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16. September 2015
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Die Reform der Einlagensicherungssysteme (ESS) in der EU verfolgt einen graduellen Ansatz. Während die jüngste Reform einheitliche Regeln für die Finanzierung nationaler Systeme etablierte, bleiben die Fonds separat. Zuletzt hat die Diskussion über die Zukunft der ESS sich jedoch wieder belebt. Vor allem der Bericht der fünf Präsidenten zur Zukunft der Wirtschafts- und Währungsunion brachte das Thema zurück auf die Agenda und identifizierte die Einlagensicherung als einen der Bereiche der Bankenunion, die noch der Vervollständigung harren. Auch bettete der Bericht die Zukunft der ESS in die breitere Reformdebatte ein. Obwohl eine gemeinsame europäische Einlagensicherung eine eher langfristige Option scheint, sind mehrere Vorschläge zur kurz- und mittelfristigen Ergänzung der ESS momentan in der Diskussion. Sie zielen darauf ab, die Finanzierungskapazität der nationalen ESS zu stärken. Zu den Ideen zählen u.a. a) die Stärkung des ESS-Netzes und der Möglichkeiten zur bilateralen Kreditvergabe, b) die Schaffung eines Rückversicherungssystems und c) der Zugang der nationalen ESS zu einem gemeinsamen staatlichen Rettungsschirm. [mehr]
Research Briefing Globale Finanzmärkte Originalveröffentlichung in englischer Sprache: 19. August 2015. — Die jüngste Reform der Einlagensicherungssysteme (ESS) in der EU, die bis zum Juli 2015 umzusetzen war, folgte einem graduellen Ansatz. Die Ein- lagensicherungssysteme wurden weiter harmonisiert und die neue Richtlinie legte erstmals einheitliche Regeln für deren Finanzierung fest: ESS sollen vorab finanziert werden und die Fonds bis zum Jahr 2024 eine einheitliche Zielausstattung erreichen. Die nationale Struktur der Einlagensicherungs- systeme bleibt jedoch bestehen. In dieser Hinsicht unterscheidet sich die Reform der Einlagensicherungssysteme deutlich von den Bereichen Auf- sicht und Abwicklung, wo weitreichender reformiert worden ist. — Die Diskussion über die Zukunft der ESS hat zuletzt wieder Fahrt aufge- nommen. Der Bericht der fünf Präsidenten zur Zukunft der Wirtschafts- und Währungsunion identifizierte die Einlagensicherung als einen der wesentli- chen verbleibenden Bereiche der Bankenunion, die der Vervollständigung harren, und beinhaltete Ideen zur Einführung eines europäischen Einlagen- sicherungssystems. Auch bettete der Präsidentenbericht das Thema ESS- Reform in die grundsätzliche Debatte über den Zustand der Eurozone und ihre künftige Entwicklung ein. — Während eine gemeinsame Einlagensicherung in der EU eine eher langfris- tige Option scheint, liegen auch einige Vorschläge zur Ergänzung der Einla- gensicherungssysteme mit kurz- und mittelfristiger Perspektive auf dem Tisch. Diese zielen auf Ergänzungen der bestehenden Systeme, um die Fi- nanzkapazität der einzelnen ESS durch zusätzliche Unterstützungsmöglich- keiten zu stärken. Zu den Ideen zählen u.a. a) die Stärkung eines Netz- werks der ESS inklusive Optionen für eine bilaterale Kreditvergabe, b) die Schaffung eines Rückversicherungssystems für ESS und c) der Zugang für ESS zu einem gemeinsamen staatlichen Rettungsschirm. Bislang ist die Einlagensicherung gewissermaßen die vernachlässigte Säule der Bankenunion gewesen. Als Teil der Debatte um Zustand und Zukunft der Euro- zone hat die Diskussion um die Einlagensicherung jedoch nun wieder Fahrt aufgenommen. Insbesondere der Bericht der fünf Präsidenten zur Zukunft der Wirtschafts- und Währungsunion hat die Einlagensicherung als einen der Berei- che der Bankenunion identifiziert, die der Vervollständigung harren. Auch regt der Bericht die Schaffung eines europäischen Systems der Einlagensicherung an. 1 1 Siehe Jean-Claude Juncker et al. (2015) und IWF (2015). Autor Patricia Wruuck +49 69 910-31832 patricia.wruuck@db.com Editor Jan Schildbach Deutsche Bank AG Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 www.dbresearch.de DB Research Management Ralf Hoffmann 16. September 2015 Einlagensicherung in de r Bankenunion: Optionen für die dritte Säule Einlagensicherung in der Bankenunion 2 | 16. September 2015 Research Briefing Der Status quo der Bankenunion lässt sich folgendermaßen zusammenfassen: Die gemeinsame Bankenaufsicht unter der Ägide der EZB hat im November 2014 ihre Arbeit aufgenommen. Für die Abwicklung von in Schwierigkeiten gera- tenen Banken wurde ein gemeinsamer Mechanismus eingerichtet, wobei das Single Resolution Board ab 2016 voll einsatzfähig sein wird und der aus Bank- beiträgen finanzierte gemeinsame Abwicklungsfonds (Single Resolution Fund, SRF) in den nächsten Jahren schrittweise aufgefüllt werden soll. Beide Elemen- te – Aufsicht und Abwicklung – sind wichtige Schritte in Richtung eines integrier- ten und widerstandsfähigeren Bankenmarktes in Europa. In beiden Fällen wur- den Kompetenzen an die europäische Ebene übertragen und mit dem SRF ein gemeinsamer Fonds geschaffen, um eine Abwicklung finanziell flankieren zu können. Verglichen damit erfolgten die Änderungen bei den Einlagensicherungssyste- men eher graduell. 2 Die jüngste Reform der Einlagensicherungsrichtlinie, die bis Anfang Juli 2015 umzusetzen war, hat die Anforderungen an ESS weiter har- monisiert. Hierbei lag ein besonderer Schwerpunkt auf dem Verbraucherschutz, der etwa durch Anforderungen an Verbraucherinformationen zu Einlagensiche- rungssystemen oder Vorgaben für eine schnellere Erstattung im Schadensfall gestärkt werden soll. Die größte Neuerung sind jedoch die einheitlichen Vorga- ben zur Finanzierung von ESS, die nun erstmals Bestandteil gemeinschaftlicher Regeln geworden sind. ESS sollen vorab finanziert sein und die Einlagensiche- rungsfonds bis 2024 eine einheitliche Zielausstattung erreichen. Wenngleich die Vorgaben für ESS damit harmonisiert sind, bleiben die Fonds jedoch separat. Kritische Stimmen merken an, dass die gegenwärtige Konstruktion in Krisensi- tuationen einer Abschottung von Liquidität und Marktfragmentierung auf natio- naler Basis Vorschub leisten kann. Auch wären größere, aber lokal konzentrier- te Schocks für ein dezentral organisiertes System eine Herausforderung. In einem solchen Fall wären einzelne Systeme hohem Druck ausgesetzt und die Verbindung zwischen Staat und Banken würde wieder in den Fokus rücken. Genau diesen Nexus sollte die Bankenunion eigentlich aufbrechen. 2 Für eine weiterführende Diskussion der Reform der Einlagensicherungsrichtlinie s. Wruuck (2014). Zwei Säulen und ein Fundament: Einlagensicherung in der Bankenunion 1 Quelle: Deutsche Bank Research Einlagensicherung in der Bankenunion 3 | 16. September 2015 Research Briefing Verschiedene Möglichkeiten zur Stärkung von Einlagensicherungssystemen Was sind mögliche Optionen, um diese Probleme anzugehen? Die Einrichtung einer gemeinsamen Einlagensicherung bleibt umstritten. Befürworter betonen die größere Widerstandsfähigkeit eines einheitlichen Systems sowie Effizienz- vorteile. Skeptiker mahnen Subsidiarität an, argumentieren, dass nationale ESS auch zum Monitoring in den jeweiligen Finanzsystemen beitragen und warnen vor der Vergemeinschaftung von Risiken. Gegenwärtig scheint eine gemeinsa- me Einlagensicherung in absehbarer Zeit eher wenig realistisch, was nicht zu- letzt auf die Unterschiede zwischen den bestehenden Sicherungs-, aber auch zwischen den Bankensystemen zurückzuführen ist. Aber wie sieht es mit den zuletzt unterbreiteten Vorschlägen aus und ihren Perspektiven für die kurze bzw. mittlere Frist? Ideen für den kurz- bzw. mittelfristigen Ansatz zielen eher auf Anpassungen innerhalb des gegenwärtigen Rahmens (d.h. mit nationalen Systemen, die ent- sprechend der Vorgaben der neuen Richtlinie arbeiten). Vor allem werden Mög- lichkeiten ausgelotet, um die Finanzkraft der ESS durch zusätzliche Mechanis- men zu stärken (d.h. Optionen für die dritte Stufe in Grafik 2), in diesem Zuge die Widerstandsfähigkeit des Systems insgesamt zu erhöhen und den Nexus zwischen Banken und Staaten abzuschwächen. Theoretisch gibt es hierfür mehrere Möglichkeiten. Diese beinhalten die Kreditvergabe zwischen ESS oder die Einrichtung eines gemeinsamen Unterstützungsmechanismus. Schematische Darstellung von Finanzierungsmöglichkeiten für Einlagensicherungssysteme in der EU 2 Quellen: Europäische Kommission, EBA, Deutsche Bank Research Einlagensicherung in der Bankenunion 4 | 16. September 2015 Research Briefing Ein ESS-Netzwerk Die erste Variante wäre die Stärkung eines europäischen Netzwerks von Einla- gensicherungssystemen durch Möglichkeiten zur gegenseitigen Kreditvergabe. Die Neufassung der Einlagensicherungsrichtlinie sieht diese Option bereits auf freiwilliger Basis vor. Außerdem enthält sie Vorgaben für die Kreditaufnahme – etwa um sicherzustellen, dass die eigenen angesammelten Mittel und gege- benenfalls nachträglich zu erhebende Beiträge zuerst verwendet werden, dass der Kredit einen Höchstbetrag nicht überschreitet und binnen fünf Jahren zu- rückgezahlt werden muss. Ein System mit stärkerer gegenseitiger Kreditvergabe wirft jedoch auch Fragen auf. Wenn etwa Unterstützung ad hoc beantragt werden sollte, d.h. wenn der „Ernstfall“ eingetreten ist, könnten andere ESS sich bei der Kreditvergabe zu- rückhalten, weil sie befürchten, dass ein solcher Schock möglicherweise kein völlig isoliertes Problem ist. Wenn allerdings Beistands- bzw. Kreditvergabever- einbarungen vorab ausgehandelt werden, setzt dies einen weitreichenden In- formationsaustausch zwischen den nationalen Systemen voraus, etwa zu ver- fügbaren Kapazitäten, Beiträgen und den Bedingungen, unter denen Unterstüt- zung gewährt wird. Nur so lassen sich die Risiken für die Beteiligten sinnvoll einschätzen. Auch könnte ein Kooperationsforum oder ein Vermittler erforderlich sein, um solche Arrangements auszuhandeln, bzw. hierbei eine Koordinierungs- rolle spielen. 3 ESS unterscheiden sich hinsichtlich ihrer Finanzierungskapazität – und damit entsprechend auch ihre Möglichkeiten, als Kreditgeber zu agieren (bzw. einen solchen zu finden). Auch ist die Motivation, als Kreditgeber zu fun- gieren, möglicherweise begrenzt, solange noch eigene Mittel angesammelt werden müssen, um die Vorgaben zur Zielausstattung zu erfüllen. So haben etwa einige Länder erst vor kurzer Zeit vorab finanzierte ESS eingerichtet. Schaffung einer gemeinsamen Finanzierungsmöglichkeit Ein zweiter Vorschlag ist die Einrichtung einer gemeinsamen Finanzierungs- möglichkeit, die als zusätzliche Sicherung dienen könnte. Hierfür gibt es ver- schiedene Ideen, z.B. ein Rückversicherungssystem (Bericht der fünf Präsiden- ten) oder der Zugang zu einem gemeinsamen staatlichen Rettungsschirm für nationale ESS (IWF). Diese Varianten unterscheiden sich konzeptionell. Mit dem Rückversicherungsmodell würde eine Instanz geschaffen, die einen Teil der Risiken und potenziell der Verluste übernähme. 4 Die Konditionen, unter denen der Rückversicherer einspringt, würden im Voraus zwischen Rückversi- cherer und dem individuellen ESS vereinbart, wobei Letzeres eine Prämie für diese Versicherungsleistung zahlt. Dies ist als privat finanziertes System ange- dacht. Die ESS in den Mitgliedstaaten würden weiterhin als Erste für Verluste ein- stehen und das Rückversicherungssystem nur unter den vereinbarten Konditio- nen einspringen. Dies würde Monitoringanreize für nationale ESS bewahren. Ein Rückversicherer als zusätzliches Element könnte sogar für ein stärkeres systemisches Monitoring sorgen und damit das Risikomanagement und die Widerstandsfähigkeit des Systems verbessern – auch weil ein Rückversicherer Informationen über mehrere Versicherungsnehmer hätte. Die Vereinbarungen könnten differenzierte Prämien für ESS beinhalten, entsprechend unterschied- licher Risiken. Allerdings wäre die Versicherung als solche und die adäquate Bepreisung von Risiken für die Rückversicherung entscheidend, damit ein 3 Sowohl das Europäische Forum der Einlagenversicherer (EFDI) als auch die Europäische Ban- kenaufsichtsbehörde (EBA) haben in der letzten Zeit ihre Bemühungen verstärkt, um die Zusam- menarbeit zwischen ESS zu erleichtern. S. z.B. EBA (2015). 4 Die Rückversicherungsidee wurde zuvor bereits von Gros (2013) diskutiert. Einlagensicherung in der Bankenunion 5 | 16. September 2015 Research Briefing solches System effektiv funktioniert und im Ergebnis einen positiven Beitrag zur Finanzstabilität leistet. Auch müsste ein Rückversicherungssystem über ausrei- chende Mittel verfügen, um glaubwürdig zu sein. Kurzfristig dürfte dies eine erhebliche Herausforderung sein, weil Mittel dann sofort verfügbar sein müss- ten. Wenn diese erst über einen längeren Zeitraum aufgebaut würden, könnte ein Rückversicherer erst allmählich zu einer leistungsfähigen Ergänzung werden. Eine Alternative könnte darin bestehen, den ESS Zugang zu einem gemeinsa- men staatlichen Rettungsschirm zu geben, etwa dem Europäischen Stabilitäts- mechanismus (ESM). 5 Dies hätte Vorteile im Hinblick auf Verfügbarkeit, Ein- fachheit und Glaubwürdigkeit des Arrangements und könnte damit kurzfristig vertrauensstärkend wirken. Allerdings fehlt hier die zusätzliche Monitoringkom- ponente. Darüber hinaus würde diese Variante (erneut) die Frage aufwerfen, wie mit Altlasten in Bankbilanzen und ihrer möglichen Vergemeinschaftung um- zugehen sei. Obwohl der Zugang zu einem gemeinsamen Rettungsschirm die Verbindung zwischen Staaten und Banken auf der Ebene der Mitgliedstaaten schwächen würde, impliziert er eine gemeinsame (staatliche) Haftung für die ESM-Mitgliedstaaten. Die Finanzstabilität der Eurozone insgesamt sowie ihrer Mitglieder zu gewähr- leisten, ist Teil der Zielsetzung des ESM. 6 Würde er als Rettungsschirm für ESS fungieren, wäre die Frage, wie hierbei das Konditionalitätsprinzip angewendet würde und auch, inwieweit es eine gute Idee wäre, ein einziges Instrument (ESM) für verschiedene Zwecke zu verwenden. Schließlich könnte der Rückgriff auf den ESM praktische Fragen aufwerfen, z.B. den Einbezug nationaler Parla- mente und damit einhergehende Risiken für Verzögerungen und Politisierung. Die verschiedenen genannten Ideen schließen einander nicht unbedingt aus, bzw. das Regelwerk kann sich im Zeitverlauf auch verändern. Klar ist, dass alle derzeit diskutierten Optionen Vor- und Nachteile mit sich bringen und mitunter auch Zielkonflikte beinhalten. Dennoch sollte der „Blick aufs große Ganze“ hie- rüber nicht verloren gehen. Wenn die Verbindung zwischen Staaten und Ban- ken durch eine Stärkung der Widerstandsfähigkeit von Einlagensicherungssys- temen geschwächt wird, könnte dies einen nicht unerheblichen Beitrag zur Stär- kung der Bankenunion und eines integrierten Marktes leisten. Ausblick Die Diskussion über die zukünftige Gestaltung der Einlagensicherungssysteme in Europa wird sich in den nächsten Jahren fortsetzen. Die Kommission hat bereits weitere Konsultationen im Hinblick auf mögliche Ergänzungen der Einla- gensicherungssysteme angekündigt. Mittelfristig steht zudem 2019 ein Bericht über die Umsetzung der geänderten Einlagensicherungsrichtlinie an, der darle- gen soll, wie die ESS in einem europäischen System zusammenarbeiten kön- nen, und der möglicherweise von einem Legislativvorschlag begleitet wird. Gleichzeitig wäre dies ein möglicher Zeitpunkt, zu dem auch die Kohärenz zwi- schen dem Institutionendesign von Einlagensicherungssystemen und den Re- geln für die Bankenabwicklung und der Architektur der Bankenunion insgesamt neu geprüft werden könnte. Die europäischen Einlagensicherungssysteme sind als Teil ihrer nationalen Bankensysteme gewachsen. Mitunter ist es schwieriger, bestehende Strukturen zu verändern, die bereits eine lange Historie haben, als völlig neue zu schaffen (wie z.B. bei der Bankenabwicklung, wo bis vor Kurzem nur wenige Länder über spezifische Fonds verfügten). Dennoch sind etablierte ESS jetzt auch Teil der Bankenunion. Dies bedeutet, dass das Funktionieren der einzelnen ESS wichtig 5 S. IWF (2015). 6 S. Art.3 des ESM-Vertrags. Einlagensicherungsreform in Österreich 3 Die Umsetzung der neuen Einlagensich e- rungsrichtlinie hat in Österreich Reformen angestoßen. Bislang operierte das dortige System ex - post finanziert und mit einem Mix privater und öffentlicher Mittel, wobei die Ba n- ken und der österreichische Staat jeweils EUR 50.000 pro Einleger pro Bank garantierten. Bisher gab es in Österreich fünf Einlagensich e- rungssysteme für: a) private Geschäftsbanken, b) Raiffeisenbanken, c) private Sparkassen, d) Volksbanken und e) privatisierte, regional tätige Hypothekenbanken. Ein neuer Gesetzentwurf zur Umsetzung der Einlagensicherungsrichtlinie würde die Organ i- sation der ESS substanziell verändern. Der Vorschlag sieht vor, dass die ESS ex - ante finanziert werden, wie in der E inlagensich e- rungsrichtlinie angelegt. Bis 2018 würden mehrere Fonds parallel weiter existieren und wären verpflichtet, sich gegenseitig zu unter - stützen. Ab 2019 würde ein gemeinsames System in Kraft treten. Institutssicherungssy s- teme könnten offiziell als ESS anerkannt we r- den. Quellen: Österreichisches Finanzministerium, JRC, Deutsche Bank Research Einlagensicherung in der Bankenunion 6 | 16. September 2015 Research Briefing für das System insgesamt ist und deshalb besondere Aufmerksamkeit verdient. So wie die Stärkung der Finanzierungskapazität von ESS die systemische Wi- derstandsfähigkeit verbessern und damit die Bankenunion insgesamt stabiler machen kann, verdienen es diese Überlegungen, offen diskutiert zu werden. Patricia Wruuck (+49 69 910 31832, patricia.wruuck@db.com) Quellen Richtlinie 2014/49/EU des Europäischen Parlaments und des Rates über Einlagensicherungssysteme. EBA (2015). Draft guidelines on cooperation agreements between deposit guarantee schemes under Directive 2014/49/EU. Gros, Daniel (2013). Principles of a Two-Tier European Deposit (Re)Insurance system. CEPS Policy Brief No. 287. IWF (2015). Euro Area Policies. IMF Country Report No. 15/204, July 2015. Washington. Joint Research Center (2014). Updated estimates of EU eligible and covered deposits. Joint Research Center Report EUR 26469 EN. Juncker, Jean-Claude (2015). Completing Europe’s Economic and Monetary Union. Verfügbar unter http://www.g8.utoronto.ca/scholar/ Wruuck, Patricia (2014). Deposit Guarantee Reform in Europe: A systemic perspective. Deutsche Bank Research. Current Issues. © Copyright 2015. Deutsche Bank AG, Deutsche Bank Research, 60262 Frankfurt am Main, Deutschland. Alle Rechte vorbehalten. Bei Zitaten wird um Quellenangabe „Deutsche Bank Research“ gebeten. Die vorstehenden Angaben stellen keine Anlage-, Rechts- oder Steuerberatung dar. Alle Meinungsaussagen geben die aktuelle Einschätzung des Verfassers wieder, die nicht notwendigerweise der Meinung der Deutsche Bank AG oder ihrer assoziierten Unternehmen entspricht. Alle Meinungen können ohne vorherige Ankündigung geändert werden. 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