1. Research
  2. Produkte & Themen
  3. Publikationsreihen
  4. EU-Monitor
19. Mai 2010
Region:
Die Euroländer müssen ihre Staatsverschuldung drastisch senken und dabei neue Wege gehen. Die deutsche Schuldenbremse ist ein intelligentes Konzept zur langfristigen Senkung der Staatsverschuldung, das auch an die Bedingungen anderer Euroländer angepasst werden könnte. Nationale Schuldenbremsen könnten die Staatsverschuldung langfristig senken, ohne die Wachstumsperspektiven der Euro-Volkswirtschaften zu gefährden. [mehr]
Schuldenbremsen für Euroland: Mit nationalen Schuldenregeln den Stabilitätspakt stärken Beiträge zur europäischen Integration EU - Monitor 74 Autor Nicolaus Heinen +49 69 910-31713 nicolaus.heinen@db.com Editor Barbara Böttcher Publikationsassistenz Angelika Greiner Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland Internet: www.dbresearch.de E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 DB Research Management Thomas Mayer Die Wirtschaftskrise hat ihre Spuren in den Haushalten der Euroländer hinterlassen. In den kommenden Jahren müssen neue Wege beschritten werden, um Defizite zurückzuführen und Wachstum zu stärken , um damit die Staatsschuld langfristig zu senken. Gute Haushaltsregeln steuern Erwartungen von Akteuren, sorgen f ür langfristig nachhaltige Ergebnisse der Haushaltspolitik und überzeugen dadurch die Investoren auf den Kapitalmärkten. Insb e- sondere bei den Ergebnissen der Haushaltspolitik und ihrer Wahrnehmung auf den Kapitalmärkten hat der Stabilitäts - und Wachstumspa kt großes Aufhol - potenzial. Euroländer verfügen über eine große Bandbreite an nationalen Haushaltsregeln. Konsolidierungserfolge traten in Ländern auf, die hohe Wachstumsraten verzeichneten und in denen Defizite durch Ausgabe n regeln zurückgeführt wurden. Die deutsche Schuldenbremse ist ein intelligentes und E rfolg versprechendes Konzept zur langfristigen Senkung der Staatsverschuldung. Ihr haushaltspolitischer Steuerungsmechanismus u m- fasst sowohl das konjunkturelle als auch das strukturelle Defizit . Ihre fi skalischen Zie l we r te sind dynamisch und ergeben sich aus den Vorgaben des Stabilitäts - und Wach s tumspakts . Die Schuldenbremse könnte daher auch auf andere Lä n- der übertr a gen werden. Deutschland hat mit seiner Schuldenbremse einen ersten Schritt in Richtung wachstumsorientierte Konsolidierung getan. Da Deutschland auf den Kapitalmärkten als Referenzland gilt, könnten andere Euroländer bald ähnliche Schritte beschließen. Folgt man dem Modell der deutschen Schulde n- bremse, würde der präventive Arm des Stabilität spakts auf das „Vorfeld― nation a- ler Politik erweitert. Die Einführung nationaler Schuldenbremsen in der Eurozone ist technisch zwar einfach, politisch jedoch kompliziert. Rechtlich mö g- lich, politisch jedoch unrealistisch wäre eine verpflichtende Umsetzung in allen Euroländern oder Staaten, deren Schuldenquote über 60% des BIP liegt. Die ergebnisorientierte Koordinierung nationaler Haushaltspolitiken über nationale Schuldenbremsen ist zielführend und daher wünschenswert. Die Mittelfristziele des Stabilitätsp akts als fiskalische Lei t- planken überlassen den Euroländern einen angemessenen Spielraum, über eigene wirtschaftspolitische Strategien ihre Haushaltsziele zu erreichen. 19. Mai 2010 Schuldenbremsen für Euroland Mit nationalen Schuldenregeln den Stabilitätspakt stärken Schuldenbremsen für Euroland 19. Mai 2010 3 Wirtschaftskrise hinterlässt Spuren in Haushalten Zusätzliche Belastungen durch unterschiedliche Reform - bemühungen Einleitung Niemals geht man so ganz – das gilt auch für die Wirtschafts- und Finanzkrise. In den Haushalten der Mitgliedstaaten der Europäi- schen Währungsunion (EWU) hat sie ihre Spuren hinterlassen. 13 der 16 Euroländer befinden sich derzeit in einem Defizitverfahren, Griechenland hat jüngst Finanzbeistand seiner Europartner und des IWF angefordert. Ein Blick in die Statistik zeigt das Ausmaß der Spuren, die die Krise hinterlassen hat: Lag die Schuldenquote der öffentlichen Haushalte im Vorkrisenjahr 2007 mit 66% des BIP bereits deutlich über dem Referenzwert des Stabilitäts- und Wachstumspakts, wird sie im Jahr 2010 auf 85% des BIP steigen. Die Krise sorgte nicht nur für staatliche Mehrausgaben im Rahmen umfangreicher Konjunktur- und Rettungspakete für den Finanzsek- tor. In zahlreichen Ländern bedingt die Krise auch verminderte Ein- nahmen öffentlicher Kassen durch den Rückgang von Steuern und Abgaben. Die Krise erschwert eine tiefgreifende Konsolidierung. Dennoch gibt es Unterschiede: In einigen Ländern war die Krise nicht der einzige Grund für hohe Defizite. Mangelnde nationale Re- formbemühungen sorgten für dauerhaft hohe strukturelle Kompo- nenten des Defizits. Haushalte wurden zusätzlich belastet, weil Strukturreformen, etwa in Steuersystemen oder sozialen Siche- rungssystemen, ausblieben. An den Kapitalmärkten hat dies zu Spekulationen über die Zahlungsfähigkeit einiger Länder geführt. Daher haben einige Euroländer mit hohen Risikoaufschlägen auf ihre Staatspapiere zu kämpfen – im Falle von Griechenland ver- schärfte diese Entwicklung die ohnehin schon prekäre Lage und führte letzten Endes zum Hilferuf vom 23. April. Die Ausweitung der Zinsniveaus auf Staatspapiere zeigt, dass die Haushaltspolitik der Länder der Eurozone – trotz einheitlicher Geld- politik und gemeinsamer Koordinierung der Fiskalpolitik über den Stabilitäts- und Wachstumspakt – nicht einheitlich bewertet wird. Nationale fiskalische Solidität und Reformbemühungen rücken bei der Bewertung von Staatsanleihen zunehmend in den Vordergrund. Wer den Pakt als Mittel haushaltspolitischer Koordinierung an die- sen Entwicklungen misst, stellt ernüchtert fest, dass die fiskalische Koordinierung nicht ausreichend ist. Die Rettung Griechenlands und der jüngst beschlossene Rettungs- schirm für Mitgliedstaaten haben eine Diskussion über eine engere wirtschaftspolitische Koordinierung in der Eurozone ausgelöst. Die aktuelle Debatte zeigt, dass die Politik zunehmend eine Ergänzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts in Erwägung zieht. Die vorge- schlagenen Maßnahmen unterscheiden sich – etwa im Hinblick auf ihre institutionelle Ausgestaltung, ihre Verbindlichkeit, ihre Veranke- rung in die europäische Rahmengesetzgebung, die vorgesehenen Sanktionen, den zeitlichen Implementierungshorizont. Aktuell diskutierte Lösungsansätze sind etwa die Reform des Stabili- täts- und Wachstumspakts hin zu einem stärkeren Sanktionshori- zont bis hin zur vollständigen Überwachung der nationalen Haus- haltsprozesse. 1 Auch die stärkere Koordinierung nationaler Wirt- 1 Vgl. Mitteilung der spanischen Ratspräsidentschaft zum ECOFIN Gipfel am 17. April 2010. 0 200 400 600 800 1.000 1.200 09 10 Portugal Spanien Griechenland Irland Märkte isolieren Spreads zu dt. Bundesanleihen (10J.) Quelle: Bloomberg Defizitsünder 1 EU-Monitor 74 4 19. Mai 2010 Nationale Haushaltsregeln stärken Drei Faktoren für wirksame Haushaltsregeln schaftspolitiken 2 oder eine Etablierung eines Europäischen Wäh- rungsfonds 3 stehen im Mittelpunkt der aktuellen Debatte. Eher weniger diskutiert wird derzeit die Stärkung nationaler Haus- haltsregeln – so wie es die deutsche Schuldenbremse vorsieht. Diese Studie möchte einen Beitrag zur aktuellen Diskussion leisten und diese letzte Option genauer beleuchten: Nationale Haushaltsre- geln nach dem Modell der deutschen Schuldenbremse als komple- mentäres Element zum Stabilitäts- und Wachstumspakt. In diesem Zusammenhang ergeben sich folgende Fragen: 1. Welche Anforderungen müssen Haushaltsregeln erfüllen, um wirksam zu sein? 2. Kann der Stabilitätspakt Haushaltsdisziplin auf nationaler Ebene hinreichend garantieren? 3. Welche Arten von Haushaltsregeln gibt es in Europa bereits heu- te, und wie helfen sie den Mitgliedstaaten, ihre Haushaltsziele zu erreichen? 4. Welche Konsequenzen hätte es für die Eurozone, wenn die deutsche Schuldenbremse als Orientierungsmuster von anderen Ländern übernommen würde? Diese Studie untersucht diese vier Fragen näher und diskutiert, inwiefern die deutsche Schuldenbremse europäischer Haushaltspo- litik Orientierung geben könnte. 1. Anforderungen an wirksame Haushaltsregeln Die Wirksamkeit von Haushaltsregeln ist mit drei Faktoren verbun- den: Den Erwartungen der Teilnehmer am politischen Prozess, den langfristigen Ergebnissen der Haushaltspolitik und den Reaktionen der Kapitalmärkte. Eine zentrale Rolle spielen die Erwartungen der Akteure im zeitli- chen Verlauf. Haushaltsregeln geben Erwartungen Orientierung. So können transparente Haushaltsregeln Wählern und Verantwortlichen in der Politik ex ante die Notwendigkeit verdeutlichen, Fiskalpolitik langfristig auszurichten. Dies kann das öffentliche Bewusstsein stär- ken, dass eine expansive Fiskalpolitik, die keinen Investitionszweck verfolgt, langfristig das Budget belastet. Das reduziert den Deficit Bias, den Hang der Politik, in der Gegenwart Defizite anzuhäufen. Erwartungen beeinflussen auch die langfristigen Ergebnisse der Haushaltspolitik und damit den messbaren Einfluss einer Haushalts- regel. Auf der Ergebnisebene zählt neben allokativer und operativer Effizienz die Haushaltsdisziplin: Fiskalische Regeln geben – in der Regel über numerische Vorgaben und Prozessvorgaben – eine Senkung von Defiziten und eine Stabilisierung von Schuldenständen vor. Damit dieses Ziel erreicht wird, dürfen jedoch Anreize, die diese Regeln setzen, nicht im Konflikt zu anderen Zielen der Politik ste- hen. Mögliche Zielkonflikte ergeben sich beispielsweise aus allge- meinen politischen Präferenzen, der normativen Verankerung einer Haushaltsregel und der daraus entstehenden Verbindlichkeit: Denn es macht in der Wahrnehmung ihrer Verbindlichkeit durchaus einen Unterschied, ob eine Haushaltsregel in der Verfassung oder nur in einer politischen Absprache normativ verankert ist. 2 Vgl. Rede des Kommissars für Wirtschaft und Währung Rehn vom 15. April 2010 vor dem European Policy Centre, Brüssel 3 Vgl. Gros, D. und T. Mayer (2009). Towards a (Euro)pean Monetary Fund. CEPS Policy Brief 202. Brüssel Schuldenbremsen für Euroland 19. Mai 2010 5 Der Stabilitäts - und Wachstumspakt: Regelgebundene Selbstbindung Der Stabilitäts - und Wachstumspakt ist ein Instrument zur Koordinierung der Fiskalpolit i- ken der EU - Mitgliedstaaten. Ziel dieser Koo r- dinierung ist, die fiskalischen Konvergenzkr i- terien der Währung sunion einzuhalten – eine jährliche Defizitquote von 3% des BIP und einen maximalen Schuldenstand von 60% des BIP. Verstöße von Euroländern gegen diese Schwellenwerte, vor allem gegen den Defizi t- wert, werden über ein Defizitverfahren geah n- det, an dessen le tzter Stufe Sanktionen st e- hen. Dieser korrektive Arm des Pakts wird ergänzt durch den präventiven Arm. Im Ra h- men von Stabilitätsprogrammen definiert dieser einen Zielwert des mittelfristig erlau b- ten strukturellen Defizits. Dieses Medium - Term Objective hat – abhängig von Schulde n- stand und Potenzialwachstum – einen Wert zwischen einem Defizit und einem Übe r- schuss von je 1% des BIP. Länder, die den strukturellen Zielwert noch nicht erreicht haben, sind zu einer jährlichen Verbesserung ihrer strukturellen Defiz ite i.H.v. 0,5% des BIP verpflichtet. Im Falle von Strukturreformen kann dieser Konsolidierungspfad vorüberg e- hend verlassen werd en. Der präventive Arm des Pakt s, der im Rahmen der Reform des Pakts 2005 flexibilisiert wurde, ist nicht san k- tionsbewehrt. Ein Sparkurs ist nicht in jeder Konjunkturlage angebracht: Gute Haushaltsregeln passen sich an den Konjunkturzyklus an und ge- ben über eine zyklische Komponente den automatischen Stabilisa- toren Luft zum Atmen. So wird im nächsten Schritt sichergestellt, dass die Volkswirtschaft langfristig auf Wachstumskurs bleibt. In Ergänzung zur notwendigen Anerkennung und Verbindlichkeit ist daher die Flexibilität einer Haushaltsregel eine weitere Einflussgrö- ße für nachhaltig solide Haushaltsergebnisse. Erwartungen der Marktteilnehmer und die Ergebnisse guter Fiskal- regeln beeinflussen die Kapitalmärkte. So kann ein niedriger Schuldenstand Investoren von der Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte überzeugen. Direkte Folge sind niedrigere Risikoauf- schläge auf die Renditen von Staatspapieren. So sorgen Haushalts- regeln nicht nur direkt, sondern auch indirekt für eine Entlastung der Haushalte. Entscheidend dafür ist jedoch, inwiefern wirtschaftspoliti- sche Kommunikation in der Lage ist, den Märkten Haushaltsregeln als Signal für solide Haushaltspolitik zu vermitteln. In der EU gibt es zur fiskalpolitischen Koordinierung den Stabilitäts- und Wachstumspakt. Das nächste Kapitel soll eine Bilanz ziehen und untersuchen, inwiefern der Pakt Länder unterstützt hat, ihre Haushaltsziele auf Kurs zu halten. 2. Den Stabilitätspakt mit nationalen Haushaltsregeln ergänzen Der Stabilitäts- und Wachstumspakt trat im Jahr 1999 in Kraft. Er soll die Koordinierung der Haushaltspolitiken in der EU über ver- bindliche Zielwerte bei öffentlichen Defiziten gewährleisten. Inner- halb der Eurozone erfolgt diese Koordinierung sanktionsbewehrt. Seit Inkrafttreten des Pakts konnte ein Anstieg der öffentlichen Ver- schuldung jedoch nicht verhindert werden. Für einige Länder gilt das auch für den Zeitraum vor der Wirtschaftskrise. Daher gilt es zu- nächst zu prüfen, inwiefern der Pakt seinen Aufgaben gerecht wurde und inwiefern er sinnvoll ergänzt werden kann. Die Erwartungen der Teilnehmer am politischen Prozess werden durch den Pakt durchaus adressiert. So sieht der präventive Arm des Pakts eine mittelfristige Budgetplanung in Abstimmung mit der Kommission über mittelfristige Budgetziele, die so genannten Medi- um-Term Objectives (MTOs) vor. Sofern dieses ex ante festgelegte fiskalische Mittelfristziel noch nicht erreicht wurde, sind Staaten da- zu angehalten, in wirtschaftlich guten Zeiten ihre strukturellen Defizi- te jährlich um mindestens 0,5% des BIP abzubauen. Abhängig von Schuldenstand und Potenzialwachstum bewegen sich die MTOs zwischen einem erforderlichen strukturellen Haushaltsüberschuss oder Defizit von je 1% des BIP. Ein Manko ist, dass der präventive Arm des Pakts nicht sanktionsbewehrt ist. Dies verringert die Anrei- ze für Mitgliedstaaten, sich an die vorgegebene Rückführung ihrer strukturellen Defizite zu halten. Auch der korrektive Arm bildet Erwartungen. In der Vergangenheit wurden Sanktionen im Falle eines dauerhaften Verstoßes gegen die Defizitschwelle von 3% des BIP als unrealistisch angesehen. Spä- testens seit den hohen Kontrollauflagen von Kommission und Rat für Griechenland im Januar hat sich die Rolle des Defizitverfahrens geändert. Es besteht kein Zweifel mehr, dass Defizitsünder künftig mit einer engen Auslegung der Spielräume des Stabilitätspakts rechnen müssen. Einen Überblick über die Vorgaben für die derzeit 13 Euroländer, die sich in einem Defizitverfahren befinden, bietet nachfolgende Tabelle. EU-Monitor 74 6 19. Mai 2010 Mittelfristziele für die Haushalte Der präventive Arm des Pakts enthält Mitte l- fristziele für die s trukturelle Neuverschuldung. Diese Medium - Term Objectives (MTOs) we r- den von den Mitgliedstaaten in ihren jährl i- chen Stabilitätsprogrammen vorgeschlagen und von der Kommission bestätigt. Sie verfo l- gen drei Ziele: 1. Einhaltung eines Sicherheitsabstands zur Ob ergrenze der jährlichen Neuverschu l- dung von 3% des BIP. Dieser Abstand v a- riiert je nach Volatilität der Konjunktur und dem Maß, in dem der Haushalt auf diese reagiert. 2. Schneller Rückgang der Staatsverschu l- dung unter Berücksichtigung des dem o- graphischen Wa ndels. 3. Haushaltspolitischer Spielraum, sofern Ziel 1 und 2 erfüllt sind . Die MTOs werden alle 4 Jahre überprüft. Führt ein Land Strukturreformen durch, kann die erforderliche Anpassung an das MTO unterbrochen werden. Quelle: Eur . Kommission (2005). Stability and Growth Pact – Code of Conduct. Brüssel . Ein glaubwürdiger und verbindlicher Sanktionsrahmen hat Einfluss auf die langfristigen Ergebnisse der Haushaltspolitik eines Lan- des. Diesen Faktor wirksamer Haushaltsregeln erfüllt der Pakt je- doch nur eingeschränkt: So zeigt der Fall Griechenlands, dass der korrektive Arm des Stabilitätspakts zwar effektiv wirken kann, der entsprechende Handlungsdruck auf Staaten jedoch erst zu einem sehr späten Zeitpunkt des Defizitverfahrens aufgebaut werden kann. Im Falle Griechenlands zu spät. Lange Laufzeiten und Warteschlei- fen des Defizitverfahrens führen dazu, dass die Sanktionierung von Fehlverhalten nicht in Echtzeit stattfindet – sondern aufgrund um- fangreicher Abstimmungserfordernisse zwischen Kommission und Rat und mehrmaligen Möglichkeiten zur Nachbesserung in der Re- gel erst nach mehreren Jahren. Die Sanktionen des korrektiven Arms – nach Art. 126 XI AEUV etwa unverzinsliche Einlagen oder erhöhte Offenlegungspflichten bei der Begebung von Staatsanleihen – wurden bisher noch nicht verhängt. Das schlägt sich in den Ergebnissen nieder: In den elf Lebensjahren des Pakts konnte sich der Schuldenstand in den meisten Ländern nicht verringern – und wenn, dann ging dies in der Regel mit erhöh- tem gesamtwirtschaftlichen Wachstum und einem erhöhten Inflati- onsniveau einher (vgl. S. 11). 4 Die Wirksamkeit des Pakts im Hin- blick auf langfristig solide Haushaltsergebnisse ist daher kaum er- füllt. Auch die Reaktion der Kapitalmärkte zeigt, dass es in der fiskali- schen Koordinierung noch ein bedeutendes Verbesserungspotenzial gibt: Die Ausweitung der Risikoaufschläge auf Staatsanleihen eini- ger Länder gegenüber deutschen Staatsanleihen ist ein Anzeichen dafür, dass die Kapitalmärkte haushaltspolitischer Koordinierung in 4 Gleichwohl hat das jüngste Vorgehen von Kommission und Rat gegen Griechen- land, nämlich die Androhung von Sanktionen unter Auflagen, tatsächlich zu einer Umorientierung nationaler Haushaltspolitiken geführt. Eine Reaktion sind etwa deutlich ehrgeizigere Ziele in den Stabilitätsprogrammen anderer Defizitsünder, die diese jährlich der Kommission zur Rechtfertigung ihrer Haushaltspolitiken vorle- gen. Strenge Vorgaben für Defizitsünder Öffentlicher Haushalts - saldo 2009 (% BIP) Beginn des Konsolidie - rungspro - zesses Korrek - turfrist Empfohlene durchschn. strukt. Anpassung p.a. (% BIP) Mittel - fristziel (MTO) BE - 6,0 2010 2012 0,75 0,5 DE - 3,3 2011 2013 ≥0,5 - 0,5 IE - 14,3 2010 2014 2,0 - 0,5 GR - 13,6 2010 2012 2010/11: ≥3,5 2012: ≥2,5 0,0 ES - 11,2 2010 2013 >1,5 0,0 FR - 7,5 2010 2013 >1,0 0,0 IT - 5,3 2010 2012 ≥0,5 0,0 MT - 3,8 2010 2011 0,75 0,0 NL - 5,3 2011 2013 0,75 - 0,5 AT - 3,4 2011 2013 0,75 0,0 PT - 9,4 2010 2013 1,25 - 0,5 SI - 5,5 2010 2013 0,75 - 1,0 SK - 6,8 2010 2013 1,0 0,0 Quellen: EZB Monatsbericht März 2010, Europäische Kommission 2 Schuldenbremsen für Euroland 19. Mai 2010 7 Die Lücke zwischen Pakt und nati o- nalen Haushaltsregeln schließen Systemwettbewerb um Vertrauen der EWU nicht die gleiche Wirksamkeit zumessen wie sie der Pakt anstrebt. Die Lücke, die der Pakt im Hinblick auf Erwartungen der Akteure, langfristig solide Haushalte und die Kapitalmärkte aufweist, könnte durch nationale Haushaltsregeln geschlossen werden. Besonders deutlich wird diese Komplementarität im Hinblick auf die Erwartungen der Akteure. Nationale, ergänzende Haushaltsregeln könnten Haushaltsziele näher an den Bürger rücken. Haushaltsziele würden dann nicht mehr „aus Brüssel― vorgegeben, politisch Ver- antwortliche stünden in einer stärkeren Rechtfertigungspflicht und müssten ihre Politik an national gesetzten Zielen messen. Nationale Haushaltsregeln, die die Vorgaben des Stabilitätspakts in das natio- nale Regelwerk einbetten, würden diese Anforderungen noch bes- ser erfüllen. 5 Dies würde natürlich auch die langfristigen Ergebnisse nationaler Haushaltspolitik beeinflussen, denn die Befolgung nationaler Haus- haltsregeln würde von den Wählern stärker mit den Verantwortlichen der Politik identifiziert. 6 Gleichzeitig ist es jedoch erforderlich, dass nationale Haushaltsregeln mit den Vorgaben des Pakts kompatibel sind, damit sich Anreizstrukturen und Erwartungen nicht konterkarie- ren. So könnten nationale Haushaltsregeln bereits im Vorfeld Kon- fliktpotenzial auf europäischer Ebene entschärfen. Sofern nationale Haushaltsregeln zu Verbesserungen in den Ergeb- nissen nationaler Fiskalpolitik führen und dies auf den Kapitalmärk- ten wahrgenommen wird, dürfte dies die Refinanzierungskosten einzelner Staaten senken. Vor dem Hintergrund der jüngsten Aus- weitung der Risikoaufschläge gegenüber deutschen Staatspapieren könnten einige Länder ein Interesse daran haben, nationale Fiskal- regeln als Ergänzung zum Pakt einzuführen bzw. bestehende zu verstärken. Im Idealfall könnte sich aus diesem Prozess eine zwi- schenstaatliche Dynamik entwickeln – etwa in Form eines Wettbe- werbs um Vertrauen der Kapitalmärkte über bessere nationale Haushaltsregeln. Nationale Haushaltsregeln können den Pakt somit ideal ergänzen – insbesondere im Hinblick auf Ergebnisse der Haushaltspolitik und der Reaktion der Kapitalmärkte. Die große Herausforderung für die Mitgliedstaaten der EU besteht nun darin, geeignete Haushaltsre- geln zu finden bzw. bestehende Haushaltsregeln zu optimieren. 5 Allerdings kommt es nicht nur auf die Ausgestaltung einer Regel an, sondern auch auf ihre politische Unterstützung. Der Stabilitätspakt ist ein Musterbeispiel dafür. Spätestens seit der Verschärfung der Sanktionen gegen Griechenland ist allen Be- teiligten klar, dass der nun bestehende politische Wille die Wirkung des Defizitver- fahrens verstärken wird – obwohl sich materiell-rechtlich nichts geändert hat. 6 Siehe auch IWF (2009): Fiscal Rules – Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances. Working Paper. Washington. EU-Monitor 74 8 19. Mai 2010 Numerische Haushaltsregeln – Ein Überblick — Statisch - numerische Defizitregeln („Saldoregeln―) setzen jährlichen Hau s- haltsdefiziten eine Obergrenze, die una b- hängig vom Kon junkturverlauf gleic h- bleibt. Die Defizitgrenze des korrektiven Arms des Stabilitäts - und Wachstum s- pakts ist ein gutes Beispiel dafür. Ein Sonderfall statisch - numerischer Defizitr e- geln sind so genannte Nulldefizitregeln , die ausschließlich ausgeglichene Hau s- halte oder Haushalte mit Überschüssen erlauben. Ein Nachteil dieser Regeln ist, dass sie eine prozyklische Wirkung haben und durch konjunkturelle Schwankungen entweder sehr oft gebrochen oder mit weitläufigen Ausnahmetatbeständen ve r- sehen werden müssen. — W eiterhin gibt es zyklisch angepasste numerische Defizitregeln (zyklische Saldoregeln). Diese gleichen das gesta t- tete Defizit dem Konjunkturverlauf an und erlauben im Falle eines Abschwungs ein höheres Defizit als im Falle einer guten Konjunkturlage. Durch Zeitverzögerung und oft unklare Prognosen ergibt sich j e- doch auch im Falle einer zyklisch ang e- passten Defizitregel eine leichte Prozyklizität. Diese Problematik kann durch ein Ausgleichskonto entschärft we r- den, das es erlaubt, außerplanmäßige Entwicklungen zwischen den einzelnen Haushaltsperioden zu verrechnen. — Einen anderen Ansatz verfolgen Schu l- denregeln , die nicht das jährliche Defizit als Regulierungsziel nehmen, sondern den aggregierten öffentlichen Schulde n- stand einer Volkswirtschaft. Dieser ist eine Ergebnisgröße verlässlicher Haushaltsp o- litik im längeren Zeitverlauf und erlaubt somit eine größere Flexibilität in den jäh r- lichen Defiziten als Einflussvariable. Der Pakt verbindet Defizitregeln mit Schulde n- regeln. — Eine weitere Sonderform numerischer Haus haltsregeln sind Ausgabenregeln . Diese orientieren sich nicht am Defizit als Ergebnis der Haushaltspolitik, sondern deckeln die Ausgaben als Teil des G e- samthaushaltes. Ein Vorteil von Ausg a- benregeln ist, dass sie einfach zu verwa l- ten, transparent und nachv ollziehbar sind, da Ausgaben in der Regel ex ante festg e- legt werden. Auch hier sind statische oder zyklische Regeln denkbar. 3. Haushaltsregeln in der EWU Haushaltsregeln lassen sich in zwei Gruppen einteilen: Numerische Haushaltsregeln setzen quantitative Haushaltsziele. Ein Vorteil numerischer Vorgaben, die sich etwa auf Ausgaben, Schuldenstän- de oder Defizite beziehen können, ist ihre Messbarkeit. Das ermög- licht ihre Anwendung und den Vergleich ihres Erfolgs auch über einen längeren Zeitraum. Numerische Haushaltsregeln können un- terschiedliche Ausprägungen haben (vgl. Box). Insbesondere bei einer reinen Anwendung von numerischen Zielen verstärkt sich die Gefahr kreativer Buchführung, wie etwa eine zeitli- che und strukturelle Umwidmung einzelner Haushaltsposten, um einen gewünschten Zielwert zu erreichen. Dem kann durch proze- durale Regeln begegnet werden, die die Abläufe in den vier Stufen des Haushaltsprozesses (Entwurf, Beschluss, Ausführung und Kon- trolle) festlegen. Die Unterscheidung von Haushaltsregeln kann an dieser Stelle nicht weiter vertieft werden. Eine Verbindung numeri- scher und prozeduraler Haushaltsregeln verspricht jedoch die bes- ten Resultate. 7 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt verbindet prozedurale Elemente im Rahmen der multilateralen Überwachung des präventiven Arms 8 mit numerischen Zielen im Rahmen des korrektiven Arms. In der Eurozone gibt es eine Vielzahl nationaler Haushaltsregeln, die sich nach den oben vorgenommenen Kategorien unterscheiden lassen. Die nachfolgende Übersicht zeigt die nationalen Haushalts- regeln in der Eurozone im Vergleich. Neben der Art der Haushalts- regel, ihrer normativen Verankerung auf den Verwaltungsebenen geht die Tabelle auch auf weitere institutionelle Faktoren ein, die die Verbindlichkeit von Haushaltsregeln beeinflussen. Dies sind etwa Sanktionsmöglichkeiten, die Überwachung der Regel (idealerweise über eine unabhängige Institution), der Anteil der Haushaltsmittel, der durch die Regel erfasst wird (Abdeckungsgrad) und ob es Aus- nahmen gibt. Saldoregeln, die die jährliche Neuverschuldung festlegen, bestim- men ebenso das Bild wie Schuldenregeln, die auf eine Deckelung der öffentlichen Schuldenlast abzielen. Diese Regeln finden sich auf allen Verwaltungsebenen. Eine zyklische Saldoregel gibt es bisher nur in Spanien – und das erst seit dem Jahr 2006. Ergänzt werden diese Regelungen durch Ausgabenregelungen für die Zentralregierung – so etwa in Belgien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, den Niederlanden oder der Slowakei. Eine weitere Ausprägung sind Regelungen, die allein die Sozialsys- teme betreffen – wir finden sie unter anderem in Belgien, Finnland, Frankreich und Luxemburg. Diese Länder versuchen, die Ausgaben der Sozialsysteme als wichtigste Kostenfaktoren für die öffentlichen Haushalte mit Ausgabenregeln unter Kontrolle zu bringen. 9 7 Einen guten Überblick bietet etwa Milesi-Ferretti, G.M. (1997). Fiscal Rules and the Budget Process. Giornale degli Economisti e Annali di Economia, 56 (1,2). 8 Der präventive Arm des Pakts verlangt von den EU-Mitgliedstaaten im Rahmen der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme bereits Rechenschaft über die mittel- fristige Haushaltsplanung abzulegen. 9 In Deutschland gilt eine Verpflichtung für einen ausgeglichenen Haushalt innerhalb der Sozialsysteme nur für Krankenkassen. Schuldenbremsen für Euroland 19. Mai 2010 9 Haushaltsregeln im Euroraum im Vergleich Verw. - ebene Art der Regel Seit Verbindlichkeit Sank - tionen Überwa - chung Abdeck - ungsgrad Aus - na h - men? Veränd. Schu l- denquote (% BIP) 19 99 - 20 07 Veränd. Schu l- denquote (% BIP) 20 07 - 20 10 BE LE Nulldefizitregel ( ab 2010) <1990 PV J UI 13% Nein - 29,50 14,80 GE Nulldefizitregel <1990 RA J UI 30% Nein SV Nulldefizitregel 1992 KV N MF 35% Nein SV Ausgabenregel 1995 RA J MF und UI 13% Nein DE BE Zyklische Saldoregel (% BIP) 2009 RA (Verf.) N UI 30% Ja 4,71 13,80 LE Nulldefizitregel 2009 RA (Verf..) N UI 55% Ja GE Saldoregel <1990 RA J UI der Länder 13% Nein IE BE Ausgabenregel 2004 RA J MF 18% Nein - 23,40 52,30 GE Saldoregel 2004 PV J MF 20% Nein ES BE, LE, GE Zyklische Saldoregel (% BIP) 2006 RA J MF und P 100% Nein - 26,20 28,70 LE Schuldenregel 1980 RA, PV J MF 70% Nein GE Nulldefizitregel 1988 RA J MF 13% Nein FR BE Einnahmenregel, Ausgabenr e- gel 2006 RA N UI und P 73% Nein 4,90 19,80 GE Saldoregel (Golden Rule) 1983 RA J UI 23% Nein SV Schuldenregel 2008 RA J P 13% Nein SV Ausgabenregel 2006 PV J UI 18% Nein IT BE Ausgabenregel 2008 RA J UI und MF 5% Nein - 10,20 14,70 LE Ausgabenregel, Saldoregel 2007 RA J UI und MF 60% in Teilbe - reichen GE Saldoregel 2001 RA J UI 20% Nein LU BE Schuldenregel, Ausgabenregel 1990 KV N Keine 90% Ja 0,20 4,00 SV Saldoregel 1999 PV, RA N Min. f. Soziales 28% Nein NL BE, LE, GE Ausgabenregel, Einnahmenregel 1994 KV N MF 100% Nein - 15,60 20,80 AT BE, LE, GE Saldoregel (% BIP), Ausgabe n- regel 2005 RA J Regierung 75% Ja - 7,70 10,70 PT BE Nulldefizitregel für einzelne Körperschaften 2002 RA J MF 13% Nein 12,20 22,20 LE Saldoregel 2007 RA J MF und UI 13% Nein GE Saldoregel 2007 RA J MF 5% Nein SI BE, LE Schuldenregel 2000 KV J MF 100% Nein - 3,50 18,20 GE Schuldenregel 1990 RA J MF und UI 8% Nein SK BE Ausgabenregel 2002 PV N UI, Regi e- rung und P 45% Nein - 18,60 11,50 LE, GE Schuldenregel 2002 RA J UI, MF 13% Nein FI B E Saldoregel (% BIP), Ausgabe n- regel 2003, 2007 PV J MF und P 40% Nein - 10,30 15,30 GE Saldoregel 2001 RA N MF 35% Ja SV Einnahmenregel 1999 RA J UI und Min. f. Soziales 40% Nein Ohne Malta und Zypern. Zu Griechenland liegen keine Informationen über Haushaltsregeln vor. Deutschland führte 2009 die Schuldenbremse ein. Zu den früheren Regeln vgl. S. 12. Legende: BE: Bundesebene GE: Gemeindeebene KV: Koalitionsvereinbarung LE: Länderebene MF: Ministerium der Finanzen P: Parlament PV: Politische Vereinbarung RA: Rechtsakt SV: Sozialversicherung UI: Unabh ängige Institution Quellen: IWF, Europäische Kommission, Eurostat, DB Research 3 EU-Monitor 74 10 19. Mai 2010 Haushaltsregeln in der EWU sind unterschiedlich Institutionelles Umfeld und Wach s- tum sind wichtig Die Tabelle zeigt unter anderem die Entwicklung der Schuldenstän- de in der EWU. Länder, die ihre Schuldenquoten (% BIP) in den Jahren vor der Krise senken konnten, sind Österreich, Belgien, Spanien, Finnland, Irland, Italien, die Niederlande, Slowenien und die Slowakei. Mit Ausnahme Spaniens haben diese Länder Ausga- benregeln für die Zentralregierung oder für ihre Sozialsysteme. We- gen der Möglichkeit zu einer Kontrolle ex ante und ihrer Transpa- renz gelten Ausgabengrenzen als besonders wirksam. Spanien konnte hingegen von hohen Wachstumsraten profitieren. 10 Beson- ders auffällig ist der Schuldenrückgang in Belgien. In Vorbereitung auf den Beitritt zur Eurozone wurden in den 1990er Jahren eine Reihe von Haushaltsregeln verabschiedet – so auch eine Ausga- benregel für die Sozialsysteme. Die Entwicklung der Schuldenquote von 2007 bis 2010 wird der Vollständigkeit halber angeführt. Der starke Anstieg in den meisten Mitgliedstaaten ist erhöhten Ausgaben und Einnahmeausfällen im Rahmen der Wirtschaftskrise zuzuschreiben. Implikationen zu der Wirksamkeit institutioneller Arrangements lassen sich für die Krisenperiode nicht ableiten. Die Übersicht lässt keine weiteren Schlüsse über die Auswirkungen der normativen Verankerung der Regeln auf Haushaltsergebnisse zu. Ebenfalls scheint es keine Auswirkung zu haben, ob eine unab- hängige Institution die Einhaltung des Haushaltes kontrolliert. Eine Korrelation zwischen bestimmten Steuerungsmechanismen und der Entwicklung des Schuldenstandes ist nicht gegeben – die Verbind- lichkeit scheint keine Rolle zu spielen. Auch im Hinblick auf Sanktio- nen oder die Art der Überwachung der Haushaltspolitik lässt sich bei der Entwicklung des Schuldenstandes der Euroländer kein Muster erkennen. Das gleiche gilt für den Anteil des Haushalts, den die Regel abdeckt und die Tatsache, ob es Ausnahmen gibt. Dies ist einmal mehr ein Beweis dafür, dass die gegenwärtigen insti- tutionellen Rahmenbedingungen allein den Erfolg von Haushaltspo- litik nicht erklären können. Vielmehr kommt es auch auf den politi- schen Willen zur Konsolidierung an und auf die begleitenden Wachstumsbedingungen. Um jene Länder, die aufgrund günstiger Wachstumsentwicklungen aus ihren Schulden „herauswachsen― konnten, zu identifizieren, betrachten wir im Folgenden die Primär- salden 11 , das reale Wirtschaftswachstum und die Inflationsentwick- lung 12 der Länder. Die Tabelle zeigt, dass zwischen 1999 und 2007 in erster Linie Län- der mit hohen Primärüberschüssen und überdurchschnittlichem realen Wachstum ihren Schuldenstand reduzieren konnten. Ein hohes Wachstum erleichterte es diesen Ländern vermutlich, ihre Schuldenquote zu reduzieren. Die Tabelle zeigt eine Korrelation, jedoch keinen kausalen Zusammenhang. Es erfordert eine genauere Untersuchung, ob der Abbau der Schulden hohem 10 Im Gegensatz zu den anderen Ländern, die ihre Schuldenquoten reduzieren konn- ten, setzte Spanien lediglich auf Verschuldungsobergrenzen in Form von Schul- denregeln. Allerdings liegt die Vermutung nahe, dass hohe Wachstumsraten der Boomjahre nach dem Beitritt zur Eurozone eine günstige Schuldenquote förderten und massive Zuflüsse aus den Strukturfonds diese Entwicklung verstärkten. 11 Der Primärsaldo entspricht der Differenz aus öffentlichen Einnahmen und Ausga- ben ohne Zinsausgaben und Nettokreditaufnahme. 12 Trotz einheitlicher Zinspolitik der EZB unterscheidet sich die Inflationsentwicklung der Euroländer. Ursache dafür sind unterschiedliche Wachstumsdynamiken durch Aufholprozesse oder länderspezifische Konjunkturzyklen und unterschiedliche Lohnabschlüsse. Schuldenbremsen für Euroland 19. Mai 2010 11 Nationale Haushaltsregeln nach europäischen Vorgaben ergänzen Wachstum zuzuschreiben ist oder ob erst der Abbau der Schulden ein höheres Wachstum ermöglichte. 13 Hinzu kommt Italien, das trotz unterdurchschnittlichem Realwachs- tums seine Schuldenquote reduzieren konnte – eine erfreuliche Entwicklung, die in erster Linie strikten Ausgabenkürzungen zuzu- schreiben ist. Gleichzeitig lag – mit Ausnahme Belgiens, Österreichs und Finnlands - auch die Inflation auf hohem Niveau. Länder hinge- gen, in denen der Schuldenstand stieg, hatten ein niedriges Real- wachstum – mit Ausnahme Griechenlands. 14 Bisher erfolgreiche Haushaltskonsolidierung kann somit eher politi- schem Willen und Wachstumsdynamiken zugeschrieben werden und weniger institutionellen Faktoren – hier besteht noch ein großes Aufholpotenzial: Eine Vielzahl nationaler Haushaltsregeln steht ei- nem Stabilitätspakt gegenüber, der in seiner Wirksamkeit durchaus ausbaubar ist. Dieses Spannungsverhältnis kann durchaus aufge- löst werden, indem man nationale Haushaltsregeln mit einem Min- destmaß europäischer Vorgaben koordinieren würde. Somit stellt sich die Frage, inwiefern nationale Haushaltsregeln sinnvoll ergänzt werden können, damit sie kompatibel mit der Steuerung der Haus- haltspolitiken über den Pakt werden – so, wie es Deutschland macht. 13 Die Chance für Staaten, aus ihrer Verschuldung herauszuwachsen, wird in der Wissenschaft generell skeptisch gesehen – so etwa bei Reinhart, C. und K.S. Rogoff (2009). This Time is Different. Princeton University Press: S. 84. 14 Griechenland ist ein Sonderfall: Trotz hohen Nominalwachstums und einer ver- gleichsweise hohen Inflationsrate stieg die Schuldenquote leicht an. 1999 - 2007: Entscheidende Jahre für die Staatsf i- nanzen a) Länder, die den Schuldenstand reduzieren konnten Primärsaldo p.a. Reales Wach s- tum p.a. Inflation p.a. Veränderung Schuldenquote (% BIP) BE 4,53 2,40 1,97 - 29,50 ES 2,54 3,81 2,99 - 26,20 IE 3,32 6,79 2,93 - 23,40 IT 2,73 1,44 2,21 - 10,20 NL 2,53 2,77 2,10 - 15,60 AT 1,48 2,66 1,67 - 7,70 SI - 0,13 4,73 5,08 - 18,60 SK - 2,37 5,69 5,60 - 10,30 FI 5,42 3,82 1,41 - 10,30 b) Länder, deren Schuldenstand sich erhöhte Primärsaldo p.a. Reales Wach s- tum p.a. Inflation p.a. Veränderung Schuldenquote (% BIP) DE 0,84 1,76 1,60 4,1 GR 1,14 3,88 3,46 1,6 FR 0,17 2,28 1,70 4,9 LU 2,52 5,44 2,66 0,2 PT - 0,90 1,97 2,70 12,2 Ohne Malta und Zypern. Quellen: Europäische Kommission, Eurostat, DB Research 4 EU-Monitor 74 12 19. Mai 2010 Der Vorgänger der Schuldenbremse Die bisherige Haushaltsregel sieht nach Art. 115 Grundgesetz vor, dass die Nettokreditau f- nahme sich im Rahmen der öffentlichen Ne t- t o investitionen zu bewegen habe. Diese Golden Rule folgt der Überlegung, dass ö f- fentliche In vestitionen künftigen Generationen in Form eines höheren Pro - Kopf - Einkommens dienen und diese daher auch die Schuldenlast tragen können. Hieraus ergeben sich mehrere Probleme: 1. Der Investitionsbegriff wurde nie eindeutig definiert. 2. Ausnahmen sind nur bei e iner Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichg e- wichts möglich. Dieser Ausnahmetatb e- stand wurde jedoch nie genauer definiert. Seit 1969, dem Jahr der Einführung, wu r- de nur in 24 Jahren kein gesamtwir t- schaf t liches Ungleichgewicht diagnost i- ziert. Gleichzeiti g stieg die Staatsve r- schuldung von 18,6% des BIP im Jahr der Einführung auf 73,1% des BIP im Jahr 2009. 3. Problematisch ist weiterhin, dass die Regel asymmetrisch über den Konjun k- turverlauf wirkt. Denn während bei einem gesamtwirtschaftlichen Ungleichgewicht die Nettokreditaufnahme nicht begrenzt wird, besteht keine Verpflichtung zur Ko n- solidierung im Falle eines Aufschwungs. 4. Auch werden die erforderlichen Anpa s- sungen an den demographischen Wandel nicht berücksichtigt. 5. Gleichzeitig war Art. 115 GG inkompatibel mit dem Stabilitätspakt. Dieser folgt mit seinen Mittelfristzielen (im Falle Deutsc h- lands: Strukturelles Defizit von 0,5% des BIP) nicht dem Konzept der Golden Rule und setzt eine Neuverschuldungsobe r- grenze. 4. Schuldenbremsen für Euroland? Seit einigen Jahren ist die Schuldenbremse in der deutschen Politik ein Thema. Die mangelnde Wirksamkeit der bisherigen Haushalts- regel, die seit dem Jahr 1969 im Grundgesetz verankert ist, führte zu einer Neuverhandlung der langfristigen Leitlinien deutscher Haushaltspolitik in der Föderalismuskommission II im März 2007. Dies geschah insbesondere vor dem Hintergrund zukünftiger Belas- tungen im Zuge des demographischen Wandels durch die größten- teils noch umlagefinanzierten Sozialsysteme. Seit dem 12. Juni 2009 ist die Schuldenbremse im deutschen Grundgesetz verankert. Nach dem Inkrafttreten der Begleitgesetze wird die Schuldenbremse im Jahr 2011 erste Auswirkungen auf den Haushalt haben. Die Schuldenbremse soll eine Rückführung des Schuldenstandes sicherstellen und gleichzeitig den automatischen Stabilisatoren ei- nen angemessenen Wirkungsspielraum ermöglichen. Dies wird über eine strukturelle und eine konjunkturelle Neuverschuldungskompo- nente ermöglicht. Die strukturelle Komponente erlaubt ein strukturelles Defizit von 0,35% des BIP. 15 Dieser Referenzwert bezieht sich auf das Mittel- fristziel (Medium-Term Objective, MTO) des strukturellen Haushalts- saldos, das die Kommission den Euroländern im Rahmen ihrer Sta- bilitätsprogramme vorschreibt. Die MTOs unterscheiden sich zwi- schen den Mitgliedstaaten. Das MTO für Deutschland liegt bei ei- nem erlaubten strukturellen Defizit von 0,5% des BIP. Neben dieser starren strukturellen Verschuldungskomponente ist die zyklische, also konjunkturabhängige Komponente des Defizits flexi- bel. Die erlaubte Höhe der zyklischen Defizitkomponente ergibt sich aus dem Produkt der Produktionslücke und der Budgetelastizität. Projektionen des Bundesministeriums der Finanzen besagen, dass die Staatsverschuldung bis 2030 auf unter 50% des BIP sinken könnte, sofern ein nominales Wachstum von 3% im Jahr gehalten werden kann. 16 Da Deutschland an den Kapitalmärkten als Maßstab für andere Länder gilt, ist damit zu rechnen, dass in den kommenden Jahren zahlreiche andere Euroländer ähnliche Regeln umsetzen. Um das Vertrauen von Investoren zu erhalten und um den Abstand in der institutionellen Qualität der Haushaltspolitik zu Deutschland nicht zu vergrößern, werden andere Länder ähnliche Maßnahmen ergreifen müssen. Haushaltsregeln, die sich an der deutschen Schuldenbremse und damit den Vorgaben des Pakts orientieren, wären auf andere EWU- Länder technisch einfach abzustimmen: Der Zielwert des strukturel- len Saldos würde sich an den MTOs des präventiven Arms des Sta- bilitätspakts orientieren. Das Produkt aus Budgetsensibilität und Produktionslücke des Landes würde den Zielwert des konjunkturel- len Saldos ergeben. 15 Ursprünglich waren zusätzliche 0,15% strukturelle Verschuldung für die Länder vorgesehen. Davon wurde im Rahmen der Verhandlungen der Föderalismuskom- mission jedoch wieder abgesehen. 16 Eine genaue Übersicht bietet Bundesministerium der Finanzen (2009). Monatsbe- richt März 2009. Berlin. - 5 - 4 - 3 - 2 - 1 0 1 2 1999 2001 2003 2005 2007 2009 Tatsächlicher Saldo Möglicher Saldo nach Schuldenbremse Schuldenbremse diszipliniert Dt. Haushaltssalden der letzten Jahre mit und ohne Schuldenbremse (% BIP) Quellen: Europäische Kommission, DB Research 5 Schuldenbremsen für Euroland 19. Mai 2010 13 Die Schuldenbremse: Deutsche Idee, europäischer Bauplan Die deutsche Schuldenbremse ist eine zyklische Saldoregel. Nicht die Staatsverschuldung wird an sich adressiert, sondern di e Defizite. Ziel ist, bei einer geringen stukturellen Verschuldung die automatischen Stabilisatoren der Haushalte im Konjunkturverlauf wi rken zu la s- sen und so die Staatsverschuldung langfristig zu reduzieren. Dies soll über fünf Steuerelemente erreicht wer den: 1. Eine Strukturelle Verschuldungskomponente legt fest, dass die konjunkturunabhängige, strukturelle Neuverschuldung auf Bundesebene ab dem Jahr 2016 nur noch 0,35% im Jahr betragen soll – und damit un ter dem Mittelfristziel (Medium - Term Objective, MT O) des Stabilitätspakts von 0,5% (BIP) liegt. Bundesländer dürfen ab 2020 keine neuen Schulden mehr aufnehmen. Als positiv wird allgemein bewertet, dass so die zulässige Kreditaufnahme von einem ansonsten schwer abzugrenzenden Investitionsbegriff gelöst wi rd: Eine Unterscheidung zwischen Investitions - und Konsumausgaben findet nicht statt. Dadurch wird die Gefahr von Umwidmungen einzelner Haushaltsposten umgangen. Ausnahmen soll es nur im Falle von Naturkatastrophen geben und außergewöhnlichen Notsituatione n, die sich der staatlichen Kontrolle entziehen. Erforderlich dafür ist jedoch eine absolute Mehrheit im Bundestag („Kanzlermehrheit―). 2. Eine Konjunkturkomponente passt die Kreditobergenze an die Konjunktur an, erhöht die mögliche Neuverschuldung im Abs chwung und erfordert einen Überschuss bei guter Konjunkturlage. Die Konjunkturkomponente wird als das Produkt aus Produktionslücke u nd Budgetsensitivität 1 errechnet, die über das EU - Konjunkturbereinigungsverfahren bestimmt werden. 3. Weiterhin findet eine Bereinigung um finanzielle Transaktionen statt. So können finanzielle Transaktionen (z.B. Privatisierungserlöse) nicht mehr mit anderen Ausgaben gegengerechnet werden und so den Haushalt bei der Einhaltung der Kreditgrenzen stützen. Ein wichtiger Anreiz zu r Privatisierung aus Haushaltsinteresse entfällt. 4. Ein viertes Element ist das Kontrollkonto , das Haushaltsaufstellung und - ausführung miteinander kurzschließt. Für den Fall, dass bei einem schuldenregelkonform aufgestellten Haushalt im Nachhinein zusät zliche Ausgaben notwendig werden (etwa durch eine Feh l- einschätzung von Steuereinnahmen), gleicht das Kontrollkonto die Differenz aus. Überschreitet das Ko ntrollkonto einen Saldo von 1,0 % (BIP), wird die Möglichkeit zur strukturellen Neuverschuldung um den über schießenden Betrag verringert – ein struktureller Überschuss ist jedoch nicht erforderlich. Absolute Obergrenze ist 1,5% (BIP). Allerdings muss das Konto nur dann abgebaut wer den, sofern sich die Produktionslücke verkleinert – so soll Prozyklizität ver hindert werden. Das Kontrollkonto funktioniert jedoch nur ex post – Vorbuchungen sind nicht möglich. 5. Weiterhin soll ein finanzpolitisches Frühwarnsystem in Form eines Stabilitätsrates (Bundeswirtschaftsminister, Finanzminister des Bundes und der Länder) die Einhaltung der Schuldenbremse sicherstellen. Der Stabilitätsrat soll die Haushalte von Bund und Ländern überwachen und die Bemühungen jener Länder, die bis 2020 Transfers zur Konsolidierung empfangen. Sofern im Bund oder in einem Bundesland eine drohe nde Haushaltsnotlage festgestellt wird, vereinbaren Stabilitätsrat und die betroffene Körperschaft ein Sanierungsprogramm. Dies ist in der Regel auf fünf Jahre ausgelegt. Länder legen dem Stabilitätsrat alle sechs Monate Bericht e vor und koordinieren zusam men mit dem Stabilitätsrat weitere Maßnahmen. Problematisch bleibt, dass der Stabilitätsrat keine Sanktionen gegen ein Bundesland aussprechen kann. Beschlüsse, die Bundesländer adressieren, können mit der Stimme des Bundes und einer zwei - Drittel - Mehrheit d er Länder erfolgen. Bei Beschlüssen für den Bund reicht eine zwei - Drittel - Mehrheit. 1 Zur Berechnung der Budgetsensitivität vgl. Kommission (2005). New and updated budget sensivities for the EU budgetary surveillance . Brüssel. Ähnlich wie in Deutschland könnten die erlaubten strukturellen Defi- zite der staatlichen Verwaltungsebenen nach der möglichen Belas- tung im Falle von Strafzahlungen im Defizitverfahren aufgeteilt wer- den. Unterschiede in der Belastung der jeweiligen Ebenen ergeben sich natürlich aus dem Strukturprinzip der Länder. Euroländer mit föderalen Strukturen würden vermutlich eine größere Lastenvertei- lung zwischen den Verwaltungsebenen bevorzugen als Länder mit Zentralregierungen. Es steht außer Frage, dass die Wirtschaftskrise eine Ausnahmesitu- ation ist, in der auch die deutsche Schuldenbremse von ihren engen Vorgaben einer Normalkonjunktur abweichen würde. Daher betrach- ten wir in der nachstehenden Tabelle, wie die Schuldenbremse in anderen Ländern im Vorkrisenjahr 2006 gewirkt hätte. Sie zeigt die Werte, die die strukturellen und konjunkturellen Komponenten natio- naler Schuldenbremsen angenommen hätten. Der weite Abstand zwischen dem von der Schuldenbremse vorge- schriebenen Haushaltssaldo und dem tatsächlichen Haushaltssaldo zeigt den hohen Konsolidierungszwang, den eine Schuldenbremse nach deutschem Modell bereits in konjunkturell besseren Phasen bewirkt hätte. Eine Befolgung der Vorgaben im Krisenjahr 2009 wäre für die meis- ten Länder unmöglich geworden. Die schlechte Konjunkturlage und die hohe Haushaltsbelastung durch Konjunktur- und Bankenret- tungspakete hätten in diesem Falle aber den Ausnahmetatbestand der Schuldenbremse erfüllt. Mittelfristziele sind unte r- schiedlich Vorgaben der Kommission zu mittelfristigen Haushaltszielen der EWU - Länder (Hau s- haltssaldo % BIP) MTO Schuldenquote 2009 BE 0,5 97,2 DE - 0,5 73,1 IE - 0,5 65,8 GR 0 112,6 ES 0 54,3 FR 0 76,1 IT 0 114,6 CY 0 53,2 LU 0,5 15,0 MT 0 68,5 NL - 0,5 59,8 AT 0 69,1 PT - 0,5 77,4 SI - 1 35,1 SK 0 34,6 FI 0,5 41,3 Quelle: Europäische Kommission 6 EU-Monitor 74 14 19. Mai 2010 Wie könnten die langfristigen Auswirkungen aussehen, wenn natio- nale Haushaltsregeln nach Muster der Schuldenbremse eingeführt würden? Die Entwicklung der nationalen Schuldenstände bei einer Etablierung nationaler Haushaltsregeln nach dem Vorbild der Schul- denbremse kann durchaus projiziert werden. Nebenstehende Tabelle betrachtet das Szenario einer Schulden- bremse für alle EWU-Staaten, ab dem Jahr 2016. Das Jahr 2016 wurde gewählt, weil die deutsche Schuldenbremse ab dem Jahr 2016 für Bund und Länder verbindlich wird. Die MTOs und Annah- men zum langfristigen Trendwachstum wurden Kommissionsdaten- sätzen entnommen. Die angenommene Inflationsrate entstammt Schätzungen von DB Research. Wir betrachten ein Greifen einer derartigen Schuldenbremse für jedes Land ab dem Jahr 2016 – den angenommenen Schuldenstand für das Jahr 2016 entnehmen wir dem DB Research Szenario Staatsverschuldung in 2020. 17 Unsere Betrachtung ist langfristig und berechnet, wann der Schuldenstand der EWU-Staaten bei einer Etablierung nationaler Schuldenbremsen nach deutschem Modell unseren Annahmen zufolge wieder den Referenzwert der Schuldenquote des Stabilitätspakts (60% des BIP) erreicht. Unsere Betrachtung nimmt einen symmetrischen Konjunk- turzyklus an und schließt größere makroökonomische Verwerfungen für die kommenden Jahre aus. Im Falle größerer gesamtwirtschaftli- cher Einbrüche würden Ausnahmeregeln gelten wie beim deutschen Modell. Eine vorübergehende Aussetzung der Konsolidierungsziele würde den Konsolidierungspfad zwar verlängern, gleichzeitig aber die Grundlagen langfristigen Wachstums nicht gefährden. Als Er- gebnis zeigt sich, dass es für viele Länder mehrerer Dekaden an Konsolidierung bedarf, bis das 60% Kriterium erreicht ist. 17 Becker, S. und G. Deuber (2010). Public Debt in 2020. Current Issue. DB Re- search. Frankfurt. Die zu Grunde liegenden Daten blenden eine mögliche Zurück- führung der Konjunkturpakete und eine zusätzliche Reduzierung der Defizite durch automatische Stabilisatoren aus. Musterrechnung: Neuverschuldung 2006 nach dem Modell der Schuldenbremse Prod. - lücke (%BIP) Budget - elasti - zitäten Erforderl. k onjunkturel - ler Saldo Erforderl. strukturel - ler Saldo Erlaubter Haushalts - saldo Tatsächl. Haus - haltssaldo BE 1,30 0,54 0,70 0,50 1,20 0,30 DE 1,20 0,51 0,61 - 0,35 0,26 - 1,60 IE 2,20 0,40 0,88 - 0,50 0,38 3,00 GR 2,60 0,43 1,12 0,00 1,12 - 2,90 ES 1,00 0,43 0,43 0,00 0,43 2,00 FR 1,40 0,49 0,69 0,00 0,69 - 2,30 IT 2,10 0,50 1,05 0,00 1,05 - 3,30 CY 0,20 0,39 0,08 0,00 0,08 - 1,20 LU 2,50 0,49 1,23 0,50 1,73 1,30 MT - 0,20 0,37 - 0,07 0,00 - 0,07 - 2,60 NL 0,40 0,55 0,22 - 0,50 - 0,28 0,50 AT 0,90 0,47 0,42 0,00 0,42 - 1,60 PT - 0,40 0,45 - 0,18 - 0,50 - 0,68 - 3,90 SI 2,70 0,44 1,19 - 1,00 0,19 - 1,30 SK 1,50 0,29 0,44 0,00 0,44 - 3,50 FI 2,30 0,50 1,15 0,50 1,65 4,00 Quelle: Eurostat, Europäische Kommission, DB Research 7 Szenario: Europa unter der Schuldenbremse Schulden - stand 2016 (% BIP) Trend - wachs - tum MTO Schulden - quote von 60% (BIP) erreicht im Jahr BE 104,1 1,8 0,5 2030 ES 92,8 1,9 0 2027 FR 111,3 1,8 0 2034 DE 95,6 1,2 - 0,5 2037 GR 160,5 1,8 0 2042 IE 116,4 2,4 - 0,5 2034 IT 134,6 1,4 0 2041 PT 119,4 1,8 - 0,5 2038 SK 62,8 2 0 2018 Der Schuldenstand im Jahr 2016 errechnet sich aus dem DBR Modell „Public Debt in 2020‖. Der Projektion liegen die DBR Inflationsprognosen zu Grunde. Quellen: DB Research, Europäische Kommission 8 Schuldenbremsen für Euroland 19. Mai 2010 15 MTOs setzen Anreize für Strukturr e- formen Der präventive Arm des SWP sieht vor, dass das strukturelle Defizit eines Landes jährlich um 0,5% des BI P reduziert werden muss, bis das MTO erreicht ist. Dieser Anpassungspfad kann jedoch verlängert werden, sofern das Land Strukturreformen durchführt. Diese müssen sich langfristig und nachweisbar positiv auf die öffen t- lichen Finanzen auswirken, Einsparungen bewi r- ken und/oder das Trendwachstum erhöhen. Als Beispiele nennt der ECOFIN 1 etwa Reformen im Bereich des Gesundheitswesens, der Altersvo r- sorge und der Arbeitsmärkte. Besonders gefördert werden Reformen der Alterssicherungssysteme, die ein Mehrsäule n- modell etablieren, in dem der Staat etwa den Aufbau eines Pensionsfonds fördert. In diesem Fall werden Einzahlungen in den Fonds nicht mehr als Einnahmen des Staates gewertet. Im Gegenzug werden spätere Ausgaben des Fonds nicht mehr dem Staat zugeschrieben . Die Abweichung vom MTO sollte jedoch die Kosten der Reform widerspiegeln und ausfüh r- lich in den Stabilitätsprogrammen nachgewiesen werden. Auch wenn der Konsolidierungspfad in Richtung MTO für einige Jahre angepasst wird, wird weiterhin beachtet, dass di e Defizite einen Sicherheitsabstand zur Defizitobergrenze des Pakts (3% BIP) halten. Die deutsche Schulde n- bremse erlaubt ein Gegenrechnen von Struktu r- reformen nicht. 1 Vgl. Eur. Kommission (2005). Stability and Growth Pact – Code of Conduct. Brüssel. Es steht außer Frage, dass derartige Modellrechnungen nicht den genauen Verlauf öffentlicher Verschuldung vorzeichnen können. Allerdings sind sie durchaus geeignet, zu zeigen, dass Haushaltsre- geln, sofern sie befolgt werden, zu einer nachhaltigen Reduzierung öffentlicher Verschuldung beitragen können. Die nationalen Schuldenregeln würden sich an den MTOs für die einzelnen Mitgliedstaaten orientieren. Die strukturellen Verschul- dungskomponenten wären auf die langfristigen Trendwachstums- pfade der Mitgliedstaaten eingestellt. Konkret würde das bedeuten, dass Länder mit einer geringeren Verschuldung und hohem Trend- wachstum eine höhere strukturelle Verschuldung verzeichnen dür- fen als Länder, die mit einer hohen Neuverschuldung zu kämpfen haben. Nationale Schuldenbremsen könnten den präventiven Arm des Pakts auf nationaler Ebene verankern. Ihre Wirkung würde sich verstärken, wenn sie verfassungsrechtlich verankert würden und durch politische Präferenzen gestärkt würden. Die implizite Staatsverschuldung – etwa die künftigen Zahlungs- verpflichtungen der Sozialversicherungen – wird ein Thema bleiben. Während der präventive Arm des Stabilitätspakts Ländern durchaus erlaubt, im Rahmen von Strukturreformen – etwa ihrer Alterssiche- rungssysteme – vorübergehend vom MTO abzuweichen (vgl. Box), ist dies in der deutschen Schuldenbremse nicht vorgesehen. Eine solche Regelung wäre aber durchaus überlegenswert. Falls das Konzept der Schuldenbremse in der Eurozone Nachah- mer finden würde, könnte daraus, wie bereits oben angedeutet, eine positive Eigendynamik entstehen. Denn sobald die Kapitalmärkte der neuen Lösung eines Nachahmerstaates vertrauen, dürften sich die Risikoaufschläge auf seine Staatsanleihen der deutschen Benchmark merklich annähern – andere Eurostaaten könnten den damit entstehenden Wettbewerbsnachteil mit ähnlichen Konzepten auszugleichen suchen. Dieser Wettbewerb um Vertrauen wäre ein Gewinn für die gesamte Eurozone. 5. Schuldenbremsen in der Diskussion Das Konzept der Schuldenbremse hat Anlass zu Diskussion in Wis- senschaft und Politik gegeben. In dieser Diskussion haben sich Kritikpunkte herauskristallisiert, die auch in anderen Ländern zum Thema werden könnten, sofern diese ähnliche Regeln in Erwägung ziehen. Ein erstes, oft vorgebrachtes Argument ist, dass Schuldenbremsen Wachstumshemmer 18 seien, da diese nicht explizit zwischen kon- sumtiven und investiven Ausgaben unterscheiden. In der Grenzbe- trachtung könne dies dazu führen, dass die Investitionsausgaben den Konsumausgaben zum Opfer fallen, da letztere kurzfristig popu- lärer sind. Dies müsste zwangsläufig so kommen, weil die ange- strebte Absenkung des Schuldenstandniveaus einen zu hohen Kon- solidierungsbedarf erfordern würde und damit langfristig das Wachs- tumspotenzial aushöhlen. So nachvollziehbar dieser Gedankengang ist, so wenig stichhaltig sind seine Argumente. Denn der Hang der Politik zu erhöhten Konsumausgaben in der Gegenwart ist ein Prob- lem, das durch korrekte Definitionen auf dem Papier nicht zu lösen ist. Eine erneute künstliche Trennung zwischen konsumtiven Aus- gaben und Investitionsausgaben würde durch Umwidmungen ein- zelner Haushaltsposten umgangen werden. Grafik 9 setzt den Anteil 18 Siehe etwa Truger, A., H. Will und J. Köhrsen (2009). Die Schuldenbremse: Eine schwere Bürde für die Finanzpolitik. IMK Policy Brief. Düsseldorf. 0 10 20 30 BE DE IE GR ES FR IT CY LU MT NL AT PT SI SK FI EWU- Schnitt Investitionen zu Konsum Verhältnis staatlicher Investitions - zu Konsumquoten 1999 - 2009, in % Quelle: Eurostat 9 EU-Monitor 74 16 19. Mai 2010 Hoher Konsolidierungsdruck Kein starres Korsett staatlicher Investitionen ins Verhältnis zu staatlichen Konsumaus- gaben. Die Werte unterscheiden sich von Land zu Land. Während sich der oben genannte Kritikpunkt auf langfristige Auswir- kungen durch den Rückgang von Investitionen bezieht, geht ein zweites, inhaltlich ähnlich gelagertes Argument auf den mangelnden Freiraum für automatische Stabilisatoren ein – die vorgesehenen Schwankungsbreiten für die konjunkturelle Komponente seien zu eng. Dem ist zu entgegnen, dass die Berechnungen der Produkti- onslücke und Budgetsensitivität einer ständigen Überprüfung durch die Kommission unterliegen und angepasst werden. Weiterhin gilt, dass die Schuldenbremse nach deutschem Muster in konjunkturel- len Sonderlagen vorübergehend außer Kraft gesetzt werden kann. Beiden vorherigen Kritikpunkten kann zudem entgegnet werden, dass Konsolidierungsbemühungen und ein dadurch niedrigerer Schuldenstand in der Zukunft zu mehr Investitionen und damit zu mehr Wachstum führen. Denn ein niedriger Schuldenstand fördert bei Bürgern und Investoren die Gewissheit einer geringeren Steuer- und Abgabenlast in der Zukunft und motiviert sie, ihre Mittel in der Gegenwart zu investieren. Anpassungsprozesse lassen sich kurzfristig jedoch nicht vermeiden: Länder mit besonders hohen Staatsquoten und MTOs, die etwa einen ausgeglichenen strukturellen Saldo oder einen Überschuss erfordern, haben eine besonders hohe Anpassungslast. In diesen Ländern dürfte der Anpassungsdruck besonders hoch sein, denn die erforderliche Annäherung an das MTO dürfte die Politik zwingen, Staatsaktivitäten einzuschränken. Die nachfolgende Grafik zeigt den Konsolidierungsdruck der Länder und seine möglichen Auswirkungen auf die Staatsaktivität. Die hori- zontale Achse gibt die Staatsquote wieder. Die vertikale Achse bildet den durchschnittlichen Abstand der strukturellen Defizite der Mit- gliedstaaten zu ihren MTOs im Zeitraum von 1999 bis 2009 ab. Da- raus lässt sich der jeweilige Konsolidierungsbedarf ableiten. Wir sehen, dass Länder wie Frankreich, Griechenland, Italien und Por- tugal überdurchschnittliche Staatsquoten und Konsolidierungspo- tenziale verzeichnen. In diesen Ländern hätten starke Einschnitte, die bei einer strikten Verfolgung der MTOs entstehen würden, eine starke Auswirkung auf die Gesamtwirtschaft. Einfacher wäre diese Anpassung für Länder mit niedrigerer Staatsquote und einem engeren Abstand zwischen - 3 - 2 - 1 0 1 2 3 4 5 6 7 33 38 43 48 53 Staatsquote und Konsolidierungsdruck durch MTOs Horizontal: Staatsquote (% BIP) Vertikal: Abstand d. durchschnittl. strukt. Defizite zu MTOs (1999 - 2009) Quelle: Kommission, DB Research GR IT FR AT BE FI DE NL LU IE ES SK MT PT SI CY 10 Schuldenbremsen für Euroland 19. Mai 2010 17 Schuldenbremsen für Euroland: Wege der Umsetzung Grundsätzlich gibt es drei Möglichkeiten, nationale Schuldenbremsen in der EWU einzuführen. Diese unterscheiden sich in rechtlicher Hinsicht und im Hinblick auf ihre politische Machbarkeit. — Eine realistische Option ist die freiwillige Ei nführung nationaler Schuldenbremsen. Hier gilt das Wettbewerbsargument, das wir bereits oben angeführt haben: Im Wettbewerb um das Vertrauen von Inve s- toren werden Länder sich an Deutschland als Benchmark - Schuldner orientieren. E i- nige Euroländer, etwa Frank reich, Belgien und die Niederlande, nehmen das deu t- sche Modell bereits als Anregung für Überlegungen zur Neuorientierung ihrer nationalen Haushaltspolitiken. In weiteren Ländern (z.B. Portugal und Italien) gibt es ähnliche Diskussionen. Eine rein freiwill i- ge Umsetzung in einzelnen Mitgliedsta a- ten würde keine weitergehende Koordini e- rung auf europäischer Ebene erfordern. Sofern gemeinsame Kernelemente fes t- g e legt werden sollen, könnte die Staate n- gemeinschaft auf Artikel 136 AEUV z u- rückgreifen, der eine engere Koordini e- rung der Wirtschaftspolitik innerhalb der EWU ermöglicht. — Eine weitere Möglichkeit wäre die eine Einigung unter allen Euroländern, verfa s- sungsrechtlich verankerte Schuldenbre m- sen nach deutschem Vorbild einzuführen. Eine Umsetzung wäre rein intergo uve r- nemental denkbar. Gleichwohl empfiehlt sich die Einbindung in das europäische Vertragswerk, um im Falle eines Verst o- ßes gegen die Regel nicht nur Druck durch einen Rechtsverstoß auf nationaler Ebene, sondern auch auf europäischer Ebene zu erzeugen. Da dies unter den EU - Staaten Einstimmigkeit erfordern wü r- de, ist diese Option gegenwärtig noch als unrealistisch anzusehen. — Eine dritte Möglichkeit ist, Euroländern, die die Schuldenquote von 60% des BIP dauerhaft überschreiten, die Einführung einer nationale n Schuldenbremse nach einer eingeräumten Frist vorzuschreiben. Da dieser Schritt massiv in die Finanzve r- fassung der Länder eingreifen würde, w ä- re dazu eine Änderung des AEUV no t- wendig. Da dies die Einstimmigkeit aller EU - Staaten erfordern würde, ist auch di e- se Option gegenwärtig unrealistisch. aktuellem Haushaltssaldo und MTOs – etwa Irland, Spanien und Luxemburg. Ein weiterer Kritikpunkt speziell am Konzept der deutschen Schul- denbremse ist, dass sie symmetrische Konjunkturzyklen annimmt und dass sich – im Falle asymmetrischer Konjunkturzyklen – die Problematik einer prozyklischen Haushaltspolitik ergebe. Angesichts des Kontrollkontos und der Vorgabe, dass das Konto nur bei einer Verkleinerung der Produktionslücke ausgeglichen werden muss, erscheint diese Kritik überzogen. Ein weiterer Einwand speziell gegen die deutsche Schuldenbremse ist, dass diese nur gegenwärtige Defizite adressiere, der impliziten Staatsverschuldung in Form von Verpflichtungen der umlageba- sierten Sozialsysteme jedoch nicht ausreichend Rechnung trage. 19 Diese Kritik trifft durchaus zu, denn die deutsche Schuldenbremse sieht derartige Anreize nicht vor. Diese deutsche Besonderheit sollte jedoch nicht als Gegenargument für ähnliche Regelungen in ande- ren Euroländern genommen werden, zumal diese sich auch an den Vorgaben der MTOs im Hinblick auf Strukturreformen orientieren könnten. Allerdings darf nicht übersehen werden, dass die indirekte Ausga- benbeschränkung der Schuldenbremse früher oder später zu einer Diskussion über die Priorisierung von Ausgaben führen – und um- fangreiche Strukturreformen unumgänglich machen dürfte. Ein fünfter Kritikpunkt kritisiert, dass das EU-Konjunkturberei- nigungsverfahren sich nur auf vergangene Entwicklungen beziehen würde und die tatsächliche Reaktion der öffentlichen Haushalte (Einnahmen/Ausgaben) durchaus von den Projektionen des Verfah- rens und den angenommenen Budgetsensitivitäten abweichen kann. 20 Dies ist durchaus ein Aspekt, den das Kontrollkonto nicht in allen denkbaren Konjunkturlagen abfangen kann. Allerdings werden Budgetelastizitäten durch die Kommission ständig überprüft und gegebenenfalls angeglichen. Ebenso ist abzusehen, dass die MTOs im Zeitverlauf an Reformerfolg und Reformbedarf des Landes ange- passt werden – sie werden mindestens alle vier Jahre von der Kommission überprüft. Ein letzter Einwand gegen die Schuldenbremse ist, dass eine gerin- gere Neuverschuldung des Staates den Teilnehmern am Kapital- markt nicht ermögliche, in die sichere Risikoklasse von Staatspapie- ren zu investieren. 21 Dieses Argument ist aus mehreren Gründen nicht zutreffend. Zunächst gilt, dass Investoren auch die Möglichkeit haben, Staatspapiere anderer Länder zu erwerben. Weiterhin wür- den Staatspapiere von Staaten, die derzeit unter hohen Defiziten leiden, von einer verfassungsverankerten Haushaltsregel profitieren: Ihre Risiken würden besser bewertet. Nicht zuletzt würde eine Schuldenbremse nach deutschem Muster allenfalls eine graduelle Rückführung der Staatsverschuldung über mehrere Jahrzehnte verfolgen. Ein zeitlicher Spielraum zur Anpassung von Marktstruktu- ren und Anlegerpräferenzen wäre daher gegeben. 19 Vgl. z.B. Hausner, K.H. und S. Simon. Deutsche Schuldenregel als Alleskönner? Working Paper für die Herbsttagung des Arbeitskreises Politische Ökonomie und der Keynes Gesellschaft. Oktober 2009. Karlsruhe. 20 In diesem Sinne etwa C. Kastrop und M. Snelting: Das Modell des Bundesfinanz- ministeriums für eine neue Schuldenregel. In: Wirtschaftsdienst, 2008 (6). 21 So etwa Peter Bofinger im Gespräch mit Der Spiegel vom 11. Februar 2009. EU-Monitor 74 18 19. Mai 2010 6. Fazit Ein Blick auf den Stabilitäts- und Wachstumspakt zeigt, dass seine zwischenstaatliche haushaltspolitische Koordinierung allenfalls Er- wartungen geprägt hat – langfristig nachhaltige Ergebnisse der Haushaltspolitik bisher jedoch nicht erreichen konnte. Die jüngsten Entwicklungen auf den europäischen Bondmärkten sind Ausdruck dafür, dass auch Investoren nicht von einer wirksamen Koordinie- rung überzeugt sind. Die nationalen Haushaltsregeln der Eurozone können dieses Defizit derzeit nicht ausgleichen. Die deutsche Schuldenbremse ist ein überzeugendes Konzept, das – auf andere Länder übertragen – der Haushaltspolitik in der EWU mehr institutionelle Güte verleihen würde. Eine einheitliche Anwen- dung der Schuldenbremse in der Eurozone könnte Ländern helfen, ihre Haushalte langfristig zu konsolidieren, ohne auf die Wirkung der automatischen Stabilisatoren zu verzichten. Sofern andere Euroländer eine Schuldenbremse mit ähnlichen Ko- ordinaten wie das deutsche Modell in ihre Verfassungen inkorporier- ten, hätte die Europäische Kommission über MTOs und die Berech- nung der konjunkturellen Komponente einen wirksamen – weil in den Verfassungen verankerten – Durchgriff auf die Ausrichtung des Haushaltes jedes einzelnen Landes. Die Finanzmärkte werden die Bonität einzelner Länder auch in Zu- kunft unterschiedlich bewerten. Entscheidend ist jedoch, dass ein- heitlich gestaltete, transparente und nachvollziehbare Haushaltsre- geln mit einem hohen Verbindlichkeitsgrad gerade Ländern mit einer prekären Haushaltssituation helfen könnten, das Vertrauen der Märkte zurückzugewinnen. Nationale Schuldenbremsen dürften tendenziell dazu beitragen, dass sich die Risikoaufschläge wieder einengen. Seit der Vertrag von Lissabon die rechtliche Grundlage geschaffen hat, ist eine engere Koordinierung der Wirtschaftspolitiken der Euro- länder nur noch eine Frage der Zeit. Würden nationale Schulden- bremsen die Mittelfristziele des Stabilitätspakts als fiskalische Leit- planken in den Verfassungen der Euroländer verankert, hätten sie die höchstmögliche Verbindlichkeit. Die konjunkturelle Komponente würde den Euroländern den notwendigen Freiraum schaffen, über passende wirtschaftspolitische Strategien wachstumsorientiert und eigenverantwortlich ihre Haushaltsziele zu erreichen. Aus diesem Grunde sind nationale Schuldenbremsen – im Gegensatz zu oft vertretenen Vorstellungen einer zentralen europäischen Wirtschafts- regierung – als ergebnisorientierte Kontrolle nationaler Wirtschafts- politiken in der EWU zielführend und wünschenswert. Nicolaus Heinen (+49 69 910 31713, nicolaus.heinen@db.com) Aktuelle Themen ISSN 1430-7421 Unsere Publikationen finden Sie kostenfrei auf unserer Internetseite www.dbresearch.de Dort können Sie sich auch als regelmäßiger Empfänger unserer Publikationen per E-Mail eintragen. Für die Print-Version wenden Sie sich bitte an: Deutsche Bank Research Marketing 60262 Frankfurt am Main Fax: +49 69 910-31877 E-Mail: marketing.dbr@db.com © Copyright 2010. Deutsche Bank AG, DB Research, D-60262 Frankfurt am Main, Deutschland. Alle Rechte vorbehalten. Bei Zitaten wird um Quellenangabe „Deutsche Bank Research“ gebeten. Die vorstehenden Angaben stellen keine Anlage-, Rechts- oder Steuerberatung dar. Alle Meinungsaussagen geben die aktuelle Einschätzung des Verfassers wieder, die nicht notwendigerweise der Meinung der Deutsche Bank AG oder ihrer assoziierten Unternehmen entspricht. Alle Meinungen können ohne vorherige Ankündigung geändert werden. Die Meinungen können von Einschätzungen abweichen, die in anderen von der Deutsche Bank veröffentlichten Dokumenten, einschließlich Research-Veröffentlichungen, vertreten werden. Die vorstehenden Angaben werden nur zu Informationszwecken und ohne vertragliche oder sonstige Verpflichtung zur Verfügung gestellt. Für die Richtigkeit, Vollständigkeit oder Angemessenheit der vorstehenden Angaben oder Einschätzungen wird keine Gewähr übernommen. In Deutschland wird dieser Bericht von Deutsche Bank AG Frankfurt genehmigt und/oder verbreitet, die über eine Erlaubnis der Bundesanstalt für Finanz- dienstleistungsaufsicht verfügt. Im Vereinigten Königreich wird dieser Bericht durch Deutsche Bank AG London, Mitglied der London Stock Exchange, genehmigt und/oder verbreitet, die in Bezug auf Anlagegeschäfte im Vereinigten Königreich der Aufsicht der Financial Services Authority unterliegt. In Hongkong wird dieser Bericht durch Deutsche Bank AG, Hong Kong Branch, in Korea durch Deutsche Securities Korea Co. und in Singapur durch Deutsche Bank AG, Singapore Branch, verbreitet. In Japan wird dieser Bericht durch Deutsche Securities Limited, Tokyo Branch, genehmigt und/oder verbreitet. In Australien sollten Privat- kunden eine Kopie der betreffenden Produktinformation (Product Disclosure Statement oder PDS) zu jeglichem in diesem Bericht erwähnten Finanzinstrument beziehen und dieses PDS berücksichtigen, bevor sie eine Anlageentscheidung treffen. Druck: HST Offsetdruck Schadt & Tetzlaff GbR, Dieburg Print: ISSN 1430-7421 / Internet: ISSN 1435-0734 / E-Mail: ISSN 1616-5640 Nachhaltige Gebäude: Von der Nische zum Standard Nr. 483 .................................................................................................................................................. 11. Mai 2010 Kommunalfinanzen: zukunftssicher aufgestellt? Nr. 482 .................................................................................................................................................... 5. Mai 2010 Gesundheitswirtschaft im Aufwind Nr. 481 .................................................................................................................................................... 3. Mai 2010 Homo Oeconomicus oder doch eher Homer Simpson? Nr. 480 ................................................................................................................................................ 30. April 2010 Refinanzierungsrisiken bei Gewerbeimmobiliendarlehen: CMBS sind nur ein Teil eines wachsenden Problems Nr. 479 ................................................................................................................................................ 23. April 2010 Wohnimmobilien in OECD-Ländern: Weiterhin Risiken für Europa Nr. 478 ................................................................................................................................................ 11. März 2010 Credit Default Swaps: Auf dem Weg zu einem robusteren System Nr. 477 .................................................................................................................................................. 8. März 2010 Weltwassermärkte: Hoher Investitionsbedarf trifft auf institutionelle Risiken Nr. 476 ........................................................................................................................................... 23. Februar 2010 Licht bei der Arbeit: Licht als Werkzeug in der Fertigung und wie es Energie macht Nr. 475 ........................................................................................................................................... 11. Februar 2010
1.3.7