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29. September 2014
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Die Frage, ob Großbritannien in der EU verbleibt, ist nach dem abgelehnten schottischen Unabhängigkeitsreferendum eines der drängendsten Themen für die Union. Die Beziehungen zwischen der EU und Großbritannien waren schon immer besonderer Natur. Nun haben aber verschiedene politische und institutionelle Entwicklungen die Diskussion über einen „Brexit“ jüngst noch verstärkt. Nur Großbritannien selbst kann die innenpolitische Debatte über die eigene EU-Mitgliedschaft wieder in konstruktivere Bahnen lenken. Immerhin könnte angesichts der engen wirtschaftlichen Verbundenheit von UK und EU ein Brexit zu Einbußen von bis zu 3% des britischen BIP führen. Zugleich würde der Binnenmarkt um 15% schrumpfen. [mehr]
Eine Zukunft in der EU? Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU EU-Monitor Europäische Integration Ein möglicher Austritt Großbritanniens ist zu einem zentralen Thema für die Zukunft der EU geworden. Zwar werden die Mitgliedstaaten innerhalb gewisser Grenzen versuchen, den britischen Forderungen nachzukommen, aber die am- bivalente Strategie von Premierminister Cameron lässt viele Fragen offen. Die Beziehung zwischen Großbritannien und der EU hat seit jeher einen beson- deren Charakter. Aufgrund einiger Entwicklungen in der jüngsten Zeit hat die Diskussion über einen „Brexit“ zuletzt jedoch Fahrt gewonnen. Die Ablehnung des Fiskalpakts durch Großbritannien, Camerons Versprechen, ein Referendum über die EU-Mitgliedschaft durchzuführen, und der Erfolg der euroskeptischen UKIP bei den Europawahlen haben die Spannungen verstärkt. Angesichts der zunehmenden Euroskepsis in Großbritannien und anderen europäischen Län- dern ist eine gemeinsame europäische Strategie nötig. Einige britische Forderungen sind legitime Vorschläge für eine Reform der EU. Über die Notwendigkeit einer Agenda für Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit herrscht in weiten Kreisen Einigkeit. Die Vollendung des Binnenmarkts und die Öffnung der EU für den globalen Wettbewerb genießen für die Briten Priorität – und diese Themen stehen ohnehin auf der europäischen Agenda. Die Mitglied- staaten sind sich auch darüber einig, dass bürokratische Vorschriften in der EU abgebaut und die Kompetenzen der EU geprüft werden sollten. Bei Reformforderungen Großbritanniens, die an den Kernprinzipien der EU rüt- teln, ist dagegen mit größeren Auseinandersetzungen zu rechnen. Wenn das Zusammenwirken der Institutionen destabilisiert oder wenn Grundprinzipien wie z.B. die Personenfreizügigkeit eingeschränkt werden könnten, besteht nur we- nig Spielraum. Nur Großbritannien selbst kann die innenpolitische Diskussion über die EU- Mitgliedschaft wieder in konstruktivere Bahnen lenken. Die EU-Mitgliedstaaten stehen einigen Reformvorhaben zwar aufgeschlossen gegenüber, aber die möglichen Zugeständnisse werden nicht ausreichen, um die euroskeptischen Hardliner in Großbritannien zu besänftigen. Für eine konstruktive Reform der EU muss die britische Regierung ihre Reformvorschläge konkretisieren und sich in ihrer Rhetorik europafreundlicher geben. Aus wirtschaftlicher Sicht sind Großbritannien und die EU eng vernetzt. Realisti- schen Schätzungen zufolge wäre bei einem Brexit mit Verlusten in Höhe von 1 – 3% des britischen BIP zu rechnen. Der Binnenmarkt würde um 15% schrumpfen. Daher wäre es auch im Interesse der EU-Mitgliedstaaten, politi- schen Willen zum Eingehen auf Großbritanniens Anliegen zu zeigen. Die deutsche Regierung hat mehrfach auf den wertvollen Einfluss Großbritanniens in der EU hingewiesen. Großbritannien ist zwar ein schwieriger Partner, teilt aber die europäischen Werte und ist weiterhin unverzichtbar für die EU. Autor en Barbara Böttcher +49 69 910-31787 barbara.boettcher@db.com Eva Schmithausen Editor Stefan Vetter +49 69 910-21261 stefan.vetter@db.com Deutsche Bank AG Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 www.dbresearch.de DB Research Management Ralf Hoffmann 29. September 2014 Eine Zukunft in der EU? Die Brexit - Diskussion als Anstoß für eine modernere EU Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU 2 | 29. September 2014 EU-Monitor Einleitung Inmitten der europäischen Wirtschafts- und Finanzkrise wurde die EU mit einer weiteren fundamentalen Herausforderung konfrontiert: Zum ersten Mal ist der Austritt eines EU-Mitgliedstaats eine denkbare Möglichkeit geworden. Die „briti- sche Frage“ dürfte eines der zentralen Themen während der Amtszeit der neu- en EU-Kommission werden. Getrieben von der zunehmenden Euroskepsis in der politischen Debatte hat Premierminister David Cameron den Weg für ein Referendum über die EU- Mitgliedschaft bereitet. Selbst wenn die Konservativen die Parlamentswahlen im Jahr 2015 verlieren sollten, wäre ein Referendum nicht vom Tisch, da sich die Labour Party bisher noch nicht klar positioniert hat. Momentan ist völlig offen, wie ein solches Referendum ausgehen würde (Grafik 1) und in den zwei Jahren bis zum genannten Zeitpunkt sind Meinungsumschwünge in beide Richtungen möglich. Immerhin steht nach dem gescheiterten Unabhängigkeitsreferendum fest, dass das grundsätzlich EU-freundliche Schottland weiterhin Teil Großbri- tanniens bleiben wird. Vor einem möglichen Referendum wird Cameron versu- chen, mit der EU Zugeständnisse in seinem Sinne auszuhandeln, was das Er- gebnis entscheidend beeinflussen könnte (Grafik 2). Großbritannien dürfte ei- nerseits eine stärkere wirtschaftliche Integration verfolgen und andererseits versuchen, politische Befugnisse wieder stärker auf der nationalen Ebene anzu- siedeln. Die neue Situation erfordert politisches Gespür seitens der übrigen EU- Mitgliedstaaten – und Deutschland kommt hierbei eine wichtige Rolle als Ver- mittler zu. Um Rückschritte bei der europäischen Integration und einen Ausstieg Großbritanniens aus der EU zu verhindern, ist ein zweigleisiger Ansatz erforder- lich. Die EU muss einerseits konstruktive Gespräche mit der britischen Regie- rung führen und zugleich Errungenschaften in umstrittenen Politikbereichen bewahren. Zwar hatte der britische Premier Einwände gegen Jean-Claude Juncker als neuen Kommissionspräsidenten erhoben, aber Junckers politische Agenda überschneidet sich durchaus mit einigen zentralen Reformforderungen der britischen Regierung. Die Vertiefung des Binnenmarkts und die Schaffung von Beziehungen „auf Augenhöhe“ zwischen Euro- und Nicht-Euro-Ländern sind wichtige Themen für die nächste europäische Legislaturperiode. Eine Rückverlagerung von Befugnissen auf die nationale Ebene ist ein schwie- riges Unterfangen, das zudem umfangreiche Vertragsänderungen erforderlich machen dürfte. Auch wenn sich mehrere Mitgliedstaaten dafür aussprechen, Kompetenzen auf die nationale Ebene zurück zu verlagern, sind Vertragsände- rungen in großem Stil angesichts der mangelnden Bereitschaft der Mitglieder unwahrscheinlich. Die Niederlande haben als erstes Land einen so genannten „Subsidiarity Review“ eingeleitet und die Befugnisse der EU auf den Prüfstand gestellt. Damit reagierte die niederländische Regierung auf Forderungen, die Einmischung der EU in manchen Bereichen zu verringern. Die niederländische Regierung betonte jedoch wiederholt, dass etwaige Änderungen im Rahmen der EU-Verträge erfolgen sollten (vgl. Box 3). Der „Review of the Balance of Competences“, der 2012 von der britischen Re- gierung angestoßen wurde, verfolgt ein anderes Ziel. Die umfangreiche Studie sollte die Kompetenzen der EU in 32 Politikbereichen beurteilen und eine solide Grundlage für eine objektive Diskussion über eine EU-Mitgliedschaft legen. Die überwiegend positiven Ergebnisse des Berichts wurden jedoch in der Öffent- lichkeit kaum zur Kenntnis genommen. Statt einer rationalen Kosten-Nutzen- Abwägung der EU-Mitgliedschaft ist die Debatte in Großbritannien emotional bestimmt. In der Brexit-Diskussion ist daher Umsicht gefragt. Wenn ein gemein- samer politischer Wille vorhanden ist, kann diese Frage Großbritannien und Der „Subsidiarity Review“ der Niederlande 3 Die niederländische Regierung hat die EU - Kompetenzen auf verschiedenen politischen Gebieten analysiert. Ziel war es, aufzuzeigen, in welchen Politikbereichen die EU na ch Au f- fassung der niederländischen Regierung zu viele Kompetenzen an sich gezogen hat und zukünftig weniger involviert werden sollte. Im Gegensatz zum britischen „Balance of Comp e- tence Review“ geht der Subsidiary Review auf neun Leitprinzipien und 54 konkr ete Politikb e- reiche ein und spricht spezifische politische Empfehlungen aus. Diese „Liste“ mit Punkten, in denen Handlungsbedarf gesehen wird, gilt als grundlegendes Dokument für die niede r- ländische EU - Präsidentschaft im ersten Hal b- jahr 2016. Es sieht eine Verlagerung der EU - Befugnisse zurück zu den Mitgliedstaaten gemäß dem Prinzip „Europa wenn nötig, N a- tionalstaaten wenn möglich“ vor. Quellen: Minist erie van Buitenlandse Zaken, EU - Kommission 0 10 20 30 40 50 60 2012 2013 2014 Verbleib in der EU Austritt Quelle: YouGov 3-Monatsdurchschnitt Wahlabsichten bei einem Referendum über den Verbleib in der EU 1 0 10 20 30 40 50 60 ...keine Änderungen aushandelt ...moderate Änderungen aushandelt … größere Änderungen aushandelt Verbleib in der EU Austritt aus der EU in % Wie würden Sie bei einem Referendum abstimmen, wenn David Cameron... 2 Quelle: YouGov Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU 3 | 29. September 2014 EU-Monitor Europa als Anlass für eine gesamteuropäische Reformagenda dienen. In die- sem Zusammenhang stellen sich insbesondere die folgenden Fragen: — Wie kann die EU Großbritannien entgegenkommen und die Briten davon überzeugen, dass der Nutzen einer EU-Mitgliedschaft höher ist als die Kos- ten eines Ausstiegs? — Was sind die umstrittensten Politikbereiche der EU, in denen nur wenig Verhandlungsspielraum besteht? — Könnte es sich Großbritannien überhaupt leisten, die EU zu verlassen? Und was wären die Folgen für den Rest, wenn einer der wichtigsten Mitglied- staaten aus der Union austräte? Die britischen Reformforderungen können als Anstoß für eine gründliche Re- form der EU angesehen werden. Angesichts des realen Risikos eines Brexit soll im Folgenden betrachtet werden, inwieweit die britischen Vorstellungen einen „Neustart“ Europas befördern könnten. Es soll aufgezeigt werden, ob manche Sonderwünsche mit einer strategischen Agenda für die EU vereint werden kön- nen, in welchen Politikbereichen sich Verhandlungen besonders schwierig ge- stalten dürften und welche Folgen ein EU-Austritt hätte. Da einige Reformforde- rungen Vertragsänderungen erforderlich machen würden, die einstimmig oder mit einer qualifizierten Mehrheit verabschiedet werden müssen, gehen wir auch darauf ein, welche möglichen Allianzen Großbritannien schmieden müsste. Eine Reform der EU – nicht nur „cherry-picking“ Mit einem sinkenden Anteil an der Weltbevölkerung (~ 7%) und am globalen BIP (~25%) und zugleich steigenden Sozialaufwendungen (~50% der weltwei- ten Sozialausgaben) steht die EU am Scheideweg zwischen Fortschritt und Stagnation. Zweifellos ist es schwierig, mit den britischen Reformforderungen umzugehen, aber dennoch könnte die Debatte auch eine Reform der EU ansto- ßen und damit Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit in Europa befördern. Zu diesem Zweck hat sich der Europäische Rat nach den Wahlen zum Europä- ischen Parlament auf eine strategische Agenda geeinigt. Darin werden auch die britischen Sorgen in Bezug auf die künftige Entwicklung der EU anerkannt und festgelegt, dass darauf in der kommenden Legislaturperiode eingegangen wer- den soll. Die Vertiefung des Binnenmarkts ist eine der Prioritäten Großbritanniens. Die meisten Mitgliedstaaten teilen die Auffassung, dass die wirtschaftliche Integrati- on der EU noch vertieft werden könnte, und unterstützen Veränderungen in diesem Bereich. Umfangreiche Vertragsänderungen sind dafür nicht unbedingt erforderlich; die wirtschaftliche Integration kann auch innerhalb des bestehen- den Vertragswerks und durch Änderungen des EU-Sekundärrechts verstärkt werden. Bereits im Jahr 2010 wurden im Monti-Bericht der EU-Kommission strategische Felder genannt, in denen der Binnenmarkt verbessert werden soll- te. Dafür sollten insbesondere die Liberalisierung des Dienstleistungsmarkts und die Förderung der Digital Economy vorangetrieben werden. Der Monti-Bericht beschreibt den Binnenmarkt für Dienstleistungen als Motor für die zukünftige Entwicklung der europäischen Wirtschaft. Mit ca. 70% des EU- BIP ist der Dienstleistungssektor von großer Bedeutung für Beschäftigung und Wachstum. Da Großbritannien in vielen Dienstleistungssektoren sehr wettbe- werbsfähig ist, würde es zu den größten Nutznießern eines gestärkten Binnen- markts für Dienstleistungen gehören. Die Liberalisierung des Dienstleistungs- verkehrs gehört in der Tat zu den fünf Prioritäten für die nächste Legislaturpe- riode, die der Europäische Rat in seiner strategischen Agenda festgelegt hat. Bundesfinanzminister Schäuble und sein britischer Amtskollege Osborne forder- Eine strategische Agenda für Europa Ein vertiefter und fairerer Binnenmarkt 4 „... die nächste Kommission [soll] auf die Stärke unseres Bi nnenmarkts bauen und sein Potenzial in allen Richtungen ausschöpfen.“ „Wir müssen den Binnenmarkt für Waren und Dienstleistungen vollenden und ihn zu einem Sprungbrett machen, von dem aus unsere Unternehmen und unsere Industrie in der Weltwirtschaft, auch bei Agrarprodukten, flori e- ren können.“ Quelle: J. - C. Juncker (2014). Politische Leitlinien für die n ächste Europäische Kommission Vollendung des Binnenmarkts Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU 4 | 29. September 2014 EU-Monitor ten gemeinsam, dass der Binnenmarkt vor allem im Dienstleistungssektor vol- lendet werden müsse. 1 Das britische Wirtschaftsministerium schätzt, dass die Beseitigung verbliebener Handelshemmnisse das BIP in Großbritannien um bis zu 7% steigern könnte. 2 Die im „Review of the Balance of Competences“ zur Freizügigkeit im Dienstlei- stungssektor befragten Experten befürworten weitgehend die derzeitige Kompe- tenzverteilung in der Binnenmarktpolitik. Die Defizite im Binnenmarkt für Dienst- leistungen führen sie in erster Linie auf die mangelhafte Umsetzung der Dienst- leistungsrichtlinie zurück. 3 Deutschland hat sich aufgrund der Vielzahl geschütz- ter Berufe seit jeher nicht als Advokat der Liberalisierung im Dienstleistungssek- tor hervorgetan. Dabei hätte die vollständige Umsetzung der Dienstleistungs- richtlinie sowohl für Großbritannien als auch für die EU wirtschaftliche Vorteile. Schätzungen von Open Europe zufolge würde das EU-BIP um bis zu 2,3% (ca. EUR 300 Mrd.) wachsen. 4 Der (grenzüberschreitende) Handel mit Dienstleis- tungen ist in vielen Fällen komplizierter als der Handel mit Waren. Industriegüter werden weiterhin einen höheren Anteil an den britischen Exporten haben (Grafik 6), aber die zunehmende Bedeutung von handelbaren Dienstleistungen schafft Potenziale, die bei weitem noch nicht erschöpft sind. Die Vollendung des digitalen Binnenmarkts ist ein weiteres strategisches Ziel, das in der Agenda des Rats genannt ist. Auch hier ergäben sich Vorteile für alle Seiten: Großbritannien verfügt über den am weitesten entwickelten E-Commerce-Markt in Europa, und eine gut vernetzte digitale Wirtschaft könnte das EU-BIP um rund 4% ansteigen lassen. 5 Die strategische Agenda der EU verfolgt außerdem das Ziel, die globale Attrak- tivität der Union zu erhöhen – ein Aspekt im Sinne der britischen Reformforde- rungen. Das Abkommen über die Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) würde die globalen Ambitionen der EU unterstreichen. 6 Für Großbritannien ist das TTIP-Abkommen sowohl politisch als auch wirtschaftlich von Nutzen. Bei einem Austritt aus der EU müsste Großbritannien möglicher- weise nicht nur Eintrittsbarrieren in den Binnenmarkt überwinden, sondern könn- te auch nicht mehr von bilateralen Handelsverträgen zwischen der EU und Dritt- ländern profitieren. Im Gegenzug ist nicht zu vernachlässigen, dass Großbritannien wichtige Stand- ards für die EU-Handelspolitik setzt. Es ist zudem eine treibende Kraft für den Abschluss von Handelsabkommen mit Schwellenländern und insofern ein Part- ner mit globalem Einfluss. So setzt sich Großbritannien für Freihandelsabkom- men mit Thailand und Korea ein und treibt das Abkommen mit Kanada voran. Die britische Handelspolitik setzt also Ideen um, die im „Balance of Competences Review“ genannt werden. Aus britischer Sicht muss die EU für Handel offen sein, die Wettbewerbsfähigkeit fördern und weitere Zollsenkungen verfolgen. Überregulierung und die zu starke Einmischung der EU ist eine häufig geäußer- te Kritik der Mitgliedstaaten. Die Standardisierung von Vorschriften in 28 EU- Staaten ist zwar Voraussetzung für eine erfolgreiche Integration des Binnen- markts, aber der oft beschworene Abbau unnötiger Bürokratie bleibt ein wichti- ges Thema. Als Reaktion auf diese Kritik präsentierte die Kommission im Okto- ber 2013 ihr REFIT-Programm zur Steigerung der Effizienz und Leistungsfähig- 1 Osborne, G. & W. Schäuble (2014). Protect Britain’s interests in a two-speed Europe. Financial 2 Vgl. BIS Economic Paper Nr.11 (2011). The economic consequences for the UK and the EU of completing the Single Market. 3 Vgl. Review of the Balance of Competences, the Single Market: Free Movement of Services. 4 Open Europe (2013). How to reignite the EU’s services market and boost growth by EUR 300 bn. 5 Vgl. Review of the Balance of Competences between the United Kingdom and the European Union. The Single Market. 6 Vgl. Deutsch, K. (2014). Atlantisches Fragment? Finanzmarktregulierung, die G20 und TTIP. Deutsche Bank Research. Bürokratieabbau in der EU 72% 10% 6% 5% 1% Dienstleistungssektor Verarbeitendes Gewerbe Bausektor Sonstige produzierende Gewerbe Agrarsektor Großbritannien - eine typische Dienstleistungswirtschaft 5 Quelle: ONS Anteil an der Bruttowertschöpfung in % 0% 20% 40% 60% 80% Anteil an der Bruttowertschöpfung in der EU Britische Exporte (in % des BIP) Nicht ausgeschöpftes Potenzial im Dienstleistungssektor Dienstleistungen Industrie & Versorger 6 Quelle: Eurostat Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU 5 | 29. September 2014 EU-Monitor keit der Rechtsetzung (REFIT steht für „Regulatory Fitness and Performance“). EU-Recht soll durch die Überprüfung bestehender Vorschriften und durch die Verringerung von Doppelregulierung effizienter gestaltet werden (siehe Box 7). Letztendlich können im Zuge dieser Überprüfung Empfehlungen ausgesprochen werden, in welchen Bereichen die Mitgliedstaaten mehr Handlungsspielraum bekomme könnten. In Zusammenarbeit mit dem Impact Assessment Board der EU, das für die Folgenabschätzung zuständig ist, kann so die Beachtung des Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzips verbessert werden. Über diese Beurteilung der regulatorischen Prozesse der EU hinaus hat die neue Kommission angekündigt, das Ziel einer besseren Regulierung intensiv weiter zu verfolgen. Die Ernennung von Frans Timmermans zum ersten Vize- präsidenten Junckers in der Kommission mit Zuständigkeit für better regulation bzw. Bürokratieabbau spiegelt diese Strategie auch personell wider. Denkbar wäre auch ein „Review of Competences“ auf europäischer Ebene. Durch die Einbeziehung nationaler Akteure könnte die Kommission so ein deutliches poli- tisches Signal senden, dass die EU zur Verringerung der regulatorischen Lasten bereit ist. Verhältnis von Eurozone und EU-28 Die Krise in Europa hat gezeigt, wie schwierig es ist, die Interessen der Länder in der Eurozone mit denen der restlichen 28 EU-Mitgliedstaaten zu vereinbaren. Die EU-Mitglieder außerhalb des Euro befürchten nicht ganz zu unrecht, dass durch die fortgesetzte Integration der Eurozone Parallelstrukturen zum Nachteil der Nicht-Euro-Länder entstehen. Als Großbritannien gegen den Fiskalpakt stimmte, umgingen die Mitglieder der Eurozone die britischen (und tschechi- schen) Einwände durch den Abschluss eines zwischenstaatlichen Vertrags. Eine Entwicklung, die zu politischen Lösungen außerhalb des Rahmens der EU- Verträge führt, kann nicht als nachhaltige Strategie für die gesamte EU angese- hen werden. Wenn man diese Abstimmung jedoch exemplarisch für eine uner- wünschte Blockbildung („caucusing“) ansieht, lässt man außer Acht, dass die große Mehrheit der EU-Mitgliedstaaten den Fiskalpakt letztendlich unterzeichnet hat. Die Bankenunion ist vielleicht ein besseres Beispiel dafür, dass Großbritan- nien zu Recht befürchtete, der Euroraum bilde bei Abstimmungen einen einheit- lichen Block. Diesen Vorbehalten wurde mit dem Design der Bankenunion dann freilich Rechnung getragen (siehe unten). Die EU ist sich sehr wohl der Notwendigkeit bewusst, tragfähige Beziehungen zwischen den Euro-18 und den EU-28 zu schaffen. Allerdings kollidieren auch hier die britischen Forderungen mit dem europäischen Einverständnis, eine Strategie der differenzierten Integration zu verfolgen. 7 Großbritannien erkennt zwar an, dass eine Integration des Euroraums notwendig ist – der britische Fi- nanzminister George Osborne sprach von einer „gnadenlosen Logik“ [der Integ- ration] –, fordert aber auch Rücksichtnahme gegenüber den nicht zum Euro- raum gehörenden Ländern. Insbesondere auf diesem Gebiet decken sich Groß- britanniens Interessen mit denjenigen anderer Länder außerhalb der Eurozone, z.B. Polen oder Schweden. Die Entscheidung für den polnischen Premierminis- ter Donald Tusk als neuen Präsident des Europäischen Rates und Vorsitzenden des Euro-Gipfels erscheint vor diesem Hintergrund nur folgerichtig. Im November 2014 treten die neuen Regelungen für eine qualifizierte Mehrheit bei Abstimmungen im Rat in Kraft. Damit werden die Euro-18 (bzw. Euro-19, wenn Lettland 2015 den Euro einführt) theoretisch in der Lage sein, Vorschriften zum EU-Binnenmarkt auch mit Wirkung für die anderen, nicht zur Währungsuni- 7 Ondarza, N. von (2012). Den Euro retten, ohne Europa zu spalten: Die EU braucht eine Strategie differenzierter Integration. Stiftung Wissenschaft und Politik. Das RE FIT - Programm der Kommission 7 „REFIT ist ein Programm der EU - Kommission zur Steigerung der Effizienz und Leistungsf ä- higkeit der Rechtsetzung. Es werden Ma ß- nahmen zur Vereinfachung des EU - Rechts und zur Verringerung des regulatorischen Aufwands ergriffe n, die zu einem klaren, stab i- len und verlässlichen regulatorischen Ra h- menwerk beitragen, das seinerseits Wachstum und Arbeitsplätze schützt.“ Quelle: EU - Kommission Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU 6 | 29. September 2014 EU-Monitor on gehörenden Mitgliedstaaten zu erlassen. 8 Die Stimmgewichtung verlagert sich zu ihren Gunsten, und rein theoretisch können die Euro-18 die notwendige Schwelle für eine qualifizierte Mehrheit gemäß Artikel 238 des AEUV erreichen. In diesem Artikel wird die qualifizierte Mehrheit definiert als eine Mehrheit von „mindestens 55 % derjenigen Mitglieder des Rates, die die beteiligten Mitglied- staaten vertreten, sofern die von ihnen vertretenen Mitgliedstaaten zusammen mindestens 65 % der Bevölkerung der beteiligten Mitgliedstaaten ausmachen.“ Die 18 Euro-Länder repräsentieren 64,3% der EU-Mitgliedstaaten bzw. 65,9% der EU-Bevölkerung. Nach den alten Abstimmungsregeln hätten sie keinen einheitlichen Block bilden können, da sie die notwendigen 260 Stimmen nicht erreichten (vgl. Tabelle 8). Nun könnten sie also britische Interessen überstim- men, aber in der Vergangenheit hat der Euroraum nicht immer als einheitlicher Block abgestimmt. Das Risiko einer „Blockbildung“ ist daher zu relativieren. Die Einigung über die Errichtung einer Bankenunion ist bereits ein erster Schritt zur Wahrung der Interessen der Länder außerhalb des Euro. Diese Länder kön- nen später beitreten, was verdeutlicht, dass eine Zersplitterung politisch nicht gewollt ist. Tatsächlich wird den Nichtmitgliedern des Euroraums sogar nahege- legt, sich an der einheitlichen Bankenaufsicht (SSM) zu beteiligen. 9 Das Abstimmungsverfahren bei der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) entspricht also den britischen Vorstellungen. Für Entscheidungen der EBA wurde eine doppelte Mehrheit vorgeschrieben (vgl. Box 9). Eine schlei- chende Disintegration könnte zum Beispiel durch die Einrichtung eines ähnli- chen Verfahrens bei anderen Binnenmarktthemen verhindert werden. Ob ein solches neues Abstimmungsverfahren jedoch eine gangbare Option darstellt, ist unklar. Da immer mehr ehemalige „Pre-ins“ dem Euroraum beitreten, hätte Großbritannien bei einem solchen Abstimmungsverfahren einen überproportio- nalen Einfluss. Die übrigen Mitgliedstaaten reagieren in Bezug auf derartige Einflussmöglichkeiten zunehmend skeptischer, und so könnte die Bereitschaft schwinden, Großbritannien eine derartige Vorzugsbehandlung zu gewähren. Stärkung des Subsidiaritäts- und des Verhältnismäßigkeitsprinzips Angesichts einer Wahlbeteiligung von nur 42,5% bei den Europawahlen 2014 und zunehmender Euroskepsis ist es dringend notwendig, die EU den Bürgern näherzubringen. Um der wachsenden Entfremdung entgegenzuwirken wird zu- nehmend gefordert, den nationalen Parlamenten wieder mehr Befugnisse zu geben. Auch wird diskutiert, ob nationale Parlamente unerwünschte europä- ische Rechtsvorschriften blockieren können sollten. 10 8 Von 1.11. 2014 bis 31.03.2015 kann ein Mitglied des Rates in dem Fall, dass eine qualifizierte Mehrheit für eine Beschlussfassung erforderlich ist, beantragen, dass die Beschlussfassung mit einer qualifizierten Mehrheit nach Absatz 3 erfolgt. In einem solchen Fall gilt die bisherige Defini- tion der qualifizierten Mehrheit. Protokoll (Nr. 36) zu Übergangsbestimmungen, Artikel 3(2). 9 Vgl. den Beschluss der Europäischen Zentralbank vom 31. Januar 2014 über die enge Zusam- menarbeit mit den nationalen zuständigen Behörden teilnehmender Mitgliedstaaten, deren Wäh- rung nicht der Euro ist (EZB/2014/5). 10 Cameron, D. (2014). David Cameron: my seven targets for a new EU. The Telegraph. Die neue qualifizierte Mehrheit wird die Stimmgewichtung zugunsten der Euro-18 verschieben 8 Mitgliedstaaten Gewichtung der Stimmen nach Bevölkerungsanteilen Vor dem Vertrag von Lissabon Euro - 18 (erforderlich: 15) 217 Stimmen (erforderlich: 260) Nach dem Vertrag von Lissabon 64,3% (erforderlich: 55%) 65,94% (erforderlich: 65%) Quelle: Stif tung Wissenschaft und Politik, EU Treaties Sicherungen gegen eine Blockbildung bei Abstimmungen im Euroraum 9 Artikel 44 der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 des europäischen Parlaments und des Rates „[Der] von dem Gremium vorgeschlagene Bes chluss [wird] von dem Rat der Aufseher mit einer einfachen Mehrheit der stimmberechti g- ten Mitglieder angenommen, die eine einfache Mehrheit seiner Mitglieder aus den zuständ i- gen Behörden der teilnehmenden Mitgliedsta a- ten sowie eine einfache Mehrheit seiner Mi t- glieder aus den zuständigen Behörden der nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten umfasst.“ Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU 7 | 29. September 2014 EU-Monitor Derzeit muss mindestens ein Drittel der nationalen Parlamente eine „begründete Stellungnahme“ abgeben, um die Kommission dazu zu zwingen, ein Gesetzge- bungsverfahren zu unterbrechen. 11 Ein niederländischer Vorschlag sieht vor, diesen so genannten “yellow card“-Mechanismus durch eine “late card“ und eine “red card“ zu ergänzen. Beide Initiativen werden von der britischen Regie- rung vollumfänglich unterstützt. 12 Großbritannien setzt sich dafür ein, den natio- nalen Parlamenten auf diese Weise mehr Möglichkeiten zur Ablehnung von EU- Vorschriften zu geben, wenn sie diese für unangemessen halten. Der Bundes- regierung geht die „rote Karte“ hingegen zu weit, da sie befürchtet, dass damit die Beschlussfassung erschwert würde. Interessanterweise beteiligen sich übri- gens ausgerechnet die britischen Parlamentskammern bisher an diesem Kont- rollverfahren in sehr viel geringerem Umfang als andere Parlamente. Darüber hinaus sind andere Möglichkeiten denkbar, wie nationale Einzelinteres- sen und gemeinschaftliche Interessen beim Thema Kompetenzerweiterung der nationalen Parlamente miteinander vereinbart werden können: — Verlängerung des Zeitraums für eine Prüfung auf nationaler Ebene von 8 auf 12 Wochen und Senkung der Schwelle für eine gelbe Karte — Förderung der interparlamentarischen Zusammenarbeit und Nutzung der „Conference of Community and European Affairs Committees of Parliaments of the European Union“ (COSAC), um die nationalen Parlamen- te besser mit der Europapolitik vertraut zu machen — Einrichtung eines Forums der nationalen Parlamente – ein häufig diskutier- ter Vorschlag, dem zufolge nationale Abgeordnete in Brüssel über Themen beraten sollen, bei denen das Europäische Parlament eine geringere Rolle spielt, aber somit eine beratende Rolle einnehmen könnte. Diese Maßnahmen würden eine Vertragsänderung erfordern (Protokoll Nr. 2 über die Anwendung des Subsidiaritäts- und des Verhältnismäßigkeitsprinzips), aber viele nationale Regierungen haben ihre Bereitschaft zu Veränderungen deutlich gemacht. Ob dies die nationalen Parlamente tatsächlich dazu veran- lasst, sich stärker in die europäische Politik einzubringen, ist eine offene Frage. Verhältnis der europäischen Institutionen Das Tauziehen zwischen dem Rat und dem Europäischen Parlament über die Nominierung des neuen Kommissionspräsidenten liefert Einblicke in das Dreiecksverhältnis zwischen den Institutionen. Die institutionellen Verfahren sollten klarer gefasst werden, um zu vermeiden, dass es zu Pattsituationen im Beschlussverfahren kommt. Das Europäische Parlament hat seit dem Vertrag von Lissabon an Macht gewonnen; gleichzeitig sollte die Kommission jedoch eine stärkere Rolle spielen und wieder unabhängiger werden. Die neue Organi- sation der EU-Kommission anhand von sieben wichtigen Querschnittsthemen (z.B. Wachstum, Digitaler Binnenmarkt, Bessere Regulierung) unter Aufsicht je eines Vizepräsidenten ist ein richtiger Schritt, um die Effizienz der Kommission zu steigern. Auch die Nominierung des Briten Lord Hill für das Ressort Finanz- stabilität, Finanzdienstleistungen und Kapitalmarktunion ist ganz im Sinne Lon- dons. Eine Organisation des Kollegiums der Kommissare anhand zentraler „Cluster“ trägt auch der Besorgnis Rechnung, dass die hohe Zahl von EU-Kommissaren die Kommission für nationale Interessen anfällig macht. Die Geschäftsordnung gibt dem Präsidenten die formale Befugnis, höherrangige Kommissare für einen 11 Bisher haben die nationalen Parlamente das notwendige Quorum für eine gelbe Karte nur zwei- mal erreicht: bei einem Vorschlag der Kommission zum Streikrecht (Monti-II-Verordnung) und bei einem Vorschlag zur Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft. 12 Lidington, D. (2013). A constructive case for EU reform. Geschäftsordnung der K ommission 11 Artikel 3: „Der Präsident kann den Mitgliedern der Ko m- mission spezielle Aufgabenbereiche zuweisen, in denen sie für die vorbereitenden Arbeiten der Kommission und die Durchführung ihrer Beschlüsse besonders verantwortlich sind. Er kann dies e Zuweisungen jederzeit ändern. “ „Der Präsident kann unter den Mitgliedern der Kommission Arbeitsgruppen bilden, deren Vorsitzende er benennt.“ „Der Präsident nimmt die Vertretung der Ko m- mission wahr. Er benennt die Mitglieder der Kommission, die ihn bei dieser Tätigkeit unte r- stützen.“ 0 15 30 45 60 75 90 FR NL SE UK PT IT DE Begründete Stellungnahmen (2012) Beiträge Begründete Stellungnahmen (2013) Beiträge Aktivitäten der nationalen Parlamente 10 Quelle: Europäisches Parlament Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU 8 | 29. September 2014 EU-Monitor zentralen Themenbereich zu ernennen (vgl. Box 11). 13 Alle Kommissare haben jedoch weiterhin denselben rechtlichen Status; der höherrangige Kommissar hat lediglich eine koordinierende Funktion. 14 Als Reaktion auf die britischen Bedenken wegen der gestiegenen Machtfülle des EU-Parlaments bei der Nominierung des Kommissionspräsidenten kam der Rat überein, das Gesetzgebungsverfahren zu überprüfen und zu stärken (vgl. Box 12). 15 Dies ist vor allem deshalb wichtig, weil das Verfahren für die Nomi- nierung des Kommissionspräsidenten in Art. 17(7) EUV genau definiert ist. Der Rat ist an die EU-Verträge gebunden und hat das Ergebnis der Wahlen zum Europäischen Parlament bei seinem Vorschlag für das Amt des Kommissions- präsidenten zu berücksichtigen. Der Kandidat muss vom Parlament gewählt werden. Erhält er die erforderliche Mehrheit nicht, muss der Rat einen anderen Kandidaten vorschlagen. Ungeachtet der rechtlichen Lage erscheint die Einstel- lung Großbritanniens in Bezug auf Junckers Nominierung überraschend. Wenn die britische Regierung ernsthaft demokratische Rechenschaft verlangt und beklagt, die EU entfremde sich auch in dieser Hinsicht von ihren Bürgern, sollte sie eigentlich ein Interesse haben, den Einfluss bzw. die Kontrollfunktionen des Europäischen Parlaments zu stärken. Eine immer engere Union? In der Präambel des EU-Vertrags ist davon die Rede, dass eine „immer engere Union“ geschaffen werden solle. Genau dies ist eine der symbolträchtigsten Reformforderungen Großbritanniens, die für die europäische Frage in der briti- schen Politik eine zentrale Rolle spielt. Um die Symbolhaftigkeit richtig zu erfas- sen, muss man sich darüber klar werden, wie unterschiedlich der Begriff „mehr Europa“ in Großbritannien bzw. im Rest Europas interpretiert wird. Ein Teil der EU – zu dem auch Großbritannien gehört – versteht unter dem Schlagwort „mehr Europa“ paradoxerweise eine geringere Integration – im Gegensatz zu den übrigen EU-Mitgliedstaaten. Cameron unterstrich dies, indem er sagte, die Briten verstünden und respektieren das Recht anderer, eine [immer engere Union] anzustreben. Für Großbritannien – und möglicherweise auch für andere Länder – sei dies aber kein Ziel. Die anderen EU-Mitgliedstaaten würden einer Aufhebung dieser symbolträchtigen Klausel zwar kaum zustimmen, aber der Rat hält in seinen Schlussfolgerungen das Recht auf unterschiedliche Integrations- wege fest. Dass dieser Punkt von Anfang an in die Erklärung des Rats aufge- nommen wurde, wird bereits als erster Schritt angesehen, der nächste käme, sollten die Mitgliedstaaten das Prinzip der differenzierten Integration formell in den EU-Verträgen anerkennen. 16 Ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten ist nicht wirklich umstritten. Ganz im Gegenteil: Die Mitgliedstaaten erkennen dieses Konzept weithin an. Abgesehen vom Binnenmarkt ist in zahlreichen Politikbereichen eine differen- zierte Integration zu erkennen. Vor diesem Hintergrund erscheint es, als ob die Überschneidungen und gemeinsamen Interessen zwischen Großbritannien und der EU zunähmen. Zum Beispiel könnte die Aussage, dass nicht alle unbedingt im selben Tempo voranschreiten müssten 17 , in die Verträge aufgenommen wer- den. Dies wäre ein erster Schritt zur Berücksichtigung der britischen Vorbehalte 13 Vgl. CER (2013). How to build a more modern EU. 14 Die Entscheidung, weiterhin einen Kommissar pro Mitgliedstaat zu entsenden, geht auf ein politi- sches Versprechen zurück, das Irland angesichts der möglichen Ablehnung des Vertrags von Lissabon im Jahr 2008 gegeben wurde. Vgl. Piris, J.-C. (2014). The Future of Europe, Towards a Two-Speed EU?, S. 25 ff. 15 Vgl. Europäischer Rat vom Juni 2014: Rede von David Cameron. 16 Vgl. die Schlussfolgerungen des Rats. „Beim Thema einer immer engeren Union haben wir be- gonnen – diese Fragen sind von Beginn an Teil des Mandats des Rats für die Kommission.“ 17 Vgl. Juncker, J.-C. (2014). Ein neuer Start für Europa: Meine Agenda für Jobs, Wachstum, Fair- ness und demokratischen Wandel. Politische Leitlinien für die nächste Europäische Kommission. Die nächste Legislaturperiode 12 „Das Vere inigte Königreich äußerte einige Bedenken hinsichtlich der künftigen Entwic k- lung der EU. Diesen Bedenken muss Rec h- nung getragen werden. “ „... Sobald die neue Europäische Kommission effektiv im Amt ist, wird der Europäische Rat über das Verfahren der Ernen nung des Präs i- denten der Europäischen Kommission für die Zukunft – unter Beachtung der Eu ropäischen Verträge – beraten.“ Quelle: Schlu ssfolgerungen des Europäischen Rats, Juni 2014 Ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten Bestimmungen über eine verstärkte Zusammenarbeit 13 Art. 20 EUV (1) Die Mitgl iedstaaten, die untereinander eine Verstärkte Zusammenarbeit im Rahmen der nicht ausschließlichen Zuständigkeiten der Union begründen wollen, können [...] die O r- gane der Union in Anspruch nehmen und diese Zuständigkeiten unter Anwendung der ei n- schlägigen B estimmungen der Verträge aus - üben. Eine Verstärkte Zusammenarbeit ist darauf ausgerichtet, die Verwirklichung der Ziele der Union zu fördern, ihre Interessen zu schützen und ihren Integrationsprozess zu stärken. Sie steht allen Mitgliedstaaten nach Artike l 328 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europ ä- ischen Union jederzeit offen. Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU 9 | 29. September 2014 EU-Monitor und ließe Raum für eine maßgeschneiderte Interpretation. Bei einem sorgfälti- gen Umgang damit wäre das Risiko eines „Europa à la carte“ wohl begrenzt. Ein solcher Ansatz könnte im Zusammenhang mit der Verstärkten Zusammenarbeit diskutiert werden, die in Art. 20 EUV (vgl. Box 13) beschrieben ist. Die Diskus- sionen über eine Änderung des Protokolls Nr. 14 über die Euro-Gruppe und des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung (TSCG) bieten außerdem Spielraum zur Vorbereitung künftiger Vertragsänderungen. Laut Artikel 16 TSCG sollen innerhalb von fünf Jahren die notwendigen Schritte unternommen werden, um den Inhalt des Vertrags in den Rechtsrahmen der Europäischen Union zu überführen. Es gibt also zahlreiche Möglichkeiten für die formelle Insti- tutionalisierung eines Europas, in dem die Integration mit unterschiedlichen Geschwindigkeiten stattfindet und das Raum für mehr Flexibilität bietet. Der Bereich Justiz und Inneres ist der am raschesten wachsende Gesetzge- bungsbereich in der Europäischen Union, in dem eine zuverlässige Zusammen- arbeit erforderlich ist. Allerdings verbreitet sich zunehmend die Auffassung, an die Stelle von Kooperation sei in der Justiz- und Innenpolitik inzwischen eine begrenzte Form der Integration getreten. 18 Großbritanniens Entscheidung, sich nicht an der Säule Justiz und Inneres des Vertrags von Lissabon zu beteiligen, gleichzeitig aber ein „Opt-in“ für 35 Unter- bereiche zu verlangen, zeigt, wie das Land Ausnahmeregeln zu nutzen vermag. In dieser Hinsicht scheint die Toleranz der anderen Mitglieder jedoch ausgereizt zu sein, und die Gewährung weiterer Sonderbehandlungen – in Form neuerli- cher Opt-Outs – ist eher fraglich. 19 Möglicherweise ist dies daher das letzte Opt- Out, das Großbritannien gewährt wird. Der Verlauf der Eurokrise und die Ver- einbarungen rund um die Einrichtung der EBA zeigen, dass Opt-Ins anstelle von Opt-Outs an Bedeutung gewinnen könnten. Opt-Ins könnten sich als tragfähige Lösung erweisen, um anderen Mitgliedstaaten eine Übernahme der EU-Politik zu einem späteren Zeitpunkt zu ermöglichen. Allerdings könnte eine häufigere Anwendung von Opt-Ins auch das Risiko mit sich bringen, dass die Fragmentie- rung zwischen den EU-Mitgliedsländern zunimmt. Die kritischsten Punkte aus Sicht der EU Die Personenfreizügigkeit in der EU ist von zentraler Bedeutung und förderlich für Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit in Großbritannien und dem übrigen Europa. Vor allem britische Unternehmen profitieren davon, dass sie auf einen Pool an jungen und gut ausgebildeten Arbeitskräften aus anderen Ländern zu- rückgreifen können. Allerdings gibt es auch Herausforderungen im Zusammen- hang mit der Freizügigkeit, wie (1) den Wettbewerb unter weniger gut ausgebil- deten Arbeitskräften, (2) möglicherweise sinkende Löhne und (3) die zuneh- mende Inanspruchnahme von Sozialleistungen durch Migranten. Die Personen- freizügigkeit ist jedoch eines der symbolträchtigsten und grundlegendsten EU- Prinzipien, und Einschränkungen dieser Freiheit können nur in Ausnahmefällen und im allgemeinen Konsens erfolgen. Statt die Personenfreizügigkeit an sich einschränken zu wollen, hat die britische Regierung eine Reform der EU-Vorschriften angeregt, die den Zugang zu Sozi- alleistungen regeln. Die Balance of Competence Review kommt für die Perso- nenfreizügigkeit zu dem Schluss, dass die Regeln inzwischen über den ur- sprünglichen Geltungsbereich hinausgehen. Dies lässt tiefere Einblicke in eines der wichtigsten EU-Reformvorhaben Großbritanniens zu. 20 Die Forderung der 18 Brady, H. (2012). Cameron’s European ‘own goal’, Leaving EU police and justice co-operation. Centre for European Reform. 19 Britisches Parlament. Ministry of Justice measures in the JHA block opt-out. 20 Vgl. Review of the Balance of Competences between the United Kingdom and the European Union, Single Market: Free Movement of Persons. Opt - Outs, Opt - Ins – und Opt - Arounds? Einwanderung und Anspruch auf Sozialleistungen Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU 10 | 29. September 2014 EU-Monitor Briten ist umstritten, wird aber faktisch von anderen Mitgliedstaaten zumindest in gewissem Umfang unterstützt. Deutschland und die Niederlande haben sich besorgt in Bezug auf den so genannten „Sozialtourismus“ geäußert. Sie spre- chen sich für striktere Anspruchskriterien aus, legen allerdings mehr evidenzbasierte Argumente dafür vor, wie sich Migration auf ihre Arbeitsmärkte auswirkt. Eine Verschärfung der Anspruchskriterien könnte z.B. dazu führen, dass (1) Arbeitskräfte erst nach einer längeren Frist Anspruch auf Sozialleistun- gen haben oder dass (2) die Übergangsfristen für Arbeitnehmer verlängert wer- den. Einseitige britische Maßnahmen zur Verringerung der Einwanderung wie z.B. der British Habitual Residence Test werden derzeit von der EU-Kommission überprüft. Die Kommission hat die Frage dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) zur Prüfung vorgelegt, da sie der Auffassung ist, das Kriterium hinsicht- lich des Niederlassungsrechts verstoße gegen geltendes EU-Recht. Die grund- legenden Rechtsakte sind die Freizügigkeitsrichtlinie und die Verordnung über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer. Nur letztere hat direkte rechtliche Auswir- kungen auf Großbritannien. 21 Großbritannien könnte auf diesem Gebiet zwar versuchen, eine strategische Allianz zu schmieden, wird aber in der Diskussion scharf kritisiert. Neben der Verkürzung der Frist, während derer Migranten Sozialleistungen beanspruchen können, von sechs auf drei Monate kündigte Cameron auch ein strikteres Vor- gehen gegen illegale Einwanderer an. 22 Allerdings sind die britischen Sorgen empirisch nur bedingt gerechtfertigt. Zuwanderer nach Großbritannien kommen vor allem aus Nicht-EU-Ländern (Grafik 14). Der Anstieg der Zuwanderung ist allerdings vor allem auf EU-Bürger zurückzuführen. Die EU-Kommission argu- mentiert außerdem, dass Großbritannien bisher keine stichhaltigen Belege für Sozialtourismus aus anderen EU-Mitgliedsländern habe vorlegen können. Ver- mutlich ist eher das Gegenteil der Fall: Großbritannien zählt zu den Ländern, die am stärksten von der Einwanderung profitieren. Die große Mehrheit der Ein- wanderer nach Großbritannien ist jung, gut ausgebildet und zahlt netto in die Staatskasse ein. Zudem ist die Beschäftigungsquote höher als bei britischen Arbeitnehmern (Grafik 15), und es sei fraglich, ob eine Verringerung der Ein- wanderung aus der EU nach Großbritannien für die britische Wirtschaft tatsäch- lich von Vorteil wäre. 23 Die Arbeitszeitrichtlinie ist ein weiteres Streitthema. Großbritannien könnte ohne größere Auswirkungen auf alle EU-Mitgliedstaaten kleinere Vertragsänderungen vornehmen, um die Richtlinie an seine nationalen Bedürfnisse anzupassen. Da Großbritannien jedoch bereits ein Opt-out von der in der Arbeitszeitrichtlinie festgelegten 48-Stunden-Woche gewährt wurde, wird intensiv über die Richtlinie selbst diskutiert. Die Arbeitszeitrichtlinie wird häufig als Vorwand wahrgenom- men, um die Arbeits- und Sozialgesetzgebung – die nach Camerons Auffassung eine nationale Angelegenheit sind – wieder auf die nationale Ebene zu verla- gern. Die euroskeptische Lobbygruppe EU Fresh Starts kritisiert die hohen Ko- sten, die durch die Arbeitszeitrichtlinie entstehen. Schätzungen von Open Euro- pe zufolge belaufen sie sich auf rund GBP 4,1 Mrd. pro Jahr. Andere Länder, darunter auch Deutschland, sind zwar durchaus der Auffassung, dass die Ar- beitszeitrichtlinie überarbeitet werden müsse, lehnen es aber ab, dass einzelne Länder vollständig aus den EU-Sozialvorschriften aussteigen. Derartige Schritte werden als Hindernis für die Freizügigkeit der Arbeitskräfte in der EU angese- hen. Einige britische Forderungen werden mit Unverständnis betrachtet und gehen sogar über die EU-Zuständigkeiten hinaus. In seinen Plänen für Neuverhand- lungen über Großbritanniens Status schreibt Cameron z.B., dass die unnötige 21 Open Europe (2013), Submission to the UK Government’s Balance of Competence Review: Free Movement of Persons. 22 Parker, G. (2014), UK parties compete on migration, Financial Times. 23 Bräuninger, D. (2014), The dynamics of migration in the euro area, DB Research. Die Arbeitszeitrichtlinie Ausscheiden aus dem Einflussb e- reich des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte 0 200 400 600 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Britisch EU Nicht - EU Einwanderung nach Großbritannien nach Staatsangehörigkeiten 14 Quelle: ONS in Tausend 50 55 60 65 70 75 80 85 Beschäftigungsquote nach Herkunft 15 2014, % Quelle: ONS Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU 11 | 29. September 2014 EU-Monitor Einflussnahme des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) auf die britische Polizei und die britischen Gerichte gestoppt werden solle. Wenn die Zuständigkeiten auf diesem Gebiet nicht in hinreichendem Umfang wieder auf die Mitgliedstaaten übertragen würden, könne der EGMR umgangen werden. Ein solcher Schritt würde allerdings Großbritanniens internationalen Ruf be- schädigen – zumal außer Weißrussland alle europäischen Länder den EGMR anerkennen. Die Konsequenzen eines Brexit Ein EU-Austritt hätte tiefgreifende politische, wirtschaftliche und rechtliche Fol- gen – sowohl für die EU als insbesondere auch für Großbritannien selbst. Man- che Beobachter glauben, Großbritannien bewege sich auf jeden Fall auf einen Brexit zu, ganz gleich, wie tiefgreifend eine Reform der EU sein könnte. Andere vertreten die Auffassung, dass vor allem die – zuweilen irrationale – innenpoliti- sche Debatte Großbritannien in Richtung eines Austritts treibt. Ganz abgesehen von solchen Spekulationen ist es fraglich, ob Großbritannien seinen globalen Einfluss wahren kann, wenn es die EU verlässt. Die US-Regierung, die in Groß- britannien seit jeher einen besonders engen Partner sieht, wies darauf hin, dass die britische Stimme innerhalb der EU in stärkerem Maße von entscheidender Bedeutung für die USA sei als diejenigen der meisten anderen Länder. 24 Warum Großbritannien die EU braucht Die gegenseitige wirtschaftliche Abhängigkeit zwischen Großbritannien und der EU ist unbestritten. Im Jahr 2013 gingen rund 50% der britischen Exporte in die EU (1973 waren es noch 30%), rund 53% der Güter- und Dienstleistungsimpor- te kamen aus der EU. Diese Zahlen sind zwar wegen des „Rotterdam- Antwerpen-Effekts“ überzeichnet, verdeutlichen aber dennoch die Bedeutung des EU-Binnenmarkts für die britische Wirtschaft. Dies gilt umso mehr, als die meisten Handelspartner Großbritanniens EU-Mitglieder sind (Grafik 16). 25 Aufgrund dieser Verflechtungen hätte ein Brexit erhebliche wirtschaftliche Aus- wirkungen. Schätzungen der möglichen Kosten bzw. des möglichen Nutzens hängen in starkem Maße von der jeweiligen ideologischen Positionierung ab (vgl. Box 18 auf der nächsten Seite). Die meisten unabhängigen Studien gelan- gen jedoch zu dem Schluss, dass der Nutzen der EU-Mitgliedschaft aus den folgenden Gründen die Kosten überwiegt: — Die EU ist eine regionale Handelsplattform: Dem Centre for European Re- form zufolge hat Großbritanniens Handel mit den übrigen EU-Ländern durch die EU-Mitgliedschaft um rund 55% zugenommen. Auch aufgrund der nied- rigeren Handelskosten ist die EU der wichtigste Markt (Grafik 17). Vorteile ergeben sich in erster Linie durch den Zugang zum EU Binnenmarkt, aber auch im Rahmen der von der EU abgeschlossenen Freihandelsabkommen. Bei einem EU-Austritt würden diese Freihandelsabkommen nicht mehr gel- ten und Großbritannien müsste eigene Verträge aushandeln. Das Centre for 24 Blair, D. (2013). US publicly voices concerns over Britain leaving EU. The Telegraph. 25 Als „Rotterdam-Antwerpen-Effekt“ wird die Tatsache bezeichnet, dass der Handel mit den Nieder- landen und Belgien (und damit auch der gesamten EU) überzeichnet wird, da Güter aus Nicht- EU-Ländern über diese Transithäfen nach Großbritannien (und andere EU-Länder) ein- und aus- geführt werden. Quantitativ lässt sich dieser Effekt nur schwer ermitteln, und es gibt keine offiziel- len Schätzungen dazu. Im Balance of Competences Review zum EU Binnenmarkt werden Stu- dien zitiert, die eine Überschätzung von 5 – 11% ermitteln. Diese Schätzungen beruhen jedoch auf der unrealistischen Annahme, dass Belgien und die Niederlande ohne die Transithäfen die- selbe (niedrigere) Handelsintensität (pro Kopf) mit Großbritannien hätten wie Frankreich oder Deutschland. Als weiteren Grund für das das hohe Handelsvolumen mit beiden Ländern nennt der Balance of Competences Review den Handel mit Erdgas, Öl und Diamanten. 0 10 20 30 40 50 US DE NL FR IE BE/LU CH ES IT AE Großbritanniens wichtigste Handelspartner 16 Quelle: ONS Britische Exporte in Mrd. GBP 30 40 50 60 70 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 Großbritanniens Importe aus der und Exporte in die EU Exporte Importe 17 Quelle: Eurostat Anteil an den Gesamtimporten und - exporten in % Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU 12 | 29. September 2014 EU-Monitor Economic Performance (CEP) schätzt die Verluste, die sich vor allem aus einem geringeren Handelsvolumen mit der EU ergäben, auf 1 – 3% des bri- tischen BIP. Den Nutzen eines Austritts aus der EU beziffert das CEP auf lediglich 0,5% des nationalen BIP. 26 — Großbritannien ist ein Motor für die EU-Handelspolitik und TTIP. Ein EU- Austritt könnte sich auch auf die britischen Beziehungen zu den USA aus- wirken, zumal die US-Regierung wiederholt geäußert hat, sie lege gerade aufgrund von Großbritanniens Position in der EU so großen Wert auf dieses Verhältnis. — Laut dem britischen Finanzministerium HM Treasury ist der Handel Großbri- tanniens mit den EU-Mitgliedstaaten durch die EU-Mitgliedschaft um 7% angestiegen. Dagegen ist der Handel mit Nicht-EU-Ländern lediglich um 4% zurückgegangen. Das Treasury erwartet zudem, dass die Kosten des Intra- EU-Handels in den nächsten zehn Jahren weiter sinken. Großbritannien würde auf zusätzliche Gewinne in Höhe von rund 1,3% des BIP verzichten, die durch den weiteren Abbau von Handelshemmnissen entstehen könn- ten. 27 — 3,5 Millionen Arbeitsplätze hängen vom Handel mit der EU ab . Obwohl die- se Jobs direkt oder indirekt mit den Exporten in die EU zusammenhängen, bedeutet dies allerdings nicht zwangsläufig, dass sie bei einem Ende der EU-Mitgliedschaft wegfallen würden. Schließlich würde der Handel mit Eu- ropa weiterhin einen großen Stellenwert einnehmen. 28 — Großbritannien ist ein Magnet für ausländische Direktinvestitionen (foreign direct investments bzw. FDI). Wenn Großbritannien die EU verließe, könn- ten ausländische Banken und Unternehmen ihre Filialen und Tochtergesell- schaften in andere Regionen der EU verlagern. Je nachdem, wie die Bezie- hungen zwischen der EU und Großbritannien nach einem Austritt geregelt würden, könnte Großbritanniens Position als „Exportplattform“ in Gefahr ge- raten. Ausländische Unternehmen prüfen die Auswirkungen eines mögli- chen Brexit bereits kritisch. Multinationale Unternehmen würden ihre Investi- tionen in Großbritannien zwar sicherlich nicht einstellen, wohl aber deutlich reduzieren. Ausländische Kapitalzuflüsse erhöhen nicht nur tendenziell das BIP, sondern schaffen auch neue Stellen und ermöglichen Wissens- und Technologietransfers. — Einige britische Regionen profitieren von Nettotransfers aus dem EU- Haushalt. Von 2014 bis 2020 werden Nordirland und Wales Finanzmittel in Höhe von EUR 2.526 Mio. bzw. EUR 2.600 Mio. erhalten. 29 — Auch nach einem Austritt aus der EU müsste Großbritannien je nach ge- wählter Exitlösung weiterhin EU-Regulierungen und -Vorschriften einhalten. Entweder müssten die meisten Regeln auf der nationalen Ebene repliziert werden, was nicht nur beträchtlichen Eingriffen in die Innenpolitik und in das nationale Recht gleichkommt, sondern auch hohe Kosten mit sich bringt. Oder Großbritannien wählt eine Anbindung an die EU, in der es die Binnenmarktregeln anwenden muss, von den Entscheidungen darüber aber ausgeschlossen wäre (s. Seite 16ff). Eventuelle wirtschaftliche Nachteile dürften dadurch eher noch verstärkt werden. — Die City of London ist Europas wichtigstes Finanzzentrum und in hohem Maße von Finanzinstituten aus Kontinentaleuropa abhängig. 26 Vgl. Ottaviano, van Reenen et al. (2014). The Costs and Benefits of Leaving the EU. 27 Vgl. HM Treasury. EU Membership and Trade. 28 Vgl. House of Commons Library (2013). UK-EU relations – key statistics. 29 CAP Reform 2014-20: EU Agreement and Implementation in the UK and in Ireland. Studien zu den wirtschaftlichen Folgen eines Brexit 1 8 Das Cen tre for European Reform (CER) arg u- mentiert, dass der Handel Großbritanniens mit den Schwellenländern zwar schneller wachse als der Handel mit den EU - Mitgliedstaaten, was aber vor allem auf die höheren Wachs - tumsraten der Schwellenländer zurückzuführen sei. Der Handel mit den EU - Ländern verdränge andere Handelsbeziehungen nicht. Der Bericht kommt zu dem Schluss, dass die wirtschaftl i- che Integration zwischen Großbritannien und der EU ein Niveau erreicht habe, auf dem Wettbewerb und Investitionen für die briti sche Produktivität unverzichtbar seien. Der CBI - Bericht „Our Global Future“ zeichnet ein insgesamt positives Bild von der britischen EU - Mitgliedschaft. Der Studie zufolge würden 8 von 10 CBI - Mitgliedern für einen Verbleib in der EU stimmen. Außerdem halten 52% der CBI - Mitglieder gemeinsame Regeln und Sta n- d ards im Binnenmarkt für vorteilhaft. Zwar wird häufig kritisiert, die EU regele zu viel, aber lediglich 15% der CBI - Mitglieder sind der Auffassung, dass dies negative Auswirkungen auf ihr Geschäft habe. Das National Institute of Economic and Social Research rechnet mit negativen makroökon o- mischen Auswirkungen in Form von (1) niedr i- geren ausländischen Direktinvestitionen und damit langfristigen Verlusten in Höhe von rund 2,25% des BIP, (2) einem darauf folg enden Effizienzrückgang in der Produktion und (3) höheren Barrieren im Handel mit der EU. Im Gegenzug erwartet es fiskalische Vorteile, da die Nettotransferzahlungen an die EU sinken würden. Ein vom Londoner Bürgermeister Boris Joh n- son in Auftrag gegebener Bericht kommt zu Schlüssen, die der Position von Premiermini s- ter Cameron entsprechen. So heißt es darin, dass es aus wirtschaftlicher Sicht das B este für Großbritannien sei , in einer umfassend refo r- mierten EU zu verbleiben. Der Civitas Think Tank schreibt in einer Studie zu den Nettokosten und - vorteilen der EU - Mitgliedschaft, die Kosten eines Verbleibs in der EU seien zweifelsohne negativ. Sie werden auf rund 3 – 5% des BIP oder GBP 40 Mrd. geschätzt. Die Bruges Group vertritt die Auffassung, der Binnenm arkt werde für Großbritannien an Bedeutung verlieren. Dagegen werde der Handel mit Ländern außerhalb der EU zune h- men und bis 2020 70% des gesamten Handels ausmachen. Ein UKIP - Bericht zu den Kosten der EU - Mitgliedschaft für Großbritannien kommt zu dem Schlu ss, die Mitgliedschaft führe zu Ve r- lusten in Höhe von 11% des BIP (ca. GBP 165 – 170 Mrd.). Diese Kosten fielen vor allem aufgrund fehlgeleiteter rechtlicher Regelungen an, die der britischen Wirtschaft schadeten. Allerdings stützt die UKIP ihre Schätzunge n auf die Bruttokosten der EU - Mitgliedschaft, was die Verzerrungen nach oben erklären könnte. Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU 13 | 29. September 2014 EU-Monitor Warum die EU Großbritannien braucht Großbritannien ist zweifellos ein anspruchsvoller Partner innerhalb der EU; schließlich hat es mehr Opt-Outs ausgehandelt als jeder andere EU-Mitglied- staat. Dennoch ist es aus einer Reihe von Gründen ein wichtiger Teil der EU: — Großbritannien ist gemessen am Bevölkerungsanteil das drittgrößte Land der EU; dort leben 12,5% der EU-Bevölkerung. — Die britische Wirtschaftsleistung beträgt rund 15% des EU-BIP. Außerdem hat das Land einen großen Anteil am Intra-EU-Handel, nämlich 9,3% an den EU-Importen bzw. 6,3% an den EU-Exporten im Jahr 2013 (Grafik 19). — Großbritannien hat den höchsten Bestand an ausländischen Direktinvestitio- nen in der EU. Insbesondere ist es der größte FDI-Empfänger aus Nicht- EU-Ländern, vor allem den USA, China und Japan. Großbritannien ist aber auch ein wichtiger Investitionsstandort für europäische Unternehmen; 47% der ausländischen Direktinvestitionen kommen aus der EU. — Großbritannien ist der zweitgrößte Nettobeitragszahler zum EU-Haushalt (EUR 8,6 Mrd. im Jahr 2013); pro-Kopf ist es allerdings nur der sechst- größte Nettozahler (Grafik 20). — Großbritannien unterstützt den freien Handel, und aufgrund seiner globalen Orientierung spielt das Land eine Schlüsselrolle bei der Ausweitung des Einflussbereichs des EU-Binnenmarkts. — Großbritannien gehört zu den wettbewerbsfähigsten Volkswirtschaften der Welt. Dem Global Competitiveness Report 2013 – 2014 des World Economic Forum zufolge steht Großbritannien in punkto Wettbewerbsfähig- keit an zehnter Stelle (von insgesamt 144 Ländern). Von den übrigen EU- Staaten nehmen nur Finnland, Deutschland, Schweden und die Niederlande einen Platz in den Top Ten ein. — Großbritannien ist ein ständiges Mitglied im UN-Sicherheitsrat und eine wichtige Triebkraft der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Insofern greift die EU auf Großbritanniens politisches Gewicht in der Welt zurück. Mit USD 57,9 Mrd. hat Großbritannien den sechsthöchsten Verteidigungsetat der Welt und einen Anteil von 23% an den gesamten eu- ropäischen Verteidigungsausgaben. 30 30 Vgl. Stockholm International Peace Research Institute & European Defence Agency. Deutschlands Interesse daran, eine Vermittlerrolle zu spielen 21 Verlust eines liberal eingestellten Partners . Deutschland und die übr igen nordeuropäischen Länder befürchten, dass ein Brexit Auswirkungen auf die Wirtschaftspolitik in der EU hätte. In weiten Kreisen herrscht Besorgnis, dass die EU in einem solchen Falle protektionistisc her werden könnte. Die Kluft zwischen der französisch en und der deutschen Wirtschaftspolitik könnte sich vertiefen. Außerdem gehört Großbritannien zu Deutschlands wichtigsten Handelspartnern. Im Jahr 2013 beliefen sich Deutschlands Exporte in andere EU - Mitgliedstaaten auf insgesamt EUR 623 Mrd. (57%), wobei Großbritannien das zweitwichtigste Abnehmerland in Europa war. Unter politischen Gesichtspunkten hätte ein Brexit ebenfalls beträchtliche Auswirkungen für Deutschland. Da Großbritannien eine Führungsrolle in der Gemeinsamen Außen - und Sicherheitspolitik s pielt, hätte ein Austritt des Landes negative Folgen für die Verteidigungskapazitäten der EU. Deutsc h- land müsste dann in der EU - Außenpolitik sicherlich klarer Position beziehen. Ob Deutschland dazu bereit wäre, das von Großbritannien hinterlassene Vakuum z u füllen, ist fraglich. Wer füllt die Lücke im EU - Haushalt? Großbritannien ist nach Deutschland der zweitgrößte Beitragszahler zum EU - Haushalt. Im Jahr 2013 zahlte Großbritannien netto EUR 8.641 Mio. in den EU - Haushalt ein. Deutschland und Frankreich (der drittgrößte Beitragszahler) entricht eten EUR 13.824 Mio. bzw. EUR 8. 445 Mio. Euroskeptiker führen diese Tatsache häufig als Argument für einen Austritt an. Würde Großbritannien tatsächlich die EU verlassen, müsste sein Beitrag auf die anderen Mitgliedstaa ten aufgeteilt werden – und Deutschland müsste möglicherweise den größten Teil der zusätzlichen Beiträge schultern. Außerdem würde Deutschland einen wichtigen Verbündeten in den EU - Haushaltsverhandlungen verlieren. 0 5 10 15 20 25 DE FR UK NL IT ES Importe Exporte Handel innerhalb der EU 19 Quelle: Eurostat Anteil an den Gesamtex - und - importen der EU in % 0 3000 6000 9000 12000 15000 0 50 100 150 200 250 SE DK DE NL AT UK FR LU IT Nettobeitrag pro Kopf in EUR (links) Nettobeitrag in Mio. EUR (rechts) Nettobeitragszahler zum EU - Haushalt 20 2013 Quellen: Eurostat, EU - Kommission Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU 14 | 29. September 2014 EU-Monitor Diese Zahlen zeigen, dass die Beziehungen zwischen der EU und Großbritan- nien für beide Seiten von Vorteil sind. Die EU-Mitgliedschaft ist ein Faktor für Großbritanniens wirtschaftlichen Wohlstand und hilft zugleich, den Einfluss des Landes in der Welt aufrechtzuerhalten. Im Gegenzug – und ganz abgesehen von wirtschaftlichen Aspekten – leistet Großbritannien über seine politische, diplomatische und militärische Stärke einen wertvollen Beitrag für die EU. Risiken für die engen UK-EU-Finanzbeziehungen 31 Großbritannien und insbesondere die City of London ist das Finanzzentrum Europas. Dies ist zum einen auf die lange Historie und die Netzwerkeffekte des Standorts sowie auf die allgemeine Offenheit des Landes für ausländische Unternehmen zurückzuführen, zum anderen auf die lockere Finanzmarktregulie- rung vor der Krise, die englische Sprache und die multikulturelle Attraktivität Londons. Diese Vorteile wurden durch Großbritanniens Mitgliedschaft in der EU noch verstärkt, denn dadurch war es nichteuropäischen Finanzinstituten mög- lich, in Großbritannien Tochtergesellschaften oder Niederlassungen zu gründen und so den einheitlichen europäischen Pass für ihre Geschäfte in allen anderen Mitgliedstaaten zu nutzen, ohne weitere aufsichtsrechtliche Genehmigungen einholen zu müssen. Londons Position als zentraler Knotenpunkt zeigt sich auch darin, dass die meisten ausländischen Bankgeschäfte in Großbritannien über Niederlassungen und nicht über Tochtergesellschaften abgewickelt wer- den, was die Beziehungen zu den Aufsichtsbehörden für internationale Unter- nehmen erheblich vereinfacht. Gleichzeitig verfügt Großbritannien auch über einen großen inländischen Finanzsektor. Sowohl die Unternehmen als auch die privaten Haushalte sind hochverschuldet. Mit über 190% des BIP ist das ausstehende Kreditvolumen im privaten Sektor (Kredite und Schuldverschreibungen) eines der höchsten in allen wichtigen Industrieländern (in Deutschland, Frankreich oder Italien liegt es bei 100-120%). Ausländische Banken spielen in diesem großen Finanzsektor eine Schlüsselrolle. Im Vergleich zu anderen EU-Ländern haben sie einen sehr viel höheren Marktanteil (44%, verglichen mit 11% in Deutschland oder 8% in Frankreich). Es handelt sich bei diesen Banken sowohl um Institute aus ande- ren EU-Ländern als auch – sogar in noch höherem Maße – um Banken von außerhalb der EU (Grafik 22). Dies spiegelt Londons Rolle als zentraler Finanz- platz und Zugangstor zum gesamten europäischen Markt wider. Ausländische Banken wickeln jedoch nicht nur ihr Europageschäft über London ab und konzentrieren ihr Investment-Banking dort. Sie leisten auch einen sub- stanziellen Beitrag zur Finanzierung der britischen Realwirtschaft. Ungeachtet der jüngsten Rückschläge nach der Finanzkrise und der regulatorischen Refragmentierung in Europa sind sie im Kerngeschäft – Kreditvergabe und Ein- lagengeschäft – mit Unternehmen und privaten Haushalten stark vertreten. So sind ausländische Banken für etwa ein Drittel aller Kredite an britische Nicht- Finanzunternehmen verantwortlich, deutlich mehr als in den anderen großen europäischen Ländern. Aber nicht nur ausländische Banken sind am britischen Markt prominent vertre- ten. Britische Banken sind ihrerseits auch im übrigen Europa sehr präsent. Ihre Forderungen gegenüber den „alten“ EU-15-Ländern (es sind keine Daten für alle EU-Länder verfügbar) belaufen sich auf USD 880 Mrd. Dabei handelt es sich vor allem um Kredite an Unternehmen und private Haushalte. Britische Banken halten jedoch auch beträchtliche Bestände an Staatsanleihen und In- terbankenforderungen. Zusammengenommen sind die europäischen Banken ihrerseits noch stärker in Großbritannien engagiert; ihr Forderungsvolumen be- läuft sich auf insgesamt USD 1,7 Bill. 31 Dieser und der folgende Abschnitt basieren auf einem Beitrag von Jan Schildbach. 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 ES FR DE IT UK EU - Banken Banken aus Drittländern Quellen: EZB, Deutsche Bank Research Marktanteile ausländischer Banken in den größten EU - Ländern 22 % der Gesamtaktiva, 2013 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 Kredite an private Haushalte Einlagen privater Haushalte Kredite an Unternehmen Einlagen von Unternehmen % Marktanteil ausländischer Banken in Großbritannien 23 Quellen: BoE, Deutsche Bank Research Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU 15 | 29. September 2014 EU-Monitor Würde London ein globaler Finanzplatz bleiben? Großbritannien ist das globale Zentrum für den Handel mit Over-the-Counter- (OTC-)Zinsderivaten: 49% aller Handelsaktivitäten werden dort abgewickelt. Mit 41% des globalen Umsatzes war es im Jahr 2013 auch das größte Zentrum für Devisenmarktaktivitäten. Obwohl die City außerhalb des Euroraums liegt, hat sie den größten Anteil an allen Devisentransaktionen in Euro. 32 Im Jahr 2011 verklagte Großbritannien die Europäische Zentralbank vor dem Europäischen Gerichtshof und argumentierte, die Standortpolitik der Bank ge- fährde den Status der City als Zentrum für den Handel mit in Euro denominier- ten Finanzinstrumenten. Das Gericht hat noch kein Urteil gefällt, aber es wird damit gerechnet, dass es im Sinne der City entscheidet. Die Festlegung der Standorte von Clearinghäusern könnte als Verstoß gegen das EU-Prinzip der Freizügigkeit angesehen werden. Außerhalb der EU könnte Großbritannien den EuGH nicht mehr zur Wahrung seiner Interessen im Rahmen des Binnenmarkts anrufen. 33 Insgesamt sind die finanziellen Verflechtungen zwischen Großbritannien und dem Kontinent außerordentlich eng. Die symbiotische Beziehung zwischen der Londoner City und den europäischen Kapitalmärkten würde von einem EU- Austritt Großbritanniens ebenso in Mitleidenschaft gezogen wie die große An- zahl britischer Kunden von europäischen Banken. Ein Teil der Finanzmarktakti- vitäten könnte sich in andere Finanzzentren wie Frankfurt oder Paris verlagern. Gegenüber Zürich würde London den Vorteil der EU-Mitgliedschaft einbüßen. Eine Umfrage von TheCityUK unter Managern aus dem Finanzsektor zeigt, dass 37% der Befragten eine (teilweise) Standortverlagerung in die EU für wahrscheinlich halten. Außerdem vertraten 81% der Befragten die Auffassung, dass ein Brexit negative Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit Großbri- tanniens als Finanzzentrum haben werde. 34 Nichteuropäische Banken müssten sich andere Zugangswege zum Binnenmarkt suchen, wovon wahrscheinlich Irland profitieren dürfte (dort sind einige Segmen- te wie z.B. Fondsmanagement oder Hedgefonds bereits stark vertreten). Für europäische Banken, die in Großbritannien aktiv sind, würde der britische Markt unattraktiver, weil sie andere Vorschriften als in der EU einhalten müssten. Ver- schlimmert wird die Situation dadurch, dass die Finanzmarktregulierung nach der Kehrtwende Großbritanniens in den vergangenen Jahren heutzutage zu- meist sogar strenger ist als in anderen europäischen Ländern. Seit der Krise hat sich das regulatorische Umfeld für die City deutlich geändert. Einige Beobachter argumentieren zwar, dass die City im Falle eines Brexit davon profitieren werde, indem sie von übertrieben strikten EU-Vorschriften befreit würde. Allerdings waren es gerade die britischen Regulierungsbehörden, die in der Vergangenheit höhere Eigenkapital- und Liquiditätsanforderungen angestrebt hatten. Ein Rückzug ausländischer Banken würde vermutlich den Wettbewerb im briti- schen Markt verringern. Kunden müssten höhere Kreditkosten hinnehmen und die Abhängigkeit von den wenigen dominierenden inländischen Banken würde zunehmen. Zugleich würde das Europageschäft der britischen Banken durch größere Probleme beim Marktzugang, höhere regulatorische und Compliance- Kosten und ein ungünstigeres rechtliches und politisches Umfeld in Mitleiden- schaft gezogen, was sich auf diese Banken sowohl im Inland als auch im EU- Ausland nachteilig auswirken würde. 32 Bank of England (2013). BIS Triennal survey of Foreign Exchange and over-the counter interest rate derivatives markets in April 2013. Britische Daten. 33 Springford John et al. (2014). The consequences of Brexit for the City of London, CER. 34 TheCityUK (2013). A milestone study of the views of financial and related professional services leaders on the EU. 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1.000 Q1 2013 Q1 2014 Banken Öffentlicher Sektor Privater Sektor ohne Banken Mrd. USD Quellen: BIS, Deutsche Bank Research Gesamtforderungen britischer Banken gegenüber den EU - 15 24 0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600 1.800 Q1 2013 Q1 2014 Banken Öffentlicher Sektor Privater Sektor ohne Banken Quellen: BIS, Deutsche Bank Research Mrd. USD Gesamtforderungen europäischer Banken gegenüber Großbritannien 25 Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU 16 | 29. September 2014 EU-Monitor Aller Wahrscheinlichkeit nach dürfte die City auch nach einem Brexit ein wichti- ges globales Finanzzentrum bleiben, aber die etwaigen kurzfristigen regulatori- schen Vorteile eines EU-Ausstiegs würden von den langfristigen Kosten des schlechteren Zugangs zu den EU-Märkten mehr als aufgewogen. Wie in ande- ren Bereichen würden die konkreten Auswirkungen entscheidend davon abhän- gen, welches Arrangement nach einem Austritt mit der EU getroffen werden könnte. Ein Abzug ausländischer Banken aus EU- und Nicht-EU-Ländern und eine Schwächung der inländischen Banken würden sich eindeutig negativ auf die Beschäftigung, den Export und das Wirtschaftswachstum auswirken, da der Finanzsektor (und die damit zusammenhängenden Dienstleistungen) von gro- ßer Bedeutung für die britische Wirtschaft ist. Angesichts der gegenseitigen Abhängigkeit wäre der Anpassungsprozess sowohl für Großbritannien als auch für seine europäischen (Finanz-)Partner schmerzhaft. Allerdings würden die negativen Folgen für London und das restliche Großbritannien wohl schwerer wiegen. Was käme nach dem Brexit? Eine Gleichung mit Unbekannten Wie würde die Zukunft der EU ohne Großbritannien aussehen? In dieser Hin- sicht ist vieles ungeklärt. Falls die britischen Wähler tatsächlich für einen Austritt stimmten, tritt Artikel 50 des Vertrags von Lissabon in Kraft, in dem das weitere Verfahren beschrieben ist (Box 26). In diesem Fall würde zunächst über zwei Jahre hinweg über die künftigen Beziehungen zwischen der EU und Großbri- tannien verhandelt. In diesem Zeitraum müsste sich die EU darüber einigen, wie die Beziehungen zu Großbritannien künftig aussehen sollten. Großbritannien würde sicherlich versuchen, sich weiterhin den Zugang zum Binnenmarkt zu sichern. Die EU ihrerseits könnte befürchten, dadurch eine Büchse der Pandora zu öffnen, und deshalb die Kosten für den Zugang zum Binnenmarkt erhöhen. Das austretende Land könnte nicht an den Diskussionen im Rat teilnehmen und dürfte auch nicht mit über das endgültige Abkommen abstimmen. Artikel 50 könnte also zu einem Teufelskreis führen, der die Beziehungen zwischen der EU und dem austretenden Mitgliedstaat zusätzlich aus dem Gleichgewicht bringt. Alle Entscheidungen über die Beziehungen nach einem Austritt fallen mit qualifizierter Mehrheit. Das entsprechende Abkommen würde zwischen dem Rat und dem austretenden Staat ausgehandelt, aber letztendlich läge die Entschei- dung beim Europäischen Parlament, das über ein Vetorecht verfügt. Diese rechtlichen Vorschriften engen Großbritanniens Verhandlungsspielraum stark ein. Bei einem Austritt Großbritanniens würde der Rat um 29 Stimmen (8,5% der gewichteten Stimmen) verkleinert, so dass die Gewichtungen für die qualifizierte Mehrheit neu festgelegt werden müssten. Dies könnte Auswirkungen auf das Machtgleichgewicht bei Beschlüssen haben, da die großen Staaten befürchten, die kleineren Mitgliedstaaten könnten an Gewicht gewinnen, und umgekehrt. Großbritannien verfügt zudem über die drittgrößte Zahl von Mandaten im Euro- päischen Parlament (73 Sitze), Diese müssten ebenfalls neu verteilt werden oder es läuft auf eine Reduzierung der Gesamtzahl der Sitze im EP hinaus. 35 Die offenen Fragen zeigen, dass weder die EU noch Großbritannien auf ein Worst-Case-Szenario vorbereitet sind. Ein Brexit würde zu einem politischen und institutionellen Vakuum führen. Einige Mitgliedstaaten befürchten, dass die Verhandlungen über die institutionelle Neuaufstellung zum Vorteil der kleineren Mitgliedstaaten ausfallen könnten. Genausogut ist aber eine Machtverlagerung hin zu größeren Mitgliedstaaten wie Deutschland oder Frankreich vorstellbar. 35 Oliver, T. (2013). Europe without Britain. Stiftung Wissenschaft und Politik. Auswirkungen würden entscheidend von den Vereinbarungen für die Zeit nach dem Austritt abhängen Die Austrittsklausel nach dem Vertrag von Lissabon 26 Artikel 50 (1) Jeder Mitgliedstaat kann im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften beschließen, aus der Union auszutreten . (2) Ein Mitgliedstaat, der auszutreten b e- schließt, teilt dem Europäischen Rat seine Absicht mit. Auf der Grundlage der Leitlinien des Europäischen Rates handelt die Union mit diesem Staat ein Abkommen über die Einze l- heiten des Austritts aus und schließt das A b- kommen, wobei der Rahmen für die künftigen Beziehungen dieses Staates zur Union b e- rücksichtigt wird. Das Abkommen wird nach Artikel 218 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union ausg e- handelt. Es wird vom Rat im Namen der Union geschlossen; der Rat beschließt mit qualifizie r- ter Mehrheit nach Zustimmung des Europ ä- ischen Parlaments. (3) Die Verträge finden auf den betroffenen Staat ab dem Tag des Inkrafttretens des Au s- trittsabkommens oder andernfalls zwei Jahre nach der in Absatz 2 genannten Mitteilung keine Anwendung mehr, es sei denn, der Europäische Rat beschließt im Einvernehmen mit dem betroffenen Mitgliedstaat einstimmig, diese Frist zu verlängern. (4) Für die Zwecke der Absätze 2 und 3 nimmt das Mitglied des Europäischen Rates und des Rates, das den austretenden Mitgliedstaat vertritt, weder an den diesen Mitgliedstaat betreffenden Beratungen noch an der entspr e- chenden Beschlussfassung des Europäischen Rates oder des Rates teil. Die qualifizierte Mehrheit bestimmt sich nach Artikel 238 Absatz 3 Bu chstabe b des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union. (5) Ein Staat, der aus der Union ausgetreten ist und erneut Mitglied werden möchte, muss dies nach dem Verfahren des Artikels 49 beantr a- gen. Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU 17 | 29. September 2014 EU-Monitor Beziehungen zur EU nach einem Austritt: Mögliche Optionen Es gibt zahlreiche Spekulationen darüber, wie eine Beziehung zwischen der EU und Großbritannien anders gestaltet werden könnte (vgl. Tabelle 27). Allerdings wird keine dieser Optionen die Vorteile einer EU-Mitgliedschaft bieten. Eine oft genannte Möglichkeit ist die „norwegische Option“ . In diesem Fall würde Großbritannien weiterhin Mitglied des EWR und zugleich der EFTA sein, den vollständigen Zugang zum EU-Binnenmarkt behalten und die vier Grundfreihei- ten anerkennen. Damit könnte sich die Zahl der EU-Vorschriften von über 1.000 pro Jahr auf jene ca. 300 reduzieren, die Norwegen jährlich verabschiedet. 36 Weniger Vorschriften könnten britischen Unternehmen helfen und ihre Wettbe- werbsfähigkeit fördern. Allerdings müsste Großbritannien weiterhin alle EU- Rechtsvorschriften befolgen, die sich auf den Binnenmarkt beziehen, ohne da- bei Einfluss auf die Gestaltung dieser Vorschriften nehmen zu können. Zudem zeigt das Beispiel Norwegens, dass Großbritannien sozialpolitische Vorgaben weiterhin befolgen müsste. Es wäre also in diesem Szenario schwierig, die Ar- beitszeitrichtlinie abzulehnen. Die norwegische Regierung kam zu dem Ergeb- nis, dass der EWR-Vertrag für Norwegen zu einer Phase mit kräftigem Wachs- tum beigetragen hat und dass auch die Zusammenarbeit in der Sozialpolitik überwiegend vorteilhaft gewesen sei. Zugleich stellt der Bericht ein Defizit an demokratischer Basis für die Entwicklung von Norwegens Europapolitik und für die Diskussion über die EU und den EWR in Norwegen fest. 37 Zwischen der norwegischen und der britischen Volkswirtschaft besteht jedoch ein entscheidender Unterschied. Da der Dienstleistungssektor für Großbritan- nien eine zentrale Rolle spielt, könnte es für das Land außerordentlich nachteilig sein, nicht direkt Einfluss auf Regelungen für den Dienstleistungssektor nehmen zu können. Zugleich könnte das Land die Vorteile einer größeren Liberalisierung des Dienstleistungssektors nicht nutzen. Und nicht zuletzt müsste Großbritan- nien weiterhin finanzielle Beiträge zu EU- und EWR-Programmen leisten. Die wirtschaftlichen Vorteile der „norwegischen Option“ erscheinen insofern ver- nachlässigbar und würden den Einflussverlust nicht aufwiegen. Großbritannien könnte auch versuchen, eine „Schweizer Vereinbarung“ mit der EU abzuschließen, in deren Rahmen es der EFTA, aber nicht dem EWR ange- hören würde. Ähnlich wie im Schweizer Fall würden sich die Beziehungen mit der EU dann vor allem auf freien Handel und bilaterale Abkommen im gegensei- tigen Interesse stützen. 38 Großbritannien müsste keine jährlichen Beiträge zum EU-Haushalt mehr leisten und könnte aus EU-Politikbereichen wie der GAP und Justiz und Inneres aussteigen. Diese Option erscheint vielen in Großbritannien am attraktivsten – aber es ist sehr fraglich, ob die EU zur Wiederauflage eines solchen Modells bereit wäre. Außerdem ist die Schweiz zwar nicht formell dazu verpflichtet, die EU-Rechtsvorschriften zu übernehmen, aber die EU-Gesetze und Regeln haben weiterhin Vorrang. Insofern würde eine solche Beziehung wohl nur marginale Vorteile mit sich bringen, zugleich aber ernsthafte politische Risiken. Obwohl Großbritannien zu den Gründungsmitgliedern der EFTA gehört, müsste es erneut einen Antrag auf EFTA-Mitgliedschaft stellen – der von den übrigen EFTA-Mitgliedern potenziell abgelehnt werden könnte. Zudem dürfte der Handel mit den übrigen EU-Mitgliedstaaten in diesem Szenario sinken. 39 In beiden Fällen könnte Großbritannien jedoch unabhängige Freihandelsab- kommen mit Ländern aus aller Welt abschließen. Euroskeptiker argumentieren außerdem häufig, die Arbeitslosigkeit sei in den EFTA-Mitgliedstaaten beson- ders niedrig (unter 5% in der Schweiz, unter 4% in Norwegen). Die Annahme, 36 Randwyck, H. Van (2011). EFTA or the EU. The Bruges Group. 37 Vgl.: The EEA Agreement and Norway’s other agreement with the EU. Meld.St. 5 (2012-2013). Bericht an den Storting (Weißbuch). 38 Clements, B. (2014). IEA Brexit Prize: Britain outside the European Union. 39 Ottaviano, G. et al. (2014). The Costs and Benefits of Leaving the EU, CEP. Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU 18 | 29. September 2014 EU-Monitor es bestehe eine kausale Beziehung zwischen einer EFTA-Mitgliedschaft und einer niedrigen Arbeitslosenquote, ist jedoch unzutreffend und irreführend. Noch unattraktiver (und daher unwahrscheinlicher) wäre die „türkische Option“ einer Zollunion oder die „WTO-Option“ , in deren Rahmen Zollabkommen nach dem Meistbegünstigungsprinzip abgeschlossen würden. In Artikel 16 des Zoll- union-Abkommens mit der EU verpflichtet sich die Türkei, ihre Zollpräferenzre- gelung an die der EU anzugleichen. Die Türkei muss also die Handelspolitik der EU übernehmen und verfügt in dieser Hinsicht über wenig Spielraum. Die WTO- Option ist die unattraktivste Option, denn in diesem Szenario könnten britische Autoexporte potenziell mit Zöllen in Höhe von rund 10% belegt werden. Insge- samt erscheinen die Alternativen zu einer EU-Mitgliedschaft nicht sehr attraktiv. Fazit Trotz der zuweilen sehr scharfen Rhetorik gibt es zahlreiche Bereiche, in denen Großbritannien und die EU sich auf ein gemeinsames Vorgehen einigen kön- nen. Die britischen Forderungen sollten zwar adressiert werden, aber einige Themen – eine EU-Agenda für Wachstum, die Bedeutung des Subsidiaritäts- und des Verhältnismäßigkeitsprinzips und die Idee einer differenzierten Integra- tion – stehen ohnehin auf der europäischen Agenda. Eine Reform der EU sollte ein gemeinsames Anliegen aller Mitglieder sein. Um dieses Ziel zu erreichen und die britischen Reformforderungen einzubinden, ist jedoch der politische Wille aller Parteien unverzichtbar. Die negativen wirtschaftlichen und politischen Folgen eines Brexit sollten für die EU-Mitgliedstaaten Grund genug sein, um an einer für beide Seiten akzeptablen Lösung zu arbeiten. In den vergangenen Monaten scheint sich die Brexit-Diskussion in Großbritan- nien immer stärker festgefahren zu haben. Statt sich jedoch an die Spitze einer konstruktiven Europakampagne zu stellen und die Briten von den Vorteilen der EU zu überzeugen, schien die Politik bisher vor allem darauf abzuzielen, den britischen Euroskeptikern entgegenzukommen. Um Unterstützung für ihre An- liegen zu erhalten, muss die britische Regierung jedoch aktiver Bündnisse mit ihren EU-Partnern schmieden. Es liegt im beiderseitigen Interesse von Großbri- tannien und seinen EU-Partnern, die Europafrage in der britischen Politik un- voreingenommen und konstruktiv zu behandeln. Barbara Böttcher (+49 69 910-31787, barbara.boettcher@db.com) Eva Schmithausen Alternativen zur EU-Mitgliedschaft 27 Norwegische Option Vollständiger Zugang zum Binnenmarkt Zahlung von Beiträgen zum EU - Haushalt (Bruttozahlungen in Höhe von geschätzt rund EUR 550 Mio. im Jahr 2013) Bindung an (eine geringere Anzahl von) EU - Vorschriften (Norwegen übernimmt rund 75% der EU - Vorschriften) Kein politischer Einfluss auf die Ausgestaltung der EU - Vorschriften Schweizer Option Begrenzter Zugang zum Binnenmarkt Zahlung von Beiträgen an die EU Übernahm e von EU - Vorschriften auf der Grundlage bilateraler A b- kommen Türkische Option Zollunion Keine Beiträge zum EU - Haushalt WTO - Option Der gesamte Handel unterliegt Zöllen gemäß dem Meistbegünst i- gungsprinzip Quellen: Open Europe, norwegisches Außenminis terium Der zeitliche Rahmen 28 2015: Parlamentswahlen in Großbritannien; diese werden die Grundlage für ein Refere n- dum über die EU - Mitgliedschaft schaffen 2016: Laut Artikel 1 6 TSCG sind die notwend i- gen Schritte zu unternehmen, um den Fiska l- pakt in das rechtliche Rahmenwerk der Eur o- päischen Union zu überführen 2017: Wahljahr Mögliches Referendum über den Verbleib in der EU in Großbritannien Wahlen in Deutschland und Frankreich Wenn die Briten für einen Austritt aus der EU stimmen, beginnt laut Artikel 50 des Vertrags von Lissabon eine Frist von zwei Jahren zu laufen, innerhalb derer die Beziehungen zw i- schen Großbritannien und der EU nach einem Austritt auszuhandeln sind. Die Brexit-Diskussion als Anstoß für eine modernere EU 19 | 29. September 2014 EU-Monitor Literatur Allen, G. et al. (2013). In brief: UK-EU economic relations – key statistics. House of Commons Library. Booth, S. & Howarth, C. (2012). Trading Places: Is EU membership still the best option for UK trade? Open Europe. Booth, S. & Howarth, C. et al. (2011). Continental Shift: Safeguarding the UK’s financial trade in a changing Europe. Open Europe. British Influence (2014). The British Influence Scorecard: What Influence does Britain have in the EU? Centre for European Reform (2014). The economic consequences of leaving the EU. The final report of the CER commission on the UK and the EU Single Market. Congdon, T. (2013). How much does the European Union cost Britain? UK Independence Party. Etzold, T. (2013). Großbritanniens Zukunft in Europa. Stiftung Wissenschaft und Politik. Fresh Start Project (2012). Options for Change Green Paper: Renegotiating the UK’s relationship with the EU. 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Alle Rechte vorbehalten. Bei Zitaten wird um Quellenangabe „Deutsche Bank Research“ gebeten. Die vorstehenden Angaben stellen keine Anlage-, Rechts- oder Steuerberatung dar. Alle Meinungsaussagen geben die aktuelle Einschätzung des Verfassers wieder, die nicht notwendigerweise der Meinung der Deutsche Bank AG oder ihrer assoziierten Unternehmen entspricht. Alle Meinungen können ohne vorherige Ankündigung geändert werden. Die Meinungen können von Einschätzungen abweichen, die in anderen von der Deutsche Bank veröffentlichten Dokumenten, einschließlich Research-Veröffentlichungen, vertreten werden. Die vorstehenden Angaben werden nur zu Informations- zwecken und ohne vertragliche oder sonstige Verpflichtung zur Verfügung gestellt. Für die Richtigkeit, Vollständigkeit oder Angemessenheit der vorstehenden Angaben oder Einschätzungen wird keine Gewähr übernommen. 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