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13. August 2020
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Der EU-Aufbaufonds mit einem Volumen von EUR 750 Mrd. soll durch die Emission von EU-Anleihen finanziert werden, während sich der EU-Haushalt für die kommenden sieben Jahre mit einem Volumen von EUR 1.074 Mrd. vor allem aus direkten Beiträgen der EU-Mitgliedstaaten speist. Damit die Kommission die Kapitalmärkte in Anspruch nehmen kann, wird die Eigenmittel-Obergrenze vorübergehend von derzeit 1,2% auf 2% des BNE der EU-Mitgliedstaaten angehoben. Der Rat will das Finanzierungssystem der EU reformieren und neue Eigenmittelquellen einführen, damit das aufgenommene Kapital zügig zurückgezahlt werden kann. Höchste Priorität hat derzeit die rasche Verabschiedung des Haushalts und des Aufbaufonds für die Bewältigung der Folgen der Pandemie in den kommenden Jahren. Nach der Einigung im Rat muss das Europäische Parlament den Mehrjährigen Finanzrahmen für 2021-2027 mit einer absoluten Mehrheit verabschieden. Auch wenn wir nicht damit rechnen, dass das EU-Parlament oder die Mitgliedstaaten das Gesamtpaket blockieren, können wir Verzögerungen nicht ausschließen. [mehr]
EU-Monitor Europäische Integration EUR 1,82 Billionen Finanzpaket - eine Überarbeitung der Finanzierung der EU. Vor drei Wochen haben sich die EU-Staats- und -Regierungschefs auf einen Aufbaufonds mit einem Volumen von EUR 750 Mrd. geeinigt, der durch die Emission von EU-Anleihen finanziert werden soll. Der EU-Haushalt für die kom menden sieben Jahre mit einem Volumen von EUR 1.074 Mrd. speist sich da gegen vor allem aus direkten Beiträgen der EU-Mitgliedstaaten. Finanzierung des EU-Haushalts vor allem durch Direktbeiträge der Mitgliedstaa ten. Der Mehrjährige Finanzrahmen (MFR) der EU mit einem Volumen von EUR 1 Bill. wird nach wie vor überwiegend aus Eigenmitteln der EU finanziert. Der Löwenanteil stammt dabei aus den Beiträgen der Mitgliedstaaten, die sich nach dem jeweiligen Bruttonationaleinkommen (BNE) bemessen. Anhebung der Eigenmittel-Obergrenze als Bedingung für den Gang an die Kapi talmärkte. Der Aufbaufonds mit einem Volumen von EUR 750 Mrd. soll durch eine Kapitalaufnahme der EU-Kommission am Markt finanziert werden. Damit die Kommission die Kapitalmärkte in Anspruch nehmen kann, wird die Eigenmit tel-Obergrenze (also das Maximalvolumen des EU-Haushalts, das nicht über schritten werden darf) vorübergehend von derzeit 1,2% auf 2% des BNE der EU-Mitgliedstaaten angehoben. Der Rat will das Finanzierungssystem der EU reformieren und neue Eigenmittelquellen einführen, damit das aufgenommene Kapital rasch zurückgezahlt werden kann. Zum 1. Januar 2021 wird eine neue Abgabe auf nicht recycelte Verpackungsabfälle aus Kunststoff eingeführt (ge schätzte Einnahmen: EUR 7 Mrd. p.a.). Ende 2022 sollen ein CO 2 -Grenzaus gleichssystem (EUR 5-14 Mrd. p.a.) und eine Digitalabgabe (EUR 1,3 Mrd. p.a.) folgen. Außerdem soll eine Abgabe aus dem EU-Emissionshandelssystem ein geführt werden, das möglicherweise auf den Luft- und Seeverkehr ausgeweitet werden soll (EUR 10 Mrd. p.a., kein Zeitplan). Und auf längere Sicht könnte auch die seit Langem diskutierte Finanztransaktionssteuer folgen (die Kommis sion schätzt das Potenzial auf EUR 57 Mrd.), allerdings wohl erst im folgenden Mehrjährigen Finanzrahmen. Höchste Priorität hat derzeit die rasche Verabschiedung des Haushalts und des Aufbaufonds für die Bewältigung der Folgen der Pandemie in den kommenden Jahren. Nach der Einigung im Rat muss das Europäische Parlament den Mehr jährigen Finanzrahmen für 2021-2027 mit einer absoluten Mehrheit verabschie den. Zudem müssen alle Mitgliedstaaten entsprechend ihrer jeweiligen verfas sungsrechtlichen Vorgaben der Entscheidung über die Eigenmittel (Fremdkapi talaufnahme der EU, Anhebung der Eigenmittel-Obergrenze und Einführung neuer Eigenmittel) zustimmen (dies beinhaltet die Zustimmung der nationalen Parlamente zur Entscheidung). Auch wenn wir nicht damit rechnen, dass das EU-Parlament oder die Mitgliedstaaten das Gesamtpaket blockieren, können wir jedoch Verzögerungen nicht ausschließen. Autoren Kevin Koerner +49 69 910-31718 kevin.koerner@db.com Barbara Böttcher +49 69 910-31737 barbara@boettcher@db.com Editor Barbara Böttcher Deutsche Bank AG Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31718 www.dbresearch.de DB Research Management Stefan Schneider Original in engl. Sprache: 5. August 2020 13. August 2020 EU-Krisenpaket Erhöhte Haushaltsobergrenze und (neue) Einnahmequellen für die EU EU-Krisenpaket: Erhöhte Haushaltsobergrenze und (neue) Einnahmequellen 2 | 13. August 2020 EU-Monitor Überfällige Überarbeitung der Einnahmequellen der EU Bei ihrem knapp fünf Tage dauernden Sondergipfel vom 17. bis zum 21. Juli ei nigten sich die EU-Staats- und Regierungschefs nach zähen Verhandlungen auf ein historisches Finanzpaket mit einem Volumen von EUR 1,82 Bill. für die EU. Dies umfasst den Haushalt für die kommenden sieben Jahre (EUR 1.074 Mrd.) und den Aufbaufonds (EUR 750 Mrd.). 1 Wie bisher wird der Mehrjährige Finanz rahmen der EU (MFR) mit einem Volumen von EUR 1 Bill. überwiegend aus Ei genmitteln der EU finanziert. Der Löwenanteil stammt dabei aus den Beiträgen der Mitgliedstaaten, die sich nach dem jeweiligen Bruttonationaleinkommen (BNE) bemessen. Der EUR 750 Bill.-Aufbaufonds wird durch eine Kapitalaufnahme der EU Kommission am Markt finanziert. Der Großteil davon fließt in die neue Aufbau- und Resilienzfazilität (EUR 672,5 Mrd.), bestehend aus Finanzhilfen (EUR 312,5 Mrd.) und Darlehen (EUR 360 Mrd.). Der Rest des Aufbaupakets (EUR 77,5 Mrd.) wird zur Aufstockung der Mittel im siebenjährigen Haushalt verwendet, wobei diese Mittel zeitnah zur Verfügung gestellt werden sollen. Damit die Kommission die Kapitalmärkte in Anspruch nehmen kann, wird die Ei genmittel-Obergrenze (also das Maximalvolumen des EU-Haushalts, das nicht überschritten werden darf) vorübergehend von derzeit 1,2% auf 2% des BNE der EU-Mitgliedstaaten angehoben. Dem Vorschlag von Ratspräsident Michel folgend, sollen ab 2021 neue Eigenmittelquellen erschlossen werden. Diese Gelder sollen zur vorzeitigen Rückzahlung der von der Kommission ausgegebe nen Anleihen innerhalb des Haushaltsplans von 2021 bis 2027 verwendet wer den. Die Wirtschaftsdaten aus der EU lassen zunehmend erkennen, wie schwer die Folgen der Pandemie sind. Deshalb hat es die EU eilig, eine gemeinsame fiska lische Antwort auf diese Herausforderung zu erzielen. Mit der Einigung der 27 Staats- und Regierungschefs auf das Aufbaupaket wurde jedoch zunächst nur die erste Hürde zur Umsetzung des EU-Haushalts und -Aufbaufonds genom men. Das Europäische Parlament muss den MFR ebenfalls verabschieden. Es hat seine Unzufriedenheit mit einigen Teilen der Schlussfolgerungen des Rats be reits in einer Resolution vom 23. Juli deutlich gemacht. Die Parlamentarier er klärten, sie würden dem MFR gegebenenfalls erst dann zustimmen, wenn eine zufriedenstellende Einigung erzielt sei. Die Anhebung der Eigenmittel-Obergrenze muss von allen 27 EU-Mitglied staaten gebilligt werden; bei der Einigung auf dem Gipfel handelt es sich ledig lich um eine politische Absichtserklärung. Die rechtliche Grundlage - der EU Eigenmittelbeschluss - muss vom Europäischen Rat noch verabschiedet wer den, worauf alle Mitgliedstaaten dem Beschluss zustimmen müssen, u.a. mit Abstimmungen in den nationalen Parlamenten. Wenn sich die endgültige Verab schiedung des MFR oder des Eigenmittelbeschlusses verzögern, werden mög licherweise auch Ausgabenprogramme und Mittel erst später ausgezahlt, die zur Bewältigung der Krise dringend benötigt werden. Im Zentrum der Verhandlungen der Staats- und Regierungschefs im Rat stan den der Umfang und die Nettobeiträge zum nächsten Haushalt und zum Auf baupaket. Seit Jahren wird über die Einführung neuer, EU-weiter Steuern und Abgaben zur Verbesserung der finanziellen Ausstattung der Union diskutiert, ohne dass bisher nennenswerte Fortschritte erzielt wurden. Die Mitgliedstaaten befürchten, dass sie weniger Kontrolle über die Ressourcen der EU haben 1 Körner, Kevin; Wall, Mark (2020). EUR 750 bn EU Recovery Fund: Deal! EU Monitor. Deutsche Bank Research. 21. Juli. 1074 750 540 0 500 1000 1500 2000 2500 Mehrjähriger Finanzrahmen (MRF) „Next Generation EU"/Aufbaufonds Sicherheitsnetze für Arbeitnehmer, Unternehmen und Mitgliedstaaten Quelle: Europäischer Rat Aufbauplan für die EU, EUR Mrd. Das EUR 2 Billionen-Aufbaupaket der EU 1 12,3 5,2 3,4 3,3 3,2 2,4 1,9 1,7 1,7 1,7 1,0 0,7 0,5 0,5 0,1 0,0 0,0 -0,3 -0,5 -0,6 -1,2 -1,3 -1,5 -2,5 -5,1 -6,2 -6,9 -13,4 PL HU EL PT RO CZ ES LT SK BG LV HR EE SI CY MT LU IE BE FI DK AT SE NL IT FR UK DE EUR Mrd. (2018) Quelle: Europäische Kommission Nettobeiträge der EU-Mitgliedstaaten im MFR 2014-2020 (Beiträge 2018) 2 EU-Krisenpaket: Erhöhte Haushaltsobergrenze und (neue) Einnahmequellen 3 | 13. August 2020 EU-Monitor könnten und ihre alleinige Befugnis zur Erhebung von Steuern geschmälert wer den könnte, wenn sie der Kommission das Recht zur selbstständigen Erhebung von Einnahmen zugeständen. Die Finanzierung des mehrjährigen EU-Haushalts war seit jeher ein Streitthema unter den Mitgliedstaaten und hat bereits mehrfach zu Auseinandersetzungen zwischen Nettozahlern und Nettoempfängern geführt. Vor allem die „sparsamen Vier" (die Niederlande, Österreich, Dänemark und Schweden) sind der Auffas sung, dass ihre Beiträge zum Haushalt zu hoch seien. Im nächsten Haushalt werden sie daher ebenso wie Deutschland weitere Beitragsrabatte erhalten. Dies ist noch ein Überbleibsel der britischen EU-Mitgliedschaft, das die Kommis sion und das Europäische Parlament eigentlich nach dem Brexit hatten abschaf fen wollen. Neben intensiver Lobbyarbeit zur Beibehaltung des Status quo in der Kohäsions- und Agrarpolitik führt auch die weitere Gewährung der Rabatte dazu, dass die dringend notwendigen Ausgaben für Innovation und Digitalisie rung im nächsten EU-Haushalt gekürzt wurden. Der Bedarf nach einer Reform der EU-Haushaltsfinanzierung scheint angesichts der erforderlichen, raschen Reaktion auf die Pandemie dringlicher geworden zu sein. Für manche Akteure, darunter das EU-Parlament, sind die Pläne des Rats nicht ehrgeizig genug. Andere sehen es bereits als bemerkenswerten Erfolg an, dass sich die europäischen Staats- und Regierungschefs überhaupt innerhalb relativ kurzer Zeit auf einen Wiederaufbauplan und dessen Finanzierung einigen konnten. In Bezug auf die Zusammensetzung der EU-Finanzen und insbesondere die Einführung neuer Eigenmittel sowie den Eigenmittelbeschluss des Rates gibt es verbreitet Missverständnisse und Unklarheit. Diese wollen wir im Folgenden ausräumen. Struktur der Einnahmen der EU Die EU finanziert sich überwiegend aus „Eigenmitteln". Dabei handelt es sich um Mittel, die der EU zur Finanzierung ihres Haushalts zugewiesen werden und ihr ohne weitere Entscheidung der nationalen Behörden zufließen. Sie machen über 90% des Haushalts aus. Der Rest der Einnahmen stammt aus anderen Quellen (siehe Grafik 3). Die drei Eigenmittelquellen der EU: - Eigenmittel auf Grundlage des BNE: Dabei handelt es sich um Beiträge der Mitgliedstaaten, die anhand des Bruttonationaleinkommens (BNE) berech net werden. Dies basiert auf der Annahme, dass das BNE der finanziellen Leistungsfähigkeit der einzelnen Länder entspricht. Die BNE-Eigenmittel sind als „zusätzliche" Ressource angelegt, die neben den beiden anderen Ressourcen benötigt wird, um einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen. Daher werden die Beiträge jedes Jahr neu festgelegt. Die BNE-basierten Beiträge stellen derzeit die wichtigste Einnahmequelle der EU dar; sie ent sprechen etwa 67% des Haushalts im Zeitraum 2014-2018. Die Beiträge der einzelnen EU-Länder sind je nach BNE sehr unterschiedlich, sodass die reicheren bzw. ärmeren Mitgliedstaaten jeweils Nettozahler oder Nettoemp fänger sind. - Mehrwertsteuer-Eigenmittel: Ein prozentualer Anteil der in den Mitgliedstaa ten eingenommenen Mehrwertsteuer wird an die EU weitergeleitet. Der Ab rufsatz für den nächsten MFR beläuft sich auf 0,3% der harmonisierten Mehrwertsteuer-Bemessungsgrundlage und liegt damit ebenso hoch wie im aktuellen MFR. Der ermäßigte Satz von 0,15% für Deutschland, die Nieder lande und Schweden wurde abgeschafft. Aus dieser Einnahmequelle wur den in den Jahren 2014-2018 rund 12% des EU-Haushalts finanziert. 95,6 19,2 17,2 10,3 4,0 0,0 50,0 100,0 150,0 BNE-Eigenmittel Traditionelle Eigenmittel Mehrwertsteuer-Eigenmittel Andere Einnahmen Überschuss vom letzten Jahr Quellen: Europäische Kommission, Deutsche Bank EU-Haushaltseinnahmen (Mittelwert 2014-2018), EUR Mrd. Finanzierung des aktuellen EU-Haushalts 3 EU-Krisenpaket: Erhöhte Haushaltsobergrenze und (neue) Einnahmequellen 4 | 13. August 2020 EU-Monitor - Traditionelle Eigenmittel: Dabei handelt es sich um an den Außengrenzen des Binnenmarktes erhobene Zölle. Sie werden von den Mitgliedstaaten eingeholt und an die EU weitergeleitet. Dabei dürfen die Mitgliedstaaten im Rahmen des neuen MFR 25% des Aufkommens als Ausgleich für die Ein treibungskosten selbst behalten (zuvor: 20%). Die traditionellen Eigenmittel machen derzeit rund 13% des Haushalts aus. Korrekturmechanismus. Die Beiträge der Mitgliedstaaten bestehen überwiegend aus BNE-Eigenmitteln. Daher hatten einige wohlhabende Mitgliedstaaten den Eindruck, dass sie einen überproportional hohen Beitrag zum EU-Haushalt leis teten. Deshalb wurden ihnen Abschläge auf die Mehrwertsteuer- und die BNE Eigenmittel gewährt. Diese Abschläge konnten sie sich auch für den nächsten MFR sichern. Der Rat hat einen pauschalen Rabatt auf die jährlichen BNE basierten Beiträge Deutschlands (EUR 3,7 Mrd.), der Niederlande (EUR 1,9 Mrd.), Schwedens (EUR 1,1 Mrd.), Österreichs (EUR 0,6 Mrd.) und Dänemarks (EUR 0,4 Mrd.) beschlossen. Sonstige Einnahmequellen. Daneben erhält die EU Einnahmen aus Steuern auf die Gehälter der EU-Bediensteten, Bankzinsen, Strafzahlungen und Beiträgen von Drittstaaten. Neue Eigenmittel zur Rückzahlung des von der EU aufgenomme nen Kapitals Pläne zur Reform des Eigenmittelsystems. Seit Jahren haben die Kommission und das EU-Parlament den Rat dazu aufgefordert, neue Eigenmittel in Form di rekter Beiträge zur EU einzuführen. Bisher zögerten die Mitgliedstaaten jedoch, der EU neue Einnahmequellen zu eröffnen. Die Diskussion über die Einführung neuer Eigenmittel wird bereits seit dem Jahr 2004 ohne merkliche Fortschritte geführt. Nun scheinen die aktuelle Pandemie und die Notwendigkeit, die geplanten Kapi talaufnahmen der Kommission zurückzuzahlen, den notwendigen Anstoß für grundlegende Reformen des Einnahmensystems gegeben zu haben. Der nach dem Brexit gestiegene Finanzierungsbedarf (mit Großbritannien hat die EU ei nen ihrer größten Nettozahler verloren, der im Jahr 2018 einen Haushaltsbeitrag von netto EUR 6,9 Mrd. leistete; siehe Grafik 2) und der Druck seitens des Euro päischen Parlaments spielte ebenfalls eine Rolle. Bei dem Sondergipfel vom 17. bis zum 21. Juli sagte der Europäische Rat eine Reform des Eigenmittelsystems in den kommenden Jahren zu. Zur Rückzahlung des von der EU aufgenommenen Kapitals sollen in den kom menden Jahren mehrere neue Eigenmittelquellen eingeführt bzw. erwogen wer den: i. Abgabe auf nicht recycelte Verpackungsabfälle aus Kunststoff ii. CO 2 -Grenzausgleichssystem (CO 2 -Grenzsteuer) iii. EU-weite Digitalabgabe iv. Eigenmittel aus dem Emissionshandelssystem, das auf Luft- und Seever kehr ausgeweitet werden könnte v. Finanztransaktionssteuer Die Einführung neuer Einnahmequellen könnte auch dabei helfen, ein gutes Ra ting für die Anleiheemission sicherzustellen. Über einige dieser Abgaben wird bereits seit Jahren immer wieder diskutiert, z.B. die Finanztransaktionssteuer und die Digitalabgabe. Die Schlussfolgerungen des Rats enthalten nun einen möglichen Plan für die geplante Einführung dieser Abgaben. Laut einer Reihe von Schätzungen der EU-Kommission, die über die Jahre hinweg vorgenommen EU-Krisenpaket: Erhöhte Haushaltsobergrenze und (neue) Einnahmequellen 5 | 13. August 2020 EU-Monitor wurden, könnten sich die zusätzlichen Einnahmen aus diesen Abgaben auf bis zu EUR 90 Mrd. pro Jahr belaufen (wobei der Großteil aus der Finanztransak tionssteuer stammen könnte; siehe Grafik 4). Aber auch ohne Finanztransak tonssteuer würden sich die geschätzten Direktbeiträge an die EU (Zölle und neue Eigenmittel) auf mehr als EUR 50 Mrd. verdoppeln, vorausgesetzt, dass die vorgeschlagenen Abgaben eingeführt werden. Abgabe auf nicht recycelte Verpackungsabfälle aus Kunststoff Der Rat hat sich auf die Einführung einer neuen Plastiksteuer zum 1. Januar 2021 geeinigt. Ziel ist es, das Volumen an nicht recycelten Kunststoffverpa ckungsabfällen in der EU zu verringern, also Anreize zur Abfallvermeidung und Erhöhung der Recyclingquoten für die Mitgliedstaaten zu schaffen. Die Abgabe ist somit ein Instrument der europäischen Strategie für Kunststoffe in der Kreis laufwirtschaft. Die Mitgliedstaaten müssen für jedes Kilo an nicht recycelten Kunststoffverpackungsabfällen eine Abgabe in Höhe von EUR 0,80 entrichten. Ein Korrekturmechanismus stellt sicher, dass ärmere Mitgliedstaaten nicht über mäßig belastet werden (was wiederum der ökologischen Begründung für die Be steuerung widerspricht). In ihrem ersten Vorschlag aus dem Jahr 2018 schätzte die EU-Kommission, dass diese Abgabe jährlich EUR 7 Mrd. einbringen könnte. Durch den verab schiedeten Korrekturmechanismus dürften sich die Einnahmen jedoch um rund EUR 700 Mio. pro Jahr verringern (Politico, 25. Februar 2020). Dabei dürften Frankreich und Deutschland die größten Beiträge leisten, gefolgt von Italien, Spanien und Polen (vgl. Grafik 5). Eines der Probleme dieser Abgabe ist: Wenn das angestrebte politische Ziel tatsächlich erreicht wird, ist sie keine stabile Ein nahmequelle, weil die Einnahmen durch Maßnahmen zur Abfallvermeidung im Laufe der Jahre geringer ausfallen sollten. CO 2 -Grenzausgleichssystem Die im europäischen „Grünen Deal" niedergelegten Klimaziele der EU werden CO 2 -Emissionen verteuern. Um zu verhindern, dass emissionsintensive Ferti gung in Regionen verlagert wird, wo die CO 2 -Besteuerung niedriger ist oder gar keine CO 2 -Steuern erhoben werden, will die EU-Kommission ein CO 2 -Grenz ausgleichssystem einrichten. Dabei wird eine Steuer auf in die EU importierte Produkte erhoben, die sich nach den bei der Herstellung freigesetzten CO 2 - Emissionen bemisst. So sollen Anreize für eine emissionsarme Produktion ge schaffen und Wettbewerbsnachteile für Hersteller in der EU verringert werden. Aus dem CO 2 -Grenzausgleichssystem könnten Schätzungen der Kommission zufolge beträchtliche Einnahmen in Höhe von EUR 5-14 Mrd. pro Jahr anfallen. Das CO 2 -Grenzausgleichssystem ist mit Zöllen vergleichbar. Der Rat plant, es bis Ende 2022 einzuführen, und hat die Kommission beauftragt, Anfang 2021 ei nen entsprechenden Vorschlag vorzulegen. Ob dieser Zeitplan eingehalten wer den kann, ist sehr unsicher, zumal noch komplizierte Fragen gelöst werden müssen. Insbesondere muss definiert werden, wie viel CO 2 ein bestimmtes Pro dukt enthält, und es muss eine Lösung gefunden werden, die den WTO Vorgaben entspricht und die bestehenden Handelskonflikte nicht weiter anheizt. Die Abgrenzung zum Protektionismus ist bei einem solchen Instrument eine Gratwanderung. Manche Beobachter sind der Auffassung, die Einführung eines CO 2 -Grenzausgleichssystems bringe übermäßig hohe politische Kosten mit sich. 2 Unter dem Aspekt der Rückzahlung der gemeinsamen Schulden sei auch 2 Zachmann, Georg und Ben McWilliams (2020). A European carbon border tax: much pain, little gain. In: Bruegel Policy Contribution Nr. 5. 57 5 9 10 7 1,3 0 20 40 60 80 100 Finanztransaktionssteuer* CO2-Grenzausgleichssystem (EUR 5-14Mrd.) Emissionshandelssystem Abgabe auf nicht recycelte Kunstoffabfälle Digitalabgabe Geschätzte jährliche Einnahmen aus den vorgeschlagenen neuen Eigenmitteln, EUR Mrd. Quelle: Europäische Kommission (2020, 2018, 2011) Geschätzte Einnahmen aus den vorgeschlagenen neuen Eigenmitteln 4 * Einnahmeschätzung aus ursprünglichem Vorschlag der Kommission (2011); sie können sich je nach Ausgestaltung der Steuer deutlich ändern; die Steuer wird voraussichtlich erst mit dem nächsten MRF eingeführt. 1370 1325 836 529 429 203 177 161 156 153 142 99 93 89 77 56 50 35 31 18 15 14 12 10 7 5 2 0 500 1000 1500 FR DE IT ES PL NL PT AT IE BE HU SE DK RO FI GR CZ EE SK HR LU LV BG SI MT LT CY Jährliche Abgabe auf nicht recycelte Kunstoffverpackungsabfälle, EUR Mio. Anmerkung: Rabatte aufgrund des Korrekturmechanismus in rot. Berechnung anhand von Daten aus dem Jahr 2017. Geschätzte nationale Beiträge aus der Plastiksteuer unter Berücksichtigung des Korrekturmechanismus 5 Quellen: Politico (25. Februar 2020), Eurostat, Deutsche Bank CO 2 EU-Krisenpaket: Erhöhte Haushaltsobergrenze und (neue) Einnahmequellen 6 | 13. August 2020 EU-Monitor darauf hingewiesen, dass das CO 2 -Grenzausgleichssystem als Klimaschutz instrument und nicht primär zur Erzielung von Einnahmen dienen soll. Digitalabgabe Der Rat plant die Einführung einer Digitalabgabe bis Ende 2022. Damit soll das Steuersystem an digitale Geschäftsmodelle angepasst werden. Die Kommission plant, große Digitalkonzerne mit einem weltweiten Jahresumsatz von über EUR 750 Mio. und einem Jahresumsatz von über EUR 50 Mio. im Binnenmarkt zu besteuern. Diese Steuer wird schätzungsweise Einnahmen in Höhe von EUR 1,3 Mrd. pro Jahr einbringen. Bereits im Jahr 2017 hat die Kommission einen ersten Vorschlag zur Besteuerung der Digitalwirtschaft vorgelegt, auf den sich der Rat jedoch nicht einigen konnte. Aus Sicht der Kommission werden digitale Geschäftsmodelle von den aktuell geltenden internationalen Steuervorschriften nicht angemessen erfasst; zahlreiche Technologiekonzerne zahlen in Europa nur relativ niedrige Steuern, erwirtschaften aber im Binnenmarkt beträchtliche Gewinne. Die EU setzt sich im Rahmen der OECD und der G20 für eine interna tionale Lösung ein, ein Vorhaben, das bisher nur sehr langsam vorankommt. Die Einführung einer Digitalabgabe ist sowohl in der Wissenschaft als auch un ter den EU-Staats- und Regierungschefs ein strittiges Thema. Der ursprüngliche Vorschlag der Kommission sah vor, bestimmte Einnahmen großer Unternehmen (z.B. aus digitaler Werbung) zu besteuern. Dies zog Kritik auf sich, da nach den geltenden Steuervorschriften nicht der Umsatz, sondern der Gewinn Gegen stand der Besteuerung ist. Die Abgabe wirft außerdem die Frage auf, wie eine Doppelbesteuerung vermieden werden kann und wie eine solche Steuer mit Maßnahmen zur Förderung der Digitalisierung im Einklang steht. Außerdem besteht das Risiko, dass die Spannungen im Verhältnis zu den USA zunehmen, da vorwiegend US-Unternehmen betroffen wären. Die Kommission sieht sich jedoch zum Handeln gezwungen, da einige Mitgliedstaaten wie z.B. Österreich, Italien, Frankreich und Spanien bereits eigene Digitalsteuern einge führt haben bzw. deren Einführung vorbereiten, was zu unterschiedlichen Re geln innerhalb des Binnenmarkts führt. 3 Es ist nicht ganz klar, inwieweit die Mitgliedstaaten dazu bereit wären, einen Teil der entsprechenden Einnahmen an die EU abzugeben. Einige Staaten, darunter Frankreich, Italien, Spanien und Österreich sowie Deutschland, Bulgarien, Ru mänien, Slowenien, Griechenland und Portugal, sprechen sich bereits seit eini gen Jahren für die Einführung einer europäischen Digitalabgabe aus. Irland, die Niederlande, Dänemark, Schweden, Finnland, Luxemburg und Malta sahen eine solche Abgabe hingegen kritisch oder sprachen sich dagegen aus (Politico, 21. September 2017; International Tax Review, 12. Juli 2018). Dass der Vor schlag einer Digitalabgabe inklusive eines Zeitplans für die Einführung seinen Weg in die Schlussfolgerungen des Rats gefunden hat, deutet jedoch darauf hin, dass der Widerstand der Mitgliedstaaten geschwunden sein könnte. 4 Eigenmittel aus dem Emissionshandelssystem, Ausweitung auf Luft- und Seeverkehr Der Rat hat die Kommission aufgefordert, ihren Vorschlag für Eigenmittel aus dem Emissionshandelssystem (EHS) aus dem Jahr 2018 zu überarbeiten und eine Ausweitung auf Luft- und Seeverkehr zu prüfen. In ihren jüngsten Schät zungen veranschlagt die Kommission jährliche Einnahmen in Höhe von EUR 10 3 Tax Foundation, Juni 2020. 4 Für weitere Einzelheiten zur Besteuerung der Digitalwirtschaft vgl. Bräuninger, Dieter (2019). Digitalsteuer: Skepsis angebracht. EU-Monitor. Deutsche Bank Research. 2. Mai. 0 5 10 15 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Einnahmen aus dem europäischen EHS 6 Einnahmen aus dem EHS, EUR Mrd. Quelle: Europäische Kommission EU-Krisenpaket: Erhöhte Haushaltsobergrenze und (neue) Einnahmequellen 7 | 13. August 2020 EU-Monitor Mrd., inklusive der Ausdehnung auf Luft- und Seeverkehr. Nach Auffassung der Kommission ist das Emissionshandelssystem eine geeignete Grundlage für Ei genmittel, da es EU-weit gilt. Bisher wurden die Einnahmen aus dem Emissions handelssystem lediglich unter den Mitgliedstaaten verteilt. Dem Vorschlag der Kommission zufolge sollen 20% der Einnahmen aus bestimmten Emissionszerti fikaten in den EU-Haushalt fließen. Zwar hat der Rat die Kommission damit beauftragt, auf die Einführung eines überarbeiteten Emissionshandelssystems hinzuarbeiten, es ist jedoch unsicher, wann es umgesetzt und wie es ausgestaltet sein wird. Alle Mitgliedstaaten müs sen zustimmen. Einerseits dürften die Einnahmen aus dem Emissionshandels system weiter ansteigen (vgl. Grafik 6), sodass die Mitgliedstaaten eher dazu bereit sein könnten, einen Anteil an den EU-Haushalt abzutreten. Andererseits dürften Länder, die dann vergleichsweise mehr zum EU-Haushalt beitragen wür den als im Rahmen der BNE-Beiträge, besonderen Widerstand gegen die Ab führung von Einnahmen aus dem Emissionshandelssystem leisten. Einer Schät zung zufolge 5 trifft dies für Polen zu; im Falle Frankreichs, Deutschlands und Schwedens fiele der Beitrag aus dem Emissionshandelssystem dagegen im Verhältnis zu ihrem BNE-Beitrag geringer aus. Ein Beitrag über das Emissionshandelssystem zum EU-Haushalt dürfte jedoch politisch einfacher durchzusetzen sein als die Ausweitung auf Luft- und Seever kehr. In beiden Sektoren wird derzeit auf internationaler Ebene an der Einfüh rung eines Emissionshandelssystems gearbeitet. Die Luftfahrt unterliegt seit 2012 dem europäischen Emissionshandelssystem. Allerdings musste die EU das System auf Flüge innerhalb des Binnenmarkts beschränken, nachdem ins besondere die USA und China intensiven Widerstand gegen Pläne zur Einbe ziehung des internationalen Flugverkehrs in das europäische Emissionshan delssystem geleistet hatten. Solange keine internationale Einigung über diese Frage erzielt ist, dürfte eine Einbindung des internationalen Luft- und Seever kehrs in das Emissionshandelssystem schwierig bleiben. Stattdessen wird der zeit erwogen, Gratiszertifikate für den europäischen Flugsektor zu reduzieren. Finanztransaktionssteuer In den Schlussfolgerungen zum Sondergipfel vom Juli führten die EU-Staats- und Regierungschefs auch eine Finanztransaktionssteuer als mögliche weitere Eigenmittelquelle an, die im Laufe des nächsten MFR eingeführt werden könnte. Durch eine Finanztransaktionssteuer könnten beträchtliche Einnahmen erzielt werden. Der ursprünglichen Schätzung der Kommission aus dem Jahr 2011 zu folge könnten sie sich auf EUR 57 Mrd. pro Jahr belaufen. Allerdings hängt dies in hohem Maße von der Ausgestaltung der Finanztransaktionssteuer ab. Außer dem dürften die Einnahmen von Jahr zu Jahr schwanken, weil das Volumen von Finanztransaktionen im Zeitablauf unterschiedlich ist. Über eine Finanztransaktionssteuer wird seit der Finanzkrise im Jahr 2008 dis kutiert; damals wurden Rufe nach einer höheren Beteiligung des Finanzsektors an der Finanzierung des Staates lauter. Die Kommission legte im Jahr 2011 ei nen ersten Vorschlag für eine harmonisierte Finanztransaktionssteuer vor, nicht zuletzt, um unterschiedliche Regelungen innerhalb des Binnenmarkts zu ver meiden. Allerdings wurde keine Einigung erzielt. Seither wirken zehn Mitglied staaten 6 im Rahmen einer verstärkten Zusammenarbeit auf die Einführung einer harmonisierten Finanztransaktionssteuer hin - nach wie vor ohne Erfolg. In der Zwischenzeit haben sieben Mitgliedstaaten nationale Finanztransaktionssteuern 5 Darvas, Zsolt (2019). A new look at net balances in the European Union's next multiannual budget. In: Bruegel Working Paper No 10. 6 Österreich, Belgien, Frankreich, Deutschland, Griechenland, Italien, Portugal, Slowakei, Slowenien, Spanien. EU-Krisenpaket: Erhöhte Haushaltsobergrenze und (neue) Einnahmequellen 8 | 13. August 2020 EU-Monitor eingeführt, von denen sich drei auch an der verstärkten Zusammenarbeit beteili gen (Frankreich, Italien, Belgien), die vier anderen jedoch nicht (Irland, Polen, Finnland, Ungarn). Kritiker der Finanztransaktionssteuer befürchten Wettbewerbsnachteile und den Rückzug von Finanzmarktteilnehmern aus ihren Märkten und setzen sich daher für eine internationale Lösung ein. Angesichts der langwierigen Diskussionen und der unterschiedlichen Entwicklung in den Mitgliedsstaaten dürfte es schwie rig werden, Einigkeit über eine EU-weite Finanztransaktionssteuer als neue Ei genmittel zu erzielen. Einführung neuer Eigenmittel ist nicht dasselbe wie die Erhöhung der Eigenmittel-Obergrenze der EU In der Diskussion über die Finanzierung des nächsten EU-Haushalts geraten zwei Dinge häufig durcheinander: die Einführung neuer Eigenmittel (siehe oben) und die Anhebung der Eigenmittel-Obergrenze der EU. „Neue" Eigenmittel stellen zusätzliche Einnahmequellen für den Haushalt dar. Genau wie die bisherigen Eigenmittel werden dabei direkte Beiträge zu den Fi nanzen der EU geleistet. Wenn von Eigenmitteln der EU die Rede ist, sind alle drei Arten von Eigenmitteln gemeint: BNE-Eigenmittel, Mehrwertsteuer-Eigen mittel sowie Eigenmittel aus traditionellen und neuen Abgaben. Mithilfe der Eigenmittel-Obergrenze legen die Mitgliedstaaten dagegen fest, wie umfangreich der Gesamtbetrag der Eigenmittel für den EU-Haushalt höchstens sein darf. Diese Obergrenze wird in Prozent des BNE aller Mitgliedstaaten aus gedrückt, ist jedoch nicht auf die BNE-basierten Beiträge beschränkt. Vielmehr handelt es sich um die Gesamtsumme aus den BNE-basierten Beiträgen und den beiden anderen Arten von Eigenmitteln, die nicht überschritten werden darf. So werden auch die maximal möglichen Ausgaben festgeschrieben, weil der EU-Haushalt ausgeglichen sein muss. Bei dem Sondergipfel im Juli einigte sich der Rat auf eine Anhebung der Eigen mittel-Obergrenze von derzeit 1,20% auf 1,40% des EU-BNE (maximale Mittel für Zahlungen). Der Kommission zufolge war dies erforderlich, um der EU hinrei chenden finanziellen Spielraum für die Erfüllung ihrer laufenden Verbindlichkei ten nach dem Brexit zu verschaffen. Außerdem entschied der Rat, die Eigenmit tel-Obergrenze vorübergehend um weitere 0,6%-Punkte anzuheben. Diese zu sätzlichen Mittel sollen ausschließlich zur Deckung der Verbindlichkeiten die nen, die sich aus der EU-Fremdkapitalaufnahme zur Finanzierung des Auf baufonds ergeben. Die höhere Obergrenze gilt nur für den Zeitraum, in dem die Verbindlichkeiten zurückgezahlt werden, also längstens bis Ende 2058 (sie kann jedoch abhängig von der Rückzahlung bereits sehr viel früher wieder ge senkt werden). Dies bedeutet, dass ab dem kommenden Jahr eine Obergrenze von 2% des EU-27-BNE gilt (vgl. Grafik 7). Die nächsten Schritte Bei dem Gipfel vom 17.-21. Juli einigte sich der Rat auf den nächsten MFR, ei nen Aufbaufonds finanziert durch von der EU aufgenommenes Kapital, die An hebung der Eigenmittel-Obergrenze und die Einführung neuer Eigenmittel in den kommenden Jahren. Damit diese Entscheidungen tatsächlich umgesetzt werden können, müssen jetzt weitere rechtliche Anforderungen erfüllt werden. Verabschiedung des MFR und Rolle des Europäischen Parlaments. Nach der Einigung im Rat muss der MFR noch vom Europäischen Parlament mit absolu ter Mehrheit verabschiedet werden. Das Parlament fordert bereits seit vielen Jahren die Einführung neuer Eigenmittel. Die Einnahmenseite des Haushalts ist 1,0 1,2 1,4 1,6 1,8 2,0 2,2 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015 2018 2021 2024 2027 Eigenmittel-Obergrenze, % des EU-BNE Vorübergehende Anhebung der Obergrenze +0.6 %-Pkt. Quelle: Europäische Kommission Eigenmittel-Obergrenze, % des EU-BNE Deutliche Anhebung der Eigenmittel-Obergrenze 7 EU-Krisenpaket: Erhöhte Haushaltsobergrenze und (neue) Einnahmequellen 9 | 13. August 2020 EU-Monitor jedoch Gegenstand eines gesonderten Eigenmittelbeschlusses, bei dem das Parlament zwar konsultiert wird, aber keine Entscheidungsbefugnis hat. In die sem Zusammenhang besteht die wichtigste Befugnis des Parlaments darin, dass es über den MFR abstimmen und dabei sein etwaiges Missfallen über die Ratsentscheidung zum Ausdruck bringen kann. Kurz nach der Ratssitzung drohte das Parlament bereits bei einer Abstimmung damit, dass es den Plan in seiner derzeitigen Form nicht verabschieden werde. Es kritisierte etwa Kürzun gen bei (zukunftsorientierten) Ausgaben im Rahmen des MFR, Zugeständnisse bei der Frage der Rechtsstaatlichkeit und Rabatte. Bindende Zusagen der Mit gliedstaaten und ein Zeitplan für die Einführung neuer EU-Eigenmittel gelten für das EP als unverzichtbar. Im Jahr 2013 lehnte das Europäische Parlament die Schlussfolgerungen des Rats zum MFR für den Zeitraum von 2014 bis 2020 zunächst mit großer Mehr heit ab und akzeptierte den langfristigen Haushaltsrahmen erst nach monatelan gen Verhandlungen und Änderungen. 7 Ob es allerdings in der derzeitigen Lage das dringend benötigte Budget und den Aufbaufonds ernsthaft verzögern würde, erscheint fraglich, und bisher wurde der Haushalt nach Beratungen mit dem Rat noch nie in vollem Umfang abgelehnt. EU-Kapitalaufnahme, Anhebung der Eigenmittel-Obergrenze und neue Eigen mittel erfordern einstimmige Entscheidung der Mitgliedstaaten. Mit Blick auf die Eigenmittel, u.a. die Anhebung der Eigenmittel-Obergrenze, die Fremdkapital aufnahme durch die Kommission und die Einführung einer Plastik-Abgabe, war die Einigung des Rats der erste Schritt. Die rechtliche Grundlage dazu - der EU-Eigenmittelbeschluss - muss zunächst noch vom Rat rechtsverbindlich (ein stimmig) verabschiedet werden. In einem zweiten Schritt müssen dann alle 27 Mitgliedstaaten der Entscheidung entsprechend ihren jeweiligen verfassungs mäßigen Vorgaben zustimmen. Dies beinhaltet die Zustimmung der nationalen Parlamente zur Entscheidung. Das Europäische Parlament wird zum Eigenmit telbeschluss lediglich konsultiert. Auch hier gehen wir in unserem Basisszenario nicht von einer vollständigen Blockade aus, aber Verzögerungen sind nicht aus zuschließen. Die Kommission muss für alle anderen Vorschläge zu neuen Eigenmitteln ge sonderte Rechtsakte vorbereiten, die auf dieselbe Weise einstimmig vom Rat und von allen Mitgliedstaaten verabschiedet werden müssen. Lediglich das CO 2 -Grenzausgleichssystem könnte dabei eine Ausnahme darstellen. Wenn es eher als ‚Zoll' und nicht als ‚Steuer' ausgestaltet wird, kann der Rat mit qualifi zierter Mehrheit im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens zusam men mit dem Europäischen Parlament darüber entscheiden. 8 7 Europäisches Parlament, November 2013 . 8 Lamy et al. (2020). Greening EU trade 3. A European Carbon Border Adjustment proposal. In: Policy Paper. Europe Jaques Delors. Juni 2020. EU-Krisenpaket: Erhöhte Haushaltsobergrenze und (neue) Einnahmequellen 10 | 13. August 2020 EU-Monitor Höchste Priorität hat die Einigung über den MFR und die Anhebung der Eigen mittel-Obergrenze. Auf kurze Sicht geht es vor allem darum, so rasch wie mög lich die Zustimmung des Europäischen Parlaments zum Budget und die natio nalen Zustimmungen zu den Eigenmittel-Entscheidungen zu erhalten, damit Ausgabenprogramme auf den Weg gebracht werden können und die Kommis sion den Kapitalmarkt zur Finanzierung des Wiederaufbaufonds in Anspruch nehmen kann. Bei der Ausgestaltung und Umsetzung der neuen Eigenmittel werden die nationalen Präferenzen und Prioritäten weiterhin stark auseinander fallen. Die Einführung neuer Eigenmittelquellen ist daher ein mittel- bis langfristi ges Projekt. Das erste Vorhaben, die Plastik-Abgabe, sollte bereits 2021 umge setzt werden. Bei den übrigen Vorschlägen zu neuen Eigenmitteln ist jedoch mit langwierigen Verhandlungen und Diskussionen zu rechnen. Kevin Körner (+49 69 910-31718, kevin.koerner@db.com) Barbara Böttcher (+49 69 910-31787, barbara.boettcher@db.com) Wir danken Ursula Walther für ihre wertvolle Mitarbeit. © Copyright 2020. Deutsche Bank AG, Deutsche Bank Research, 60262 Frankfurt am Main, Deutschland. Alle Rechte vorbehalten. Bei Zitaten wird um Quellenangabe „Deutsche Bank Research" gebeten. Die vorstehenden Angaben stellen keine Anlage-, Rechts- oder Steuerberatung dar. Alle Meinungsaussagen geben die aktuelle Einschätzung des Ver fassers wieder, die nicht notwendigerweise der Meinung der Deutsche Bank AG oder ihrer assoziierten Unternehmen entspricht. Alle Meinungen kön nen ohne vorherige Ankündigung geändert werden. Die Meinungen können von Einschätzungen abweichen, die in anderen von der Deutsche Bank veröffentlichten Dokumenten, einschließlich Research-Veröffentlichungen, vertreten werden. Die vorstehenden Angaben werden nur zu Informations zwecken und ohne vertragliche oder sonstige Verpflichtung zur Verfügung gestellt. Für die Richtigkeit, Vollständigkeit oder Angemessenheit der vorste henden Angaben oder Einschätzungen wird keine Gewähr übernommen. 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