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21. August 2012
Die dominierende Rolle der Banken bei der kommunalen Kreditfinanzierung muss angesichts des sich ändernden Regulierungsumfelds und den Auswirkungen der Staatsschuldenkrise auf die Risikoeinschätzung der Banken in Frage gestellt werden. Die Bündelung der kommunalen Kapitalnachfrage durch eine Kommunale Finanzagentur, um Kapital zu günstigen Konditionen am Finanzmarkt zu beschaffen, könnte in Deutschland eine sinnvolle und überlegenswerte Alternative darstellen, um den kommunalen Liquiditäts- bzw. Kapitalbedarf auch in Zukunft zu decken. Ausgestaltungsmöglichkeiten sowie Vor- und Nachteile aus ökonomischer Sicht werden daher im Rahmen dieser Studie diskutiert. [mehr]
Einer für alle, alle für Einen? Kommunale Finanzagentur – ein Überblick Aktuelle Themen Deutschland Trotz verbesserter Finanzlage in diesem und dem nächsten Jahr nimmt die kommunale Verschuldung weiter zu – wenn auch regional sehr unterschiedlich. Insbesondere die Entwicklung der nur für kurzfristige Liquiditätsengpässe ge- dachten Kassenkredite zeigt dies . Gegenwärtig werden rund 95% der Schul- denaufnahme durch Kreditinstitute (also vor allem Buchkredite) finanziert. Struk- tur und Volumen der kommunalen Kreditfinanzierung haben sich merklich ge- ändert. Kürzere und mittlere Laufzeiten haben stark zugenommen. Allerdings ist diese Entwicklung zwischen den Bankengruppen unterschiedlich verlaufen – zuletzt waren Kreditbanken eher in der kurzen Frist, Sparkassen, Landesban- ken sowie Banken mit Sonderaufgaben (v.a. Förderbanken) eher längerfristig engagiert. Ob die dominierende Rolle der Banken im Rahmen der kommunalen Kreditfi- nanzierung auch in der Zukunft Bestand haben wird, ist zu bezweifeln . Ange- sichts des sich ändernden Regulierungsumfelds (v.a. erhöhte Eigenkapitalan- forderungen sowie neue Liquiditätsanforderungen im Rahmen von Basel III) und den Auswirkungen der Staatsschuldenkrise auf die Risikoeinschätzung der Kommunen durch die Banken, dürften Kommunalkredite zu den bislang ge- wohnten Konditionen und/oder nicht mehr in dem bisherigen Umfang für die einzelnen Kommunen bereit gestellt werden. Eine interessante Alternative könnte daher die Finanzierung über den Kapital- markt darstellen. Die Bündelung der Kreditnachfrage im Rahmen einer Kommu- nalen Finanzagentur könnte es den Kommunen ermöglichen, mit den für den Kapitalmarkt notwendigen Volumina aufzutreten. Dafür gibt es vor allem in Skandinavien und Nordamerika eine Reihe von bewährten Beispielen. Den ei- nen Typus Finanzagentur gibt es nicht. Vielmehr besteht für die konkrete Aus- gestaltung eine ganze Reihe von Möglichkeiten. Aus ökonomischer Sicht hängt die Beurteilung stark von den Ausgestaltungs- merkmalen ab. Insbesondere die Art der gegenseitigen Haftung und der Um- fang der Bedingungen für eine Mitgliedschaft der einzelnen Kommune in einer Agentur spielen eine wichtige Rolle . Ziel sollte sein, eine weitgehend negative Selektion der teilnehmenden Kommunen zu vermeiden. Angesichts der implizi- ten Garantie der Gebietskörperschaften in Deutschland füreinander sowie der gesetzlich verankerten Autonomie der öffentlichen Haushalte, sollte aus öko- nomischer Sicht in Deutschland eine vergleichsweise strengere Aufsicht bzw. Konditionalität gewählt werden. Autor en Frank Zipfel +49 69 910-31890 frank.zipfel@db.com Samuel Mann Editor Barbara Böttcher Deutsche Bank AG DB Research Frankfurt am Main Deutschland E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 www.dbresearch.de DB Research Management Ralf Hoffmann | Bernhard Speyer 21. Augus t 2012 Einer für alle, alle für Einen? Kommunale Finanzagentur – ein Überblick Einer für alle, alle für Einen? – Kommunale Finanzagentur – ein Überblick 2 | 21. August 2012 Aktuelle Themen Einer für alle, alle für Einen? – Kommunale Finanzagentur – ein Überblick 3 | 21. August 2012 Aktuelle Themen Kommunale Kreditfinanzierung und Basel III Mit knapp EUR 130 Mrd. (nach Maastricht-Abgrenzung sogar EUR 140 Mrd.) hat die Verschuldung der Kommunen Ende 2011 einen neuen Höchststand erreicht. Darin enthalten sind rund EUR 45 Mrd. Kassenkredite – letztere ein beredtes Beispiel für die Finanznöte zahlreicher Kommunen in Deutschland. Eigentlich nur für kurzfristige Liquiditätsengpässe gedacht, haben sie sich aber für viele Kommunen als dauerhaftes Mittel zur Finanzierung laufender Ausga- ben entwickelt. Aber nicht nur dieser gleichsam „Dispo-Kredit“ der Kommunen finanziert sich über (Buch)kredite, sondern auch die „reguläre“ Mittelaufnahme wird bislang fast ausschließlich über Bankkredite finanziert. In den vergangenen zehn Jahren hat sich neben dem Volumen auch die Struk- tur dieser kommunalen Kreditfinanzierung merklich geändert. So werden z.B. immer häufiger kürzere Laufzeiten vereinbart. Während kurzfristige Kredite im Jahr 1999 gut 6% der gesamten Kreditvergabe an Gemeinden ausmachten, waren es im Jahr 2011 schon knapp 20%. Im Gegenzug dazu fiel der Anteil langfristiger Kredite von 90% auf 70%. Die indexierte Darstellung in Abbildung 3 verdeutlicht zudem, dass sich die anteilsmäßige Veränderung aus einem An- stieg der kurzfristigen Kredite, bei gleichzeitig konstantem Volumen langfristiger Kredite, ergab. Hier zeigt sich die dramatische Zunahme der Kassenkredite, deren Anteil an der Gesamtverschuldung von 7% (2000) auf fast 35% (2011) stieg. Betrachtet man die Veränderungen nach Bankengruppen (siehe Abb. 4 sowie ausführlicher Anhang), so fällt auf, dass vor allem bei den Kreditbanken (Groß- banken, Regionalbanken und Zweigstellen ausländischer Banken) seit 2008 eine deutliche Zunahme des Volumens kurzfristiger Kredite mit einer Abnahme langfristiger Kredite einherging. Dem gegenüber stehen Sparkassen sowie Ban- ken mit Sonderaufgaben (v.a. Förderbanken), bei denen das Volumen langfris- tiger Kredite anstieg. Eine relevante Abnahme kurzfristiger Kredite tritt hingegen in keinem Bereich auf. Die Detailbetrachtung unterstreicht somit das Gesamtbild abnehmender langfristiger und zunehmender mittel- und kurzfristiger Kredite. Die Bankfinanzierung spielt bislang eine überragende Rolle für Kommunen, da deren Kreditfinanzierung fast gänzlich durch Banken dargestellt wird. Ob dies auch in der Zukunft so bleibt, ist angesichts des sich ändernden Regulierungs- umfelds, aber auch der Auswirkungen der Staatsschuldenkrise auf die Risiko- einschätzung von Kommunen durch Banken, durchaus zu bezweifeln. Höhere Eigenkapitalanforderungen wie auch neue Liquiditätsanforderungen im Rahmen von Basel III werden hierbei eine wichtige Rolle spielen. 1 Beides wird voraus- sichtlich dazu führen, dass – soweit die Anforderungen so umgesetzt werden wie derzeit geplant – Kommunalkredite zu den derzeitigen Konditionen für Ban- ken in der Zukunft (spätestens ab 2018) weniger attraktiv sein werden bzw. nicht mehr in dem bisherigen Umfang für die einzelne Kommune bereitgestellt werden können. Bei gleichbleibendem oder steigendem Kreditvolumen stellt sich damit die Frage, wie die Liquiditätsversorgung der Kommunen sicherge- stellt werden kann. Ändert sich am geplanten Regulierungsrahmen nicht viel, sind grundsätzlich mehrere Optionen denkbar, den Kommunen Liquidität zur Verfügung zu stellen. Zum einen können die Länder selbst mehr Mittel bereitstellen, sei es über direk- te Mittelvergabe oder indirekt durch höhere Zuweisungen an die Kommunal- haushalte. Angesichts der auch für viele Länder schwierigen Haushaltslage, der Einführung der Schuldenbremse bis 2020 und eines sich abzeichnenden demo- grafisch bedingten Ausgabeanstiegs in den kommenden Jahren (letzterer ist bei den Ländern wegen ihres institutionell bestimmten hohen Pensionsausgabenan- teils besonders ausgeprägt) dürfte die Bereitschaft auf Länderebene dafür je- 1 Siehe hierzu ausführlich BdB (2012) sowie BIS (2011). 50 60 70 80 90 100 110 120 0 1 2 3 4 5 6 7 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 Anleihen (links) Darlehen Sozialversicherungen (links) Sonstige (Nichtbanken) (links) Direktausleihen Kreditinstitute (rechts) Kreditinstitute dominieren 1 Verschuldung nach Arten in Mrd. Euro Quellen: Bundesbank, DB Research 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1 00 02 04 06 08 10 12 kurzfristig mittelfristig langfristig Kredite nach Fristigkeit 2 Quellen: Bundesbank, DB Research Anteile am Gesamtvolumen 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 00 02 04 06 08 10 12 kurzfristig mittelfristig langfristig Kredite nach Fristigkeit, indexiert 3 Index 01.01.2000 = 100 Quellen: Bundesbank, DB Research Einer für alle, alle für Einen? – Kommunale Finanzagentur – ein Überblick 4 | 21. August 2012 Aktuelle Themen doch eher gering sein. Zum anderen könnten öffentlich-rechtliche Banken (ein- schließlich Förderbanken) ihr Engagement ausbauen. Die Entwicklung im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise insbesondere im Landesbankensektor sowie die zunehmend vorsichtigere Positionierung der Förderbanken (z.B. durch strengere Bonitätsprüfung) lassen indes auch hinsichtlich dieser Option Zweifel aufkommen. Eine dritte und interessante Alternative zur Erweiterung bzw. Erhalt der Kredit- geber könnte daher die Finanzierung über den Kapitalmarkt sein. Über den Ka- pitalmarkt ließe sich darüber hinaus auch eine Diversifizierung der Finanzierung erreichen (d.h. weg von der reinen Kreditfinanzierung). Wichtigste Instrumente stellen (börsengehandelte) Anleihen und (i.d.R. nicht-börsengehandelte, bilate- rale) Schuldscheindarlehen dar. Beide Instrumente bieten die Möglichkeit über längere Laufzeiten Mittel aufzunehmen. Allerdings, und das dürfte für das Gros der Kommunen das Hautproblem darstellen: Beide Instrumente verlangen ein substantielles Volumen (ab EUR 10 Mio. aufwärts bei Schuldscheinen und ab EUR 150-300 Mio. bei Anleihen), das damit üblicherweise für die einzelne Kommune zu groß ist. Kleinere Volumina sowie kommunaltypische Tilgungs- strukturen sind schwer am Kapitalmarkt zu platzieren. Ein Ausweg böte sich daher darin, die Nachfrage von Kommunen zu bündeln. Dies könnte über eine Kommunale Finanzagentur bewerkstelligt werden. Im Folgenden werden daher Ausgestaltungsmöglichkeiten bzw. Gestaltungsmerkmale und deren Vor- und Nachteile aus ökonomischer Sicht untersucht sowie existierende Beispiele in anderen Staaten näher beleuchtet. Um es gleich vorwegzunehmen: Strukturelle Finanzprobleme der Kommunen, die auch nach der (teilweisen) Übernahme von Sozialausgaben durch den Bund (also neben Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung ebenso die Eingliederungskosten von Behinderten) verblei- ben, kann auch eine Kommunale Finanzagentur nicht lösen. Hierzu bedarf es letztlich Änderungen bei der finanziellen Verflechtung von Bund, Länder und Kommunen, die bis spätestens 2020 angesichts des Auslaufens des bestehen- den Finanzausgleichs und des Solidarpaktes II ohnehin notwendig werden. Grundlegende Merkmale Kommunaler Finanzagenturen Die Hauptaufgabe Kommunaler Finanzagenturen ist die Bündelung der Kapital- nachfrage einzelner Kommunen, um in deren Auftrag Kapital zu günstigen Kon- ditionen am Finanzmarkt zu beschaffen. In der Praxis geschieht dies in der Re- gel durch die Ausgabe gemeinsamer Anleihen. Bei der konkreten Ausgestaltung einer Kommunalen Finanzagentur besteht jedoch eine Vielzahl von Möglichkei- ten. Einer der wichtigsten Punkte – insbesondere aus der Sicht der Investoren – ist die Frage des Verhältnisses der Gebietskörperschaften und deren (mögliche) Haftung untereinander. Haften die an einer gemeinsamen Anleihe beteiligen Kommunen füreinander (ganz oder teilweise) bzw. gar die übergeordnete Ge- bietskörperschaft, oder haftet jeder nur für seinen Anteil (wie z.B. bei einem Länder-Jumbo)? In der Schweiz ist im Rahmen der dortigen Finanzagentur eine so genannte Quotenbürgschaft vorgesehen, d.h. die beteiligten Kommunen haften im Außenverhältnis bis zur Höhe des eigenen Anteils für andere Kom- munen. Die Frage der Haftung spielt bei der Einschätzung der Bonität (Rating) und damit letztlich auch der Preisfindung der begebenen Anleihen eine elemen- tare Rolle. Die folgende Übersicht gibt einen Überblick der konstituierenden Merkmale einer Kommunalen Finanzagentur. Grundlegendes Prinzip: Bündelung der Kreditnachfrage 5 Quelle: Eigene Darstellung 0% 20% 40% 60% 80% 100% Regionalbanken Kreditbanken Auslandsbanken Großbanken Zw. ausländ. B. Kreditgenoss. Sparkassen Genoss. Zentralb. B. m. Sonderaufg. Landesbanken Realkreditinstitute Bausparkassen <1 Jahr 1 - 5 Jahre >5 Jahre Kreditbanken derzeit am kurzen Ende 4 Quellen: Bundesbank, DB Research Buchkredite an Kommunen, Anteile nach Fristig - keit in der jeweiligen Bankengruppe, April 2012 Einer für alle, alle für Einen? – Kommunale Finanzagentur – ein Überblick 5 | 21. August 2012 Aktuelle Themen Neben der Haftung sind es vor allem der Zweck bzw. Ziel, die institutionelle Ausgestaltung sowie der Umfang der kommunalen Finanzierung, die die Aus- gestaltung einer Kommunalen Finanzagentur ausmachen. Die Übersicht macht aber auch deutlich: Abgesehen vom Ziel der Bündelung der Kreditnachfrage gibt es nicht den einen Typ Finanzagentur – dies zeigen auch die Beispiele im Ausland. Vor- und Nachteile aus ökonomischer aber ebenso aus Sicht von Kommunen und Kapitalgebern können daher sehr unterschiedlich sein. Zweck und institutionelle Ausgestaltung sind eng miteinander verbunden – so wird eine reine Beratungseinheit sicherlich nicht mit einer verpflichtenden Teilnahme von Kommunen verbunden sein. 2 Vor- und Nachteile einer Kommunalen Finanzagentur In der Umsetzung bedeutet Bündelung, dass die mit der Emission beauftragte Kommunale Finanzagentur mit der Ausgabe einer Anleihe am Kapitalmarkt, die Finanzierungsbedürfnisse aller teilnehmenden Kommunen zu einem bestimm- ten Zeitpunkt deckt. Aus ökonomischer Sicht ergibt sich hieraus eine Reihe von Vorteilen. An erster Stelle stehen positive Skaleneffekte aufgrund sinkender Durchschnittskosten. Werden Anleihen zum Verkauf angeboten, so ist dies übli- cherweise mit hohen Fixkosten verbunden. Gebühren für das Emissionskonsor- tium und die Börseneinführung und die Kosten zur Kurspflege können für Emit- tenten kleinerer Volumina prohibitiv hoch werden 3 . Eine Kommunale Finanz- agentur löst dieses Problem, indem sie die Fixkosten auf eine große Anzahl von 2 Letzteres ist in den betrachteten Beispielen desgleichen nicht anzutreffen. 3 Siehe Schwarting, Gunnar (2006), S. 45. Übersicht grundlegender Merkmale Kommunaler Finanzagenturen 6 Quelle: Eigene Darstellung Kommunale Finanzagentur Institutionelle Ausgestaltung Träger: Kommune, Land oder eigene Körperschaft/Rechtsform Freiwillige oder verpflichtende Teilnahme Erweiterter Teilnehmerkreis (z.B. auch Versorgungs - unternehmen) Zweck Reine Dienstleistung, Beratung bzw. Konditionenvergleich Finanzierung des laufenden Haushaltes Finanzierung von Investitionsprojekten Verhältnis zwischen Gebietskörperschaften (Haftung bzw. Bail - Out) Haftung nur für eigenen Anteil Gemeinsame Haftung (ohne oder mit Begrenzung, z.B. durch Quotenbürgschaft) Haftung durch übergeordnete Gebietskörperschaft Versicherungslösung und/oder Rating (siehe Schweiz) Umfang der kommunalen Finanzierung Teilweise Bis zu einer bestimmten Höhe/Anteil einer Vergleichsgröße des eigenen Haushaltes (z.B. Ausgaben Einnahmen, Verschuldung, Investitionen) Ab einer bestimmten Höhe/Anteil einer Vergleichsgröße des eigenen Haushaltes (z.B. Ausgaben, Einnahmen, Verschuldung, Investitionen) Bis zu bestimmter Höhe/Anteil an der(n) gemeinsam Anleihe(n) Ganz Einer für alle, alle für Einen? – Kommunale Finanzagentur – ein Überblick 6 | 21. August 2012 Aktuelle Themen Kommunen verteilt. Hierdurch wird es zudem auch möglich das für die Abwick- lung notwendige Fachwissen, z.B. durch speziell qualifizierte Mitarbeiter, bereit- zustellen, um die kommunale Seite in die Lage zu versetzen auf Augenhöhe mit den (internationalen) Kapitalgebern zu verhandeln. Durch die Bündelung entsteht ein diversifiziertes Wertpapier. Begäbe sich jede Kommune selbstständig auf den Kapitalmarkt, so resultierte daraus eine Viel- zahl von Anleihen, die an das Schicksal der jeweiligen Kommune gebunden wären und somit einer höheren Varianz bzw. einem höheren Ausfallsrisiko unterlägen. Aus Sicht des Gläubigers entsteht durch die Bündelung ein einheit- liches Rechtsgeschäft mit der Kommunalen Finanzagentur. 4 In diesem Zusam- menhang wird schließlich die interne Haftungsstruktur relevant, welche Mitglie- der im unterschiedlichen Maße dazu verpflichten kann, die Schulden einer in- solventen Kommune zu decken. Je umfangreicher die Haftung füreinander, desto attraktiver stellt sich die Anleihe aus Sicht des Kapitalgebers dar, da per se das Ausfallrisiko sinkt. Umgekehrt sinkt damit der Anreiz für finanziell (sehr) gut gestellte Kommunen zur Teilnahme an einer solchen Agentur. Soweit Kommunale Finanzagenturen über einen hinreichend großen Teilneh- merkreis verfügen, sind sie darüber hinaus in der Lage über ein hohes Volumen ausreichend Liquidität zu schaffen, d.h. genügend Investoren anzuziehen und damit effizienter zu agieren. Sehr wahrscheinlich wird die Liquidität einer Kom- munalanleihe aufgrund des Größenunterschiedes immer noch beträchtlich ge- ringer sein als die einer Staatsanleihe des betreffenden Zentralstaates. Folglich dürfte auch der Zinssatz, den Investoren auf Kommunalanleihen erhalten, höher als jener auf Staatsanleihen sein. 5 Aus diesem Grund können sich Kommunal- anleihen als besonders attraktive Investitionsobjekte für Investoren erweisen, die nicht auf maximale Liquidität angewiesen sind. Der Zinssatz für (sichere) Staatsanleihen ist damit als eine Untergrenze für die Zinsen auf Kommunalan- leihen anzusehen. Eine Obergrenze ist durch den Zinssatz auf Bankenkredite auf bilateraler Basis gegeben. Da Kommunalanleihen, die durch Bündelung der Kapitalnachfrage mehrerer Kommunen entstehen, ein weitaus geringeres (in meisten Fällen theoretisches) Ausfallrisiko besitzen als Kredite, welche an eine einzelne Kommune vergeben werden, dürfte der Zinssatz einer solchen Anleihe geringer als der eines durchschnittlichen Banken- oder Kassenkredites sein. 6 Die Zinssätze ( ) dürften daher in der Regel wie folgt in Relation zueinander stehen: Von dieser günstigen Zinskonstellation können Kommunale Finanzagenturen jedoch in der Regel nur profitieren, wenn sie sich mithilfe eines externen Ratings klar auf dem Kapitalmarkt positionieren. Denn Anleger auf dem Kapitalmarkt verlangen vor allem Transparenz. Eine externe Bewertung spiegelt die Bonität bzw. das Ausfallrisiko der Kommunalanleihe in quantifizierter Form wider. Dies ist sowohl für die Kommunale Finanzagentur als auch für Investoren von großer Bedeutung. Denn nur durch das externe Rating erhalten Investoren die Bestäti- gung in ein stabiles Wertpapier zu investieren und sind bereit, niedrige Zinskon- ditionen zu akzeptieren. Verstärkt werden diese Anlegerpräferenzen durch die Globalisierung der Finanzmärkte, da sich insbesondere ausländische Gläubiger in ihrer Investitionsentscheidung oft auf das Ratingergebnis stützen. 7 Dadurch wird wiederum die Erfüllung der Kernaufgabe Kommunaler Finanzagenturen, die günstige Kapitalbeschaffung, möglich. Theoretisch lässt sich dies als eine Verringerung der Informationsasymmetrien zwischen Kapitalgeber und Kapital- nehmer darstellen. Wie wichtig gerade der internationale Aspekt ist zeigen 4 Siehe ebenda, S. 134. 5 Knoch (2011), S. 9. 6 Zudem entfallen die Liquiditätsbeschaffungskosten der Banken, die im Zuge einer Kreditvergabe entstehen. 7 Birkholz (2008), S. 64. Vorteile gebündelter Kreditnachfrage 7 — Emissionen in kürzeren zeitlichen Abständen — Aufteilung der Fixkosten — Diversifizierteres Wertpapier mit niedrigerem Ausfallrisiko — Hinreichend große Emissionsvolumina und Liquidität Einer für alle, alle für Einen? – Kommunale Finanzagentur – ein Überblick 7 | 21. August 2012 Aktuelle Themen bspw. die Agenturen in Finnland, deren Anleihen (2011) zu jeweils weniger als 10% in Skandinavien selbst nachgefragt wurden. Im kanadischen Beispiel (Bri- tish Columbia) betrug der Anteil der Auslandsnachfrage immerhin noch gut 50%. Die norwegische Agentur begab 2011 lediglich 5% der Anleihen in norwe- gischen Kronen aber fast 50% in japanischen Yen. Eine Kommunale Finanzagentur kann somit dank des Liquiditäts- und Bonitäts- effekts entscheidend die Zinslast einer Kommune senken. Gleichzeitig stellen die begebenen Anleihen mit einem höheren Zinssatz als bei Staatsanleihen eine attraktive Investitionsalternative für Investoren dar, die höhere Renditen suchen. Ökonomische und rechtliche Aspekte Die Bewertung (Rating) der einzelnen Mitglieder – extern oder durchaus auch intern – ist nicht nur aus Investorensicht von Bedeutung. Denn sie kann darüber hinaus helfen – in Abhängigkeit der konkreten Ausgestaltung der Finanzagen- tur – die Anreizstrukturen für Kommunen und Agentur zu verbessern. Hierbei steht im Vordergrund, bestimmte Selektionsprozesse hinsichtlich der Teilnahme von Kommunen an einer kommunalen Agentur zu vermeiden (negative Selekti- on) oder auch zu fördern (positive Selektion). Aus ökonomischer Sicht ist insbesondere die Frage der Haftung im Innenver- hältnis für die begebenen Anleihen mit Problemen behaftet. Soweit die Kommu- nen bspw. gemeinsam füreinander haften, kann es dazu kommen, dass für die einzelne Kommune der Anreiz für eine solide Haushaltsführung sinkt, da im Notfall andere Kommunen oder auch eine übergeordnete Gebietskörperschaft für Verpflichtungen im Außenverhältnis einstehen müssen („bail-out“). Das wird insbesondere dann problematisch, wenn die Teilnahme freiwillig ist und die Agentur auch kaum Möglichkeiten besitzt, Kommunen von der Mittelbeschaf- fung auszuschließen. In der Folge kann es zu einer negativen Selektion kom- men, bei der am Ende nur mehr finanzschwache Kommunen auf die Kommuna- le Finanzagentur zugreifen. Damit wären die skizzierten Vorteile weitgehend obsolet und die Agentur wahrscheinlich nicht in der Lage das Geschäft länger- fristig weiterzuführen. Die existierenden Beispiele in der Praxis zeigen, dass die Teilnahme in der Re- gel freiwillig ist und die Agentur selbst entscheiden kann, potentiellen Mitglie- dern bei schlechter Haushaltslage die Mitgliedschaft zu verwehren. 8 Hierdurch kann es zu einer positiven Selektion kommen, bei der nur finanziell gut gestellte Kommunen ihren Kreditbedarf über eine Agentur decken. Je nachdem wie streng ein internes Rating ausgestaltet ist, sind auch Zwischenlösungen, die sowohl finanzstärkeren als auch finanzschwächeren Kommunen den Zugang zu Gemeinschaftanleihen gleichermaßen ermöglichen, denkbar – bspw. indem der Umfang der kommunalen Finanzierung, die durch eine Agentur abgedeckt ist, beschränkt wird. Umsetzen ließe sich dies dadurch, dass die Kreditaufnahme nur bis zu einer bestimmten Höhe oder eines Anteils einer Vergleichsgröße im eigenen Haushalt (wie Investitionen, Ausgaben oder ähnlichem) zulässig ist. Auch die Begrenzung des individuellen Anteils einer Kommune an der Gemein- schaftsanleihe wirkt in diese Richtung. Interne und externe Bewertung ebenso wie die Anreizstruktur, der die Kommu- nen unterliegen, hängen in bedeutendem Maße auch von der institutionellen Stellung der Kommunen ab. Das beinhaltet z.B. die Frage, inwieweit diese eine 8 In den meisten Fällen nehmen die Agenturen ein eigenes internes Rating vor. In der Schweiz existiert eine vorgeschaltete Versicherung, die in der Folge der Insolvenz der Kommune Leukerbad eingeführt wurde. Dieses interne Rating orientiert sich z.B. an den Finanzkennzahlen der Kommunen wie Selbstfinanzierungsgrad, Selbstfinanzierungsanteil, Zinsbelastungsanteil und Kapitaldienstanteil. Informationsasymmetrie 8 Entscheidungen werden unter „Informations- asymmetrie“ getroffen, wenn ein Akteur einer Transaktion über mehr oder bessere Informati- on verfügt als der andere*. Im Kontext kommu- naler Finanzierung tritt Informationsasymmetrie insofern auf, als Investoren entscheidend weni- ger Information zur finanziellen Lage von Kom- munen besitzen als die Kommunen selbst („Hidden Knowledge“) – letzteres auch, weil Investoren den Aufwand für eigene Analysen scheuen. Erreicht die Informationsasymmetrie ein kritisches Ausmaß, so ist der Investor nicht mehr bereit eine Transaktion durchzuführen und der potentielle Wohlfahrtsgewinn beider Partei- en bleibt aus („Adverse Selektion“). Moral Hazard Ein weiteres Folgeproblem von Informations- asymmetrien ist neben der adversen Selektion das Eingehen von übermäßigen Risiken durch den besser informierten Akteur. Dieser soge- nannte „Moral Hazard“ kann eintreten, wenn die Gegenpartei nicht in der Lage ist, unerwünsch- tes Verhalten zu überwachen bzw. zu bestra- fen**. Bei Kommunalen Finanzagenturen könnte Moral Hazard auftreten, wenn eine Bail-Out- Garantie einer höheren staatlichen Ebene vor- liegt, wie dies beim Beispiel der Insolvenzunfä- higkeit deutscher Gemeinden aller Wahrschein- lichkeit de facto der Fall ist. Die Garantie ermög- licht Kommunen größere finanzielle Risiken einzugehen, da Land oder Bund im Falle einer drohenden Insolvenz unterstützend einspringen. Die genannten Beispiele zeigen deutlich, dass ein entscheidender Faktor für das reibungslose Funktionieren einer Kommunalen Finanzagentur darin besteht, Informationsasymmetrien zu verringern. Dies wird primär durch den Einsatz von externen Ratings erreicht. *Kräkel (2007), S. 19 **Griffiths und Wall (2000), S. 486 Einer für alle, alle für Einen? – Kommunale Finanzagentur – ein Überblick 8 | 21. August 2012 Aktuelle Themen eigene Steuerhoheit bzw. Finanzautonomie (Ausgaben und Einnahmen) besit- zen. In Deutschland ist hier relevant, dass Kommunen nur unter bestimmten Umständen für Dritte bürgen bzw. haften dürften (z.B. Artikel 104 GemO RLP). In manchen Staaten – wie auch in Deutschland – können Kommunen darüber hinaus per Gesetz insolvenzunfähig sein (§ 12 Abs. 1 Nr. 2 InsO). Letzteres gilt natürlich auch für den Fall, dass die übergeordnete Gebietskörperschaft unmit- telbar und sofort für eine Kommune einspringt, sollte diese in eine finanzielle Schieflage geraten. In diesem Falle sind die oben skizzierten negativen Anreizeffekte alleine durch die Ausgestaltung einer Kommunalen Finanzagentur nur schwer zu vermeiden. Negative Anreizeffekte lassen sich generell am leich- testen vermeiden, je mehr Autonomie die Kommunen besitzen und desto mehr eigene Verantwortung diese für ihr Handeln tragen. Nicht jede institutionelle Ausgestaltung der Finanzbeziehungen zwischen den Gebietskörperschaften dürfte aus ökonomischer Sicht daher für die Einrichtung einer Kommunalen Finanzagentur gleich gut geeignet sein. In der Praxis kann es somit sinnvoll sein, dass die Mittelbeschaffung über Kommunale Finanzagenturen nur für bestimmte Projekte bzw. Ausgaben der Kommunen nutzbar sind, die auch in der Kompetenz der Kommunen liegen. Aus diesem Umstand könnten sich zweckgebundene Finanzagenturen bilden. Ein Beispiel einer strikt zweckgebundenen Finanzagentur aus der Praxis ist die Nederlandse Waterschapsbank N.V. (NWB). Die NWB Bank beschränkt sich bei ihrer Finanzierungshilfe auf Wohnungsbau, Gesundheit, Bildungseinrichtungen sowie Projekte im Bereich Wasser und Umwelt. In Deutschland könnte man hier an den Infrastrukturbereich denken, da die Kommunen den wesentlichen Anteil der staatlichen Investitionen tätigen. Letztere sind allerdings seit geraumer Zeit bedenklich rückläufig. An dieser Stelle ist jedoch festzuhalten, dass bei einer derartigen Ausgestaltung die Grenzen zu einer Förderbank verschwimmen. Das gilt auch für das genannte Beispiel aus den Niederlanden, die gleichfalls mehr als Förderbank anzusehen ist. Beispiele existierender Kommunaler Finanzagenturen Kommunale Finanzierung durch Ausgabe von Wertpapieren steckt in Europa noch in den Anfängen. 9 Um die Kapitalbeschaffung für Kommunen zu vereinfa- chen und die Zinslast von Krediten zu verringern, wurden in einigen europäi- schen Staaten jedoch bereits Kommunale Finanzagenturen eingerichtet. Hierzu zählen unter anderem die Emissionszentrale Schweizer Gemeinden (ESG), Kommuninvest of Sweden, KommuneKredit in Dänemark, die Kommunalbanken Norge sowie die niederländische NWB Bank. Aufgrund ihrer klar ausgestalteten strukturellen Eigenschaften und beispielhafter Umsetzung wird im Folgenden näher auf das schweizerische, das schwedische sowie das dänische Modell eingegangen. Dies soll helfen grundlegende Ausgestaltungsmerkmale und Er- folgsfaktoren zu identifizieren. Insbesondere werden dabei die zwei zentralen Themen Mitgliederauswahl und Haftungssystem beleuchtet. Der kommunale Anleihenmarkt der Vereinigten Staaten, mit aktuell USD 2,8 Bill. an ausstehen- den Anleihen der größte der Welt 10 , eignet sich in diesem Zusammenhang nicht als Vorbild. Dies liegt u.a. daran, dass Zinsgewinne von Kommunalanleihen in den USA immer von der nationalen und in vielen Fällen auch von der bundes- staatlichen sowie regionalen Einkommenssteuer befreit sind 11 , was besondere Investitionsanreize schafft und einen direkten Strukturvergleich schwierig macht. Darüber hinaus treten neben Kommunen auch Bundesstaaten und deren aus- gegliederte Verwaltungsträger als Emittenten auf. 12 9 Vgl. Birkholz (2008), S. 79. 10 U.S. Securities and Exchange Commission (2012). 11 Sifma (2011), S. 2. 12 Birkholz (2008), S. 79. Insolvenzordnung 9 § 12 Juristische Personen des öffentlichen Rechts (1) Unzulässig ist das Insolvenzverfahren über das Vermögen 1. des Bundes oder eines Landes; 2. einer juristischen Person des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht eines Landes unte r- steht, wenn das Landesrecht d ies bestimmt Kommunale Finanzagenturen weltweit 10 Kommunale Finanzagenturen finden sich welt- weit, in Europa vor allem in Skandinavien: — Dänemark (KommuneKredit) http://kommunekredit.com/ — Finnland (MuniFin) http://www.kuntarahoitus.fi/en — Norwegen (Kommunalbanken) http://www.kommunalbanken.no/ — Schweden (Komminvest) http://www.kommuninvest.se/ — Schweiz (Emissionszentrale Schweizer Gemeinden) http://www.esg-ccs.ch/ In Frankreich* wird derzeit darüber debattiert eine Finanzagentur einzurichten. In Nordame- rika, sind Kommunale Finanzagenturen eben- falls weit verbreitet: — Kanada (Auswahl): — Alberta Capital Finance Authority (ACFA) http://www.acfa.gov.ab.ca/ — Municipal Finance Authority of British Columbia (MFABC) http: http://mfa.bc.ca/ — Vereinigte Staaten: (Auswahl) — Sunshine State Governmental Financ- ing Commission (SSGFC) http://ssgfc.affiniscape.com/ — Vermont Municipal Bond Bank (VMBB) http://www.vmbb.org/ — New Hampshire Municipal Bond Bank (NHMBBMuniciap) http://www.nhmbb.org/ — Neuseeland (New Zealand Local Govern- ment Funding Agency, LGFA) http://www.lgfa.co.nz/ — Japan (Japan Finance Organization for Municipalities-Bond, JFM) http://www.jfm.go.jp/en/ *Französisches Parlament (2012). Einer für alle, alle für Einen? – Kommunale Finanzagentur – ein Überblick 9 | 21. August 2012 Aktuelle Themen Das schweizer Modell Die Emissionszentrale Schweizer Gemeinden wurde bereits im Jahr 1971 mit dem Zweck gegründet, ihre Mitglieder in gemeinsamer Selbsthilfe bei der Be- schaffung von Geldern zu unterstützen. 13 Die ESG ist als privatrechtliche Ge- nossenschaft organisiert und begibt Anleihen, bei der sich Mitglieder zu soge- nannten Emissionspools zusammenfinden. Somit wird es den Mitgliedern – zuletzt noch ca. 30% aller Schweizer Gemeinden – möglich, ihre Kapitalnach- frage zu bündeln und ein stabiles Wertpapier zu attraktiven Zinskonditionen anzubieten. 14 Um der ESG beizutreten muss sich eine Gemeinde einem differenzierten inter- nen Prüfverfahren unterziehen. Bei einem ausgeglichenen Gemeindehaushalt kann sich die Gemeinde ohne weitere Auflagen an den Emissionen der ESG beteiligen. Weist eine Gemeinde hingegen einen schlechten Finanzstatus auf, so muss bei einer Beteiligung ein Risikozuschlag zwischen 0,125% und 0,25% des aufgenommenen Kapitals bezahlt werden. Die einbezahlten Risikozuschlä- ge schwächerer Mitglieder dienen der Bildung von Reserven, auf welche bei Zahlungsausfällen zurückgegriffen werden kann. Diese Form der institutionellen Ausgestaltung mit freiwilliger Teilnahme und internem Prüfverfahren resultiert in einer positiven Selektion der Mitglieder, welche wiederum das externe Rating der Emissionszentrale durch Rating-Agenturen aufwertet. Verstärkt wird dieser Mechanismus durch die Möglichkeit Kommunen auszuschließen, sollte sich deren Finanzhaushalt entscheidend verschlechtern. Das Verhältnis zwischen den Gebietskörperschaften wird durch eine so genann- te Quotenbürgschaft geregelt. Dies bedeutet, dass jede Gemeinde anteilsmä- ßig, aber maximal bis zum Betrag ihrer Quoten für die Ausfälle anderer Ge- meinden einsteht. Um das Ausfallrisiko von Mitgliedern zu minimieren ist dieser Quotenbürgschaft zudem eine Versicherung vorgelagert. Im Rahmen der Emis- sionskosten wird eine Prämie in Höhe von 1,1% pro Anleihe mit Laufzeit 10 Jahren bezahlt, welche dazu dient Zahlungsausfälle im Umfang von 10% des jeweiligen Anleihevolumens zu decken. Ein Teil der Prämie dient ebenfalls dem Aufbau einer Reserve. Diese Konstellation soll einen Rückgriff auf die Quoten- bürgschaft nur in Ausnahmesituationen notwendig machen. Darüber hinaus wird die Diversifizierung der Pools durch Anteilsbeschränkun- gen sichergestellt. Abgestimmt auf die Versicherung ist es Mitgliedern nicht erlaubt sich mit mehr als 10% des Anleihevolumens oder 10 Mio. Franken an einer Emission zu beteiligen. Folglich sind an jeder Emission zumindest 10 Ge- meinden beteiligt, so dass die Versicherung den Ausfall einer Gemeinde ab- deckt. In der Umsetzung sind die Pools jedoch weitaus diversifizierter. Als Bei- spiel sei die ESG-Anleihe Serie 82 genannt, an welcher sich 55 Gemeinden mit insgesamt 74,8 Mio. Franken beteiligten. 15 In der Vergangenheit lag das durch- schnittliche Volumen der ausgegebenen ESG-Anleihen bei ca. 120 Mio. Fran- ken. 16 Vor diesem Hintergrund ist es zwar auf den ersten Blick überraschend, dass sich die ESG derzeit in Auflösung befindet. Das liegt jedoch an der insgesamt positiven Finanzsituation der Kommunen. Der stark rückläufige Finanzbedarf der Schweizer Kommunen spiegelt den Rückgang der Verschuldung wider, die sich seit Mitte der 1990er Jahre fast halbiert hat. 17 Gleichwohl ist die ESG als Erfolgsmodell anzusehen und aufgrund der ausgeprägten Autonomie der Schweizer Kommunen (diese können sogar insolvent gehen) als Vergleichsmo- 13 Glatthard (2002), S. 28 ff. 14 Zu beachten ist an dieser Stelle, dass die ESG keine neuen Anleihen mehr begibt, da sie sich derzeit in Auflösung befindet. Siehe dazu am Ende diese Abschnittes. 15 Vgl. Schwarting (2006), S. 134. 16 Rehm & Tholen (2008), S. 129. 17 In Relation stieg damit auch die Anbieterzahl. Parallel sank durch zahlreiche Fusionen zudem die Zahl der Gemeinden deutlich (seit 1990 um gut 17%, vgl. http://www.bfs.admin.ch. Einer für alle, alle für Einen? – Kommunale Finanzagentur – ein Überblick 10 | 21. August 2012 Aktuelle Themen dell interessant. Daher lassen sich drei grundsätzliche Erfolgsfaktoren ableiten. 1) Der große Grad an Diversifikation, durch eine Vielzahl von an jeder Emission beteiligten Gemeinden. 2) Die strukturierte Haftungsregelung, die nicht zwangs- läufig einer staatlichen Garantie bedarf sowie 3) das differenzierte Prüfverfah- ren, woraus sich eine positive Selektion der Mitglieder ergibt. Das schwedische Modell In vielerlei Hinsicht ähnlich gestaltet ist die 1986 gegründete Genossenschaft Kommuninvest of Sweden. Neben dem Zweck, die Zinslast bei der Kapitalbe- schaffung von Kommunen zu reduzieren, stellt die Kommuninvest auch generel- le Informationen und Beratungsdienstleistungen zur Kommunalfinanzierung bereit. 18 Anders als bei der schweizerischen ESG erweist sich die Mitgliederpoli- tik der Kommuninvest als umfassender. Von den insgesamt 310 schwedischen Kommunen sind bereits 90% Mitglied der Genossenschaft, welche als aus- drückliches Ziel angibt, bis zum Jahr 2015 alle Kommunen inkorporieren zu wollen. Mitgliedskandidaten durchlaufen trotzdem eine Prüfung und können bei einer Verschlechterung des Finanzhaushaltes wieder aus der Kommuninvest ausgeschlossen werden. Die gleichwohl hohen Mitgliedszahlen lassen sich auf den generell gesunden finanziellen Zustand schwedischer Lokalregierungen zurückführen. Auch das Verhältnis zwischen den Gebietskörperschaften weicht vom schweizer Modell ab. Die Mitglieder unterzeichnen eine Ausfallbürgschaft, die im Außen- verhältnis eine gesamtschuldnerische Haftung begründet. Eine zusätzliche vor- gelagerte Versicherung existiert nicht, im Gegensatz zur Schweiz können Kom- munen jedoch nicht insolvent werden. Zudem existiert eine implizite Garantie durch den Zentralstaat. Die Ausfallbürgschaft wird durch ein interkommunales Abkommen ergänzt, wonach jede Kommune prinzipiell für die eigenen Schulden haftet (Innenverhältnis). Kommt es jedoch dazu, dass eine Kommune ihren Ver- pflichtungen (nach außen) nicht mehr nachkommen kann, werden die unbezahl- ten Schulden proportional zum jeweiligen Kreditanteil auf die übrigen Kommu- nen aufgeteilt. 19 Am Beispiel der Kommuninvest wird ersichtlich, wie wichtig externe Ratings für die erfolgreiche Emission von Anleihen sind. Sowohl Moody’s als auch Standard & Poors versahen Kommuninvest in den letzten Jahren konstant mit den jeweili- gen Höchstbewertungen (AAA und Aaa). Diese Ratings schaffen bei Investoren das nötige Vertrauen. Dieses wird darüber hinaus über intensive Bemühungen verstärkt, die Strukturen schwedischer Kommunen sowie deren wirtschaftliche Situation den Investoren zu erklären. Dass Kommuninvest ihre Bedeutung durch diese Strategie in den letzten Jahren vergrößern konnte, ist unter ande- rem am kontinuierlichen Wachstum der Kreditmenge ersichtlich (siehe Abbil- dung 12). Über die letzten 10 Jahre hat sich die Kreditvergabe um durchschnitt- lich 16% pro Jahr erhöht. Damit stieg auch der Anteil von Kommuninvest an den Gesamtschulden schwedischer Kommunen. Wie auch im schweizer Modell profitiert die Kommuninvest in starkem Maße von der gesunden finanziellen Situation schwedischer Kommunen. Die institutionelle Ausgestaltung sorgt dafür, dass sich das Vertrauen, das Investoren gegenüber schwedischen Kommunen haben, direkt auf die Finanzagentur überträgt. Das dänische Modell Die dänische Finanzagentur – KommuneKredit – sticht in ihrer Bedeutung her- aus, da in keinem anderen Land mit Kommunaler Finanzagentur ein derart gro- ßer Anteil der gesamten Staatsausgaben auf Gemeindeebene ausgegeben wird 18 Kommuninvest (2012). 19 Standard & Poor’s (2012). 0 50 100 150 200 250 300 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Quelle: Kommuninvest Mitgliederwachstum Kommuninvest 11 Anzahl Kommunen 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 2008 2009 2010 2011 Ziel 2015 Quelle: Kommuninvest Kreditaufnahme über Kommuninvest 12 Anteil an gesamter kommunalen Kreditaufnahme Einer für alle, alle für Einen? – Kommunale Finanzagentur – ein Überblick 11 | 21. August 2012 Aktuelle Themen (siehe Tabelle 13). Er beträgt in Dänemark 64,77%, gegenüber 18% in Deutsch- land. Im Zusammenhang mit den generell hohen Staatsausgaben Dänemarks (57,9% des BIP im Jahr 2011) ist es wenig erstaunlich, dass KommuneKredit eine dominante Rolle bei der Beschaffung von Krediten auf lokaler Ebene zu- kommt. Die Agentur wurde bereits im Jahr 1898 als Verein gegründet und soll eine kosteneffiziente Finanzierung für Mitglieder sichern. 20 Neben einer Auswahl an Finanzprodukten bietet KommuneKredit auch einen beratenden Service an. Die Teilnahme an KommuneKredit ist freiwillig. Dennoch sind zurzeit (Stand 2012) alle Kommunen Dänemarks Mitglied. Das Verhältnis zwischen den Mit- gliedern ist durch eine direkte, gesamtschuldnerische Bürgschaft zwischen den Kommunen geregelt. Hinzu kommen jedoch weitere regulatorische Rahmenbe- dingungen: Das beschaffte Kapital darf nicht zur Deckung laufender Kredite, sondern nur für vom Zentralstaat genehmigte Investitionen verwendet werden. 21 Zudem verfügen Kommunen über das Recht, Steuern in unbegrenztem Ausmaß einzufordern. Diese, zum Erhalt eines gesunden kommunalen Finanzhaushaltes vorteilhaften Bestimmungen, machten einen Rückgriff auf die Bürgschaft bis heute überflüssig. Wie in Schweden, können auch in Dänemark die Kommunen nicht in Insolvenz gehen. 22 Vergleicht man die vorgestellten Modelle von Kommunalen Finanzagenturen (siehe Tabelle 13), so treten zwei zentrale Struktureigenschaften hervor. Zum einen ist dies die ausgeprägte gegenseitige Haftung füreinander im Außenver- hältnis. Sie entbindet die Kommunen jedoch nicht im Innenverhältnis für ihren Anteil einzustehen. Zum anderen ist dies die strenge Kontrolle der Finanzen der Mitgliedskommunen durch die Agentur. Da die Mitgliedschaft freiwillig ist, kön- nen die Agenturen einzelne Kommunen auch wieder von der gemeinsamen Anleihebegebung ausschließen. 20 KommuneKredit (2012). 21 KommuneKredit (2011), S. 7. 22 Moody’s (2012), S. 14. Übersicht über bestehende Kommunale Finanzagenturen mit Vergleich Deutschland 13 2011 Dänemark Finnland Norwegen Niederlande Schweden Schweiz 1 Deutschland Staatsausgaben (% des BIP) 57,9 54 44,6 50,1 51,3 34,2 45,6 Öffentlicher Bruttoschuldenstand (% des BIP) 46,5 48,6 29 65,2 38,4 38,4 81,2 Staatsdefizit (% des BIP) - 1,8 - 0,5 13,6 - 4,7 0,3 0,4 - 1 Finanzierungssaldo des Staates (% des BIP) - 1,9 - 0,9 13,6 - 4,6 0,1 0,6 - 1 Gemeindeausgaben (% der Staatsausgaben) 64,77 40,93 34 33 49 22 18 Gesamtausgaben der Gemeinden (% des BIP) 37,5 22,1 15 16,7 25,2 7,5 8 Gesamteinnahmen der Gemeinden (% des BIP) 37,5 21,7 14,2 16 24,9 7,8 8 Finanzierungssaldo der Gemeinden (% des BIP) 0 - 0,4 - 0,8 - 0,7 - 0,3 0,3 0 Bruttoschuldenstand der Gemeinden (% des BIP) 7,3 6,5 12,4 8,6 6,9 7,7 5,4 Gemeindeschulden absolut (in Mio. Euro) 17.504 12.452 43.286 51.781 26.687 36.641 138.823 Verhältnis Schulden/Einnahmen der Gemeinden 0,2 0,3 0,87 0,54 0,28 0,99 0,68 Anteil der durch Agentur gedeckten Gesamtve r- schuldung aller Mitglieder 90% 45 - 50% (2010) 49,30% 40% (2010) - Mitglieder (Anteil aller Kommunen) 100% 99,7% 98,6% 86,8% 28,2% - Haftungsstruktur Kommunen gesamt - schuldnerisch. Gemeinschaftliche Haftung durch kommunalen Ha f- tungsausschuss. 2 Patronatserkl ä- rung der Regi e- rung (100%iger Eigentümer). Implizite Unte r- stützung durch Finanzministe - rium. Kommunen gesamt - schuldnerisch. Quotenbürg - schaft mit vorgelagerter Versicherung. - Quellen: Eurostat, DB Research, Kommuninvest, KommuneKredit, KBN, ESG, Moody's; 1 Daten 2010; 2 engl.: Municipal Guarantee Board Einer für alle, alle für Einen? – Kommunale Finanzagentur – ein Überblick 12 | 21. August 2012 Aktuelle Themen Fazit – ein Modell für Deutschland? Kommunale Finanzagenturen sind prinzipiell gut geeignet, um den Kommunen neue und vorteilhafte Finanzierungsalternativen über den Kapitalmarkt zu bieten – das zeigen insbesondere die skandinavischen Beispiele. 23 Durch die Bünde- lung der Kapitalnachfrage entstehen gegenüber einer Einzelemission von Anlei- hen eine Reihe von Vorteilen (insbesondere: Fixkostendegression, höhere Vo- lumina und Liquidität sowie diversifizierte Produkte), die für Kommunen zu er- heblichen Kostenvorteilen führen können bzw. einen Gang an den Kapitalmarkt erst möglich machen. Gleichzeitig entsteht ein Produkt, das auch für viele inter- nationale Investoren interessant sein kann. Für Deutschland trifft dies umso mehr zu, als das Kreditvolumen deutscher Gemeinden um ein Vielfaches größer ist als jenes vergleichbarer Länder mit Kommunaler Finanzagentur. Folglich wäre eine regelmäßige Ausgabe volumenstarker Anleihen relativ einfach zu bewerkstelligen. Wie hoch die Ersparnis für eine Kommune im Einzelnen sein kann (sowohl im Vergleich zur Kreditaufnahme als auch im Vergleich zur individuellen Emission von Anleihen), ist jedoch schwer zu quantifizieren. Ursache dafür sind fehlende Vergleichsgrößen, was unter anderem an den unterschiedlichen Volumina und Laufzeiten der ausgegebenen Anleihen liegt. Das Problem der Quantifizierung gilt umso mehr für Deutschland. Gegenwärtig sind lediglich zwei kommunale Anleihen 24 im Umlauf. Versucht man die Rendi- ten dieser Anleihen mit diversen Anleihen von Bundesländern zu vergleichen, so ist ein verlässlicher einheitlicher Wert für einen „Spread“ zwischen diesen Anleihen nicht eindeutig zu erkennen. Die für einen Vergleich zur kommunalen Kreditaufnahme notwendigen statistischen Daten zu Kreditkonditionen der Kommunen sind in Deutschland nicht verfügbar. Die einschlägigen Bundes- bankstatistiken zur kommunalen Kreditaufnahme erfassen weder Anzahl der Kredite noch Zinssätze. Die vorangegangene Analyse zeigt, dass Kommunale Finanzagenturen weder starre, noch einheitliche Institutionen sind – den einen Typ Finanzagentur gibt es angesichts der vielfältigen Ausgestaltungsmöglichkeiten nicht. Aus ökonomi- scher Sicht hängt die Beurteilung stark von eben diesen Ausgestaltungsmerk- malen ab – und hier insbesondere von der Art der gegenseitigen Haftung und den Bedingungen für eine Mitgliedschaft in der Agentur. Ziel sollte sein, eine zu starke negative Selektion der teilnehmenden Kommunen zu vermeiden. Eine optimale Ausgestaltung kann ihre Wirkung jedoch nur entfalten, wenn auch die fiskalischen Rahmenbedingungen – konkret die Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften – geeignet sind. Angesichts der impliziten Garantie der Gebietskörperschaften in Deutschland füreinander sowie der gesetzlich veran- kerten Autonomie der öffentlichen Haushalte 25 , spricht aus ökonomischer Sicht einiges dafür in Deutschland eine eher strenge Aufsicht/Konditionalität zu wäh- len, um eine positive Selektion zu erreichen. Das legen auch die Beispiele aus dem Ausland nahe. Dabei bedeutet Konditionalität, dass ein Auswahlverfahren mit differenzierter Prüfung der Gemeindefinanzen durchaus sinnvoll wäre – z.B. 23 Wie aus der Tabelle ersichtlich, ist in Skandinavien häufig das Modell einer gesamtschuldneri- schen Bürgschaft („joint and several gurantee“) im Rahmen der Haftungsstruktur vorgesehen. Gesamtschuldnerisch bedeutet, dass wenn A eine Forderung in Höhe von X Euro gegenüber B und C hat – die dafür als Gesamtschuldner haften – kann A seinen Anspruch in Höhe von X so- wohl gegenüber B als auch C (teilweise oder ganz) geltend machen. A kann allerdings insgesamt nicht mehr als X Euro verlangen. B und C können der Forderung nicht entgegenhalten, dass sie im Innenverhältnis vereinbart haben, zu einem bestimmten Anteil (z.B. 50:50) zu haften. Wird B voll in Anspruch genommen, muss B voll an A zahlen und sich wegen des hälftigen Innenaus- gleichs an C halten. Siehe auch §§ 421, 426 und 427 BGB sowie Haag, Kurt (2011). Der Haft- pflichtprozess. 24 Hannover, mit einem Kupon von 3,645%, einer Restlaufzeit bis 12/2019 und einem Volumen von EUR 180 Mio.; und Essen (2,625%, 02/2015, EUR 250 Mio.) 25 Für ein externes Rating sind beide positiv anzusehen. Kommunale Darlehensgemeinschaft in Rheinland - Pfalz 14 In Rheinland - Pfalz existiert seit 2005 eine Art gebündelter Kapitalbeschaffung von Komm u- nen. Im Rahmen der so genannten Kommun a- len Darlehensgemeinschaft wird dabei in einem standardisierten Verfahren ein Teil der Kredi t- nachfrage der Landkreise gebündelt per Au s- schreibung (Auktion) an Banken weitergeleitet. Das rheinland - pfälzische Finanzministerium koordiniert die Darlehensaufnahmen, wobei in der Regel eine externe Bank als Zahlstelle (zwischen Landkreisen und darlehensgebender Bank) fungiert. D ie Teilnahme ist für die Lan d- kreise freiwillig, jeder Landkreis haftet quotal, also nur für seinen Anteil am Gesamtkredit. Das Volumen der gebündelten Kredite bewegt sich bei langfristiger Laufzeit (10 Jahre) im unteren zweistelligen Millionenbereich. Das Ziel der Bündelung des Refinanzierungsbedarfs sind besserer Konditionen, Informationsvorteile sowie ein aktiveres bzw. professionelleres Zinsmanagement. Eine eigene institutionelle Einheit, wie sie im Rahmen dieser Studie in Form der kommunalen Finanzagent ur beschri e- ben wird, stellt die Darlehensgemeinschaft jedoch nicht dar, zumal bislang lediglich die Bündelung von (Bank - )Krediten vorgesehen ist. Daher ist sie auch nicht mit den beschriebenen Modellen aus dem Ausland – z.B. in Skandin a- vien – vergleichbar. Quelle: Finanzministerium Rheinland - Pfalz Einer für alle, alle für Einen? – Kommunale Finanzagentur – ein Überblick 13 | 21. August 2012 Aktuelle Themen anhand bestimmter Haushaltsziffern bzw. Finanzkennzahlen. Eine negative Selektion, d.h. eine Agentur die vornehmlich finanzschwachen Kommunen Kre- dite gewähren würde, ginge letztlich stark in Richtung eines Entschuldungs- fonds. Letztere existieren aber in unterschiedlicher Form bereits in einer Reihe von Bundesländern. Grundsätzlich wären in Deutschland vor der Etablierung Kommunaler Finanz- agenturen eine Reihe von Fragen zu klären bzw. zu diskutieren, wie sie sich aus der Übersicht 6 ergeben. Dazu gehören u.a.: — Wie gestaltet man die Haftung und Teilnahmebedingungen – vor allem im Hinblick auf die strukturellen Haushaltsprobleme vieler Kommunen? Hier- durch ergeben sich große regionale Unterschiede hinsichtlich des Finanz- zierungsbedarfs der Kommunen. Die strukturellen Haushaltsprobleme kön- nen durch eine Kommunale Finanzagentur nicht gelöst werden. — Wer ist Träger einer Kommunalen Agentur, wenn sie über eine reine Ser- vice bzw. Zahlenstellenfunktion hinausgeht? Sollte bspw. das jeweilige Land involviert sein? — Zahlreiche rechtlichen Aspekte/Rahmenbedingungen: i. Inwieweit sind gegenseitige (voll- oder anteilige) Bürgschaften zwischen Kommunen möglich, bzw. Änderungen der Gemeindeordnungen not- wendig? ii. Inwieweit sollte in die kommunale Finanzautonomie durch eine Agentur bzw. das Land eingegriffen werden? Wäre das im Rahmen der grund- gesetzlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung und Haushalts- autonomie der kommunalen Haushalte möglich bzw. erwünscht? Abschließend bleibt festzuhalten, dass die gebündelte Kapitalnachfrage durch eine Kommunale Finanzagentur auch in Deutschland eine sinnvolle und überle- genswerte Alternative im Rahmen der kommunalen Finanzierung darstellen kann. Daher lohnt es sich, das Thema weiterzuverfolgen und intensiver zu dis- kutieren. Frank Zipfel (+49 69 910-31890, frank.zipfel@db.com) Samuel Mann Einer für alle, alle für Einen? – Kommunale Finanzagentur – ein Überblick 14 | 21. August 2012 Aktuelle Themen Hinweis zu den Grafiken aus der Bankenstatistik: Die Sprünge in den Zeitreihen beruhen auf Änderungen im Berichtskreis. So ist bspw. die NRW Bank 2005 aus dem Landesbanksektor in den Sektor der Banken mit Sonderaufgaben gewechselt. 0 5 10 15 20 25 00 02 04 06 08 10 12 < 1 Jahr 1 - 5 Jahre > 5 Jahre Kreditbanken 15 Quellen: Bundesbank, DB Research Kredite nach Fristigkeit in EUR Mrd. 0 2 4 6 8 10 12 14 16 00 02 04 06 08 10 12 < 1 Jahr 1 - 5 Jahre > 5 Jahre Großbanken 16 Quellen: Bundesbank, DB Research Kredite nach Fristigkeit in EUR Mrd. 0 10 20 30 40 50 60 00 02 04 06 08 10 12 < 1 Jahr 1 - 5 Jahre > 5 Jahre Landesbanken 17 Quellen: Bundesbank, DB Research Kredite nach Fristigkeit in EUR Mrd. 0 5 10 15 20 25 00 02 04 06 08 10 12 < 1 Jahr 1 - 5 Jahre > 5 Jahre Sparkassen 18 Quellen: Bundesbank, DB Research Kredite nach Fristigkeit in EUR Mrd. 0 5 10 15 20 25 30 00 02 04 06 08 10 12 < 1 Jahr 1 - 5 Jahre > 5 Jahre Realkreditinstitute 19 Quellen: Bundesbank, DB Research Kredite nach Fristigkeit in EUR Mrd. 0 5 10 15 20 25 30 35 40 00 02 04 06 08 10 12 < 1 Jahr 1 - 5 Jahre > 5 Jahre Banken mit Sonderaufgaben 20 Quellen: Bundesbank, DB Research Kredite nach Fristigkeit in EUR Mrd. Einer für alle, alle für Einen? – Kommunale Finanzagentur – ein Überblick 15 | 21. August 2012 Aktuelle Themen Literaturhinweise BdB (2012). Positionspapier des Bankenverbandes zu den Perspektiven der Kommunalfinanzierung vom 5. März 2012. Birkholz, Kai (2008). Aktives kommunales Debt Management: Wege zu mehr Effizienz bei der kommunalen Fremdfinanzierung. Haupt Verlag. BIS (2011). Basel III: Ein globaler Regulierungsrahmen für widerstandsfähigere Banken und Banksysteme. Bank für internationalen Zahlungsausgleich, Basler Bankenausschuss (http://www.bis.org/publ/bcbs189_de.pdf). Französisches Parlament (2012). Conséquences de la création d’une agences de financement des collectivités locales. Rapport au parlement. Glatthard, Alexander (2002). Die Schweizer Gemeinden sind wieder am Kapi- talmarkt. Die Volkswirtschaft. September 2002, S. 28-32. Griffiths, Alan und Stuart Wall (2000). Intermediate Microeconomics: Theory and Application. Person Education Verlag. Knoch, Andreas (2011). 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Aktuelle Themen Unsere Publikationen finden Sie unentgeltlich auf unserer Internetseite www.dbresearch.de Dort können Sie sich auch als regelmäßiger Empfänger unserer Publikationen per E - Mail eintragen. Für die Print - Version wenden Sie sich bitte an: Deutsche Bank Research Marke ting 60262 Frankfurt am Main Fax: +49 69 910 - 31877 E - Mail: marketing.dbr@db.com Schneller via E - Mail: marketing.dbr@db.com  Nutzfahrzeuge: Marktumfeld schwierig – Energieeffizienz wird wichtiger ................................ ........ 3. August 2012  Ausblick Deutschland: Weltwirtschaft dämpft – keine schnelle Rettung durch die Politik ............................ 24. Juli 2012  Immobilienpreise im Euroraum: Deutschland gegen den Rest ................................ ............. 1 7 . Juli 2012  Makroprudenzielle Aufsicht: Auf der Suche nach einem ganzheitlichen Ansatz zur Vermeidung systemischer Risiken ............................... 1 6 . Juli 2012  Energiewende fordert Kommunen und Stadtwerke ........... 1 1 . Juli 201 2  Ausblick Deutschland: Nun sag, wie hast du's mit dem Euro? ................................ ............. 1 5 . Juni 2012  Kapitalmarktbasierte Bankenrefinanzierung: (Nicht so) schöne neue Welt … ................................ ........ 1 1 . Juni 2012  Makroprudenzielle Finanzaufsicht in den USA: Der Financial Stability Oversight Council (FSO C) .............. 4. Juni 2012  Sachwerte: Gefragte Anlageklasse in Krisenzeiten ........... 10. Mai 2012  Ausblick Deutschland: Konsolidierung vs. Wachs - tum – was kann man von Deutschland lernen? .................. 9. Mai 2012  Ausblick Deutschland: Weiterhin vorsichtige BIP - Prognose trotz Aufwärtsrisiken ................................ .. 23. April 2012  Der vermessene Mensch: Biometrische Erkennungsverfahren und mobile Internetdienste ............ 20. April 2012  Ausblick Deutschland: Rezessionsrisiko gesunken – BIP - Prognose 2012 jetzt ½% ....................... 13. März 2012  Vor dem Comeback: Einlagen bei Ban ken ................. 27. Februar 2012  Honorar vs. Provision: Vergütung allein entscheidet nicht über Qualität ................................ ... 10. Februar 2012 Nicht länger die Insel der Glückseligen ......................... 22. August 2011 © Copyright 2012. Deutsche Bank AG, DB Research, 60262 Frankfurt am Main, Deutschland. Alle Rechte vorbehalten. Bei Zitaten wird um Quellenan- gabe „Deutsche Bank Research“ gebeten. Die vorstehenden Angaben stellen keine Anlage-, Rechts- oder Steuerberatung dar. Alle Meinungsaussagen geben die aktuelle Einschätzung des Verfassers wieder, die nicht notwendigerweise der Meinung der Deutsche Bank AG oder ihrer assoziierten Unternehmen entspricht. Alle Meinungen können ohne vorherige Ankündigung geändert werden. 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