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2. Juli 2015
Das gesamte Passagieraufkommen an den deutschen Regionalflughäfen sank von 2010 bis 2014 stetig. Im längerfristigen Vergleich lag es 2014 nur um knapp 5% über dem Niveau von 2005. Bei den größeren deutschen Flughäfen war im gleichen Zeitraum ein Zuwachs um 25,6% zu verzeichnen. Das Angebot an Flugverbindungen ist an den meisten Regionalflughäfen klein. Daher sind die erhofften positiven Auswirkungen auf die lokale Wirtschaft sowie der verkehrswirtschaftliche Nutzen gering. Mit wenigen Ausnahmen waren die Jahresergebnisse der Regionalflughäfen in den letzten rd. zehn Jahren negativ. So konnte 2013 keiner der hier betrachteten Airports einen Gewinn erzielen. Wir bleiben hinsichtlich der Erfolgsaussichten von umfangreichen Ausbaumaßnahmen an Regionalflughäfen skeptisch. Wünschenswert wäre es nach wie vor, wenn die Kompetenz über die grundsätzliche Frage, ob und wo Flughafenkapazitäten ausgebaut würden, beim Bund läge. [mehr]
Regionalflughäfen politisch und wirtschaftlich unter Druck Aktuelle Themen Branchen Das gesamte Passagieraufkommen an den deutschen Regionalflughäfen sank von 2010 bis 2014 stetig. Im längerfristigen Vergleich lag es 2014 nur um knapp 5% über dem Niveau von 2005. Bei den größeren deutschen Flughäfen war im gleichen Zeitraum ein Zuwachs um 25,6% zu verzeichnen. 2014 entfielen auf alle Regionalflughäfen rd. 8% des Passagieraufkommens in Deutschland. Das Angebot an Flugverbindungen ist an den meisten Regionalflughäfen nach wie vor klein. Es dominieren Ziele in die klassischen Urlaubsgebiete. Daher sind die erhofften positiven Auswirkungen auf die lokale Wirtschaft sowie der ver- kehrswirtschaftliche Nutzen gering. Mit wenigen Ausnahmen waren die Jahresergebnisse der Regionalflughäfen in den letzten rd. zehn Jahren negativ. So konnte 2013 keiner der hier betrachte- ten Airports einen Gewinn erzielen. In der Regel lag der Fehlbetrag (vor Ver- lustübernahme) pro Flughafen im ein- bis zweistelligen Millionenbereich. Die Hälfte der Regionalflughäfen hat seit 2005 noch nie einen Gewinn ausgewiesen. Die Skepsis, die wir in einem Bericht von 2005 gegenüber Ausbauplänen an Regionalflughäfen geäußert haben, hat sich aus heutiger Sicht als begründet erwiesen. Beim Blick in die Zukunft bleiben wir skeptisch. Der Luftverkehr in Deutschland dürfte auch künftig vor allem an den großen Flughäfen wachsen, u.a. weil diese von den Fluggesellschaften bevorzugt werden und weil sie von der Zuwanderung in die Ballungszentren profitieren. Es spricht aber wenig da- für, dass das Passagieraufkommen an den untersuchten Regionalflughäfen insgesamt langfristig (stark) wächst. Der wirtschaftliche Druck auf die Eigentü- mer der Flughäfen – in der Regel die öffentliche Hand – bleibt also hoch. Die EU-Kommission hat 2014 „Leitlinien für staatliche Beihilfen für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften“ veröffentlicht. Sie geben eine Orientierung, welche Beihilfen grundsätzlich erlaubt sind und welche sie kritisch sieht. Wenn- gleich die Leitlinien gewisse Interpretationsspielräume offenlassen, bedeuten sie doch eine hohe Hürde für die Finanzierung von Regionalflughäfen. Zu Recht wird der Betrieb mehrerer unrentabler Flughäfen im selben Einzugsgebiet be- sonders negativ beurteilt. Insofern wächst auch von politischer Seite der Druck auf diese Airports. Die meisten Regionalflughäfen in Deutschland müssen in den nächsten Jahren ihre finanzielle Situation verbessern, damit sie langfristig bzw. dauerhaft einen Konflikt mit den EU-Leitlinien vermeiden können. Wünschenswert wäre es, wenn die Kompetenz über die grundsätzliche Frage, ob und wo Flughafenkapazitäten ausgebaut würden, beim Bund läge. Damit könnten unrentable Überkapazitäten in der Fläche vermieden werden. Wenn die Frage des „Ob“ und des „Wo“ entschieden wäre, könnten nachgelagerte Ge- bietskörperschaften die Aufgaben der operativen Ausführung (das „Wie“) über- nehmen. Eine solche Aufgabenteilung wäre volkswirtschaftlich sinnvoll und würde viele Diskussionen um regionale Ausbauvorhaben entbehrlich machen. Autor en Eric Heymann +49 69 910-31730 eric.heymann@db.com Alexander Karollus Editor Lars Slomka Deutsche Bank AG Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 www.dbresearch.de DB Research Management Ralf Hoffmann 2. Juli 2015 Regionalflughäfen politisch und wirtschaftlich unter Druck Regionalflughäfen politisch und wirtschaftlich unter Druck 2 | 2. Juli 2015 Aktuelle Themen 1. Einleitung und Rückblick Deutsche Bank Research hat vor rd. zehn Jahren in einem Bericht den damali- gen Trend zum Ausbau von Regionalflughäfen in Deutschland thematisiert. 1 Bis heute sind Ausbaupläne bei Regionalflughäfen immer wieder Gegenstand kont- roverser Diskussionen. In der nun vorliegenden Analyse untersuchen wir, wie sich die Branche in den letzten Jahren entwickelt hat. Dabei streifen wir auch Besonderheiten einzelner Flughäfen. Zudem diskutieren wir die Folgen von veränderten politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die Zu- kunft von Regionalflughäfen in Deutschland. Politische Überlegungen, regionale Flughäfen auszubauen und für den Linien- flugverkehr zu ertüchtigen, haben in Deutschland eine lange Tradition. Ein wich- tiger Grund hierfür ist, dass sich die ehemaligen Besatzungsmächte in Deutsch- land in den Jahren nach der deutschen Wiedervereinigung von vielen militärisch genutzten Flughäfen zurückzogen. Für die lokale Politik drängte sich damit die Frage auf, wie diese Einrichtungen anschließend genutzt werden sollten. Da ein wesentlicher Bestandteil einer Flughafeninfrastruktur, nämlich die Start- und Landebahn, jeweils bereits existierte, lag es für viele politische Entscheidungs- träger nahe, eine zivile Nutzung der früheren Militärflughäfen zu prüfen. Neben diesen Konversionsprojekten gab es auch bei rein zivil genutzten Flugplätzen im Eigentum der öffentlichen Hand Überlegungen, diese zu erweitern bzw. tech- nisch aufzurüsten, um neben Flügen der Allgemeinen Luftfahrt (z.B. Privat- und Sportluftfahrt, Schulungs- und Rettungsflüge, gewerbliche Flüge mit kleinen Geschäftsreiseflugzeugen) auch gewerbliche Linien- oder Charterflüge zu er- möglichen. Die Politik hatte dabei jeweils die Aufgabe, die notwendigen Investi- tionen in die entsprechende Infrastruktur und Technik (z.B. Instrumentenlande- anflug) sowie die zu erwartenden laufenden Kosten eines ausgebauten Flugha- fens gegenüber den möglichen lokalen Wertschöpfungs- und Arbeitsplatzeffek- ten bzw. gegenüber alternativen Mittelverwendungen abzuwägen. Flughafen Hahn als verlockendes – oder trügerisches – Vorbild Ein wesentlicher Grund, warum solche Investitionen für lokale politische Ent- scheidungsträger oftmals lukrativ erschienen, war der schnelle Zuwachs der Passagierzahlen am Flughafen Hahn im Hunsrück – ein klassisches Konversi- onsprojekt. Der Vorteil dieses Flughafens war dabei, dass sich die irische Flug- gesellschaft Ryanair schon 1998 entschieden hatte, vor Ort eine wichtige Basis in Deutschland aufzubauen. Ryanair erhöhte im Laufe der Jahre die Zahl der Flugverbindungen am Flughafen Hahn massiv. Die lokalen Passagierzahlen wuchsen, Arbeitsplätze wurden in der strukturschwachen Region geschaffen. Dieser Entwicklung gingen wichtige regulatorische Weichenstellungen auf EU- Ebene voraus: Mit der endgültigen Liberalisierung des europäischen Luftver- kehrs im Jahr 1997 war es Airlines aus der EU nämlich möglich, beliebige Flug- verbindungen innerhalb der EU anzubieten. Diese Liberalisierung war quasi der Startschuss für den „Siegeszug“ der sogenannten Low-Cost-Carrier. Ryanair als wichtiger Anbieter in diesem Segment machte sehr früh und sehr schnell von diesen neuen Freiheiten Gebrauch. Die steigenden Passagierzahlen sowie zusätzliche Arbeitsplätze am Flughafen Hahn wurden sicherlich auch in anderen Regionen mit ähnlichen Voraussetzun- gen zur Kenntnis genommen. Befürworter von Ausbauplänen an anderen Re- gionalflughäfen dürften sich bestärkt gefühlt haben, aufgrund der Erfahrungen am Flughafen Hahn eine ähnliche Strategie zu verfolgen, obwohl der Airport von Beginn an betriebswirtschaftliche Verluste erwirtschaftete und bis heute erwirt- 1 Vgl. Heymann, Eric und Jan Vollenkemper (2005). Ausbau von Regionalflughäfen: Fehlallokation von Ressourcen. Deutsche Bank Research. Aktuelle Themen 337. Frankfurt am Main. Definition von Regionalflughäfen 1 Es existiert keine allgemeingültige Definition für einen Regionalflughafen. Im deutschen Luftverkehrsgesetz wird vor allem zwischen Verkehrsflughäfen und Verkehrslandeplätzen unterschieden. Hier ist der Unterschied aber vor allem bautechnischer Art. Die Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehr s- flughäfen (ADV) schreibt auf ihrer Homepage: „Die ADV und deutsche Luftfahrtbehörden wenden die Bezeichnung Regionalfl ughafen auf Flugplätze mit planmäßigem öffentlichen Verkehr an, soweit sie nicht zu den internati o- nalen Verkehrsflughäfen gehören. Die Regi o- nalflughäfen können der Genehmigung nach Flughäfen oder Landeplätze sein und sie betreiben die Flugsicherung in eige ner pers o- neller und technischer Verantwortung, wä h- rend an den internationalen Verkehrsflughäfen die Flugsicherungsdienste direkt von der DFS (Deutsche Flugsicherung GmbH) geleistet werden.“ Allgemein wird der Präfix „Regional“ mit Flu g- häfen assoziiert, die kleinere Verkehrsau f- kommen aufweisen und sich abseits großer Ballungszentren befinden. Traditionell sind diese Flughäfen eher auf die Allgemeine Luf t- fahrt spezialisiert, während kommerzielle Linien - und Charterflüge nicht durchgeführt werden oder nur eine n kleinen Teil der Flu g- bewegungen ausmachen. Die EU - Leitlinien für staatliche Beihilfe für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften von 2014 , auf die wir in diesem Bericht eingehen, klassifiziert a lle Flughäfen mit weniger als 3 Mio. Passagieren im Jahr al s Regionalflu g- h ä fen. Flughäfen mit weniger als 200.000 Passagieren sind aber von den Leitlinien wei t- gehend ausgenommen. Wir folgen dieser Klassifizierung und betrachten deswegen vor allem jene Flughäfen mit einem jährlichen Aufkommen zwischen 200.000 und 3 Mio. Passagieren. In diese Größenordnung fallen auch die Flughäfen von Bremen, Dortmund, Dresden und Leipzig/Halle, die sich in der Nähe von Städten mit mehr als 500.000 Ei n- wohnern befinden. Im Kapitel zur Analyse der Verkehrsentwicklung gehen wir auf die se Stadtflughäfen unter den Regionalflughäfen gesondert ein. Regionalflughäfen politisch und wirtschaftlich unter Druck 3 | 2. Juli 2015 Aktuelle Themen schaftet. Übergeordnete Gebietskörperschaften (z.B. Bundesländer) gewährten in manchen Fällen Investitionszuschüsse für entsprechende Ausbauprojekte. Daher war es durchaus verständlich, dass sich vor Ort häufig politische Mehr- heiten für solche Vorhaben fanden. Es meldeten sich aber auch viele Kritiker zu Wort, die negative wirtschaftliche Folgen für die jeweiligen Kommunen oder Belastungen durch Fluglärm befürchteten. Wir können vorwegnehmen, dass sich die „Erfolgsgeschichte“, die der Flugha- fen Hahn hinsichtlich des lokalen Passagieraufkommens schrieb, bis heute an keinem anderen Regionalflughafen in Deutschland (in diesem Ausmaß) wieder- holt hat. Insofern war die Entwicklung des Flughafens Hahn zwar ein verlocken- des, letztlich jedoch trügerisches Vorbild für jene politischen Entscheidungsträ- ger, die an anderen Standorten den Ausbau von Regionalflughäfen forcierten. Wichtige Kritikpunkte an Ausbauplänen für Regionalflughäfen im Überblick Schon in unserem Bericht von 2005 sowie in den Jahren danach führten wir eine Reihe von grundsätzlichen Kritikpunkten gegen den Ausbau von Regional- flughäfen an. 2 Diese Kritikpunkte fassen wir im Folgenden zusammen: — Der verkehrs- und volkswirtschaftliche Nutzen von Regionalflughäfen ist gering. Dies lässt sich an mehreren Punkten festmachen. Erstens existieren in Deutschland bereits viele internationale Verkehrsflughäfen, die von einem Großteil der Bevölkerung in vertretbarer Zeit erreicht werden können; hinzu kommen ausländische Airports in Grenznähe. Zweitens ist das Streckenan- gebot an Flugverbindungen im Linien- oder Charterverkehr an den meisten Regionalflughäfen sehr klein (und zumeist auf klassische Ferienziele kon- zentriert). Ein umfangreicher Ausbau der betreffenden Infrastruktur ist mit dem Argument des global wachsenden Luftverkehrsmarktes jedenfalls nicht zu rechtfertigen. Für den Großteil möglicher Flugverbindungen müssen po- tenzielle Kunden weiterhin auf andere Airports oder Geschäftsreiseflugzeu- ge ausweichen. Dies bedeutet drittens, dass die erhofften (verkehrswirt- schaftlichen) Standortvorteile, die durch einen Regionalflughafen für die lo- kale Wirtschaft entstehen sollen, in der Regel überschätzt werden. In die- sem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass aus dezentralen bzw. flughafenfernen Unternehmensstandorten auch Vorteile resultieren (z.B. niedrigere Löhne und Mieten im Vergleich zu Ballungsgebieten mit besserer Verkehrsanbindung) und für die meisten kleinen und mittelständischen Un- ternehmen ein Flughafen vor Ort nicht der wichtigste Standortfaktor ist. Vier- tens ist eine Entlastungsfunktion für Großflughäfen, die oftmals als Argu- ment für den Ausbau von Regionalflughäfen angeführt wird, in der Praxis kaum gegeben. Zwar gibt es Beispiele, in denen ein regionaler Airport in der Nähe eines Großflughafens diesen bei den knappen/teuren Slots entlastet, indem er überwiegend Flugbewegungen mit kleinerem Fluggerät über- nimmt; ein Beispiel ist der Flughafen Egelsbach in der Nähe des Drehkreu- zes Frankfurt am Main. Eine nennenswerte Entlastungsfunktion bei Passa- gieren oder Frachtaufkommen ist in der Realität jedoch nicht zu beobach- ten, zumal nur wenige Flughäfen in Deutschland unter Engpässen leiden. — Auch aus betriebswirtschaftlicher Sicht sind Regionalflughäfen mit Proble- men behaftet. Prinzipiell ist es sehr schwer, einen Regionalflughafen wirt- schaftlich zu betreiben. Dies liegt vor allem an den hohen Fixkosten des Flugbetriebs, die aufgrund des geringen Verkehrsaufkommens und Wach- stumspotenzials in der Regel nicht über Gebühren gedeckt werden können. 2 Es ist an dieser Stelle wichtig zu betonen, dass nicht die Existenz von Regionalflughäfen an sich im Mittelpunkt unserer Kritik stand und steht. Viele (auch) kleinere Flugplätze haben eine wichtige Funktion etwa für die Allgemeine Luftfahrt. Die Bereitstellung einer solchen Infrastruktur zählt grundsätzlich auch zu den Aufgaben der öffentlichen Hand. Unsere Kritik richtete sich vielmehr gegen umfangreiche Ausbaupläne an Regionalflughäfen. Volks - und verkehrswirtschaftlicher Nutzen gering Geringes Verkehrsaufkommen trifft auf hohe Fixkosten Regionalflughäfen politisch und wirtschaftlich unter Druck 4 | 2. Juli 2015 Aktuelle Themen Es fehlt also die kritische Größe, was ein Grund dafür ist, dass private In- vestoren an Regionalflughäfen die Ausnahme sind. Aufgrund der niedrigen Passagierzahlen fallen auch die Einnahmen aus dem so genannten Non- Aviation-Geschäft gering aus (z.B. Einnahmen aus dem Einzelhandel, aus Konzessionen oder durch Parkplatzgebühren). Dass Regionalflughäfen be- triebswirtschaftlich nur schwer kostendeckend zu betreiben sind, ist zu- nächst jedoch kein K.O.-Kriterium für deren Ausbau bzw. Existenz. So kann auch der ÖPNV in Deutschland grundsätzlich nicht kostendeckend betrie- ben werden. Im Vergleich zu den Regionalflughäfen stiftet der ÖPNV jedoch – auch im Verhältnis zu seinen Kosten – einen deutlich höheren verkehrs- und volkswirtschaftlichen Nutzen. Gerade in Großstädten ist ein funktionie- render Verkehrsfluss ohne ÖPNV kaum vorstellbar. Die betriebswirtschaftliche Schieflage der Regionalflughäfen ist daher vor allem für die jeweiligen Eigentümer der Regionalflughäfen ein Problem, denn sie müssen für Investitionen und etwaige Defizite im laufenden Betrieb aufkommen. Da Regionalflughäfen in Deutschland überwiegend im Eigen- tum der öffentlichen Hand sind (Kommunen vor Ort und zum Teil die Bun- desländer), gehen die Verluste zu Lasten der Steuerzahler. Die für einen Regionalflughafen eingesetzten Mittel können nicht für andere staatliche Aufgaben eingesetzt werden. — Das Argument, durch den Ausbau von Regionalflughäfen entstünden lokale Arbeitsplätze, ist schwach. Denn man muss sich stets fragen, welche Ar- beitsplatz- und Wertschöpfungseffekte man mit anderen Maßnahmen er- reicht hätte. Zudem kann es nicht Aufgabe des Staates sein, dauerhaft sub- ventionierte Arbeitsplätze zu schaffen. — Ein weiteres Argument gegen den Ausbau von Regionalflughäfen bezieht sich darauf, dass nur wenige Fluggesellschaften überhaupt daran interes- siert sind, an solchen Airports Flugverbindungen anzubieten; dies gilt für Passagier- und Frachtverkehre gleichermaßen. Das Beispiel Hahn ließ sich also nicht beliebig oft wiederholen. Insgesamt ist das Wachstumspotenzial der betreffenden Flughäfen dadurch limitiert. Umgekehrt können einzelne Regionalflughäfen sehr leicht von nur wenigen oder gar nur einer Flugge- sellschaft abhängig werden. Dies stärkt die Verhandlungsmacht der Airline gegenüber dem Flughafen. In der Vergangenheit konnten Fluggesellschaf- ten daher häufig niedrige Start- und Landgebühren aushandeln, was sich wiederum negativ auf die betriebswirtschaftlichen Kennzahlen der Airports auswirkte. Entwickelten sich dann die Verkehrszahlen nicht so, wie es die Fluggesellschaften erwartet hatten, zogen sich diese häufig rasch wieder vom betreffenden Flughafen zurück. — Liegen zwei oder mehrere Regionalflughäfen nahe beieinander, über- schneiden sich deren Einzugsgebiete; sie zielen dann auf das gleiche Kun- denpotenzial ab. Dies kann einen Verdrängungswettbewerb bzw. Kannibali- sierungseffekte auslösen. In Deutschland gab bzw. gibt es einige Beispiele, bei denen die benachbarten Regionalflughäfen in unterschiedlichen Bun- desländern liegen (z.B. Memmingen und Friedrichshafen, Kassel und Pa- derborn/Lippstadt, Saarbrücken und Zweibrücken). In diesen Fällen ist zu kritisieren, dass etwaige Ausbaupläne zu wenig zwischen den betreffenden Bundesländern koordiniert werden. Wir hatten schon 2005 dafür plädiert, mehr Kompetenz bei der Planung der Flughafeninfrastruktur zurück auf den Bund zu übertragen, damit redundante Kapazitäten vermieden werden. Trotz entsprechender Willensbekundungen auf Bundesebene hat sich an der seither gelebten Praxis nichts geändert. Unter dem Strich beziehen sich die Kritikpunkte am Ausbau von Regionalflughä- fen also sowohl auf (übergeordnete) verkehrs- und volkswirtschaftliche als auch auf betriebswirtschaftliche und schließlich politische Aspekte. Arbeitsplatzargument ist ökonomisch nicht überzeugend Nur wenige Fluggesellschaften sind an Regionalflughäfen akti v Verdrängungswettbewerb zwischen benachbarten Regionalflughäfen möglich Regionalflughäfen politisch und wirtschaftlich unter Druck 5 | 2. Juli 2015 Aktuelle Themen 2. Entwicklung der Regionalflughäfen zumeist enttäuschend Im folgenden Kapitel untersuchen wir, wie sich die Regionalflughäfen in Deutschland in den letzten Jahren entwickelt haben. Dabei konzentrieren wir uns auf das Verkehrsaufkommen und beschränken uns auf jene Flughäfen, für die lange Zeitreihen zur Entwicklung der lokalen Passagierzahlen vorliegen. Zudem gehen wir kurz auf geplante oder realisierte Investitionsvorhaben bei ausgewählten Flughäfen, betriebswirtschaftliche Kennzahlen sowie Verände- rungen in der Eigentümerstruktur ein. 2.1 Verkehrsaufkommen an Regionalflughäfen zuletzt mit sinkender Tendenz Seit 2005 ist die Entwicklung des Verkehrsaufkommens an den Regionalflughä- fen in Deutschland durch eine zweigeteilte Entwicklung geprägt: Von 2005 bis Ende des letzten Jahrzehnts stieg die Summe aller Passagiere an den hier be- trachteten Flughäfen 3 tendenziell an und erreichte 2010 mit knapp 20 Mio. Pas- sagieren ihren Höhepunkt; dies war ein Zuwachs um gut 23%. Durch das zu- sätzliche Angebot neuer und günstiger Flugverbindungen konnten neue (preis- sensitive) Kundengruppen erschlossen werden. Von 2010 bis 2014 sank das Verkehrsaufkommen dagegen um 15%, sodass das Niveau des letzten Jahres den Wert von 2005 nur noch um knapp 5% übertrifft. Ein differenziertes Bild ergibt sich auch in anderer Hinsicht: Auffällig ist, dass die Flughäfen jener Städte, die mehr als 500.000 Einwohner haben (Bremen, Dort- mund, Dresden und Leipzig) hinsichtlich des Passagieraufkommens im Durch- schnitt des genannten Zeitraums besser abgeschnitten haben als die übrigen Flughäfen, die in der Nähe von Städten mit deutlich weniger Einwohnern oder in eher ländlich geprägten Regionen liegen. Das Passagieraufkommen der Air- ports Bremen, Dortmund, Dresden und Leipzig – wenn man so will die Stadt- flughäfen unter den Regionalflughäfen – übertraf 2014 das Niveau von 2005 um 19%. Gegenüber dem Höchststand des Jahres 2008 ist zwar ein Minus zu ver- zeichnen. Der Rückgang fällt mit -3% jedoch recht gering aus. An den übrigen hier betrachteten Regionalflughäfen lag das Passagieraufkommen 2014 dage- gen um knapp 8% unter dem Wert von 2005 sowie um rd. 25% unter dem Ni- veau von 2008. Der Flughafen Bremen ist der einzige unter den betrachteten Regionalflughäfen, für den 2014 auch das Jahr mit dem höchsten Passagier- aufkommen war; bei allen anderen Airports war der bisherige Höchststand schon in den Jahren zuvor erreicht. Hinsichtlich des Frachtaufkommens ist die positive Entwicklung am Flughafen Leipzig zu erwähnen. Größere Flughäfen wachsen deutlich schneller Ein Vergleich mit dem Verkehrsaufkommen an den größeren bzw. großen deut- schen Verkehrsflughäfen mit mehr als 3 Mio. Passagieren pro Jahr zeigt, dass sich die Regionalflughäfen in den letzten Jahren deutlich weniger dynamisch entwickelt haben. Zwischen 2005 und 2014 nahm das Passagieraufkommen an den „Großflughäfen“ um 26% zu. Gegenüber 2008 lag der Zuwachs immerhin noch bei 12%. Das Passagieraufkommen an den Großflughäfen erreichte 2014 einen neuen Rekordwert. Ohnehin ging das Verkehrsaufkommen im gesamten Betrachtungszeitraum nur im Rezessionsjahr 2009 zurück. Der Vergleich zeigt 3 Dies sind Bremen, Dortmund, Dresden, Erfurt, Friedrichshafen, Hahn, Karlsruhe/Baden-Baden, Leipzig/Halle, Münster/Osnabrück, Niederrhein/Weeze, Paderborn/Lippstadt, Saarbrücken. Um eine einheitliche Vergleichsbasis zu erhalten, haben wir die Verkehrszahlen einiger Regionalflug- häfen nicht berücksichtigt. Dies betrifft jene Flughäfen, an denen 2005 noch kein (nennenswerter) Linien- oder Charterverkehr stattfand (z.B. der Allgäu Airport Memmingen), an denen inzwischen keine gewerblichen Linien- und Charterflüge mehr durchgeführt wurden (z.B. Altenburg-Nobitz, Zweibrücken), an denen das Verkehrsaufkommen 2014 unter 200.000 Passagieren lag (z.B. Kassel, Lübeck, Rostock-Laage) und schließlich jene Flughäfen, bei denen uns nicht für alle Jah- re des Betrachtungszeitraums die Zahlen zum Verkehrsaufkommen vorliegen. 15 16 17 18 19 20 21 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 Quelle: ADV * Gemäß Abgrenzung in Fußnote 3 dieses Berichts Zweigeteilte Entwicklung 2 Passagieraufkommen an deutschen Regional - flughäfen*, Mio. 90 100 110 120 130 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 Bremen, Dortmund, Dresden, Leipzig/H. Sonstige Regionalflughäfen Quelle: ADV Stadtflughäfen schneiden besser ab 3 * Gemäß Abgrenzung in Fußnote 3 dieses Berichts Passagieraufkommen an deutschen Regional - flughäfen*, 2005=100 100 110 120 130 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 Regionalflughäfen* Großflughäfen** Quelle: ADV Passagieraufkommen an Regional - flughäfen sinkt seit einigen Jahren 4 Passagieraufkommen an deutschen Flughäfen, 2005=100 * Gemäß Abgrenzung in Fußnote 3 dieses Berichts ** Flughäfen mit mehr als 3 Mio. Passagieren pro Jahr Regionalflughäfen politisch und wirtschaftlich unter Druck 6 | 2. Juli 2015 Aktuelle Themen ein interessantes Detail: Bis etwa Ende des letzten Jahrzehnts verzeichneten die Regionalflughäfen bei den Passagierzahlen eine höhere Wachstumsrate. Danach knickt hier die Kurve ein, während sich der grundsätzliche Auf- wärtstrend bei den Großflughäfen fortsetzt. Unter den Großflughäfen verzeich- neten die Standorte Berlin, Düsseldorf, München und Hamburg die höchsten Zuwächse beim Passagieraufkommen. Das Aufkommen am Flughafen Frankfurt wäre wohl schneller gewachsen, wenn er nicht vor Eröffnung der neuen Lande- bahn (2011) unter Kapazitätsengpässen gelitten hätte. Deutlich schlechter als der Durchschnitt schnitten die Airports Nürnberg und Hannover ab; unter den Großflughäfen weisen sie das geringste Passagieraufkommen aus. Ein Blick auf die absoluten Passagierzahlen an den deutschen Verkehrsflughä- fen verdeutlicht die insgesamt nur geringe Bedeutung der Regionalflughäfen für den gesamten Luftverkehrsstandort: 2014 kamen alle hier betrachteten Regio- nalflughäfen zusammen auf knapp 17 Mio. Passagiere; der Höchstwert datiert auf das Jahr 2010 mit knapp 20 Mio. Fluggästen. Zum Vergleich: Allein der Flughafen Frankfurt verzeichnete im letzten Jahr fast 60 Mio. Passagiere. Der Anteil der Regionalflughäfen am gesamten Verkehrsaufkommen an deutschen Airports lag 2014 bei gut 8%. Viele Gründe für geringe Dynamik an Regionalflughäfen maßgeblich Im Wesentlichen sind vier Gründe für die enttäuschende Entwicklung der Pas- sagierzahlen in Deutschland maßgeblich, die durchaus miteinander zusammen- hängen: — Den ersten spürbaren Dämpfer erfuhren die Regionalflughäfen im Rezessi- onsjahr 2009, als die Verkehrszahlen um gut 3% sanken. Der Rückgang an den Großflughäfen fiel damals mit fast 5% jedoch noch größer aus. — Besonders einschneidend war die Einführung der Luftverkehrsteuer in Deutschland Anfang 2011. An den Regionalflughäfen dominieren Angebote von Low-Cost-Carriern. Insofern sind die Kunden eher preissensitiv. Der re- lative Aufschlag durch die pauschale Steuer auf den Ticketpreis fällt im preissensitiven Low-Cost-Segment am höchsten aus, was dämpfend auf die Nachfrage wirkt. An den größeren Flughäfen ist dagegen der Anteil der Ge- schäftsreisenden, deren Nachfrage weniger preiselastisch ist, höher als an den Regionalflughäfen. Durch die Luftverkehrsteuer reduzierten einige Airli- nes ihr Angebot an den Regionalflughäfen und/oder wichen auf ausländi- sche Flughäfen im benachbarten Grenzgebiet aus. In Summe sank 2011 das Passagieraufkommen an den deutschen Regionalflughäfen um knapp 7%, während es an den Großflughäfen um rd. 6% expandierte. Zwar ist die Luftverkehrsteuer eine singuläre Maßnahme, aber die Nachwehen halten an den Regionalflughäfen immer noch an. — Im Zusammenhang mit der Luftverkehrsteuer steht eine weitere Entwick- lung, die sich in den letzten Jahren negativ auf die Verkehrszahlen der Re- gionalflughäfen ausgewirkt hat. Gemeint ist der Trend, dass Low-Cost- Airlines ihr Angebot an vielen Regionalflughäfen schrittweise zurückfahren und stattdessen mehr Verbindungen an größeren Flughäfen anbieten. Auch zwischen den Regionalflughäfen verschoben sich angebotsseitig die Ver- kehrsströme von Airports in ländlichen Gebieten hin zu oben genannten stadtnäheren Flughäfen; die skizzierte Entwicklung trifft vor allem auf Ryanair zu: Die Airline bietet inzwischen auch an größeren Flughäfen wie Hamburg oder Köln Verbindungen an. Die meisten anderen bedeutenden Airlines in Deutschland hatten sich ohnehin schon immer überwiegend auf größere Flughäfen konzentriert. — Der vierte Grund liegt darin, dass das Low-Cost-Geschäft in Deutschland und Europa in der jüngeren Vergangenheit insgesamt gegenüber den ers- 0 1 2 3 Bremen Hahn Leipzig/H. Dortmund Niederrhein/W. Dresden Karlsruhe/B. Münster/O. Paderborn/L. Memmingen Friedrichshafen Saarbrücken Erfurt Bremen an der Spitze 5 Passagieraufkommen an deutschen Regional - flughäfen*, 2014, Mio. * Flughäfen mit Passagieraufkommen zwischen 200.000 und 3 Mio. pro Jahr; aus Gründen der besseren Lesbarkeit wurde auf die vollständige Bezeichnung der Flughäfen verzichtet Quelle: ADV 28,6 19,0 13,4 10,5 7,1 4,5 8,1 8,8 Frankfurt München Berlin* Düsseldorf Hamburg Köln/Bonn Regionalflughäfen** Sonstige Geringes Passagieraufkommen an deutschen Regionalflughäfen 6 Anteile der Flughäfen am Passagieraufkommen in Deutschland, 2014, % * Schönefeld und Tegel ** Gemäß Abgrenzung der Fußnote 3 Quelle: ADV Regionalflughäfen politisch und wirtschaftlich unter Druck 7 | 2. Juli 2015 Aktuelle Themen ten Jahren nach der Liberalisierung des europäischen Luftverkehrsmarktes an Dynamik eingebüßt hat. Inzwischen haben sich auch die Geschäftsmo- delle der einzelnen Airlines (Linienfluggesellschaften, Low-Cost-Airlines, Charterfluggesellschaften) angeglichen. So bieten klassische Linienflugge- sellschaften ebenfalls ein gewisses Kontingent an günstigen Tickets an. Die Flüge der Lufthansa-Tochter Germanwings sowie ein großer Teil der Flüge der Air Berlin werden im halbjährlich erscheinenden Low-Cost-Monitor des Deutschen Zentrums für Luft- und Raumfahrt (DLR) als Billigflüge definiert. Air Berlin ist dabei nach wie vor auch auf der Langstrecke unterwegs. Nega- tiv für viele Regionalflughäfen ist, dass der Wettbewerb zwischen den Air- lines vor allem an den größeren Flughäfen stattfindet. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich die Passagierzahlen an den Re- gionalflughäfen in Deutschland in den letzten zehn Jahren schlechter entwickelt haben als an den größeren Flughäfen. Daran dürfte sich aus unserer Sicht auch in den nächsten Jahren nichts ändern, zumal die deutschen Großstädte von (innerdeutscher) Zuwanderung profitieren, während die Bevölkerungszahl in vielen ländlichen Gebieten bereits spürbar schrumpft. Das Frachtgeschäft, auf das wir ohnehin nur am Rande eingehen, spielt an den meisten kleineren Flug- häfen heute und künftig keine Rolle. Es lebt noch mehr als der Passagierver- kehr von Bündelungseffekten. 2.2 Investitionen an Regionalflughäfen: Unterschiedliche Entwicklungen Seit der deutschen Wiedervereinigung wurden an vielen Regionalflughäfen zum Teil sehr umfangreiche Erweiterungsinvestitionen u.a. in Terminals, Gepäckab- fertigungsanlagen, Start- und Landebahnen oder technische Ausrüstungen ge- tätigt. An anderen Airports wurden dagegen ähnliche Investitionspläne über viele Jahre diskutiert, letztlich aber verworfen. Schließlich gibt es heute an einer ganzen Reihe von Regionalflughäfen Ausbaupläne, die jedoch bislang noch nicht umgesetzt wurden. Wir können in diesem Bericht nicht auf alle Erweite- rungsinvestitionen eingehen, die in den letzten rd. 25 Jahren an Regionalflughä- fen in Deutschland getätigt, geplant oder auch wieder verworfen wurden. Ein Beispiel für größere Erweiterungsinvestitionen in der jüngeren Vergangen- heit ist der Flughafen Memmingen (Allgäu Airport). Bei diesem klassischen Kon- versionsprojekt fungierten sowohl lokale private Unternehmen als auch die öf- fentliche Hand als Investoren; dabei ist grundsätzlich zu begrüßen, dass sich auch private Unternehmen vor Ort finanziell engagieren. Nach der Aufnahme des kommerziellen Flugbetriebs im Jahr 2007 stiegen die Passagierzahlen zu- nächst stark an und erreichten 2010 mit rd. 910.000 Passagieren den bisheri- gen Rekordwert. In den Jahren 2013 und 2014 sank das Verkehrsaufkommen jedoch jeweils. Aktuell wird über zusätzliche Erweiterungsmaßnahmen am Flug- hafen (breitere Start- und Landebahn) sowie deren Finanzierung diskutiert. Am Beispiel Memmingen lässt sich die Konkurrenz zwischen einzelnen Regional- flughäfen sowie die Marktmacht der Airlines gegenüber den kleineren Airports festmachen: So stellte die Fluggesellschaft Ryanair ihre Verbindungen am be- nachbarten Flughafen Friedrichshafen ein und „wechselte“ nach Memmingen. Die wohl bekannteste „Erweiterungsmaßnahme“ im Bereich der Regionalflughä- fen ist der Neubau des Flughafens Kassel (vormals Kassel-Calden). Hier wurde 2013 der Betrieb aufgenommen. Die Kosten für diesen Neubau beliefen sich auf insgesamt rd. EUR 270 Mio., wobei das Land Hessen den größten Teil der Kos- ten übernahm. Das Investitionsvorhaben stand nicht zuletzt wegen der geringen Entfernung des neuen Flughafens zum Airport in Paderborn/Lippstadt in der Kritik. Bislang blieb die Passagierzahl jeweils unter 50.000 pro Jahr, wobei überwiegend touristische Ziele angeflogen werden. Wichtiger als Linien- und Charterflüge sind derzeit Angebote im Geschäftsreiseflugverkehr. Flughäfen in der Nähe der Ballung s- gebieten profitieren von Zuwand e- rung in die Wirtschaftszentren Allgäu Airport in Memmingen eines der jüngeren Beispiele für Erweiterungsmaßnahmen Regionalflughäfen politisch und wirtschaftlich unter Druck 8 | 2. Juli 2015 Aktuelle Themen Ausstieg aus dem Linienverkehr und nicht realisierte Ausbaupläne an einigen Flughäfen An einigen Regionalflughäfen wurden im Verlauf des letzten Jahrzehnts zwar Investitionen in den Ausbau der Infrastruktur getätigt. Damit wurde u.a. das Ziel verfolgt, attraktiver für Linien- und Charterverkehre zu werden. Und tatsächlich gelang es in manchen Fällen, für einige Jahre Fluggesellschaften anzulocken. Die ausbleibende oder unbefriedigende Nachfrage (von Passagieren und Air- lines) sowie hohe laufende Verluste führten jedoch nicht selten dazu, dass sich die Eigentümer der betreffenden Flughäfen für einen Rückzug aus dem Linien- verkehr entschieden. Beispiele hierfür sind die Flughäfen Altenburg-Nobitz oder Magdeburg-Cochstedt. Beispiele für geplante (umfangreiche) Ausbauvorhaben, die vom Eigentümer bzw. potenziellen Investor dann schließlich doch verworfen oder von der Politik nicht zugelassen wurden, sind die Flugplätze in Bitburg, Hof-Plauen oder Mönchengladbach. 2.3 Betriebswirtschaftliche Verluste an der Tagesordnung – öffentliche Hand bleibt als Eigentümer dominierend Viele Regionalflughäfen veröffentlichen im Bundesanzeiger jährlich ihre wesent- lichen betriebswirtschaftlichen Kennzahlen (z.B. Bilanz sowie Gewinn- und Ver- lustrechnung). Die zuletzt verfügbaren Zahlen datieren auf das Jahr 2013. Ana- lysiert man die Kennzahlen der hier betrachteten Flughäfen, fällt das Ergebnis relativ eindeutig aus: Mit wenigen Ausnahmen waren die Jahresergebnisse der Flughäfen in den letzten rd. zehn Jahren negativ. So konnte 2013 keiner der Regionalflughäfen ein positives Ergebnis erzielen. In der Regel lag der Fehlbe- trag pro Flughafen im ein- bis zweistelligen Millionenbereich. Der kumulierte Fehlbetrag (vor Verlustübernahme) belief sich 2013 an den Flughäfen Bremen, Dortmund, Dresden, Erfurt, Friedrichshafen, Hahn, Karlsruhe/Baden-Baden, Kassel, Leipzig/Halle, Memmingen, Münster/Osnabrück, Niederrhein/Weeze, Paderborn/Lippstadt und Saarbrücken laut Bundesanzeiger auf rd. EUR 144 Mio. Weit an der Spitze lag dabei der Flughafen Leipzig/Halle mit einem Fehl- betrag vor Verlustübernahme von EUR 49,7 Mio. Die Hälfte der hier betrachte- ten Airports hat seit 2005 noch nie einen Gewinn ausgewiesen. Es ist nicht Ziel dieses Berichts, die betriebswirtschaftlichen Kennzahlen der Airports im Detail zu diskutieren. Ein nennenswerter Teil der Verluste ist in vie- len Fällen jedoch auf die hohen Kapitalkosten der Flughäfen (Abschreibungen und Finanzierungskosten) zurückzuführen, die u.a. aus früheren Investitionen resultieren. Zwar schaffen es manche Flughäfen (in manchen Jahren), im ope- rativen Geschäft – also dem reinen Flugbetrieb – profitabel zu wirtschaften. Wegen der geringen Start- und Landegebühren sowie der niedrigen Passagier- zahlen bei gleichzeitig recht hohen Fixkosten des Flugbetriebs fallen die opera- tiven Einnahmen aber in der Regel nicht hoch genug aus, um sämtliche Kosten inklusive der Abschreibungen und Finanzierungskosten zu decken. In der Ge- winn- und Verlustrechnung von einigen Flughäfen wird zwar eine Verlustüber- nahme des Fehlbetrags (durch den oder die Eigentümer) ausgewiesen und damit formal ausgeglichen. Letztlich sind die Verluste aber auch in jenen Fällen vom Eigentümer zu tragen, in denen keine explizite Verlustübernahme in der Gewinn- und Verlustrechnung aufgeführt wird. Die genannten Fehlbeträge pro Flughafen fallen – gemessen am gesamten deutschen Steueraufkommen oder an den Kosten großer Infrastrukturprojekte – relativ klein aus. Gleichwohl können die jährlich wiederkehrenden Fehlbeträge für die betreffenden Eigentümer (Kommunen) schmerzhafte Einschnitte in die Haushalte bedeuten. Jene Gelder, die für Regionalflughäfen verausgabt wer- den, stehen nicht für andere öffentliche Aufgaben zur Verfügung (etwa im Be- reich Bildung). Hinzu kommt, dass der lokale verkehrswirtschaftliche Nutzen wegen der häufig nur geringen Zahl von Flugverbindungen gering ausfällt. Einige Regionalflughäfen haben Linienbetrieb eingestellt Re gionalflughäfen erwirtschaften überwiegend Verluste Hohe Kapitalkosten Regionalflughäfen politisch und wirtschaftlich unter Druck 9 | 2. Juli 2015 Aktuelle Themen Wertschöpfungseffekte von Regionalflughäfen Gegenstand vieler Gutachten In den letzten Jahren gab es viele Gutachten, mit denen die Wertschöpfungsef- fekte von Regionalflughäfen für die jeweils lokale Wirtschaft berechnet wurden. Viele dieser Gutachten kamen zu dem Ergebnis, dass die betriebswirtschaftli- chen Verluste der (ausgebauten) Regionalflughäfen durch positive Wertschöp- fungseffekte für die einzelnen Regionen überkompensiert würden. Die Ergeb- nisse solcher Gutachten hängen jedoch stark davon, welche Annahmen man etwa zum (künftigen) Passagieraufkommen, den lokalen Ausgaben ankommen- der Fluggäste, den Arbeitsplatzeffekten, den durchschnittlichen Einkommen der Beschäftigten oder zu etwaigen Multiplikatoreffekten trifft. Hinsichtlich des erwarteten Passagieraufkommens waren viele dieser Gutach- ten zu optimistisch. Ferner wurde den Ausgaben der ankommenden Fluggäste in der jeweiligen Region häufig nicht jener Verlust an Kaufkraft gegenüberge- stellt, der daraus resultiert, dass Menschen aus der Region über den Flughafen ins Ausland fliegen und dort konsumieren. Der Nettoeffekt von „importierter und exportierter Kaufkraft“ ist also entscheidend. Da viele Flugziele an Regionalflug- häfen in klassischen Urlaubsgebieten rund um das Mittelmeer liegen, ist durch- aus plausibel, dass der so genannte Outgoing-Tourismus an diesen Airports unter dem Strich relevanter ist als der Incoming-Tourismus. Will man die wirtschaftlichen Effekte der ankommenden Passagiere/Touristen für die lokale Wirtschaft untersuchen, muss man sich zudem stets fragen, wie viele dieser Gäste nur aufgrund des Flughafens gekommen sind bzw. ansons- ten nicht in die Region gereist wären. Handelt es sich wirklich überwiegend um zusätzliche Gäste? Oder wäre ein großer Teil der Menschen mit anderen Ver- kehrsmitteln angereist, wenn es den Flughafen nicht gäbe bzw. wenn es ein entsprechendes Flugangebot nicht gegeben hätte? Auch bei den Arbeitsplät- zen, die rund um einen Flughafen entstehen, sollte man stets differenzierte Fra- gen stellen: Welcher Teil dieser Arbeitsplätze ist unmittelbar auf den Flugbetrieb zurückzuführen? Und welche Arbeitnehmer sind lediglich in Unternehmen be- schäftigt, die zwar in der Nähe des Airports angesiedelt sind, aber mit dem ei- gentlichen Flughafenbetrieb (oder einem etwaigen Ausbau) nichts oder nur we- nig zu tun haben? Hätte man mit anderen Maßnahmen günstigere Effekte für den lokalen Arbeitsmarkt erzielen können? Viele Gutachten haben die hier skizzierten Aspekte aus unserer Sicht nicht dif- ferenziert genug beleuchtet. Insofern dürften die errechneten positiven Wert- schöpfungs- und Arbeitsplatzeffekte für die jeweiligen Regionen in der Regel zu hoch liegen. Öffentliche Hand als Eigentümer dominierend Wir haben bereits erwähnt, dass die betriebswirtschaftlichen Verluste zumeist zu Lasten der öffentlichen Hand gehen, denn fast alle Regionalflughäfen befin- den sich im Eigentum von Bundesländern und/oder Kommunen. Zwar wurde in der Vergangenheit versucht, auch private Unternehmen als Investoren oder Eigentümer einzubinden. Diese Versuche blieben jedoch in den meisten Fällen langfristig erfolglos oder private Unternehmen zogen sich wieder zurück (z.B. verkaufte die Fraport AG 2009 ihre Anteile am Flughafen Hahn an Rheinland- Pfalz). Auch in jenen Fällen, in denen private Unternehmen als Eigentümer bzw. Investor bei Regionalflughäfen auftraten oder noch heute aktiv sind, waren/sind staatliche Zuschüsse für Investitionen oder den laufenden Betrieb dennoch häu- fig notwendig. Wegen der schwierigen betriebswirtschaftlichen Perspektiven von Regionalflughäfen ist in den nächsten Jahren nicht zu erwarten, dass sich die Eigentümerstruktur grundsätzlich stärker in Richtung privater Beteiligungen än- dern wird. Die Zukunft dieser Airports hängt also auch künftig von den Abwä- gungen und Budgetspielräumen der politischen Entscheidungsträger vor Ort ab. Nettoeffekt von importierter und exportierter Kaufkraft entscheidend Welche zusätzlichen Effekte lösen Regionalflughäfen aus? Welche Alternativen hätte es gegeben? Private Unternehmen sind nur in wenigen Fällen an Regionalflughäfen beteiligt Regionalflughäfen politisch und wirtschaftlich unter Druck 10 | 2. Juli 2015 Aktuelle Themen 3. Politischer Druck auf Regionalflughäfen nimmt zu Das Geschäftsmodell von Regionalflughäfen könnte in den nächsten Jahren aufgrund veränderter politischer Rahmenbedingungen unter Druck geraten. Zum einen geben die „Leitlinien für staatliche Beihilfen für Flughäfen und Luft- verkehrsgesellschaften“ der EU-Kommission aus dem Jahr 2014 eine Orientie- rung, welche Airports künftig in welchem Ausmaß durch die öffentliche Hand gefördert werden dürfen. 4 Zum anderen könnten die Diskussionen rund um die Schuldenbremse viele heutige staatliche Eigentümer von Regionalflughäfen dazu bewegen, ihre bisherige Förderpolitik zu überdenken. EU-Leitlinien stecken Rahmen für Finanzierung kleinerer Flughäfen ab Schon in der vergangenen Dekade hatte die EU-Kommission in einigen Fällen ein Auge auf Verträge zwischen Regionalflughäfen und Fluggesellschaften ge- worfen. Dabei standen z.B. (zu) niedrige Start- und Landegebühren sowie Zu- schüsse der Flughäfen an ausgewählte Airlines für die Aufnahme neuer Flug- verbindungen (Marketingzuschüsse) in der Kritik. Die EU-Kommission leitete in diesem Zusammenhang auch einige Beihilfeverfahren ein, auf die wir hier nicht im Detail eingehen. Grundsätzlich wurden diese Verfahren jedoch durch den Verdacht begründet, dass staatlich geführte Flughäfen einzelne Fluggesell- schaften mittels der niedrigen Gebühren bzw. Zuschüsse gegenüber Konkurren- ten bevorzugen und damit den Wettbewerb in der Branche verzerren. Investitionsbeihilfen Mit den oben zitierten Leitlinien verfolgt die EU-Kommission das Ziel, die Beihil- fepraxis im Luftverkehr klarer zu regeln. Bei den Beihilfen für Flughäfen unter- scheidet die Kommission zwischen Investitionsbeihilfen und Betriebsbeihilfen. Investitionsbeihilfen dienen der Finanzierung von Anlagevermögen und können etwaige Finanzierungslücken bei den Kapitalkosten decken. Hier gelten grund- sätzlich folgende Regeln: — Die maximale Beihilfeintensität hängt vom Passagieraufkommen eines Flughafens ab. — Bei Flughäfen mit einem jährlichen Aufkommen von 3 bis 5 Mio. Passagie- ren dürfen die Investitionsbeihilfen bis zu 25% der beihilfefähigen Investiti- onskosten ausmachen. — Airports mit einem Passagieraufkommen von 1 bis 3 Mio. pro Jahr können mit maximal 50% der Investitionskosten unterstützt werden. — Bei Flughäfen unter 1 Mio. Passagieren im Jahr kann die Beihilfeintensität bis zu 75% betragen (wobei Flughäfen unter 200.000 Passagieren grund- sätzlich nicht unter die hier zitierten Leitlinien, sondern unter die allgemei- nen Beihilferegelungen der EU fallen). Die Leitlinien benennen zudem Beihilfemaßnahmen, die stets vorab bei der EU- Kommission angemeldet werden sollen. Dies betrifft u.a. Investitionsbeihilfen für Airports mit mehr als 3 Mio. Passagieren, für Flughäfen unter 1 Mio. Passagiere pro Jahr, bei denen die Beihilfeintensität 75% übersteigt, für neue Flughäfen oder Investitionsbeihilfen für Flughäfen, die sich im Umkreis von 100 Kilometern oder weniger als eine Stunde Fahrzeit von einem anderen Airport befinden. 4 Vgl. EU-Kommission (2014). Mitteilung der Kommission – Leitlinien für staatliche Beihilfen für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften. Amtsblatt der Europäischen Union 2014/C 99/03. Brüssel. EU - Leitlinien geben Orientierung für Beihilfen an Flughäfen und Airlines Geschäftsmodell einzelner Regiona l- flughäfen steht schon längere Zeit im Fokus der EU - Kommission Je kleiner ein Flughafen, desto größer die möglichen Investitionsbeihilfen des Staates Regionalflughäfen politisch und wirtschaftlich unter Druck 11 | 2. Juli 2015 Aktuelle Themen Betriebsbeihilfen Im Gegensatz zu den Investitionsbeihilfen zielen die Betriebsbeihilfen darauf ab, Finanzierungslücken im operativen Geschäft der Flughäfen zu decken. Auch hier sehen die Leitlinien bestimmte grundsätzliche Regelungen vor. Betriebs- beihilfen sollen ausschließlich an Flughäfen mit einem Passagieraufkommen von weniger als 3 Mio. pro Jahr fließen. Die EU-Kommission geht in ihren Leitli- nien nämlich davon aus, dass größere Flughäfen ihre Betriebskosten in der Regel selbst decken können. Für kleinere Flughäfen sollen Betriebsbeihilfen lediglich für einen Übergangszeitraum von zehn Jahren (beginnend ab April 2014) gewährt werden dürfen. Diese dürfen maximal 50% der durchschnittlichen Betriebskosten des gesamten Zeitraums betragen. Bei kleineren Airports (bis 700.000 Passagiere pro Jahr) kann die maximale Beihilfeintensität für die ersten fünf Jahre nach Beginn des Zeitraums bis zu 80% betragen. Im Umkehrschluss bedeuten diese Regelungen, dass sämtliche Airports nach der Übergangszeit von zehn Jahren ihre Betriebskosten komplett selbst decken müssen. Gemäß den Leitlinien sind Beihilfemaßnahmen ebenfalls stets im Einzelfall anzumelden, wenn die Betriebsbeihilfen an Flughäfen gewährt werden sollen, die im Umkreis von 100 Kilometern oder weniger als einer Stunde Fahrzeit eines existierenden Flughafens liegen. Leitlinien bedeuten hohe Hürden für Finanzierung von Regionalflughäfen, … Werden die hier skizzierten Leitlinien in den nächsten Jahren mit Leben erfüllt, bedeuten sie für die Finanzierung von Regionalflughäfen eine hohe Hürde. Die jeweils zuständigen Gebietskörperschaften, die etwaige Beihilfen gewähren, müssen sich künftig versichern, dass die begünstigten Flughäfen einen großen Teil ihrer Kapitalkosten und langfristig auch ihre Betriebskosten verdienen kön- nen. Dazu könnte es z.B. notwendig werden, die Gebühren für die Airlines nach oben anzupassen, neue Fluggesellschaften als Kunden zu gewinnen, neue sonstige Einnahmequellen zu erschließen und/oder Rationalisierungsmaßnah- men zu ergreifen. Wenngleich solche Maßnahmen grundsätzlich das Potenzial haben, die wirtschaftliche Situation an kleineren Flughäfen zu verbessern, könn- te angesichts unsicherer bzw. negativer verkehrswirtschaftlicher Perspektiven vieler Airports bei ihren Eigentümern dennoch die Bereitschaft sinken, (weitere) Beihilfen zu gewähren. Auffällig ist, dass sich die EU-Leitlinien an vielen Stellen ganz dezidiert gegen Beihilfen für benachbarte Flughäfen wenden. Dies zeigen folgende Zitate: — „Allerdings leisten der Betrieb mehrerer unrentabler Flughäfen im selben Einzugsgebiet und die Schaffung zusätzlicher ungenutzter Kapazitäten kei- nen Beitrag zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse.“ 5 — „Insbesondere der Betrieb mehrerer unrentabler Flughäfen im selben Ein- zugsgebiet und die Schaffung zusätzlicher ungenutzter Kapazitäten im Ein- zugsgebiet eines bestehenden Flughafens könnten dem Wettbewerb scha- den. Entsprechend wird die Kommission an der Vereinbarkeit von Investi- tionen in Flughafeninfrastruktur an einem Flughafen im Einzugsgebiet eines bestehenden Flughafens grundsätzlich Zweifel haben, wenn der bestehen- de Flughafen nicht voll oder wenigstens nahezu voll ausgelastet ist.“ 6 Letztlich verdeutlichen solche Aussagen das Ziel, Überkapazitäten bei Regio- nalflughäfen bzw. Kannibalisierungseffekte zwischen benachbarten Airports zu vermeiden. Eine zu hohe Flughafendichte schadet letztlich allen Marktteilneh- mern, weshalb die Leitlinien aus unserer Sicht in die richtige Richtung zielen. 5 EU-Kommission (2014). A.a.O. Randnummer 85. 6 EU-Kommission (2014). A.a.O. Randnummer 106. Betriebsbeihilfen sollen nur noch für einen Übergan g szeitraum von zehn Jahren möglich sein Geschäftsmodell muss auf solidere Grundlage gestellt werden Beihilfen für benachbarte (unrenta b- le) Flughäfen werden besonders kritisch gesehen Regionalflughäfen politisch und wirtschaftlich unter Druck 12 | 2. Juli 2015 Aktuelle Themen … aber ein gewisses Maß an Flexibilität bleibt erhalten Trotz der eindeutigen Regelungen umfassen die Leitlinien der EU-Kommission dennoch ein gewisses Maß an Flexibilität. Die Existenz von Regionalflughäfen wird natürlich nicht grundsätzlich in Frage gestellt – im Gegenteil: Die Kommis- sion konstatiert, dass „Regionalflughäfen sich sowohl für die lokale Entwicklung als auch für die Anbindung bestimmter Gebiete als wichtig erweisen“ können. 7 Ferner wird in den Leitlinien die Auffassung der EU-Kommission vertreten, „dass bestimmte Kategorien von Beihilfen für Regionalflughäfen und Luftverkehrsge- sellschaften, die diese Flughäfen nutzen, unter bestimmten Voraussetzungen gerechtfertigt sein können; dies gilt insbesondere für Beihilfen, die eingesetzt werden, um neue Dienstleistungen zu entwickeln und um einen Beitrag zur lo- kalen Anbindung bzw. wirtschaftlichen Entwicklung zu leisten.“ 8 Letztlich bestehen für Regionalflughäfen bzw. ihre Eigentümer auch künftig noch einige Möglichkeiten, lokale Investitionen und den Flugbetrieb zu fördern. So zählen Marketingzuschüsse an Airlines, die in den Leitlinien als Anlaufbeihil- fen bezeichnet werden, nicht zu den Betriebsbeihilfen und können von Flughä- fen unter 3 Mio. Passagieren für bis zu drei Jahre gezahlt werden. Ferner wer- den öffentliche Zuschüsse für hoheitliche Aufgaben an Flughäfen (z.B. Polizei, Brandschutz, Zoll) nicht als staatliche Beihilfen eingestuft. Für kleine Flughäfen unter 200.000 Passagieren pro Jahr und (kleine) Airports in äußersten Randge- bieten gelten die hier skizzierten Leitlinien nicht, sondern die allgemeinen Beihil- feregelungen der EU. Dies eröffnet den jeweiligen Eigentümern Handlungsspiel- räume. Der Einzelfall wird entscheidend sein Letztlich bedrohen die Leitlinien der EU-Kommission kurzfristig die Regional- flughäfen in Deutschland (und Europa) nicht in ihrer Existenz. Nach Veröffentli- chung der Leitlinien gab es Stellungnahmen einzelner Flughäfen, dass sie von diesen Regelungen nicht betroffen bzw. dass Beihilfen durch die Leitlinien ge- deckt seien. Ein Vorteil der Leitlinien liegt darin, dass nun klar formuliert ist, welche Beihilfen künftig erlaubt sein werden. Dies gibt den politischen Entschei- dungsträgern vorab eine klare Orientierung. Die Leitlinien lassen jedoch noch viele Interpretationsspielräume offen. Es dürfte künftig stark vom Einzelfall ab- hängig sein, wie diese Spielräume bei konkreten (geplanten) Beihilfen für Inves- titionen in die Infrastruktur oder den reinen Flugbetrieb von Seiten der Eigentü- mer sowie von der EU-Kommission und deren jeweiligen Juristen interpretiert werden. Grundsätzlich zeichnet sich jedoch ab, dass die meisten Regionalflughäfen in Deutschland in den nächsten Jahren ihre finanzielle Situation verbessern müs- sen, damit sie langfristig bzw. dauerhaft einen Konflikt mit den EU-Leitlinien vermeiden können. Angesichts der zuletzt sinkenden Passagierzahlen an jenen Airports sowie ungünstiger Prognosen zur künftigen Verkehrsentwicklung wird es den Flughafenbetreibern aber schwer fallen, ihre Umsätze zu steigern. Auf- grund des hohen Fixkostenanteils bei Flughäfen sind die Potenziale für Kosten- senkungsmaßnahmen ebenso begrenzt – zumindest kurzfristig; langfristig sind freilich alle Kosten variabel. Es erscheint daher plausibel, dass sich die Eigen- tümer vor allem bei umfangreichen Investitionsmaßnahmen zurückhalten wer- den. Dies dürfte vor allem auf Regionalflughäfen zutreffen, die in geringer Ent- fernung von anderen Airports liegen, zumal diese ja explizit im Fokus der Leitli- nien stehen. Die jeweiligen Eigentümer könnten sogar direkt auf die Vorgaben der EU verweisen, um ein solches Vorgehen politisch zu begründen. Die Ver- antwortung für eine lokal eventuell unpopuläre Entscheidung (kein Flughafen- 7 EU-Kommission (2014). A.a.O. Randnummer 9. 8 EU-Kommission (2014). A.a.O. Randnummer 12. Zeitlich begrenzte Marketingzuschü s- se bleiben grundsätzlich möglich Leitlinien lassen Interpretationsspie l- räume offen Regionalflughäfen politisch und wirtschaftlich unter Druck 13 | 2. Juli 2015 Aktuelle Themen ausbau; Ausstieg aus dem Linienverkehr und Fokus auf Allgemeine Luftfahrt; „Gesundschrumpfen“ der Kapazitäten) könnte politisch damit zum Teil auf die EU übertragen werden. Letztlich hätten die Leitlinien insgesamt eine positive Wirkung, wenn sie das Entstehen von Überkapazitäten bei der Flughafeninfra- struktur in einzelnen Regionen verhinderten. Sie werden bei den Eigentümern der Regionalflughäfen das Bewusstsein für die langfristigen wirtschaftlichen Erfolgsaussichten von Investitionsmaßnahmen schärfen. Schuldenbremse erhöht politischen Druck Unabhängig von den Leitlinien der EU-Kommission dürfte die Finanzierung von Regionalflughäfen in den nächsten Jahren auch aufgrund von innenpolitischen Entwicklungen erschwert werden. Angesichts der über Jahre hinweg steigenden Schuldenlast vieler Gebietskörperschaften (nicht nur in Deutschland) wurde die Vermeidung bzw. der Abbau von Schulden in Deutschland in den letzten Jahren politisch mehrheitsfähig. Dies mündete letztlich in der Schuldenbremse für den Bund und einige Bundesländer. Unabhängig davon, wie diese Schuldenbrem- sen im Detail in die Praxis umgesetzt werden, sind sie ein Signal, dass eine Präferenz für ausgeglichene Haushalte signalisiert. Die Schuldenbremsen von Bund und Ländern wirken indirekt auch auf die kommunalen Haushalte, da die- se auch aus Steuereinnahmen der übergeordneten Gebietskörperschaften ge- speist werden. Wenn die politischen Entscheidungsträger künftig also neue Schulden vermei- den wollen, stellt sich noch mehr als bislang die Frage, welche Ausgaben wirk- lich notwendig sind und welche zwar (politisch) wünschenswert wären, aber das vorhandene Budget zu stark belasten. Letztlich reduziert sich so der Finanzie- rungsspielraum für Subventionen und Zuschüsse jeglicher Art. Daher könnten auch Ausgaben der Länder und Kommunen für Regionalflughäfen stärker als bislang auf den Prüfstand kommen. 4. Fazit und Ausblick Die Skepsis, die wir in unserem Bericht von vor zehn Jahren gegenüber (um- fangreichen) Ausbauplänen an Regionalflughäfen erstmals geäußert haben, hat sich aus heutiger Sicht als begründet erwiesen. Die Passagierzahlen entwickel- ten sich gerade in den letzten Jahren an den meisten Flughäfen rückläufig und enttäuschten damit. Das Angebot an Flugverbindungen ist nach wie vor über- schaubar, weshalb die positiven Auswirkungen auf die lokale Wirtschaft gering sind. Aus betriebswirtschaftlicher Sicht sind überwiegend Verluste zu verzeich- nen. Wie stehen die Chancen, dass sich an dieser Situation etwas grundlegend än- dert? Aus unserer Sicht wird der Luftverkehr in Deutschland auch künftig vor allem an den großen Flughäfen wachsen, nicht zuletzt weil diese von der über- wältigenden Mehrheit der Fluggesellschaften bevorzugt werden und weil die demografische Entwicklung die Flughäfen in der Nähe der großen Ballungszent- ren begünstigt. Falls sich an den großen Airports Engpässe abzeichnen, sollte die Politik – wo möglich und sinnvoll – frühzeitig mit den Planungen für Erweite- rungen beginnen. Zwar dürfte es regelmäßig einzelnen Regionalflughäfen ge- lingen, über einen gewissen Zeitraum steigende Passagierzahlen zu verzeich- nen; bessere Chancen haben dabei die „Stadtflughäfen“. Es spricht aber wenig dafür, dass das Passagieraufkommen an den hier untersuchten Regionalflughä- fen insgesamt langfristig (stark) wächst. Etwaige zusätzliche regulatorische Be- lastungen der Branche, die z.B. klimapolitisch motiviert sein können, dürften kleinere Flughäfen auch künftig stärker treffen als große Airports. Angesichts dieser Perspektiven ist es nicht überraschend, dass wir umfangrei- chen Ausbauplänen an Regionalflughäfen nach wie vor kritisch gegenüber ste- Schuldenbremse dürfte auch die Ausgabenpolitik nachgelagerter G e- bietskörp erschaften beeinflussen Unsere grundsätzliche Skepsis von vor zehn Jahren war begründet „Stadtflughäfen“ unter den Regiona l- flughäfen hi nsichtlich des Verkehr s- aufkommens mit etwas besserer Perspektive Regionalflughäfen politisch und wirtschaftlich unter Druck 14 | 2. Juli 2015 Aktuelle Themen hen. Wir rechnen jedoch damit, dass die lokalen politischen Entscheidungsträ- ger künftig vorsichtiger bei solchen Projekten agieren werden. Dafür sprechen die Leitlinien der EU-Kommission, die größere Hürden für die Finanzierung von Regionalflughäfen aufstellen. Ferner ist wahrscheinlich, dass die lokale Politik aus den negativen Erfahrungen bei Projekten in anderen Regionen lernt und nicht (länger) argumentiert, dass gerade ihre Situation gänzlich anders (viel besser) ist. Die Schuldenbremse dürfte ebenfalls in diese Richtung wirken. Ein großes „Flughafensterben“ ist kurzfristig zwar unwahrscheinlich. Mittel- bis län- gerfristig erscheint es jedoch realistisch, dass mehr öffentliche Eigentümer von Regionalflughäfen darauf hinwirken, sich aus dem Linien- und Charterflugver- kehr zurückzuziehen und sich stattdessen mehr auf Flüge der Allgemeinen Luft- fahrt zu konzentrieren; in diesem Bereich haben Regionalflughäfen unbestritten eine wichtige Funktion. Freilich dürfte es auch in zehn Jahren noch Regional- flughäfen geben, an denen Linien- und Charterverkehre angeboten werden. Wünschenswert wäre es (nach wie vor), wenn die Kompetenz über die grund- sätzliche Frage, ob und wo Flughafenkapazitäten ausgebaut werden, beim Bund läge. Damit könnten unrentable Überkapazitäten in der Fläche, die in den EU-Leitlinien zu Recht sehr kritisch beurteilt werden, vermieden werden. Ein plakativer Vergleich mit dem deutschen Autobahnnetz verdeutlicht die Argu- mentation: Auch hier würde wohl niemand für den Neubau einer Autobahn plä- dieren, die parallel zu einer bereits existierenden nicht ausgelasteten Autobahn verliefe. Wenn die Frage des „Ob“ und des „Wo“ entschieden wäre, könnten die Aufgaben der operativen Ausführung (das „Wie“) immer noch von nachgelager- ten Gebietskörperschaften übernommen werden. Eine solche Aufgabenteilung wäre volkswirtschaftlich sinnvoll und würde viele Diskussionen um regionale Ausbauvorhaben entbehrlich machen. Eric Heymann (+49 69 910-31730, eric.heymann@db.com) Alexander Karollus Politisches Umdenken wahrscheinlich Mehr Kompetenz beim Bund wäre wünschenswert und volkswirtschaftlich sinnvoll Publikationen und Beiträge zum Thema Branchen Unsere Publikationen finden Sie unentgeltlich auf unserer Internetseite www.dbresearch.de Dort können Sie sich auch als regelmäßiger Empfänger unserer Publikationen per E - Mail eintragen. Für die Print - Version wenden Sie sich bitte an: Deutsche Bank Research Marketing 60262 Frankfurt am Main Fax: +49 69 910 - 31877 E - Mail: marketing.dbr@db.com Schneller via E - Mail: marketing.dbr@db.com  Industrie 4.0: China im „Jahr der Innovation” auf erfolgversprechendem Weg ( Aktueller Kommentar ) ................................ ...................... 26. Juni 2015  Steigende Lebensdauer von Pkw erschwert Marktdurchdringung alte r n a tiver Antriebstechnol ogien ( Aktueller Kommentar ) ................................ ...................... 22 . 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April 2015  Investitionsschwäche im Gesundheitswesen ( Aktueller Kommentar ) ................................ ..................... 17 . März 2015  Deutsche Exporte in die Ölstaaten sinken 2015 (Aktuelle Themen – Natürliche Ressourcen ) .............. 24. Februa r 2015  Biotechnologie: Finanzierungslücke gefährdet Wettbewerbsfähigkeit (Aktuelle Themen – Branchen ) ................................ ... 11. Februar 2015  Ausblick Deutschland: Deutsches BIP nach Öl, EUR und EZB ( Aktuelle Themen – Konjunktur ) ................................ ... 2. Februar 2015  Ausblick Deutschland – 2015: K onjunkturerholung mit Risiken ( Aktuelle Themen – Konjunktur ) ................................ ..... 6. Januar 2015  Ausblick Deutschland: Höheres Wachstum und Löhne, Sparer weiter vorsichtig (Aktuelle Themen – Konjunktur) ................................ ........ 2. März 2015  Biotechnologie: Finanzierungslücke gefährdet Wettbewerbsf ähigkeit (Aktuelle Themen – Branchen) ................................ ... 11. Februar 2015  Ausblick Deutschland: Deutsches BIP nach Öl, EUR und EZB © Copyright 2015. Deutsche Bank AG, Deutsche Bank Research, 60262 Frankfurt am Main, Deutschland. Alle Rechte vorbehalten. Bei Zitaten wird um Quellenangabe „Deutsche Bank Research“ gebeten. Die vorstehenden Angaben stellen keine Anlage-, Rechts- oder Steuerberatung dar. Alle Meinungsaussagen geben die aktuelle Einschätzung des Verfassers wieder, die nicht notwendigerweise der Meinung der Deutsche Bank AG oder ihrer assoziierten Unternehmen entspricht. Alle Meinungen können ohne vorherige Ankündigung geändert werden. Die Meinungen können von Einschätzungen abweichen, die in anderen von der Deutsche Bank veröffentlichten Dokumenten, einschließlich Research-Veröffentlichungen, vertreten werden. 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