von der EFSF EUR 3,6 Mrd. (Bürgschaften: EUR 5 Mrd.) und vom IWF EUR 7,2 Mrd. überwiesen. — dem Hilfspaket für Griechenland (2. Mai 2010). — dem Eurorettungsschirm – bestehend aus der Kommissionsfazili- tät EFSM, der Europäischen Finanzstabilitätsfazilität EFSF und dem Anteil des IWF (9. Mai 2010). — Perspektivisch: Dem Nachfolgerettungsschirm ESM, dessen Rahmenvertrag derzeit verhandelt wird. 3.1 Potenzielle Kosten der Griechenlandrettung Am 2. Mai beschlossen die Kommission, die Staats- und Regie- rungschefs der EWU und der IWF das Hilfspaket für Griechenland. Es umfasst Kreditlinien im Umfang von EUR 110 Mrd. – EUR 30 Mrd. werden davon als Kredite vom IWF bereitgestellt; weitere EUR 80 Mrd. stellen die EWU-Mitgliedstaaten der Kommis- sion zur Verfügung, die diese Kredite dann in Tranchen an Grie- chenland weiterleitet. Ihr Umfang bemisst sich je Land an dem An- teil der EWU-Länder am EZB-Kapital, wie in Tabelle 8 abgebildet. Unsere große Übersicht auf Seite 15 zeigt bereits erfolgte und anvi- sierte Zahlungen an Griechenland und ergänzt diese Angaben um die nationalen Länderanteile. Auffällig ist, dass die nationalen Antei- le je Tranche variieren. Somit findet eine anteilige Beteiligung der Mitgliedstaaten nach EZB-Schlüssel nur im Ergebnis statt, nicht jedoch durchweg im Prozess bei den einzelnen Flussgrößen. Nach der vierten Tranche im März dieses Jahres sind nun EUR 38,4 Mrd. unter dem EU/IWF-Programm an Griechenland ge- flossen. Während der IWF Vorzugsgläubiger ist, werden die Hilfen der Euroländer an Griechenland zu den Haftungskonditionen institu- tioneller Anleger vergeben. Dies könnte Implikationen im Falle einer Umschuldung haben, wie später thematisiert werden soll. Die fünfte Tranche des Hilfspakets wird derzeit verhandelt. 3.2 Eurorettungsschirm Da die griechische Haushaltskrise im Frühjahr 2010 die Funktions- fähigkeit der Märkte für Staatsanleihen fundamental bedrohte, einig- ten die Staats- und Regierungschefs der Eurozone sich am 9. Mai auf einen zweiten Rettungsmechanismus, der auf die Bereitstellung temporärer Liquidität für Euroländer abstellt. Dieser „Eurorettungs- schirm“ besteht aus den drei Elementen: dem Europäischen Fi- nanzstabilisierungsmechanismus EFSM in Trägerschaft der Kom- mission, der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität EFSF in Trägerschaft der Mitgliedstaaten und weiteren IWF-Hilfen. Auch hieraus leiten sich potenzielle Transfers ab. 3.2.1 Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus EFSM Ein Bestandteil des Eurorettungsschirms ist der EFSM – es handelt sich hierbei um eine Kreditfazilität der Kommission mit einem Volu- men von EUR 60 Mrd., die über den EU-Haushalt garantiert wird. Die EU-Kommission nimmt hierzu am Kapitalmarkt Mittel auf, und die Mitgliedstaaten haften gesamtschuldnerisch nach dem Anteil ihrer Einzahlungen in den jährlichen EU-Haushalt. Ähnlich wurde bereits im Falle der sogenannten Zahlungsbilanzbeihilfen für Nicht- Euroländer wie Lettland, Ungarn oder Rumänien verfahren. Die Übersicht auf Seite 15 zeigt, dass im Rahmen der Rettungspakete für Irland und Portugal bereits EUR 8,4 Mrd. Euro der Kreditlinien abgerufen wurden und EUR 30,1 Mrd. für eine Auszahlung vorge- merkt sind. Der EFSM vergibt Kredite an hilfsbedürftige Länder zu marktnahen Zinsen (vgl. Kasten zu einzelnen Länderprogrammen). Aus den EZB - Kapitalschlüssel Anteile EZB - Kapital Garantieanteile ohne GR BE 3,48% 3,58% DE 27,13% 27,92% IE 1,59% 1,64% ES 11,90% 12,24% FR 20,38% 20,97% IT 17,91% 18,42% CY 0,20% 0,20% LU 0,25% 0,26% MT 0,09% 0,09% NL 5,71% 5,88% AT 2,78% 2,86% PT 2,51% 2,58% SI 0,47% 0,48% SK 0,99% 1,02% FI 1,80% 1,85% GR 2,82% 0,00% Quellen: EZB, DB Research 8 EU-Monitor 81 10 28. Juni 2011 Hilfe für Portugal im Profil Im Falle des Paketes für Portugal (Mai 2011) liegen die insgesamt vorgesehenen Unter s- tützungen bei insgesamt EUR 78 Mrd. Hie r- von tragen EFSM, EFSF und IWF jeweils EUR 26 Mrd. Bisher wurden vom EFSM EUR 6,5 Mrd . , von der EFSF EUR 5,9 Mrd. (Bürgschaften: EUR 8 Mrd.) und vom IWF EUR 6,1 Mrd. überwiesen. Zur Finanzierung hat die EFSF unter anderem eine 10 - Jahres - Anleihe im Umfan g von EUR 5 Mrd. (Zinssatz: 3,49%) und eine 5 - Jahres - Anleihe im Umfang von EUR 3 Mrd. (Zinssatz: 2,825%) begeben. Die Finanzierungskosten für Portugal sind noch nicht festgelegt worden. Stepping - out - Guaranto rs scheren bei EFSF - Garantien aus quotaler Haftung aus Auch Nicht - EU - Länder haften Zinszahlungen ergeben sich bei Rückzahlung der Kredite Rückflüs- se, die – nach Abzug der Finanzierungskosten – ebenfalls in die Gesamtbilanz mit einbezogen werden. Das Beispiel Griechenland zeigt jedoch, dass Kreditzinsen und Laufzeiten auch angeglichen werden können, wenn ein Land etwa wirtschaftspolitischen Auflagen im Rahmen der Anpassungsprogramme nachkommt. 12 Mögliche Zinsgewinne werden im EU-Haushalt verbucht. Die Übersicht zeigt auch, dass auch Nicht-Euroländer an der Rettung über ihre Haftung über den EU-Haushalt beteiligt werden können. 3.2.2 Europäische Finanzstabilisierungsfazilität EFSF 13 Die EFSF ist eine Zweckgesellschaft luxemburgischen Rechts, de- ren Gründung auf einem völkerrechtlichen Vertrag beruht. Sie ist mit Garantien der EWU-Mitgliedstaaten ausgestattet. Beantragt ein Euroland Hilfe, so nimmt die EFSF – nachdem ein Hilfsprogramm aufgelegt worden ist – Gelder auf den Kapitalmärkten auf und leitet diese in Form von Kredittranchen an das hilfsbedürftige Land weiter. Ein Sicherheitspuffer ermöglicht die Aufnahme von Geldern zu Triple-A-Konditionen, reduziert jedoch die effektive Interventions- kraft der EFSF auf rund EUR 555 Mrd. Die Übersicht auf Seite 12 zeigt, wie hoch der jeweilige Bürg- schaftsanteil der Länder an der EFSF ist – und wie stark ihre jewei- lige Haftung für die bereits existierenden Hilfsprogramme für Irland und Portugal ist. Wir sehen, dass die relativen Anteile der Länder zunehmen, je mehr Länder Hilfe beantragen. Denn sobald ein Land Hilfe beantragt, wird es zum Stepping Out Guarantor und muss für sein eigenes, aber auch für zukünftige Hilfsprogramme nicht mehr bürgen. Das bedeutet etwa, dass Portugal zwar noch für das irische Hilfsprogramm haftet, jedoch nicht mehr für möglicherweise noch kommende. Griechenland ist formal zwar Vertragspartner, haftet jedoch nicht mehr – es war der erste Stepping Out Guarantor. In- nerhalb des Garantierahmens können die abzurufenden Garantien der teilnehmenden Länder also ansteigen und zwar genau um die Differenzsumme des Sicherheitspuffers, der die effektive Interventi- onskraft von der eigentlichen Garantiesumme trennt. Ähnlich wie beim EFSM gilt, dass Kredite verzinst werden – mit län- derspezifischen Zinssätzen, die bei der Erfüllung wirtschaftspoliti- scher Auflagen auch angepasst werden können. So liegt der Zins- satz für Irland derzeit bei 5,9%. 3.2.3 IWF-Beteiligung Zusätzlich zu EFSM und EFSF beteiligt sich der IWF an den Hilfs- paketen – und zwar anteilig zu jeweils einem Drittel. Daraus resultie- ren zusätzliche Kreditlinien von bis zu EUR 250 Mrd. 14 Wie unsere 12 Im Falle Griechenlands wurde die Laufzeit der Hilfsdarlehen auf 7,5 Jahre verlän- gert und eine Absenkung des Zinsniveaus um 100 Bp. in Aussicht gestellt. Vgl. Schlussfolgerungen der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets vom 11. März 2011. Anders verhält es sich bei Irland: Eine Absenkung wurde seitens Irland zwar Anfang des Jahres gefordert, auf Grund von Uneinigkeiten in der Anpassung der Unternehmensbesteuerung jedoch von der Gemeinschaft der EWU-Länder nicht weiterverfolgt. 13 Dieser Absatz gibt den Sachverhalt des gegenwärtigen EFSF-Rahmenvertrages wieder. Im Juli 2011 wird der reformierte Rahmenvertrag unterzeichnet ‒ er sieht einen Garantieumfang von insg. EUR 780 Mrd. mit einer Übersicherung von über 165% vor. Die EFSF wird auch auf den Primärmärkten Staatsanleihen aufkaufen können. Deutschlands Haftungsanteil erhöht sich von derzeit EUR 119,39 Mrd. auf EUR 211,05 Mrd. ‒ der relative Garantieanteil sinkt etwas auf 27,06%. 14 Die Unterstützung des IWF bezieht sich anteilig auf effektiv ausgezahlte Kredite von EFSM und EFSF. Durch die ratingbedingte gegenwärtige Beschränkung der effektiven Interventionskraft der EFSF auf EUR 255 Mrd. reduzieren sich die pers- pektivischen Kreditlinien des IWF auf etwa EUR 157,5 – dies entspricht 50% der Transferunion Europa: Wie groß, wie stark, wie teuer? 28. Juni 2011 11 Ausblick: Der ESM ab 2013 Mit dem Beschluss des Europäischen Rates vom 25. März 2011 haben sich die Staats - und Regierungschefs der Europäischen Union perspektivisch auf einen Europäischen Stabil i- tätsmechanismus (ESM) geeinigt. Mit einer Unterzeichnung ist im Laufe des Juli zu rec h- nen ‒ die Ratifizierung erfolgt dann in den kommenden Monaten. Der ESM soll als Kr i- senmechanismus dann an die Stelle von EFSF und EFSM tret en . Allerdings erfordert er eine Änderung des AEUV, der eine daue r- hafte Kooperation der Euroländer, die eine wechselseitige Haftung umfasst, derzeit noch verbietet. Der ESM soll ein Gesamtvolumen von EUR 700 Mrd. haben – bestehend aus EUR 620 Mrd. Garan tien und abrufbarem Kapital sowie einer Bareinlage i.H.v. EUR 80 Mrd. Dies soll zu einer effektiven Interventionskraft von EUR 500 Mrd. führen. Der Verteilungsschlüssel anteiliger Garantien weicht leicht vom derzeitigen Schlüssel der EFSF ab. Noch ist der Rahmenvertrag des ESM nicht unterzeichnet. Es zeichnet sich jedoch ab, dass Kredite des ESM an bedürftige Länder Seniorität gegenüber den Anleihen haben werden. Eine mögliche Umschuldung würde somit geringe Konsequenzen haben als unter dem derzeitigen Ret tungsschirm, in dem quotal beliehen wurde. Dem ESM gegenüber hat der IWF hingegen höhere Seniorität. Operationale Effizienz nur auf den ersten Blick gegeben Hauptproblem: Keine Exitperspektive Übersicht auf Seite 12 zeigt, haften natürlich auch jene Mitgliedstaa- ten der Europäischen Union, die nicht Mitglied der Eurozone sind, für die Kredite, die vergeben wurden – sowie alle weiteren Mitglieds- länder des IWF über ihre Anteile. Allerdings ist der IWF Gläubiger mit Vorzugsrechten. Das gegenwärtige Rettungspaket ist die Grundlage für den Nachfol- gemechanismus – den Europäischen Stabilitätsmechanismus ESM. Der Kasten geht auf den ESM und die perspektivisch daraus folgen- den direkten und indirekten Transfers ein. 3.3 Bewertung Die Bewertung der oben dargestellten potenziellen Transfers zwi- schen den Euroländern ergibt ein differenziertes Bild. Sicherlich haben die Rettungspakete auf die Eurozone und ihre Peripherie- staaten stabilisierend gewirkt und die Zuversicht von Investoren und Konsumenten gestärkt. Größere Verwerfungen auf den Märkten für Staatsanleihen mit potenziellen negativen Rückschlageffekten für Finanzsysteme und Realwirtschaft der Eurozone wurden verhindert, auch wenn eine kontrafaktische Argumentation in diesem Falle be- sonders schwerfällt. Es ist fraglich, ob Zielkonsistenz gegeben ist bei Krediten, die so- wohl real- und finanzwirtschaftliche Stabilisierung als auch eine Besserung nationaler Wirtschafts- und Fiskalpolitik über Konditiona- lität intendieren. Es besteht Grund zur Sorge, dass bei mangelhaft umgesetzter wirtschaftspolitischer Konditionalität Moral Hazard zu einer Verwässerung der wirtschaftspolitischen Ziele der Reform- programme führt – und dass gut gemeinte Stabilisierungsabsicht am Ende den wirtschaftspolitischen Reformkurs konterkariert. Operationale Effizienz ist auf den ersten Blick erfüllt: Ungeachtet des hohen Risikos einer ausbleibenden Rückzahlung finden heutige Finanzierungsströme zwischen den Mitgliedstaaten – zurzeit noch – ausschließlich über Kredite statt. Diese sind im Rahmen bestehen- der Hilfsprogramme zeitlich befristet – in der Regel bis Mitte 2013. Für die Empfängerländer sind die Kredite kein Free Lunch, es findet eine klare Zweckbindung (Liquiditätshilfe) statt. Kredite werden un- ter strikten Auflagen und somit unter hoher Konditionalität gewährt. Geld wird im Rahmen der Rettungsprogramme erst ausgezahlt, wenn wirtschaftspolitische Bedingungen im Rahmen der Anpas- sungsprogramme erfüllt sind. Die aktuellen Entwicklungen in Grie- chenland zeigen jedoch, dass die Konditionalität zunehmend weit ausgelegt wird. Dieses lückenlos positive Bild hält einem zweiten Blick jedoch nicht stand: So lässt die schlechte haushaltspolitische Lage einiger Län- der, denen im Rahmen der Hilfsmaßnahmen geholfen wird, durch- aus Zweifel aufkommen, ob gewährte Kredite tatsächlich zurückge- zahlt werden und ob damit eine zeitliche Befristung der Hilfen tat- sächlich gegeben ist. Auch die Aussicht auf einen dauerhaften Kri- senmechanismus verstärkt diese Befürchtungen eher als sie zu zerstreuen. Eine klare Exitperspektive ist derzeit nicht ersichtlich. Angesichts der Tatsache, dass die Politik Hilfsmaßnahmen für Euro- länder als „alternativlos“ bezeichnet hat, ist auch die Wirksamkeit der Konditionalität anzuzweifeln: Alternativlosigkeit und Konditionali- tät schließen sich wechselseitig aus. effektiven Interventionskraft von EFSF und EFSM. Da die Interventionskraft der EFSF jedoch im Rahmen der EFSF-Reform im Laufe dieses Jahres auf volle EUR 440 Mrd. erhöht werden soll, bleiben wir vorerst bei der Annahme zusätzli- cher EUR 250 Mrd. durch den IWF. EU-Monitor 81 12 28. Juni 2011 Total BE DE IE ES FR IT CY LU MT NL AT PT SI SK FI GR EE* Nicht-EWU ROW** 80,00 2,86 22,34 1,31 9,79 16,78 14,74 0,16 0,21 0,07 4,70 2,29 2,06 0,38 0,82 1,48 0,00 0,00 0,00 0,00 Tranche 1: Mai 2010 14,50 0,00 4,43 0,00 1,94 3,33 2,92 0,03 0,04 0,01 0,93 0,45 0,41 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Tranche 2: September 2010 6,50 0,76 1,50 0,35 0,66 1,12 0,99 0,01 0,01 0,01 0,32 0,15 0,14 0,10 0,00 0,39 0,00 0,00 0,00 0,00 Tranche 3: Januar 2011 6,50 0,24 1,86 0,00 0,82 1,40 1,23 0,01 0,02 0,01 0,39 0,19 0,17 0,03 0,00 0,12 0,00 0,00 0,00 0,00 Tranche 4: März 2011 10,90 0,39 3,04 0,18 1,33 2,29 2,01 0,02 0,03 0,01 0,64 0,31 0,28 0,05 0,11 0,20 0,00 0,00 0,00 0,00 Bisher ausgezahlt 38,40 1,39 10,83 0,53 4,75 8,13 7,15 0,08 0,10 0,04 2,28 1,11 1,00 0,19 0,11 0,72 0,00 0,00 0,00 0,00 Ausstehend 41,60 1,48 11,50 0,79 5,04 8,64 7,59 0,08 0,11 0,04 2,42 1,18 1,06 0,20 0,70 0,76 0,00 0,00 0,00 0,00 30,00 0,58 1,84 0,16 0,51 1,36 1,00 0,02 0,04 0,01 0,65 0,27 0,13 0,04 0,05 0,16 0,14 0,01 2,62 20,42 Tranche 1: Mai 2010 5,50 0,11 0,34 0,03 0,09 0,25 0,18 0,00 0,01 0,00 0,12 0,05 0,02 0,01 0,01 0,03 0,03 0,00 0,48 3,74 Tranche 2: September 2010 2,50 0,05 0,15 0,01 0,04 0,11 0,08 0,00 0,00 0,00 0,05 0,02 0,01 0,00 0,00 0,01 0,01 0,00 0,22 1,70 Tranche 3: Dezember 2010 2,50 0,05 0,15 0,01 0,04 0,11 0,08 0,00 0,00 0,00 0,05 0,02 0,01 0,00 0,00 0,01 0,01 0,00 0,22 1,70 Tranche 4: März 2011 4,10 0,08 0,25 0,02 0,07 0,19 0,14 0,00 0,00 0,00 0,09 0,04 0,02 0,00 0,01 0,02 0,02 0,00 0,36 2,79 Bisher ausgezahlt 14,60 0,28 0,90 0,08 0,25 0,66 0,48 0,01 0,02 0,01 0,32 0,13 0,06 0,02 0,03 0,08 0,07 0,00 1,28 9,94 Ausstehend 15,40 0,30 0,95 0,08 0,26 0,70 0,51 0,01 0,02 0,01 0,34 0,14 0,07 0,02 0,03 0,08 0,07 0,00 1,35 10,48 60,00 2,04 11,16 0,84 6,48 12,00 8,82 0,12 0,18 0,06 1,02 1,38 1,80 0,24 0,42 1,08 1,44 0,06 11,76 0,00 22,50 0,77 4,19 0,32 2,43 4,50 3,31 0,05 0,07 0,02 0,38 0,52 0,68 0,09 0,16 0,41 0,54 0,02 4,41 0,00 Bereits ausgezahlt 11,40 0,39 2,12 0,16 1,23 2,28 1,68 0,02 0,03 0,01 0,19 0,26 0,34 0,05 0,08 0,21 0,27 0,01 2,23 0,00 26,00 0,88 4,84 0,36 2,81 5,20 3,82 0,05 0,08 0,03 0,44 0,60 0,78 0,10 0,18 0,47 0,62 0,03 5,10 0,00 Bereits ausgezahlt 6,50 0,22 1,21 0,09 0,70 1,30 0,96 0,01 0,02 0,01 0,11 0,15 0,20 0,03 0,05 0,12 0,16 0,01 1,27 0,00 11,50 0,39 2,14 0,16 1,24 2,30 1,69 0,02 0,03 0,01 0,20 0,26 0,35 0,05 0,08 0,21 0,28 0,01 2,25 0,00 440,00 15,74 122,85 7,21 53,87 92,25 81,07 0,89 1,13 0,41 25,87 12,60 11,36 2,13 4,50 8,13 0,00 0,00 0,00 0,00 255,00 9,27 72,38 0,00 31,74 54,36 47,76 0,52 0,67 0,24 15,24 7,42 6,69 1,26 2,65 4,79 0,00 0,00 0,00 0,00 26,50 0,96 7,52 0,00 3,30 5,65 4,96 0,05 0,07 0,03 1,58 0,77 0,70 0,13 0,28 0,50 0,00 0,00 0,00 0,00 EFSF: Kreditpotenzial für Irland 17,70 0,64 5,02 0,00 2,20 3,77 3,32 0,04 0,05 0,02 1,06 0,52 0,46 0,09 0,18 0,33 0,00 0,00 4,8*** 0,00 EFSF: Irland: Aufgebrauchte Bürgschaften 5,00 0,18 1,42 0,00 0,62 1,07 0,94 0,01 0,01 0,00 0,30 0,15 0,13 0,02 0,05 0,09 0,00 0,00 0,00 0,00 EFSF: Irland: Bereits ausgezahlte Kredite 3,60 0,13 1,02 0,00 0,45 0,77 0,67 0,01 0,01 0,00 0,22 0,10 0,09 0,02 0,04 0,07 0,00 0,00 0,00 0,00 EFSF: Irland: Ausstehende Bürgschaften 21,50 0,78 6,10 0,00 2,68 4,58 4,03 0,04 0,06 0,02 1,29 0,63 0,56 0,11 0,22 0,40 0,00 0,00 0,00 0,00 EFSF: Irland: Ausstehende Kredite 14,10 0,51 4,00 0,00 1,76 3,01 2,64 0,03 0,04 0,01 0,84 0,41 0,37 0,07 0,15 0,27 0,00 0,00 0,00 0,00 38,88 1,45 11,33 0,00 4,97 8,51 7,48 0,08 0,10 0,04 2,39 1,16 0,00 0,20 0,41 0,75 0,00 0,00 0,00 0,00 EFSF: Kreditpotenzial für Portugal 26,00 0,97 7,58 0,00 3,32 5,69 5,00 0,05 0,07 0,03 1,60 0,78 0,00 0,13 0,28 0,50 0,00 0,00 0,00 0,00 EFSF: Portugal: Aufgebrauchte Bürgschaften 8,00 0,30 2,33 0,00 1,02 1,75 1,54 0,02 0,02 0,01 0,49 0,24 0,00 0,04 0,09 0,15 0,00 0,00 0,00 0,00 EFSF: Portugal: Bereits ausgezahlte Kredite 5,90 0,22 1,72 0,00 0,75 1,29 1,13 0,01 0,02 0,01 0,36 0,18 0,00 0,03 0,06 0,11 0,00 0,00 0,00 0,00 EFSF: Portugal: Ausstehende Bürgschaften 30,88 1,15 9,00 0,00 3,95 6,76 5,94 0,07 0,08 0,03 1,90 0,92 0,00 0,16 0,33 0,60 0,00 0,00 0,00 0,00 EFSF: Portugal: Ausstehende Kredite 20,10 0,75 5,86 0,00 2,57 4,40 3,87 0,04 0,05 0,02 1,23 0,60 0,00 0,10 0,21 0,39 0,00 0,00 0,00 0,00 374,62 13,99 109,20 0,00 47,88 82,01 72,06 0,79 1,01 0,36 23,00 11,20 0,00 1,90 4,00 7,23 0,00 0,00 0,00 0,00 250,00 4,85 15,35 1,33 4,25 11,33 8,30 0,18 0,30 0,10 5,45 2,23 1,08 0,30 0,45 1,33 1,15 0,08 21,85 170,13 22,50 0,44 1,38 0,12 0,38 1,02 0,75 0,02 0,03 0,01 0,49 0,20 0,10 0,03 0,04 0,12 0,10 0,01 1,97 15,31 Davon: Bereits ausgezahlte Kredite 7,20 0,14 0,44 0,04 0,12 0,33 0,24 0,01 0,01 0,00 0,16 0,06 0,03 0,01 0,01 0,04 0,03 0,00 0,63 4,90 IWF: Irland: Ausstehende Kredite 15,30 0,30 0,94 0,08 0,26 0,69 0,51 0,01 0,02 0,01 0,33 0,14 0,07 0,02 0,03 0,08 0,07 0,00 1,34 10,41 26,00 0,50 1,60 0,14 0,44 1,18 0,86 0,02 0,03 0,01 0,57 0,23 0,11 0,03 0,05 0,14 0,12 0,01 2,27 17,69 Davon: Bereits ausgezahlte Kredite 6,10 0,12 0,37 0,03 0,10 0,28 0,20 0,00 0,01 0,00 0,13 0,05 0,03 0,01 0,01 0,03 0,03 0,00 0,53 4,15 IWF: Portugal: Ausstehende Kredite 19,90 0,39 1,22 0,11 0,34 0,90 0,66 0,01 0,02 0,01 0,43 0,18 0,09 0,02 0,04 0,11 0,09 0,01 1,74 13,54 250,00 4,85 15,35 1,33 4,25 11,33 8,30 0,18 0,30 0,10 5,45 2,23 1,08 0,30 0,45 1,33 1,15 0,08 21,85 170,13 Bürgschaften 620,00 21,56 168,31 9,87 73,80 126,39 111,07 1,22 1,55 0,45 35,45 17,25 15,56 2,65 5,11 11,14 17,47 1,15 0,00 0,00 (perspektivisch) Bareinlage 80,00 2,78 21,72 1,27 9,52 16,31 14,33 0,16 0,20 0,06 4,57 2,23 2,01 0,34 0,66 1,44 2,25 0,15 0,00 0,00 Quellen: Europäische Kommission, EFSF, IWF, DB Research * Estland wird erst nach der Reform des EFSF Rahmenvertrags Haftungspartner. ** ROW = Rest of World *** Bilaterale Kredite von Dänemark (EUR 0,4 Mrd.), Schweden (EUR 0,6 Mrd.) und dem Vereinigten Königreich (EUR 3,8 Mrd.) **** Bereits um Bürgschaftsanteil Griechenlands bereinigt. Kreditpotenzial, Kredite und Bürgschaften nach Institution und Zielland des Hilfsprogramms geordnet - nach je nach Hilfspaket wechselnden Verteilungsschlüsseln (Mrd. EUR); Stand: 28. Juni 2011 IWF: Noch nicht bereitgestellt Tatsächliche und potenzielle Transfers im Rahmen der Europäischen Rettungsprogramme IWF: Kreditpotenzial für Irland IWF: Kreditpotenzial für Portugal Davon: Ausstehend IWF: Kreditpotenzial Davon: Programm für Irland: Bereitgestellt Davon: Programm für Portugal: Bereitgestellt EFSF: Kreditpotenzial EFSF: Bürgschaften für Irland EFSF: Bürgschaften für Portugal EFSF: Noch nicht abgerufene Bürgschaften Kreditpotenzial der Mitgliedstaaten: Bereitgestellt IWF-Kredite: Bereitgestellt EFSM: Kreditpotenzial EFSF: Bürgschaften**** Griechenland Euro - Rettungsschirm ESM Transferunion Europa: Wie groß, wie stark, wie teuer? 28. Juni 2011 13 Collaterals und Ratings Um Zentralbankliquidität nutzen zu können, hinterlegen Geschäftsbanken des Eurogebiets bei der EZB Sicherheiten – so genannte Collaterals – in der Regel in Form von Staat s- anleihen, Unternehmensanleihen und Verbri e- fungen. Gab es bis vor der Krise noch Mind estanfo r- derungen an das Rating derartiger Papiere (mindestens A - ), so wurden die Mindestanfo r- derungen im Zuge der Krise auf BBB - gel o- ckert. So können etwa auch griechische Staatsanleihen weiterhin als Collateral für Zentralbankliquidität bei der EZB hinter legt werden – sie sind „zentralbankfähig“, und aus diesem Blickwinkel auch weiterhin für private Gläubiger attraktiv. Nach der Absenkung der Ratinganforderu n- gen sind weiterhin griechische Staatsanleihen im Depot. Perspektivisch hat die EZB in Au s- sicht gest ellt, dass ab dem kommenden Jahr Staatspapiere mit schlechten Ratings nur gegen eine Sonderzahlung als Collateral akzeptiert werden . Liquiditätsgeschäfte, SMP und ELA als potenzielle Transfers Akzeptanz aller Staatsanleihen als Collateral erhöht Exposure der EZB stark 4. Potenzielle Transfers im Eurosystem Das dritte Transferelement besteht aus Eventualverbindlichkeiten, die aus den Maßnahmen erwachsen, die die EZB flankierend zu den Rettungspaketen der Eurozone im Mai 2010 aufgestellt hat. Drei Posten stehen im Mittelpunkt unserer Beobachtungen: — Klassische Liquiditätsgeschäfte der EZB, die im Zuge der Krise stark zugenommen haben; — Marktinterventionen der EZB auf den Märkten für Staatsanleihen im Rahmen ihres Securities Markets Programmes; — die Bereitstellung zusätzlicher Liquidität im Rahmen sogenannter Emergency Liquidity Assistance. Besondere Beachtung im Zusammenhang mit den potenziellen Transfers im Rahmen des Eurosystems verdient die gesamtschuld- nerische Haftung der Euroländer: Sollte ein Land beispielsweise durch eine Staatsinsolvenz ausfallen, so steigt der Haftungsanteil der anderen Länder proportional an. 4.1 Liquiditätsbereitstellung im Rahmen der EZB-Geldpolitik Im Zuge ihrer Offenmarktgeschäfte stellt die EZB Geschäftsbanken im Euroraum Liquidität bereit. Seit Beginn der Krise wird auch die Spitzenrefinanzierungsfazilität zunehmend von Geschäftsbanken genutzt, um sich außerhalb des zuweilen schlecht funktionierenden Interbankenmarktes Liquidität zu beschaffen. Grafik 10 zeigt eine beizeiten enorme Ausweitung der Spitzenrefinanzierungsfazilität seit Beginn der Krise im vierten Quartal 2009. Um die (günstige) Zentralbankliquidität, die per Vollzuteilung den Geschäftsbanken zugänglich gemacht wurde, nutzen zu können, haben Geschäftsbanken des Eurogebiets Sicherheiten (so genannte Collaterals) in Form von Staatsanleihen, Unternehmensanleihen und Verbriefungen hinterlegt. Eventualverbindlichkeiten ergeben sich für die EZB – und damit für die haftenden Mitgliedstaaten der Eurozone – über zwei Kanäle: 1. Falls sich ein Land der EWU zu einer Umschuldung entschließen würde, entstünden der EZB durch den geringeren Wert der Si- cherheiten im Portfolio Abschreibungen durch Wertberichtigun- gen. Diese müssten dann durch die nationalen Zentralbanken der anderen Euroländer aufgebracht werden, und zwar nach dem Kapitalschlüssel der EZB. 2. Würde eine Geschäftsbank im Euroraum zahlungsunfähig, und würden die als Collateral hinterlegten Staatsanleihen unter Nennwert notieren, so müssten auch in diesem Fall die nationa- len Zentralbanken für mögliche Verluste aufkommen. 15 Über geringere Zentralbankgewinne würden dadurch unweigerlich auch die Haushalte der Euroländer belastet – wenngleich sich die Verluste der Zentralbanken durch die jeweiligen stillen Reserven der nationalen Zentralbanken nicht eins zu eins auf die Haushalte über- tragen würden. Staatsanleihen jener Länder, die im Hinblick auf eine mögliche Umschuldung in den letzten Monaten unter verschärfter Beobachtung der Märkte standen, hält die EZB im Umfang von EUR 249 Mrd. in ihren Büchern (vgl. Tabelle 9). 15 Dies würde nicht gelten, wenn der Bankensektor des umschuldenden Landes eine Rekapitalisierung durch die öffentliche Hand erfahren würde. Dies würde die Ver- luste der EZB über die Liquiditätsgeschäfte eindämmen und die Verluste nur auf das Engagement im Rahmen des Securities Market Programmes (siehe Punkt 4.2) reduzieren. EU-Monitor 81 14 28. Juni 2011 4.2 Securities Market Programme (SMP) Am 9. Mai 2010 beschloss der EZB-Rat, Staatsanleihen an den Sekundärmärkten aufzukaufen. Seitdem sind im Rahmen des Securities Market Programmes Staatsanleihen im Umfang von über EUR 77 Mrd. aufgekauft worden – ein Großteil davon im Mai und Juni des letzten Jahres. Die EZB hält diese Anleihen bis zum Ende der Laufzeit, und die damit zunächst verbundene Erhöhung der Geldmenge wurde durch Kurzfristtender wieder sterilisiert. Die ge- naue Zusammensetzung des Staatsanleihenportfolios wird seitens der EZB nicht kommuniziert. Tabelle 9 präsentiert daher in den Län- derzeilen zum SMP geschätzte Zahlen, denen die unterschiedlichen Aufkaufvolumina in bestimmten Wochen, die für einzelne Länder kritisch waren, zugrunde liegen. Solange die Staatsanleihen ohne Zwischenfälle im Portfolio der EZB verbleiben, ergeben sich keine Transfers zwischen den Mitgliedstaa- ten. Anders sieht es jedoch aus, wenn ein Land, dessen Staatsan- leihen im Portfolio der EZB liegen, eine Schuldenumstrukturierung durchführen würde. In diesem Falle müsste die EZB vermutlich re- kapitalisiert werden – und zwar anteilig nach dem Kapitalschlüssel ihrer Anteilseigner, den Euroländern. Was das für einzelne Euro- Mitgliedstaaten bedeuten würde, kann ebenfalls aus Tabelle 9 abge- lesen werden. In diesem Zusammenhang ist allerdings anzumerken, dass die EZB im Rahmen des SMP die Staatsanleihen zu einem unter dem Nennbetrag liegenden Preis gekauft hat. Die Verluste im Rahmen eines Kapitalschnitts, der ja am Nennbetrag ansetzt, dürfen also entsprechend niedriger ausfallen. 4.3 Emergency Liquidity Assistance Unabhängig von der regulären Bereitstellung von Liquidität und dem SMP griffen die Zentralbanken Griechenlands und Irlands auch zu Maßnahmen der Emergency Liquidity Assistance (ELA). In diesem Falle stellen nationale Zentralbanken zusätzliche Liquidität für not- leidende Kreditinstitute bereit – in der Regel gegen die Hinterlegung von Sicherheiten. Zwar trägt die nationale Zentralbank hierbei die alleinige Entschei- dungsgewalt und auch das unternehmerische Risiko. Die EZB über- nimmt jedoch die Rolle des Lender of Last Resort und haftet für 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 2008 2009 2010 2011 Volatile Exposure Quelle: EZB Spitzenrefinanzierungsfazilität, EUR Mio. 10 - 200 0 200 400 DE LU NL FI IT MT SI CY SK BE EZB AT FR ES PT GR IE Forderungen Verbindlichkeiten Quelle: EZB In EUR Mrd., Stand Ende 2010 Eurosystem: Target2 - Salden 11 Eventualverbindlichkeiten im Rahmen der unkonventionellen Maßnahmen der Geldpolitik des ESZB EUR Mrd.; Stand: Februar 2011 Total BE DE IE ES FR IT CY LU MT NL AT PT SI SK FI GR EE SMP gesamt 74 2,57 20,03 1,17 8,78 15,04 13,2 0,14 0,18 0,07 4,22 2,05 1,85 0,35 0,73 1,33 2,08 0,19 Davon GR 47 1,63 12,72 0,75 5,58 9,55 8,39 0,09 0,12 0,04 2,68 1,30 1,18 0,22 0,47 0,84 1,32 0,12 Davon IE 15 0,52 4,06 0,24 1,78 3,05 2,68 0,03 0,04 0,01 0,85 0,42 0,38 0,07 0,15 0,27 0,42 0,04 Davon PT 12 0,42 3,25 0,19 1,42 2,44 2,14 0,02 0,03 0,01 0,68 0,33 0,30 0,06 0,12 0,22 0,34 0,03 Offenmarkt ges. 249 8,63 67,39 3,95 29,6 50,6 44,5 0,49 0,62 0,22 14,2 6,91 6,23 1,17 2,47 4,46 6,99 0,64 Davon GR 91 3,15 24,63 1,44 10,8 18,5 16,3 0,18 0,23 0,08 5,19 2,53 2,28 0,43 0,90 1,63 2,56 0,23 Davon IE 117 4,06 31,67 1,86 13,9 23,8 20,9 0,23 0,29 0,11 6,67 3,25 2,93 0,55 1,16 2,10 3,29 0,30 Davon PT 41 1,42 11,10 0,65 4,87 8,33 7,32 0,08 0,1 0,04 2,34 1,14 1,03 0,19 0,41 0,73 1,15 0,10 ELA gesamt 85 2,95 23,00 1,35 10,09 17,28 15,18 0,17 0,21 0,08 4,84 2,36 2,13 0,4 0,84 1,52 2,39 0,22 Davon GR 15 0,52 4,06 0,24 1,78 3,05 2,68 0,03 0,04 0,01 0,85 0,42 0,38 0,07 0,15 0,27 0,42 0,04 Davon IE 70 2,43 18,95 1,11 8,31 14,23 12,50 0,14 0,17 0,06 3,99 1,94 1,75 0,33 0,69 1,25 1,97 0,18 Davon PT 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Summe: 408 14,14 110,4 6,48 48,42 82,92 72,87 0,80 1,02 0,37 23,26 11,32 10,21 1,92 4,04 7,31 11,46 1,04 Quellen: EZB, Schätzungen zu SMP - Länderanteilen und ELA: DB Research 9 Transferunion Europa: Wie groß, wie stark, wie teuer? 28. Juni 2011 15 Target2 - Salden als vierte Eventua l- verbindlichkeit? Als vierte Quelle möglicher Transfers inne r- halb des Eurosystems st ehen derzeit auch die Target2 - Salden der Zentralbanken der Eur o- zone im Verhältnis untereinander in der Di s- kussion. Bei Target2 handelt es sich um ein Individua l- zahlungsverkehrssystem für Großbeträge, das im Rahmen grenzüberschreitender Za h- lungen innerhalb der Eurozone aktiv wird, sofern diese über die Zentralbanken abgew i- ckelt werden: Wickelt beispielsweise die Bank eines italienischen Importeurs eine Zahlung für ein Produkt aus den Niederlanden über Target2 ab, so entsteht bei der Niederländ i- schen Zentralbank eine Forderung gegen die italienische Zentralbank – der Target2 - Saldo der nie derländischen Zentralbank wächst, der Target2 - Saldo der italienischen Zentralbank sinkt. Die EZB ist zentrale Gegenpartei. Die Target2 - Salden haben sich während der Krise zwischen den EWU - Mitgliedstaaten stark ausgeweitet. Denn während grenzübe r- schreitende Zahlungen vor der Krise in der Regel auch zwischen Geschäftsbanken a b- gewickelt wurden, sorgte der Vertrauensve r- lust im Interbankenmarkt dafür, dass Zahlu n- gen zunehmend über das Target2 - System abgewickelt wurden. So stellen sich die unausgeglichenen Target 2 - Salden als Resu l- tante der Leistungsbilanzungleichgewichte in der EWU dar. Ein weiterer Grund für die Ausweitung der Saldendifferenzen ist in laufenden Refinanzi e- rungsgeschäften zu sehen, im Rahmen derer Geschäftsbanken von Peripheriestaaten zunehmend auf die EZB vertrauen – während Kreditinstitute in Target2 - Überschussländern sich auf dem Interbankenmarkt refinanzieren. Grafik 11 zeigt, dass die Target2 - Salden innerhalb der Eurozone stark unausgeglichen sind. So hielt Deutschland Ende des Jahres 2010 geg enüber anderen Ländern – und damit dem Eurosystem – einen Forderung s- saldo von EUR 326 Mrd. Wir sehen auch eine Passivposition bei der EZB. Die Bundesbank (2011) hält hierzu fest, dass diese über SMP und Covered Bond Programme der EZB sowie durch Seigniorag e - Verbindlichkeiten gegenüber den NZBs und dem Eurosystem entstanden sind. Es ist strittig, ob es sich bei Target2 - Salden um Eventualverbindlichkeiten handelt. Fest steht jedoch, dass nationale Zentralbanken in der Eurozone für Verbindlichkeiten ihrer Par t- ner gesamtschuldnerisch haften. Target2 - Salden würden somit allenfalls bei einem Austritt eines Landes aus der EWU Transfers bedingen. Target2 - Salden spiegeln also ledi g- lich die Verteilung von Liquidität im Eurosy s- tem wider: Sie stellen jedoch keine eigene n Risiken dar, solange das Eurosystem besteht. diese neuen Verbindlichkeiten. Da die nationalen Zentralbanken im Eurosystem jedoch gesamtschuldnerisch füreinander haften, über- trägt sich auf andere Zentralbanken ein potenzielles Haftungsrisiko, das im Falle eines Forderungsausfalls zu zwischenstaatlichen Transfers führen kann und das daher quantifiziert werden muss. Ein Blick auf die Tabelle zeigt, dass an irische Banken EUR 70 Mrd. im Rahmen der ELA ausgeschüttet wurden. Griechische Banken erhielten EUR 15 Mrd. 4.4 Bewertung Es ist offenkundig, dass Liquiditätsmaßnahmen, SMP und ELA im Sinne der intendierten Stabilisierungsaufgabe größere Verwerfun- gen an den Märkten für Staatsanleihen und den Interbankenmärkten verhindert haben. Dadurch wurde die Gefahr einer weiteren Finanz- krise mit Übersprungsrisiko für die Realwirtschaft gemindert. Ziel- konsistenz ist zwischen den Einzelmaßnahmen gegeben – Liquidi- tätsmaßnahmen, SMP und ELA ergänzen sich in ihren Zielsetzun- gen. Dies liegt durchaus in der Natur der Sache: Für ein streng hie- rarchisches und politisch unabhängiges System wie das Eurosys- tem ist Zielkonsistenz leichter zu erreichen als in von Mitbestim- mung geprägten Bereichen. Kritisch ist jedoch zu bewerten, dass die Informations-, Lenkungs- und Auslesefunktion von Marktpreisen durch erhöhte Liquidität eingeschränkt wurde. Eine Güterabwägung zwischen den intendierten Zielen finanz- und dadurch realwirtschaft- liche Stabilisierung und Preistransparenz kann jedoch zu Gunsten des ersten Ziels ausfallen, solange die Maßnahmen vorübergehend sind und Preisstabilität gegeben ist. Das Ziel der operationalen Effizienz ist annähernd erfüllt. Die EZB handelt aus ihrer Unabhängigkeit heraus und gewährt die Unterstüt- zung nach eigenem Ermessen – und im Sinne einer Orientierung an Preisstabilität auch zeitlich begrenzt. Auch wenn es fraglich ist, ob zeitliche Begrenzung der Transfers im Falle anhaltender makroöko- nomischer Spannungen konsistent verfolgt werden kann, ist eine Exitperspektive deutlicher gegeben als bei vergleichbaren fiskali- schen Rettungspaketen. Auch die Zweckbindung der Zuweisungen ist gegeben, da die Mittel als Liquiditätshilfen innerhalb eng abge- steckter Programme zugewiesen werden und innerhalb des ge- schlossenen Zusammenhangs des Eurosystems verwendet werden. Das geschlossene System der Geldpolitik ist auch der Grund, war- um der Aspekt der Konditionalität als notwendige Bedingung zur operationalen Effizienz in diesem Falle entfallen kann. Konditionali- tät ist durch das enge Korsett der Regelbindung europäischer Geld- politik gegeben. 5. Auf dem Weg in einen Euroländerfinanzausgleich? Die letzten drei Kapitel haben gezeigt, dass tatsächliche und poten- zielle Transfers innerhalb von EU und EWU nicht gering sind. Be- trachten wir das Beispiel Deutschland, so sehen wir, dass sich zu- sätzlich zu den tatsächlichen, jährlichen Transfers über den EU- Haushalt (2009: EUR 6,37 Mrd.) noch weitere potenzielle Einmal- zahlungen in Höhe von EUR 144 Mrd. über die Rettungspakete und weitere EUR 110 Mrd. über die gesamtschuldnerische Haftung im Rahmen des Eurosystems hinzugesellen. Wichtig ist in diesem Zu- sammenhang, dass die Transfers über den EU-Haushalt jährlich wiederkehrende Finanzierungsströme sind, während eine Einlösung bereits gewährter Garantien bzw. eine ausbleibende Rückzahlung der Kredite z.B. für Griechenland einen Einmaleffekt auf die Be- standsgröße hätte. EU-Monitor 81 16 28. Juni 2011 ... die jedoch noch lange nicht an das Ausmaß eines Euroländerfinanzau s- gleichs heranreicht Tatsächliche und potenzielle Transfers ergeben eine erhebliche Summe , ... Angesichts dieser Zahlen wird in der öffentlichen Diskussion oft die Frage gestellt, ob diese potenziellen Transfers am Ende sogar Di- mensionen eines Europäischen Finanzausgleichs erreichen könn- ten. Diese Frage kann nur dann sinnvoll beantwortet werden, wenn man sich verdeutlicht, welche finanziellen Ausmaße ein europä- ischer Finanzausgleich annehmen könnte. Unsere Modellrechnung orientiert sich methodisch am Modell von Konrad und Zschäpitz (2011). Diese nehmen zur Vereinfachung an, dass ein europäischer Finanzausgleich ‒ in Analogie zum deutschen Länderfinanzausgleich ‒ an einer Angleichung der euro- päischen Steuereinnahmen pro Kopf ansetzen könnte. Da die Steu- erlastquote auf Grund unterschiedlicher Steuersätze und Bemes- sungsgrundlagen zwischen den EU-Mitgliedstaaten unterschiedlich ist, wählen wir als Bezugspunkt die Staatseinnahmen pro Kopf – also sämtliche Einnahmen aller Gebietskörperschaften, einschließ- lich der Einnahmen von Sozialversicherungsträgern. Entsprechend berechnen wir im Folgenden die erforderlichen jährlichen Transfers als Vergleichsgröße, die sich bei einer Nivellierung der staatlichen Pro-Kopf-Einnahmen der Euroländer – bereinigt um Kaufkraft und Staatsquote – auf den Durchschnitt der Eurozone ergeben würden. Ebenso wie Konrad und Zschäpitz (2011) legen wir das Haushalts- jahr 2007 zugrunde, um unsere Berechnung nicht durch die kurzfris- tige Veränderung der Staatseinnahmen im Zuge der Krise zu ver- zerren. Bei einem Vollausgleich auf Jahresbasis würden die Staatseinnah- men über dem Durchschnitt Staatseinnahmen jener Länder unter dem Durchschnitt ausgleichen – ein illusorisches Ziel, wenn man bedenkt, dass Transfers in derartiger Höhe über 30% des BIP Est- lands ausmachen würden. Bei einem Vollausgleich müssten inner- halb der Eurozone EUR 137 Mrd. jährlich bewegt werden. Auf Deutschland kämen in diesem Falle jährliche Zahlungen von über EUR 12 Mrd. zu. Frankreich müsste auf Grund seiner hohen Simulation: Nivellierung der Staatseinnahmen in der EWU - 17 Ergebnisse der Ausgleichssimulation (vier rechte Spalten) in EUR Mio. Staatseinnahmen pro Kopf in Euro 2007 100% Ausgleich 80% Ausgleich 50% Ausgleich 30% Ausgleich BE 15.165,60 - 12.901,1 - 10.320,9 - 6.450,5 - 3.870,3 DE 12.955,80 - 12.139,5 - 9.711,6 - 6.069,7 - 3.641,8 EE 4.354,90 6.550,0 5.240,0 3.275,0 1.965,0 IE 15.967,90 - 1.599,1 - 1.279,3 - 799,6 - 479,7 GR 8.105,40 13.257,7 10.606,2 6.628,9 3.977,3 ES 9.645,00 68.371,4 54.697,1 34.185,7 20.511,4 FR 14.749,20 - 82.901,4 - 66.321,1 - 41.450,7 - 24.870,4 IT 12.075,70 28.910,1 23.128,1 14.455,1 8.673,0 CY 9.079,00 2.015,5 1.612,4 1.007,8 604,7 LU 31.130,20 - 776,5 - 621,2 - 388,2 - 232,9 MT 5.380,20 1.352,4 1.081,9 676,2 405,7 NL 15.861,00 - 13.141,8 - 10.513,4 - 6.570,9 - 3.942,5 AT 15.714,80 - 7.606,3 - 6.085,0 - 3.803,1 - 2.281,9 PT 6.567,80 25.979,9 20.784,0 12.990,0 7.794,0 SI 7.263,70 5.817,4 4.653,9 2.908,7 1.745,2 SK 3.307,90 21.915,3 17.532,2 10.957,6 6.574,6 FI 17.814,80 - 6.654,1 - 5.323,3 - 3.327,1 - 1.996,2 Summe Transferumsatz: 137.719,7 110.175,8 68.859,9 41.315,9 Quellen: Eurostat, DB Research 12 Transferunion Europa: Wie groß, wie stark, wie teuer? 28. Juni 2011 17 Eurobonds: Phantomdebatte oder Zukunftsmusik? Wann immer die politische Debatte finanzielle Transfers zwischen den Ländern der Eurozone behandelt, kommt in der Regel schnell die Sprache auf so genannte Eurobonds. In di e- sem Zusammenhang stehen verschiedene Modelle in der Diskussion, denen gemein ist, dass Euroländer mit gemeinschaftlicher Ha f- tung Geld an den Kapitalmärkten aufnehmen – sozus agen als Haftungsgemeinschaft in wir t- schaftlicher Normallage. Befürworter führen folgende Argumente an: 1. ) Höhere Liquidität : Das große Marktvol u- men gemeinsamer Anleihen könnte Liquidität s- prämien senken. Kleinere Mitgliedstaaten der EWU leiden unter hohen Marktliquiditäts - spreads, denn in kleineren Ländern ist die Aufnahmefähigkeit des Marktes (Markttiefe) gering. Bonds können nur mit einer großen Geld - Brief - Spanne gehandelt werden. 2.) Euro als Reservewährung : Ein hochliqu i- dier europäischer Bondmark t könnte den Euro als Reservewährung attraktiver machen. Auch größere Transaktionen würden sich nicht auf die Preisbildung auswirken. 3.) Aggregiert niedrigere Zinslast : Gemei n- sa me Papiere könnten die Nachfrage nach europäischen Staatspapieren insgesamt b e- günstigen, was wiederum zu einem Absinken der Zinslast führen könnte. 4.) Geringeres Risiko einer Staatsinsolvenz . Gegenseitige Garantien könnten das Risiko eines Staatsbankrottes mindern und größere Verwerfungen an Finanzmärkten verhindern. Kritiker ge meinsamer Anleihen führen in der Regel zwei Argumente gegen gemeinsame Anleihen an: 1.) Moral Hazard : Eine wechselseitige Haftung der Euroländer würde den Druck der Märkte von Problemländern nehmen, der diese in den letzten Monaten erst zur Konsolidierung g e- zwungen habe. Die Marktzwänge zur Konsol i- dierung würden für die Euroländer vorerst abnehmen. 2.) Schlechteres Rating, höhere Zinsen : Würden die Garantien der Euroländer nach ihrem Anteil am EZB - Eigenkapital bemessen und würden die nationalen Ratings na ch di e- sem Maß gewichtet, so erhielte ein gemeins a- mer EWU - Bond ein Rating von AA+. Für Lä n- der mit ursprünglich besserem Rating würden Mehrkosten durch höhere Zinsen entstehen. Alleine für Deutschland ist pro Prozentpunkt Zinsaufschlag mit Mehrkosten im Umfa ng von EUR 17 Mrd. pro Jahr zu rechnen. Die Debatte über gemeinsame Anleihen flammt in unregelmäßigen Abständen auf und könnte die europäische Wirtschaftspolitik noch über Jahre begleiten. So hat etwa das Europäische Parlament im Rahmen der Beratungen zum Legislativpaket w irtschaftspolitische Steuerung die Kommission mit einer Untersuchung beauf t- ragt, wie eine (teilweise) Vergemeinschaftung der Finanzierungsseite der EWU - Länder über Anleihen unter gesamtschuldnerischer Haftung umzusetzen wäre. Staatseinnahmen pro Kopf mit Abstand die größte Summe zahlen. Tabelle 12 zeigt, dass auch geringere Ausgleichsziele, die etwa eine Lückenschließung um 80% bzw. 50% zum Ziel hätten, hohe jährli- che Transfersummen umfassen würden. Die von uns in den Kapiteln 2 bis 4 vorgestellten direkten und po- tenziellen Transfers reichen natürlich bei weitem nicht an diese Perspektive von Transfers heran. Diese Überlegungen zeigen, dass EU und EWU trotz aktueller und potenzieller Transfers noch weit von den Transfervolumina einer fiskalischen Vollintegration entfernt sind, die bisher nicht quantifizierte Schreckensszenarien einer Transferunion die Öffentlichkeit glauben machen wollen. 6. Ausblick und Fazit Diese Studie ist Bestandsaufnahme und Bewertung tatsächlicher und potenzieller Finanzierungsströme in EU und EWU. Zahlungen, die sich aus potenziellen Transfers im Falle einer Staatsinsolvenz ergeben könnten, sind – abhängig von der intendierten Art der Schuldenumstrukturierung – empfindlich hoch. Sie liegen jedoch unter möglichen Transferzahlungen, die sich im Rahmen eines Euroländerfinanzausgleichs über systematische – d.h. dauerhafte, direkte und horizontale Finanztransfers – ergeben könnten. Von einer derartig definierten Transferunion sind EU und die Eurozone noch weit entfernt. Gleichwohl gilt es zu überlegen, inwiefern wirtschaftspolitische Prä- ferenzen, ökonomische Notwendigkeiten und rechtliche Einschrän- kungen künftige Transfers zwischen den EU und EWU Ländern prägen werden. Die aktuellen wirtschaftspolitischen Präferenzen deuten darauf hin, dass sich der Umfang des EU-Haushalts nur graduell ausweiten wird. Gleichzeitig stehen die Chancen gut, dass marktorientierte Elemente innerhalb des EU-Haushaltes künftig eine stärkere Rolle einnehmen werden – und somit die positiven Externalitäten, die von EU-Haushaltsmitteln ausgehen, verstärken werden. Viel spricht dafür, dass zukünftige EU-Haushaltsplanungen eher allokationspoli- tisch orientiert sind und weniger verteilungspolitische Ziele verfol- gen. Die verteilungspolitisch orientierte Förderung des ländlichen Raums könnte weiter abnehmen. Die wirtschaftspolitischen Präferenzen orientieren sich derzeit an einer klaren Exit-Strategie für Hilfsprogramme. Es ist jedoch zu überlegen, ob ökonomische Notwendigkeiten nicht bald zu einer Umorientierung führen könnten. Drei Argumente legen nahe, dass sich Transfers zwischen den Mitgliedstaaten der EWU im Rahmen der Rettungsmechanismen verstärken und verstetigen könnten. — Makroökonomische Spannungen werden in der Eurozone allenfalls in der langen Frist abnehmen – vorausgesetzt, die ge- planten Maßnahmen zur wirtschaftspolitischen Koordinierung greifen. Bis zu einem möglichen Abbau makroökonomischer Spannungen ist es ein weiter Weg, den einige Peripheriestaaten voraussichtlich nicht ohne Unterstützung gehen können. — Wechselseitige Abhängigkeiten zwischen den Euroländern sind zu groß, als dass man – angesichts weiterhin bestehender Spannungen – von einer perspektivischen Rückabwicklung be- stehender potenzieller Transfers sprechen könnte. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund, dass der ESM ab dem Jahr 2013 als dauerhafter Krisenmechanismus etabliert wird und europäische Institutionen der Wirtschaftspolitik bisher noch nie ohne Nachfol- gerorganisation aufgelöst wurden. EU-Monitor 81 18 28. Juni 2011 Einflussfaktoren: Wirtschaftspoliti sche Präferenzen, ökonomische Notwendigkeiten und rechtliche Einschränkungen Verschiebung des Risikos von der technischen auf die politisch - konstitutionelle Ebene — Je kritischer die Lage eines Empfängerlandes, desto stärker ist sein Drohpotenzial, weitere Transfers zu erhalten, damit die systemische Stabilität der Gemeinschaft nicht aufs Spiel gesetzt wird. Ein europäischer Finanzausgleich mit dauerhaften, direkten und horizontalen Transfers, steht dennoch nicht auf der Agenda. Haupt- hinderungsgrund sind rechtliche Einschränkungen auch nach der Vertragsänderung des Art. 136 AEUV. Dieser besagt, dass Trans- fers innerhalb der EWU allenfalls im Rahmen eines Krisenmecha- nismus erfolgen dürfen, der Konditionalität vorsieht. Rechtliche Ein- schränkungen gibt es weiterhin auch in den nationalen Verfassun- gen – sowie durch anhängige Klagen vor dem Bundesverfassungs- gericht. Auch dies spricht dafür, dass ein europäischer Finanzaus- gleich mit dauerhaften, direkten und horizontalen Zuweisungen langfristig nicht auf der Tagesordnung steht. Wirtschaftspolitische Präferenzen im Wandel, ökonomische Not- wendigkeiten und rechtliche Einschränkungen könnten die politi- schen Spannungen im Euroraum künftig weiter befeuern: — Perspektivisch könnten Länder mit dem größten Anteil an Zah- lungen dauerhaft darauf bestehen, die politische Agenda ent- scheidend mitzuprägen und so die Machtbalance in Europa zu verändern. — Doch nicht nur zwischenstaatlich, auch auf nationaler Ebene drohen Spannungen. So zeigen die jüngsten Reaktionen Finn- lands und der Niederlande auf die Hilfspakete für Portugal und Griechenland, welches große binnenpolitische Konfliktpotenzial in den Kredithilfen für notleidende Länder steckt. Um politischen Sprengstoff zu entschärfen, wird die Politik daher Sorge tragen müssen, die Rolle der nationalen Legislativen in den Entscheidungsprozessen zu stärken und Elemente der Konditionali- tät bei Hilfsprogrammen weiter zu stärken. Dies erfolgt nicht nur aus Überlegungen zur direkten Einbindung (und politischer Haftbarma- chung) der Vertreter des Wahlvolks. Zumindest in Deutschland ist die stärker intendierte Einbindung der Legislative auch rechtlichen Überlegungen geschuldet. So beziehen sich aktuell anhängige Ver- fassungsklagen gegen die deutsche Beteiligung an den Rettungs- paketen unter anderem auch auf die mangelnde Legitimität der Hil- fen, da die Legislative nicht im gebotenen Maße an der Entschei- dung beteiligt war. Nicht die Höhe der Finanztransfers alleine, sondern die wirtschafts- politischen, rechtlichen und vor allem die politischen Herausforde- rungen, die damit verbunden sind, sind der eigentliche Risikofaktor, der von gegenwärtigen potenziellen Transfers im Rahmen der Rettungsprogramme für europapolitische Stabilität kritisch werden könnte. Die kontroverse Diskussion über Anforderungen an, Höhe und Zielrichtung von zwischenstaatlichen Transfers wird die europä- ische Wirtschaftspolitik daher noch lange begleiten. Nicolaus Heinen (+49 69 910 31713, nicolaus.heinen@db.com) Transferunion Europa: Wie groß, wie stark, wie teuer? 28. Juni 2011 19 Literatur Badinger, H. (2005). Growth Effects of Economic Integration: Evi- dence from the EU Member States. Weltwirtschaftliches Archiv. Vol. 141. Issue 1. S. 50-78. Becker, S, P. Egger und M. v. Ehrlich (2005). Too much of a good thing? On the growth effects of the EU's regional policy. CEPR Discussion Papers, 8043. Centre for Economic Policy Research. London. Europäische Kommission (2010a). Finanzbericht 2009. Europäische Kommission. Brüssel. Europäische Kommission (2010b). Fünfter Bericht über den wirt- schaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt. Europä- ische Kommission. Brüssel. Feld, L.P. (2006). Nettozahler Deutschland? Eine ehrliche Kosten- Nutzen-Rechnung. In W. Wessels und U. Diedrichs (Hrsg.). Die neue Europäische Union: im vitalen Interesse Deutschlands? Studie zu Kosten und Nutzen der Europäischen Union für die Bundesrepublik Deutschland. Europäische Bewegung Deutsch- land und Europa Union Deutschland. S. 93 – 113. Berlin. Feld, L. P. und J. Schnellenbach (2007). Das Finanzierungssystem der EU und die Nettozahlerdebatte, Wirtschaftsdienst 2/87 (2007):114-120. Heinen, N. (2011). Nettozahler oder Nettoempfänger? In der EU nur eine Frage der Perspektive? Deutsche Bank Research. Aktueller Kommentar. Frankfurt am Main. Konrad, K. und H. Zschäpitz (2011). The future of the Eurozone. In Kürze erscheinend in ifo Forum. München. Marzinotto, B. (2011). A European fund for economic revival in crisis countries. Bruegel Policy Contribution. Brüssel. Musgrave, R.A. (1973). Public Finance in Theory and Practice. MacGraw-Hill, New York u.a. 1973. o.V. (2011). Monatsbericht März. Deutsche Bundesbank. Frankfurt am Main. o.V. (2005). Jahresgutachten 2005/2006. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Lage in Deutschland. Wiesbaden. Osterloh, C. (2011). Can Regional Transfers Buy Public Support? Evidence from EU Structural Policy ZEW Discussion Paper No. 11-011. ZEW Mannheim. Große Datenmengen effizient darstellen, um wichtige Zusammenhänge schnell zu erkennen – mit den inter- aktiven Landkarten hat Deutsche Bank Research hierfür eine einzigartige Lösung geschaffen: Alle interaktiven Landkarten bieten Zahlen, Grafiken und Karten, nutzerfreundlich aufbereitet und flexibel in Office-Anwendun- gen integrierbar. 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