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22. August 2017
Seit 2010 ist das Steueraufkommen in Deutschland um ein Drittel auf EUR 706 Mrd. gestiegen. Wenn Deutschland im internationalen Vergleich mit einer Aufkommensquote von 22,9% des BIP gleichwohl als Niedrigsteuerland erscheint, trügt das Bild, weil der deutsche Sozialstaat weitgehend über zusätzliche Abgaben finanziert wird. Bei der Gesamtbelastung liegt Deutschland über dem OECD-Durchschnitt und die Steuerstruktur ist ungünstig. Es erscheint sinnvoll, v.a. die steile Progression der Einkommensteuer bei geringeren und mittleren Einkommen abzuflachen. Mit Reformvorschlägen für die Einkommensteuer werben die Parteien um die Medianwähler und die eigene Klientel. Unter dem Strich ergeben sich unterschiedliche Entlastungseffekte. [mehr]
Deutschland-Monitor Bundestagswahl 2017 Seit 2010 ist das Steueraufkommen in Deutschland um ein Drittel auf EUR 706 Mrd. (2016) gestiegen. Wenn Deutschland im internationalen Vergleich mit einer Aufkommensquote von 22,9% des BIP (2015) gleichwohl als Niedrigsteuerland erscheint (GB 26,4%, FR 28,6%, aber USA 20,2%), trügt das Bild, weil der deut- sche Sozialstaat weitgehend über zusätzliche Abgaben finanziert wird. Bei der Gesamtbelastung liegt Deutschland über dem OECD-Durchschnitt. Die Steuerstruktur ist ungünstig. In den vergangenen 6 Jahren ist der Anteil di- rekter Steuern am Aufkommen um 5,5%-Punkte auf fast 54% gestiegen. Diese Verschiebung dürfte sich fortsetzen. Hohe Steuern und Abgaben auf Löhne, Gehälter und Unternehmertätigkeit beeinträchtigen die Wachstumskräfte. Deswegen erscheint es sinnvoll, v.a. die steile Progression der Einkommen- steuer bei mittleren Einkommen abzuflachen. Seit 2005 hat sich der Anteil der Steuerpflichtigen, die dem Spitzensteuersatz von 42% unterliegen, mehr als ver- doppelt – auf 6,4% bzw. 2,69 Millionen. Mit Reformvorschlägen für die Einkommensteuer werben die Parteien um die Medianwähler und die eigene Klientel. Alle Parteien treten für die Entlastung mittlerer und geringerer Einkommen durch verminderte Steuerprogression ein. SPD, Grüne und v.a. die Linke wollen dies jedoch durch höhere Steuersätze auf höhere Einkommen (weitgehend) gegenfinanzieren. Bei einer verteilungspolitisch motivierten Tarifgestaltung sollten die Risiken überhöhter (Spitzen-)Steuersätze für Wachstum und Beschäftigung beachtet werden. Das gilt umso mehr, als die Einkommensteuer für rd. 2,6 Mio Einzelun- ternehmen und Personengesellschaften als Unternehmensteuer fungiert. Der Solidaritätszuschlag, der dem Bund 2017 EUR 17,6 Mrd einbringt, ist ein Auslaufmodell. Wichtige Parteien wollen ihn abschaffen. Die CDU in Trippel- schritten, die SPD vorerst nur für kleinere und mittlere Einkommen und die FDP vollständig bis Ende 2019. Die pauschale Abgeltungsteuer von 25% auf Kapitalerträge steht zumindest auf dem Prüfstand der Parteien. Eine Rückkehr zur individuellen Besteuerung würde indes schwierige Fragen der Dividendenbesteuerung aufwerfen und er- heblichen Bürokratieaufwand verursachen. Zur Vermögen- und zur Erbschaftsteuer bieten die Wahlprogramme bekannte Positionen. CDU/CSU und FDP lehnen Änderungen des Status quo ab; v.a. die Grünen und die Linke sehen Möglichkeiten für verstärkten Zugriff des Fiskus. Unter dem Strich ergeben sich unterschiedliche Entlastungseffekte. Bei der SPD liegen diese im einstelligen Milliarden-Bereich. Die CDU/CSU-Vorschläge summieren sich auf rd. EUR 17 Mrd. p.a. Mit mindestens EUR 30 Mrd will die FDP stärkere Impulse setzen. Das entspräche 3,7% des 2020 erwarteten Steueraufkommens. Autor en Barbara Böttcher +49 69 910-31787 barbara.boettcher@db.com Dieter Bräuninger +49 69 910-31708 dieter.braeuninger@db.com Editor Barbara Böttcher Deutsche Bank AG Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 www.dbresearch.de DB Research Management Stefan Schneider 21. August 2017 Staat oder Private, Umverteilung oder Wachstum Wer gewinnt beim Steuerpuzzle der Parteien ? Staat oder Private, Umverteilung oder Wachstum 2 | 21. August 2017 Deutschland-Monitor Verstärkter staatlicher Zugriff auf finanzielle Ressourcen Privater Die Steuereinnahmen in Deutschland steigen und steigen. In den vergangenen 6 Jahren betrug der Anstieg insgesamt 33% bzw. im Durchschnitt 4,9% p.a. 2016 erhoben Bund, Länder und Kommunen sowie die EU in Deutschland Steu- ern im Volumen von EUR 705,8 Mrd. Und der Trend hält an, wenn der Staat nicht gegensteuert. Den offiziellen Steuerschätzungen zufolge steigt das Steu- eraufkommen bis 2021 um 3,8% im Jahresdurchschnitt auf dann EUR 852 Mrd. Im gesamten Zeitraum legen die Steuereinnahmen damit kräftiger zu als die Wirtschaftsleistung. Betrug die Steuerquote 2010 noch 20,6%, so waren es im vergangenen Jahr bereits 22,2%. Bis 2021 könnten weitere 1,1%-Punkte hinzu- kommen. Dabei ist dies nur die halbe Wahrheit. Auch die Sozialbeiträge expan- dieren kräftig. So beträgt die gesamte Abgabenquote 38,9% (2016) gg. 36,6% 2010 (auf Basis der Steuerquote nach VGR von 23,3% im Jahr 2016). Relativ geringe Steuerquote, aber hohe Gesamtbelastung Damit liegt Deutschland über dem Durchschnitt der OECD-Länder (2015: 34,3%, DE nach OECD-Abgrenzung 36,9%). Eine deutlich niedrigere Quote weisen (2015) vor allen die USA (26,4%) und die Schweiz (27,9%) auf. Hinge- gen ist die Abgabenbelastung v.a. in den nordeuropäischen Partnerländern we- sentlich höher (Dänemark 46,6%, Schweden 43,3%). Betrachtet man indes nur die Steuerquote, erweist sich Deutschland ungeachtet der jüngsten Expansion als Standort mit einer gemessen an der Wirtschaftsleistung eher unterdurch- schnittlichen Belastung. Dies resultiert aus der unterschiedlichen Finanzierung des Sozialstaates, die in Deutschland anders als in Skandinavien hauptsächlich über Sozialabgaben erfolgt. Ungünstige Steuerstruktur Wesentliche Treiber der Expansion der Steuereinnahmen sind die Lohn- und die Einkommensteuer mit einem Mehraufkommen von 44,5% bzw. zwei Dritteln seit 2010. Dies reflektiert den erfreulichen Aufwärtstrend bei der Beschäftigung, steigende Löhne und Gehälter sowie auch den progressiven Steuertarif. Ähnlich kräftig zugelegt hat der Solidaritätszuschlag (+44%), der freilich als Zuschlag auf die Lohn- und Einkommensteuer sowie die Körperschaftsteuer erhoben wird. Das Aufkommen letzterer hat sich sogar mehr als verdoppelt (128%), aller- dings von einer (konjunktur- bzw. krisenbedingt) relativ geringen Basis aus. Seit 2010 ist der Anteil der direkten Steuern an den Steuereinnahmen um 5,5%- Punkte auf fast 54% gestiegen. Unter Status quo-Bedingungen wird sich die Verschiebung fortsetzen. Dies ist problematisch, weil die genannten Steuern tendenziell das Wirtschaftswachstum beeinträchtigen. 1 Auch im Vergleich mit den Partnerländern (2015: EU28 49,6%, EU19: 50%) erweist sich die Steu- erstruktur damit als ungünstig. Dies relativiert sich nur bedingt dadurch, dass die Steuerquote unter dem Durchschnitt der EU28 (2015: 26,6% des BIP) liegt. Auch die in Deutschland relativ hohen Sozialabgaben wirken wie direkte Steuern. Breiter Abgabenkeil für Durchschnittsverdiener Noch deutlicher zeigen auf die einzelwirtschaftliche Ebene ausgerichtete Indika- toren wachstumspolitische Schwachstellen des Steuersystems. So gehört Deutschland zu den Ländern mit dem höchsten Abgabenkeil zwischen Brutto- 1 Deutsche Bank Research (2012). Die Rolle von Steuersystemen für Wachstum. Europa im Über- blick. EU-Monitor Europäische Integration. 27. April 2012. 18,0 18,5 19,0 19,5 20,0 20,5 21,0 21,5 22,0 22,5 23,0 23,5 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 absolut % des BIP** Quelle: BMF EUR Mrd (linke Skala), % des BIP (rechte Skala) Anhaltend steigende Steuereinnahmen programmiert* 1 * Ab 2017 gemäß Steuerschätzung vom Mai 2017, ** nach Abgrenzung der Finanzstatistik 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 USA UK ES DE NL IT SE FR DK Steuern Sozialabgaben Steuer - und Abgabenqouten im internationalen Vergleich 2 2015, % des BIP Quellen: OECD, Deutsche Bank Research Umsatzsteuer Lohnsteuer Einkommensteuer* Gewerbesteuer Energiesteuer Körperschaftsteuer Solidaritätszuschlag Grundsteuer** Grunderwerbsteuer Kraftfahrzeugsteuer Erbschaftsteuer Stromsteuer Abgeltungsteuer Andere Quelle: BMF Steueraufkommen nach Steuerarten 3 2016, EUR Mrd * Veranlagte Ek. - steuer + nicht veranl. St. vom Ertrag, ** Grundsteuer A u. B Staat oder Private, Umverteilung oder Wachstum 3 | 21. August 2017 Deutschland-Monitor und Nettolöhnen. Insbesondere auf die Arbeitseinkommen kinderloser Personen greift der Staat in Deutschland stärker zu als in allen anderen Industrieländern mit Ausnahme Belgiens. Das gilt sowohl für Durchschnittsverdiener, denen kaum mehr als die Hälfte der Lohnkosten ihrer Arbeitgeber zufließt (Abgabenkeil 49,43%), als auch für Personen mit geringeren Einkommen. Ungeachtet durch- aus nennenswerter Transfers für Kinder (Kindergeld) werden auch Alleinerzie- hende insbesondere mit unterdurchschnittlichem Einkommen vergleichsweise stark belastet. Dies spiegelt die relativ hohe Belastung von Geringverdienern mit Sozialabgaben wider. Wegen der Vorteile des Ehegattensplittings ist der Abga- benkeil für Paare mit einem Alleinverdiener und Kindern hingegen geringer als in vielen vergleichbaren Ländern. (Tatsächlich ist in diesem Fall in nur wenigen Ländern die prozentuale Steuerbelastung geringer als in Deutschland (0,7% der Arbeitskosten), während die prozentuale (Gesamt-)Abgabenlast einen mittleren Wert (33%) aufweist.) Der breite Keil zwischen Brutto- und Nettolöhnen treibt aus Unternehmenssicht die Arbeitskosten in die Höhe. Damit hemmt er prinzipiell die Beschäftigung – vor allen in Bereichen, in denen die Abgaben relativ stark zu Buche schlagen. Andererseits schwächt er die Leistungsmotivation von Arbeitskräften. Und das Splittingverfahren bei der Lohn- und Einkommensteuer gilt als Hemmnis für eine (Vollzeit-)Erwerbstätigkeit verheirateter Frauen. Korrekturen bei Lohn- und Einkommensteuer geboten Spezielle Probleme resultieren aus dem Verlauf des progressiven Tarifs der deutschen Lohn- und Einkommensteuer. 2 Jenseits des Grundfreibetrages (2017: EUR 8.820 p.a.) steigen die marginalen Steuersätze in zwei Zonen steil an – zunächst von 14% auf 24% und dann weiter auf 42%. Dieser Spitzensatz wird derzeit bei einem Einkommen von EUR 54.058 erreicht. Das entspricht dem 1,6-fachen des durchschnittlichen Bruttolohns und -gehalts der Arbeitneh- mer. Damit unterliegen bereits viele Fachkräfte diesem Spitzensteuersatz. An- gaben des Bundesfinanzministeriums zufolge trifft dies 2017 für 2,69 Mio bzw. 6,4% der rd. 42 Mio. Steuerpflichtigen zu. 3 Noch 2005 waren mit 1,23 Mio nur weniger als halb so viele Steuerpflichtige dem Spitzensteuersatz ausgesetzt. Darüber hinaus gilt für rd. 101.000 Steuerpflichtige die sogenannte Reichen- steuer, d.h. der Höchststeuersatz von 45%. Zu bedenken ist, dass sich alle ge- nannten Steuersätze grundsätzlich noch entsprechend dem Solidaritätszu- schlag von 5,5% (auf die Steuerschuld) erhöhen, die Spitzensätze de facto also 44,31% bzw. 47,48% betragen. Dass immer mehr Steuerpflichtige durch Lohn- und Gehaltssteigerungen in den Bereich hoher Grenzsteuersätze hineinwachsen, ist besonders problematisch, soweit die Lohnerhöhungen nur einen Anstieg des Preisniveaus reflektieren. So sind die tariflichen Stundenlöhne seit 2005 (2010) um 25% (15%) gestiegen. In demselben Zeitraum nahmen die Verbraucherpreise indes um insgesamt 16% (7,4%) zu. Die Tariflohnsteigerungen können insoweit als zu fast zwei Dritteln als inflationsbedingt gelten. Die inflationsbedingten Steuererhöhungen, die so- 2 Dieser lässt sich in mehrere Bereiche gliedern. Zu versteuernde Einkommen in Höhe des Grund- freibetrages von EUR 8.820 bleiben von der Steuer verschont. Bei Familien erhöht sich dieser Betrag pro Kind um EUR 7.356. (Alternativ gewährt der Staat monatlich Kindergeld von EUR 192 für das 1. und 2. Kind und EUR 198 für das 3. Kind sowie EUR 223 für alle weiteren Kinder.) Bei EUR 8.821 beginnt die untere Proportionalzone mit einem Grenzsteuersatz von eingangs 14%. Die Zone, in der die marginalen Steuersätze rasch steigen, reicht bis zu einem zu versteuernden Einkommen von EUR 13.769. Danach beginnt die obere Progressionszone. Sie endet bei EUR 54.057. In dieser Zone steigen die Grenzsteuersätze etwas weniger stark von 24% auf 42%. Für hohe Einkommen ab EUR 256.304 gilt ein erhöhter Steuersatz von 45% (sog. „Reichensteuer“). 3 Unter den 2,69 Mio Steuerpflichtigen befinden sich 1,65 Mio Singles u. rd. 1,04 Mio zusammen veranlagte Eheleute. 0,0 20,0 40,0 60,0 Durchschnittsverdiener 67% des Durchschnittseinkom. Paar, Alleinverdiener 100%, 2 Kinder Alleinerziehende 67% Durchschnittsek., 2 K DE FR IT SE ES UK Quelle: OECD * Anteil der Steuern und Sozialabgaben an den gesamten Arbeitskosten Großer Steuer - und Abgabenkeil* in Deutschland 4 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 2008 2010 2012 2014 2016 Reallöhne Nominallöhne Lohnentwicklung in Deutschland 5 %, gg. Vj. Quelle: Statistisches Bundesamt Staat oder Private, Umverteilung oder Wachstum 4 | 21. August 2017 Deutschland-Monitor genannte kalte Progression, wurden aber erst in den letzten Jahren durch An- passungen der Freibeträge und des Tarifs begrenzt korrigiert. Das ifo-Institut schätzt die progressionsbedingten Mehreinnahmen seit 2010 auf insgesamt rd. EUR 70 Mrd. Knapp die Hälfte davon entfällt auf die kalte Progression im enge- ren Sinn. 4 Der Staat sollte aber nicht durch ungerechtfertigte Steuereinnahmen von Inflation profitieren. Darüber hinaus erscheint es auch unter Anreiz- und da- mit Wachstumsgesichtspunkten sowie unter Gerechtigkeitsaspekten fragwürdig, dass immer mehr Bezieher selbst mittlerer Einkommen relativ hohen Grenzsteu- ersätzen unterworfen sind. All dies spricht für nennenswerte Reformen bei der Einkommensteuer. Im Inte- resse einer Stärkung der Wachstumskräfte erscheint es sinnvoll, insbesondere den steilen Tarifverlauf im Bereich mittlerer Einkommen abzuflachen. Beim Solidaritätszuschlag, der auf die Einkommen- und die Körperschaftsteuer erhoben wird, besteht ebenfalls Bedarf für Korrekturen. Der Zuschlag wurde 1991 als befristete Abgabe zur Finanzierung der Kosten der Vereinigung Deutschlands erhoben. Im Widerspruch zu diesen Absichten wurde seine Erhe- bung aber bis heute immer wieder verlängert. 2016 erbrachte der Zuschlag fast EUR 16,9 Mrd, die alleine dem Bund zufließen. Für 2020 rechnet das Finanzmi- nisterium mit einem Aufkommen von EUR 20 Mrd. Für den Solidaritätszuschlag und mehr noch für den Steuertarif gilt: Substanti- elle Korrekturen führen zu erheblichen Steuermindereinnahmen. Das rasant ge- stiegene und unter Status quo-Annahmen kräftig weiter steigende Aufkommen der Lohn- und Einkommensteuer deutet aber auf gewisse Spielräume hin. Frei- lich muss der – zumindest auf kurze Sicht bestehende – Zielkonflikt zwischen ei- ner mehr wachstumsorientierten freiheitlichen Steuerpolitik und höherem Steu- eraufkommen letztlich politisch gelöst werden. Die Bürger scheinen Steuersen- kungen indes keine hohe Priorität beizumessen (20%, während 58% mehr staatliche Investitionen und 19% einen Schuldenabbau befürworten), wenn sie nach ihrer Meinung zur Verwendung der Mehreinnahmen des Bundes befragt werden (Infratest dimap: ARD-DeutschlandTrend Juli). Interessanterweise de- cken sich diese Präferenzen weitgehend mit der Sicht der Wirtschaft. In einer Befragung der größten Familienunternehmen Deutschlands, welchen Themen sich die zukünftige Bundesregierung widmen sollte, taucht der Wunsch nach Steuersenkungen nicht auf, wohl aber u.a. die Forderung nach mehr Investitio- nen in Bildung und Infrastruktur. 5 Kein Niedrigsteuerland für Kapitaleinkommen Besonderes Augenmerk verdient auch die Besteuerung von Unternehmen und von Kapitaleinkünften. Sie ist ein wichtiger Parameter im internationalen Wettbe- werb um Kapital bzw. Investitionen. Länder, die weniger stark auf die Erträge unternehmerischer Tätigkeit zugreifen, sind hier tendenziell im Vorteil, auch wenn private Investitionsentscheidungen von vielen weiteren Faktoren abhän- gen (Angebot an öffentlichen Gütern, darunter v.a. auch Rechtssicherheit). Ver- gleiche gestalten sich hier freilich schwierig, zumal etwa die von Kapitalgesell- schaften in Form von Dividenden ausgeschütteten Erträge an unterschiedlicher Stelle (bei der Gesellschaft, den Anteilseignern oder bei beiden) besteuert wer- den können. Zudem unterscheiden sich die Unternehmensstrukturen hinsicht- lich steuerrechtlich relevanter Merkmale von Land zu Land. 4 Dorn, Florian et al (2016). Heimliche Steuererhöhungen – Belastungswirkungen der Kalten Pro- gression und Entlastungswirkungen eines Einkommensteuertarifs auf Rädern. Ifo Forschungsbe- richte Nr. 76. Demnach beträgt das progressionsbedingte Zusatzaufkommen derzeit gut EUR 20 Mrd pro Jahr, davon entfallen EUR 6,7 Mrd auf die kalte Progression i.e.S. 5 Deutsche Bank u. BDI (Hrsg.) (2017). Die größten Familienunternehmen in Deutschland. Unter- nehmensbefragung 2017. Digitalisierung. Durchgeführt vom IfM, Bonn. 7834 80048004 8130 8354 8472 8652 8820 14 14 14 14 14 10 15 20 25 30 35 40 45 50 7000 7200 7400 7600 7800 8000 8200 8400 8600 8800 9000 Grundfreibetrag (EUR, Links) Eingangssteuersatz Spitzensteuersatz Höchststeuersatz Quelle: BMF Entwicklung des Tarifs der Einkommensteuer 6 EUR (linke Skala), % (rechte Skala) 0 10 20 30 40 50 60 70 Gesamt CDU-Anhänger SPD-Anhänger Bürgerwünsche hinsichtlich Verwen - dung von Steuermehreinnahmen 7 Quellen: Infratest dimap: ARD - Deutschland Trend, Juli 2017 % der Befragten Staat oder Private, Umverteilung oder Wachstum 5 | 21. August 2017 Deutschland-Monitor So weisen OECD-Daten (Stand 2015) für die Besteuerung von Erträgen der Un- ternehmen Deutschland als Niedrigsteuerland aus (4,7% des Steueraufkom- mens bzw. 1,7% des BIP, hingegen USA oder Schweiz mit 8,3% und 2,2% des BIP bzw. 10,9% und 3%). Freilich sind die Daten verzerrt, weil sie die Steuern der in Deutschland besonders zahlreichen und bedeutsamen Personenunter- nehmen, die der Einkommensteuer unterliegen, nicht erfassen. Ebenso werden persönliche Einkommensteuern auf Dividendenerträge nicht erfasst. Rechnet man diese Steuern mit ein, ergeben sich Quoten von 23% des Steueraufkom- mens bzw. 5,2% des BIP. Werden dazu noch die Grunderwerbsteuer und die Erbschaftsteuer addiert, erhöhen sich die Quoten auf knapp 28% bzw. 6,2% des BIP. Bezogen auf das (Brutto-) Unternehmens- und Vermögenseinkommen von rd. EUR 741 Mrd im Jahr 2016 beträgt die (durchschnittliche) Steuerbelastung 26,4%. (In den USA liegt die so errechnete Steuerbelastung von Kapitaleinkom- men 2015 bei 23%.) Bezieht man in ähnlicher Weise das Lohnsteueraufkom- men auf die Arbeitnehmerentgelte, errechnet sich eine Quote von 12,3%, wobei die Sozialabgaben allerdings nicht berücksichtigt sind. Mit Blick auf diese Daten wäre es wohl verfehlt, Deutschland als Niedrigsteuerland für Kapital- und Ver- mögenseinkommen zu bezeichnen. Auch gemessen an der tariflichen Belastung von Kapitalgesellschaften befindet sich Deutschland international eher im Mittelfeld. Wichtige Wettbewerber, v.a. die USA, belasten die Gewinne indes stärker. Bestrebungen der Republikani- schen Partei und der US-Regierung zielen bekanntlich aber darauf, dies zu än- dern. Umverteilung über Steuern sollte nicht überzogen werden Steuerpolitik berührt Fragen der Einkommens- und Vermögensverteilung. Sie gehört deswegen zu den Kernthemen auch dieses Wahlkampfes – zumal die SPD ‚mehr Gerechtigkeit‘ als ihr Motto ausgerufen hat. Bei der Besteuerung kommt das Postulat der Gerechtigkeit – zumindest nach traditionellem deutschem Verständnis – im Leistungsfähigkeitsprinzip zum Aus- druck. Demnach sollen starke Schultern mehr tragen als schwache. Diesem Prinzip trägt der progressive Tarif der Lohn- und Einkommensteuer Rechnung. Freilich lassen sich daraus keine Vorgaben für einen konkreten Tarifverlauf ab- leiten. Über die Höhe der Steuersätze muss die Politik entscheiden. Freilich sollte die Politik bei der Tarifgestaltung den erwähnten trade-off zwi- schen dem verbreiteten Wunsch nach verstärkter Umverteilung 6 und den oben erwähnten negativen Folgen überhöhter Steuersätze für Wirtschaftswachstum und Beschäftigung beachten. Das gilt umso mehr, als die Einkommensteuer in Deutschland wesentlich auch als Unternehmensteuer fungiert, nämlich im Fall der 2,55 Mio Einzelunternehmen und Personengesellschaften (Oktober 2016). Zu beachten ist auch, dass in Deutschland mittels der Lohn- und Einkommen- steuer bereits in erheblichem Maße Einkommen umverteilt wird. So leistet das oberste Viertel der Steuerpflichtigen gut drei Viertel (77,5%) der gesamten Steu- erzahlungen. Dabei bezahlen alleine die oberen 10% mehr als die Hälfte (55,3%) des Gesamtaufkommens. Die gesamte untere Hälfte trägt hingegen nur 5,5% zum Aufkommen dieser Steuer bei. Dem wird entgegengehalten, dass Haushalte mit mittleren und geringen Ein- kommen relativ stark durch Sozialversicherungsbeiträge und die Mehrwert- steuer belastet seien. Tatsächlich zeigen Berechnungen des RWI, dass das Steuer- und Abgabensystem insgesamt nicht progressiv ist. Demnach liegt die 6 Allerdings sinkt die Zustimmung deutlich, wenn diese abstrakte Präferenz im konkreten Fall zu einer höheren Abgabenlast führt. 0 5 10 15 20 25 30 35 40 Unternehmensbesteuerung 2016: Deutschland im Mittelfeld 8 * Zürich, ** New York Quelle: BMF Tarifliche Belastung des Gewinns von Kapitalgesellschaften in % Einzelunter - nehmen 2164,2 Kapital - gesell - schaften 689,2 Personen - gesell - schaften 388,6 Sonstige Rechtsform 227,1 Unternehmen nach Rechtsformen* 9 Quelle: Statistisches Bundesamt Stand: 31. Oktober 2016, in 1.000 0% 25% 50% 75% 100% 1 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Beitrag der Steuerpflichtigen zum Einkommensteueraufkommen 2016 10 Quelle: BMF Obere .. % der Steuerpflichtigen (linke Skala) bezahlen ... % des Aufkommens (unten), % Staat oder Private, Umverteilung oder Wachstum 6 | 21. August 2017 Deutschland-Monitor Belastung des Bruttoeinkommens durch Steuern und Abgaben ab einem Ein- kommen von EUR 40.000 nahezu konstant bei 45%. Dies resultiert zum einen daraus, dass auf Einkommen oberhalb der Beitragsbemessungsgrenzen keine Sozialversicherungsbeiträge entfallen. Zum anderen reflektiert dies den relativ geringeren Anteil des mit Mehrwertsteuer belegten Konsums an den Budgets der Haushalte mit höheren Einkommen. Eine progressive Gestaltung der Sozialabgaben oder die Abschaffung der Bei- tragsbemessungsgrenzen wäre indes nicht sinnvoll. Die Abgaben begründen insbesondere bei der Rentenversicherung Anspruch auf zukünftige Leistungen, die dann ebenfalls finanziert werden müssten. Gefordert ist vielmehr eine weit- sichtige Sozialpolitik, die gerade auch im Interesse der Bezieher mittlerer und geringerer Arbeitseinkommen auf nachhaltige Finanzierbarkeit der Sozialversi- cherungen ohne Überdrehen der Beitragsschraube zielt. 7 Problematisch wäre auch eine von verschiedener Seite immer wieder vorge- schlagene stärkere Differenzierung der Mehrwertsteuer, etwa eine Absenkung des ermäßigten Satzes für Lebensmittel von derzeit 7% auf 5%. 8 Eine (weitere) Differenzierung der Steuersätze verursachte nach aller Erfahrung Abgrenzungs- probleme und erheblichen Bürokratieaufwand. Zudem wäre eine solche Maß- nahme nur bedingt zielgenau. Die regressive Wirkung der Mehrwertsteuer würde dadurch zwar abgeschwächt, aber auch Bezieher hoher Einkommen pro- fitierten vom niedrigen Satz. Auch von einem verteilungspolitischen Blickwinkel her betrachtet, heißt die Kernaufgabe der Steuerpolitik: Entlastung mittlerer und geringerer Einkommen. Bedarf an zusätzlicher Besteuerung höherer Einkommen ist indes weder beim relativen noch beim internationalen Vergleich zu erkennen. Einkommensteuer im Mittelpunkt des steuerpolitischen Wahlkamp- fes: Werben um Medianwähler und die eigene Klientel Wie üblich ist die Steuerpolitik auch in diesem Jahr wichtiges Element im aktuel- len Wahlkampf. Dabei setzen die Parteien primär bei der Lohn- und Einkom- mensteuer an, die das Gros der Wähler betrifft, um Angebote an ihre Zielgrup- pen zu unterbreiten. Insoweit bietet der politische Wettbewerb hier wenig Über- raschendes. Entsprechend dem Medianwählertheorem treten vor allem die gro- ßen Parteien für eine Entlastung der Mittelschicht bzw. der Bezieher mittlerer Einkommen ein. Sowohl nach den Vorstellungen der CDU als auch der SPD soll der 42%-Spitzensatz der Einkommensteuer erst ab einem zu versteuernden Einkommen von EUR 60.000 greifen statt bislang 54.058. Zudem will die CDU/CSU auch die untere Progressionszone abflachen. 9 Nach Angaben des bayerischen Finanzministeriums würde ein lediger Facharbeiter mit diesem Grenzeinkommen 2021 damit (und durch weitere Maßnahmen, s. unten) gegen- über 2018 um EUR 873 (bzw. rd. 6½% (eigene grobe Berechnung)) entlastet. Die FDP zielt auf kräftige Steuerentlastungen zum Ausgleich der kalten Progres- sion und zwecks besserer Leistungsanreize. Die Liberalen wollen den Tarif „nach rechts verschieben“, sodass der jeweils nächste Steuersatz erst bei einem höhe- ren Einkommen greift. Zudem soll der steile Anstieg der Grenzsteuersätze im un- teren und mittleren Bereich abgeflacht werden. Die Partei nennt hierzu aber we- der angestrebte neue Steuersätze noch zugehörige neue Einkommensgrenzen. 7 S. Bräuninger, Dieter (2017). Parteien schreiben Zukunftsvorsorge zu klein. Deutsche Bank Research Deutschland-Monitor – Bundestagswahl 2017. 8 Zipfel, Frank (2009). Mehrwertsteuer, ermäßigter Satz und Befreiungen. Darf es ein bisschen mehr sein. Deutsche Bank Research. Aktuelle Themen 462. 9 Presseberichten zufolge soll der begrenzende Steuersatz von 24% künftig erst bei EUR 16.625 greifen statt bislang EUR 13.769 (2018: EUR 13.996). 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 DE FR IT SE ES DK UK Einkommensteuer Sozialabgaben Quelle: OECD Steuern bzw. Sozialabgaben in % der gesamten Arbeitskosten*, 2016, % * Alleinstehende Durchschnittsverdiener Unterschiedlicher Mix von Steuern und Abgaben in der EU 11 Staat oder Private, Umverteilung oder Wachstum 7 | 21. August 2017 Deutschland-Monitor Grundsätzlich plädieren die Parteien des linken Spektrums für eine möglichst geringe Belastung der Personen mit geringerem Einkommen. Konservative und vor allem Liberale haben zudem auch Steuerzahler mit höherem Einkommen, insbesondere auch die Personenunternehmen, im Blick. Das zeigt sich insbe- sondere daran, dass die SPD, die Grünen und weit stärker noch die Linke die jeweils vorgeschlagene Absenkung des Steuertarifes bei unteren und mittleren Einkommen durch höhere Steuersätze in oberen Bereichen (teilweise) kompen- sieren wollen. Die SPD fordert eine Anhebung der beiden Spitzensteuersätze um 3%-Punkte und damit verbunden eine dritte Progressionszone. 10 Angaben der FAZ (25.06.2017) zufolge würden damit Singles und (kinderlose) Eheleute bis zu einem Einkommen von EUR 102.000 bzw. 187.000 entlastet. Die Linke will den Satz der „Reichensteuer“ sogar von 45% auf 60% hochschrauben und darüber hinaus Einkommen von über EUR 1 Mio sogar mit 75% belasten. Die Grünen treten dafür ein, kleine und mittlere Einkommen durch einen höheren Grundfreibetrag zu entlasten und zur Gegenfinanzierung den Spitzensteuersatz oberhalb von EUR 100.000 (Singles) zu erhöhen. Familienbesteuerung: Abschied vom traditionellen Splittingmodell? Neben den Beziehern kleiner und mittlerer Einkommen stehen die Familien im Fokus vieler Vorschläge. Dabei überschneiden sich die Zielgruppen: Alle rele- vanten Parteien wollen Kinder aus Familien mit geringerem und mittlerem Ein- kommen fördern. Bei Linken und Grünen und tendenziell auch bei der SPD be- schränken sich die Verbesserungen aber auf die genannte Gruppe, während Familien mit höherem Einkommen bei der Kinderförderung zumindest perspekti- visch schlechter gestellt würden. Die CDU/CSU will den Kinderfreibetrag in zwei Schritten auf das Niveau des Er- wachsenenfreibetrags anheben, d.h. nach derzeitigen Stand um rd. 20%, und das Kindergeld entsprechend erhöhen. Allerdings sagt die Partei nur den ersten Schritt, nämlich eine Kindergelderhöhung um EUR 25 (bzw. um 13%) und einen entsprechend höheren Freibetrag, für die nächste Legislaturperiode verbindlich 10 Linearer Anstieg von 42% auf 45% im Bereich zwischen EUR 60.000 und 76.200. Bei EUR 250.000 (bislang EUR 256.304) greift die „Reichensteuer“ mit sprunghaftem Anstieg des Grenz- steuersatzes auf 48% (bislang 45%). 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 aktuell CDU SPD in % des zu versteuernden Einkommens, Stand 2017 Quellen: BMF, Lohn-info.de Vorschläge der großen Parteien für Anpassungen des Einkommensteuertarifs* (Grenzsteuersätze der Lohn-u. Einkommensteuer**) 12 * Ohne Änderungen des Grundfreibetrages (CDU) ** Der Eingangssteuersatz von 14% greift ab Jahreseinkommen von EUR 8.821, der Satz von 24% ab EUR 13.769 u. Spitzensteuersatz (42%) ab EUR 54.058, die sog. Reichensteuer (45%) ab 25.6304 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Zusatzentlastung durch Kinderfreibetrag Kindergeld Familienlastenausgleich im Rahmen der Einkommensteuer 13 EUR Mrd Quelle: BMF * Ab 2017 gemäß Steuerschätzung, Daten zur Zusatz - entlastung liegen hier nicht vor Staat oder Private, Umverteilung oder Wachstum 8 | 21. August 2017 Deutschland-Monitor zu. 11 Die FDP will die kindesbezogenen Leistungen zu einem „Kindergeld 2.0“ zusammenfassen. Dieses soll aus einem einkommensunabhängigen Grundbe- trag, einem einkommensabhängigen Betrag und Gutscheinen (etwa zur Finan- zierung einer Mitgliedschaft im Sportverein oder einer Musikschule) bestehen. Ähnliche Vorstellungen präsentieren die Grünen (für künftige Ehen bzw. Part- nerschaften). Allerdings will diese Partei grundsätzlich alle Leistungen mit dem Einkommen der Eltern abschmelzen. Im Gegensatz zum derzeitigen steuer- rechtlichen Verständnis, wonach Kinder die Leistungsfähigkeit der Eltern ein- schränken, wäre die Förderung der Kindererziehung damit prinzipiell einkom- mensunabhängig. Die SPD will speziell Familien und Alleinerziehende mit gerin- geren Einkommen u.a. durch einen Kinderbonus fördern. Eltern können den Bo- nus von EUR 150 pro Kind und Elternteil von der Steuerschuld absetzen. 12 Fa- milien mit höherem Einkommen würden deswegen verglichen mit dem Status quo nicht von dem Bonus profitieren. Zudem erhalten Eheleute den Bonus nur, wenn sie auf den neuen Familientarif mit begrenzten Vorteilen durch das Ehe- gattensplitting umsteigen. Das neue Modell soll für künftig geschlossene Ehen gelten, wobei bestehende ein Wahlrecht erhalten sollen. Nicht nur die SPD, sondern vor allem die Grünen und die Linke wollen das her- kömmliche Ehegattensplitting verändern bzw. (perspektivisch) abschaffen. Da- bei geht es den Parteien um die Beseitigung ihrer Meinung nach ungerechtfer- tigter Steuervorteile insbesondere kinderloser Ehen bzw. Lebenspartnerschaf- ten mit nur einem gut verdienenden Erwerbstätigen sowie um stärkere Anreize für verheiratete Frauen (in Vollzeit) erwerbstätig zu sein. Da die SPD bei einer vollständigen Abschaffung verfassungsrechtliche Probleme sieht, schlägt sie eine Begrenzung der Splittingmöglichkeit, d.h. möglicher Einkommensübertra- gungen auf den Partner, auf EUR 20.000 vor. Unterschiedliche Zeitpfade für Ausstieg aus dem Solidaritätszu- schlag Die größeren Parteien mit Ausnahme der Linken, der Grünen und der AfD befür- worten grundsätzlich die Abschaffung des Solidaritätszuschlages. Besonders entschlossen zeigt sich die FDP, die den Zuschlag bis Ende 2019 abschaffen will. Die CDU/CSU will den Zuschlag „ab dem Jahr 2020 schrittweise schnellst- möglich abschaffen“. Wenn die Konservativen für 2020 und 2021 bei einem jährlichen Aufkommen von dann rd. EUR 21 Mrd. nur eine Gesamtentlastung von EUR 4 Mrd einplanen, wäre das freilich nur ein Trippelschritt. Die SPD strebt im ersten Schritt ebenfalls ab 2020 mit EUR 10 Mrd zwar ein höheres Ent- lastungsvolumen an. Sie plädiert aber dafür, den Solidaritätszuschlag zunächst nur für Einkommen unter EUR 52.000 abzuschaffen. Abgeltungsteuer – zumindest auf dem Prüfstand Gerechtigkeit und Fairness werden im Wahlkampf besonders groß geschrieben. Linke, Grüne und SPD leiten daraus die Forderung ab, die pauschale Abgel- tungsteuer von 25% abzuschaffen und Kapitalerträge (Zinsen, Dividenden und Veräußerungsgewinne) wieder den individuellen Einkommenssteuersätzen zu unterwerfen. Aber auch die CDU/CSU plädiert grundsätzlich dafür. Dabei wird auch darauf verwiesen, dass sich das steuerliche Umfeld in der EU mit dem (ausgeweiteten) automatischen Informationsaustausch so verändert hat, dass 11 Den zweiten Schritt will die CDU/CSU „abhängig von der wirtschaftlichen Lage verwirklichen, aber spätestens in der darauffolgenden Legislaturperiode“. 12 Personen, die keine oder nur geringe Einkommensteuer entrichten, wird der Bonus zusammen mit der Kinderzulage (max. EUR 170 pro Monat) durch das Finanzamt ausbezahlt. 13 14 15 16 17 18 19 20 21 Quelle: BMF EUR Mrd Aufkommen des Solidaritätszuschlags 14 * Ab 2017 gemäß Steuerschätzung vom Mai 2017 5,0 5,5 6,0 6,5 7,0 7,5 8,0 8,5 9,0 Quelle: BMF EUR Mrd Aufkommen der Abgeltungsteuer 15 * Ab 2017 gemäß Steuerschätzung vom Mai 2017 Staat oder Private, Umverteilung oder Wachstum 9 | 21. August 2017 Deutschland-Monitor eine bevorzugte Behandlung von Kapitalerträgen nicht mehr wirklich erforderlich sei. Allerdings soll eine Abschaffung der Abgeltungsteuer bei Kapitalerträgen, die schon steuerlich vorbelastet sind, beim Anleger nicht zu Nachteilen führen. Diese Einschränkung weist auf die Problematik der Vorschläge hin. Drei Viertel des Aufkommens stammen von Dividenden, also bereits bei den Unternehmen besteuerten Erträgen. Steuersätzen oberhalb von 25% dürften hier enge verfas- sungsrechtliche Grenzen gesetzt sein. Zudem wäre die Rückverlagerung des Besteuerungsverfahrens hin zu den Finanzämtern erfahrungsgemäß mit erhebli- chen Bürokratiekosten verbunden, und zwar sowohl für die Behörden als auch für die Finanzdienstleister. CDU/CSU und SPD haben zudem die Einführung einer Finanztransaktionsteuer in ihr Programm aufgenommen (auf europäischer Ebene ruht das Projekt nach einem grundsätzlichen Beschluss zur Einführung bei einer Gruppe von Mitglied- staaten), wohingegen die FDP eine Finanztransaktionsteuer explizit ablehnt. Unternehmensbesteuerung: für Forschungsförderung und gegen Steuervermeidung Für die größeren Parteien mit Ausnahme der FDP ist die Unternehmensbesteu- erung kein zentrales Thema. Lediglich wenige Aspekte finden sich in den Wahl- programmen. Zum einen treten die Parteien weithin für verstärkte Forschungs- förderung ein. Freilich fällt ein solches Plädoyer leichter als die Umsetzung. Da- bei ist etwa zu klären, wie Forschungsausgaben abgegrenzt werden sollen. Das ist nicht trivial, zumal etwa der Anteil der Personalausgaben an den F&E-Ausga- ben in relevanten Branchen sehr unterschiedlich ist. Zum anderen wollen ver- schiedene Parteien Abschreibungserleichterungen für kleine Unternehmen und für Start-ups. Zudem machen sich die Parteien für die Bekämpfung von Steuer- vermeidung durch Gewinntransfer ins Ausland stark. Dabei verweist die CDU/CSU auf das von Finanzminister Schäuble mit initiierte OECD/G20-Projekt „BEPS“ (Base Erosion and Profit Shifting). Im Rahmen der engeren Zusammen- arbeit haben Deutschland und Frankreich jüngst angekündigt, bis Ende 2017 eine gemeinsame Position zum dazu vorliegenden Vorschlag der EU-Kom- mission zu erarbeiten, um die Steuerharmonisierung hier voranzutreiben. 13 Derzeit liegt die effektive Steuerbelastung, die unterschiedliche steuerrechtliche Rahmenbedingungen teilweise berücksichtigt, in Frankreich fast 10 Prozent- punkte über dem vergleichbaren deutschen Satz (ZEW 2016). Besonders die FDP plädiert für bessere steuerliche Rahmenbedingungen für Unternehmen. So sollen die Abschreibungsmöglichkeiten verbessert werden, insbesondere auch für digitale Anlagegüter. Weitere Schwerpunkte sind Verbes- serungen für Start-ups und bei der Venture-Capital-Finanzierung. Gegensätzliche Positionen bei Vermögen- und Erbschaftsteuer Hinsichtlich der Vermögen- und der Erbschaftsteuer wiederholen die Wahlpro- gramme lediglich bekannte Positionen. Eine Wiedereinführung Ersterer lehnen CDU/CSU und FDP ab. Für die Linke ist dies indes eine zentrale Forderung und die Grünen plädieren für „eine verfassungsfeste, ergiebige und umsetzbare Ver- mögenssteuer für Superreiche“. Ähnlich sind die Positionen bei der Erbschaft- steuer. CDU/CSU und FDP sprechen sich gegen Verschärfungen aus. SPD, Grüne und v.a. die Linke treten hingegen für Änderungen ein, die u.a. darauf zielen, große Erbschaften stärker zu belasten, ohne dass der Begriff „groß“ nä- her definiert wird. 13 Deutsch-Französischer Ministerrat, 13. Juli 2017 0 10 20 30 40 50 Irland Tschechien Polen Finnland Schweden Großbritannien Niederlande Österreich Italien Portugal Deutschland Spanien Frankreich Effektive durchschnittliche Unternehmensteuerbelastung 16 in %, ausgewählte Länder, 2016 Quellen: ZEW, Deutsche Bank Research 0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20 0 1 2 3 4 5 6 7 Aufkommen der Erbschaftsteuer 17 Quelle: BMF EUR Mrd (linke Skala), % des Steueraufkommens insgesamt (rechte Skala) * Ab 2017 gemäß Steuerschätzung vom Mai 2017 Staat oder Private, Umverteilung oder Wachstum 10 | 21. August 2017 Deutschland-Monitor Erhebliche Unterschiede bei der Gesamtentlastung Unter dem Strich resultieren aus den Vorschlägen recht unterschiedliche Entlas- tungseffekte. Bei der SPD liegen diese im einstelligen Milliarden-Bereich. Die Partei betont zwar, Klein- und Mittelverdiener um insgesamt EUR 15 Mrd zu ent- lasten. Ein wesentlicher Teil dieses Betrags ergibt sich aber durch die gefor- derte Rückkehr zur paritätischen Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversi- cherung. Dadurch würden die Arbeitnehmerhaushalte zwar um rd. EUR 6 Mrd entlastet, aber die Unternehmen müssten entsprechend höhere Beitragszahlun- gen leisten. Vor allem der gruppenspezifische Ausstieg aus dem Solidaritätszu- schlag würde zu deutlicheren Mindereinnahmen (anfänglich EUR 5 Mrd p.a.) führen. Die Einkommensteuerreform selbst reduzierte das Aufkommen nur um wenige Milliarden. Die haushaltspolitischen Prioritäten der SPD liegen freilich auch bei gesteigerten Ausgaben für öffentliche Infrastrukturinvestitionen. Die Vorschläge der Union summieren sich nach Parteiangaben auf rd. EUR 17 Mrd. plus EUR 2 Mrd. für Forschungsförderung der Unternehmen. Die CDU/ CSU beschränkt sich wohl auf diesen Betrag, weil sie ebenfalls höhere Infra- strukturinvestition, aber auch einen Abbau der öffentlichen Verschuldung an- strebt. Deutlich stärkere steuerpolitische Impulse will die FDP setzen, die aber auch grundsätzlich für eine engere Begrenzung der Staatstätigkeit plädiert. Die Libe- ralen halten ein Entlastungsvolumen von mindestens EUR 30 Mrd „für eine an- gemessene Zielgröße“. Das entspräche 3,7% (3,5%) des 2020 (2021) erwarte- ten Steueraufkommens. Angesichts der guten Konjunktur und der relativ günstigen Lage des Staats- haushalts in Deutschland halten wir es für wahrscheinlich, dass – anders als nach früheren Wahlkämpfen (etwa 2005) – die in der neuen Legislaturperiode regierenden Koalitionsparteien ihre geplanten Steuererleichterungen auch weit- gehend umsetzen werden. Barbara Böttcher (+49 69 910-31787, barbara.boettcher@db.com) Dieter Bräuninger (+49 69 910-31708, dieter.braeuninger@db.com) © Copyright 2017. Deutsche Bank AG, Deutsche Bank Research, 60262 Frankfurt am Main, Deutschland. Alle Rechte vorbehalten. Bei Zitaten wird um Quellenangabe „Deutsche Bank Research“ gebeten. 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