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20. September 2013
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Die Bankenunion ist wirtschaftlich gut begründet und könnte bei konsequenter Umsetzung die finanzielle Stabilität in Europa und insbesondere in der Eurozone deutlich stärken. Sie leidet jedoch in der Struktur und Umsetzung ihrer Bestandteile unter zwei ganz grundlegenden Widersprüchen: Zum einen der schizophrenen Haltung der Mitgliedsländer in Bezug auf den notwendigen Grad der Supranationalität, um einen finanziell stabilen Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen zu erhalten; zum anderen den gegensätzlichen Erwartungen und Motiven der Mitgliedsländer im Hinblick auf die Bankenunion. Noch haben die Mitgliedsländer und die gesetzgebenden Institutionen in Europa die Chance, die Bankenunion auf ein solideres Fundament zu stellen. Sie sollten sie nicht vertun. [mehr]
EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung EU-Monitor Europäische Integration Die europäische Bankenunion schreitet vom Reißbrett zur Umsetzung, aber die Schwierigkeiten wachsen. Es ist gut möglich, dass die derzeit entstehenden institutionellen Strukturen nicht den notwendigen einheitlichen, stabilen Rahmen schaffen, um die Ziele der Bankenunion zu erreichen. Am weitesten fortgeschritten sind die Pläne für eine einheitliche Bankenaufsicht. Die Verlagerung der Bankenaufsicht auf die EZB, eine Behörde mit europä- ischer Perspektive, könnte helfen, den Trend zu einer Refragmentierung der europäischen Bankenmärkte zu brechen und Zweifel an der Qualität europä- ischer Banken zu zerstreuen. Trotzdem ist die Entscheidung für die EZB als europäische Bankenaufsicht nicht unproblematisch, weil sie zu schwerfälligen Entscheidungsstrukturen und Kom- petenzüberlappungen führt. Die geplante Bilanzprüfung vor Einführung des Einheitlichen Bankenaufsichts- mechanismus (SSM) könnte ein größeres marktbewegendes Ereignis werden. Deshalb ist im Vorfeld klarzustellen, wie eine etwaig notwendige Rekapitali- sierung von Banken gewährleistet werden soll. Mit dem Entwurf einer Sanierungs- und Abwicklungsrichtlinie liegt nun endlich ein zentraler Baustein der aufsichtsrechtlichen Reform vor. Er enthält viele sinn- volle Elemente, die Unsicherheit abbauen und die Marktdisziplin verbessern sollten. Allerdings bleiben den Mitgliedsländern zu viele Ermessensspielräume, die Wettbewerbsverzerrungen Vorschub leisten könnten. Der Vorschlag der Kommission zum Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (SRM) ist schlüssig, aber problematisch. Ohne eine effektive Abwicklungsbe- hörde und einen glaubwürdigen Finanzierungsmechanismus kann die gemein- same Bankenaufsicht nicht funktionieren. Notwendig sind zudem effektive Ent- scheidungsstrukturen. Diese Voraussetzungen erfüllt der SRM nicht. Die zurückhaltende Reaktion der Mitgliedsländer auf den SRM-Vorschlag ist mehr als bedauerlich, offenbart sie doch eher eine grundlegende Ablehnung als bloß Bedenken über technische und rechtliche Details. Dies zeigt, dass die Mit- gliedsländer nicht bereit sind, den logischen Konsequenzen des Konzepts der Bankenunion ins Auge zu blicken, was die nationale Souveränität und die finan- ziellen Implikationen angeht. Wenn sich dies nicht ändert, wird die Bankenunion scheitern. Autor Bernhard Speyer +49 69 910-31735 bernhard.speyer@db.com Editor Barbara Böttcher Deutsche Bank AG DB Research Frankfurt am Main Deutschland E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 www.dbresearch.de DB Research Management Ralf Hoffmann | Bernhard Speyer 20. September 2013 EU - Bankenunion Richtige Idee, schlechte Durchführung EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 2 | 20. September 2013 EU-Monitor EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 3 | 20. September 2013 EU-Monitor Die europäische Bankenunion nimmt Gestalt an und steht vor der Umsetzung. In dem Maße, in dem der Prozess voranschreitet, wachsen jedoch auch die Schwierigkeiten. So, wie es im Moment aussieht, dürften die neuen institutionel- len Strukturen ein Zwischending bleiben, das nicht den notwendigen einheitli- chen, effektiven Rahmen bietet, um die Ziele der Bankenunion zu erreichen. Nachdem sich die Mitgliedsländer im Juni 2012 auf eine ehrgeizige Agenda geeinigt haben, scheinen sie nun vor den Konsequenzen dieser Pläne zurück- zuschrecken. Damit vergeben sie möglicherweise eine große Chance, die Fi- nanzmärkte – EU-weit und speziell im Euroraum – auf ein solideres Fundament zu stellen. Das heißt nicht, dass die Bankenunion folgenlos bleiben wird. Sie wird ohne Frage erhebliche Auswirkungen auf die europäischen Banken und ihre Gläubiger haben; aber sie wird nicht halten, was man sich von ihr verspro- chen hat und was sie leisten sollte. Hintergrund der Bankenunion Als Bezugspunkt für die Bewertung der beschlossenen Maßnahmen in Richtung Bankenunion ist es hilfreich, sich die Ziele des Projekts in Erinnerung zu rufen. Seinerzeit waren im Wesentlichen zwei Aspekte maßgebend: — Erhalt des gemeinsamen Marktes für Finanzdienstleistungen durch Einrich- tung einer einheitlichen, wettbewerbsneutralen Finanzaufsicht in der EU. — Durchbrechen des Nexus zwischen Staaten und Banken, d.h. des Teu- felskreises zwischen fiskalischer und finanzieller Instabilität. 1 Mit Blick auf das erste Ziel hat die Finanzkrise gezeigt, dass integrierte Ban- kenmärkte, nationale Aufsicht und Finanzstabilität in Kombination eine „unmög- liche Dreiheit“ bilden. 2 Es bieten sich letztlich nur zwei logische Auswege an: die Rückkehr zu einer Welt separierter, nationaler Bankenmärkte unter Verzicht auf die Vorteile der Integration 3 oder der Schritt nach vorne zu supranationalen Strukturen für die Finanzaufsicht und Abwicklung. Das zweite Ziel setzt zwei Dinge voraus: Zum einen sollten die Banken ihr En- gagement in Staatsanleihen ihres Sitzlandes zurückfahren; zum anderen dürfen die Kosten für die Sanierung angeschlagener Banken/Bankensysteme nicht – oder zumindest nicht ausschließlich – nationalen Budgets aufgebürdet werden, sondern sollten auf die Gläubiger abgewälzt bzw. in dem Maße, wie dies nicht möglich oder sinnvoll ist, auf die Mitglieder der E(W)U verteilt werden. Daraus folgt zwingend, dass jeder, der die Bankenunion befürwortet, das Prin- zip grenzüberschreitender Finanzhilfen akzeptieren muss – über staatliche Me- chanismen (d.h. über den ESM) und/oder über private Mechanismen, wie von der Finanzbranche finanzierte Bankenabwicklungsfonds oder gemeinsame Ein- lagensicherungsfonds. Ebenso muss er die Idee eines wirklich integrierten ge- meinsamen Finanzmarktes unterstützen, auf Protektionismus verzichten und die Refragmentierung des Marktes ablehnen. Bislang scheint allerdings keine der beiden Bedingungen erfüllt, im Gegenteil: Die Banken haben ihr Engagement in Staatsanleihen ihres jeweiligen Sitzlandes zuletzt eher ausgeweitet als verringert (siehe Grafik 2) und die geplanten Richtlinien für die Abwicklung maroder Banken (siehe unten, S. 10-18) sehen keine nennenswerte grenzüberschreitende Lastenverteilung vor. 1 Als positiver Nebeneffekt würde das Eurosystem auch von der Aufgabe entlastet, marode Ban- ken mit Liquiditätshilfen zu stützen. 2 Vgl. Schoenmaker (2013). 3 So wurden im Verlaufe der Krise aufgrund eines fehlenden europäischen Sanierungs- und Ab- wicklungsmechanismus grenzüberschreitend tätige angeschlagene Banken in ihre Ländereinhei- ten aufgespalten, was dem gemeinsamen Finanzmarkt geschadet hat. Zeitplan 1 Februar 2014: Abschluss der Bilanzprüfungen durch die EZB Mai 2014: EZB-/EBA-Stresstest September 2014 : Möglicher Start des ESM Januar 2014 und danach alle 3 Jahre: Prüfung der ESAs Januar 2015: Inkrafttreten der Abwicklungs- richtlinie und des SRM Dezember 2015 (und danach alle 3 Jahre): Überprüfung des SSM (auf der Grundlage von Art. 26 der SSM-Verordnung) Dezember 2016 (und danach alle 5 Jahre): Überprüfung des SRM (auf der Grundlage von Art. 84 der SRM-Verordnung) 2018 (noch in Diskussion): Inkrafttreten des Bail-in-Mechanismus 0 20 40 60 80 100 120 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 DE ES IT PT EA NL IE Anteile ausländischer Staatsanleihen 2 Quelle: EZB % der insgesamt von Banken gehaltenen Staatanleihen EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 4 | 20. September 2013 EU-Monitor Deshalb werden sich die Hoffnungen nicht erfüllen, dass die Bankenunion kurz- fristig eine Hilfe für jene Länder sein wird, die derzeit unter den negativen Rückwirkungen des Nexus zwischen Staat und Banken leiden. Sie wird besten- falls helfen, in Zukunft den Aufbau ähnlicher Risiken in den europäischen Ban- kensystemen wie im Vorfeld der Krise zu vermeiden. Auch kann sie eine schnel- lere Reaktion auf derartige Probleme ermöglichen, wenn man davon ausgeht, dass die EZB als neue europäische Bankenaufsicht weniger bereit sein wird, ein Auge zuzudrücken, als nationale Aufsichtsbehörden dies in der Vergangenheit vielleicht waren. Bestandteile Einigkeit besteht mittlerweile darüber, dass eine umfassende Bankenunion aus vier Bausteinen bestehen sollte, die in wechselseitiger Beziehung zueinander stehen. — Ein gemeinsames Regelwerk. — Ein einheitlicher Aufsichtsmechanismus. — Ein einheitlicher Abwicklungsmechanismus. — Ein Finanzierungsmechanismus für insolvente Banken einschließlich eines gemeinsamen Abwicklungsfonds, eines staatlichen Rettungsfonds und zu- mindest einer Angleichung der Einlagensicherungssysteme. — Als ergänzendes Element zum mikroprudenziellen Aufsichtssystem bedarf es einer makroprudenziellen Aufsicht, die mit dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) im Jahr 2010 in der EU eingerichtet wurde. 4 4 Eine ausführliche Beschreibung des ESRB findet sich bei Speyer (2011), S. 4-8. Die Akteure im Europäischen Finanzaufsichtssystem (ESFS) 3 EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 5 | 20. September 2013 EU-Monitor Alle diese Bestandteile sind eng miteinander verknüpft. Ohne ein gemeinsames Regelwerk bliebe die Aufsicht fragmentiert, Wettbewerbsverzerrungen wären vorprogrammiert und die Mitgliedsländer hätten Anreize, die Vorschriften zu ihrem Vorteil auszulegen. Mit einer einheitlichen Aufsicht ohne gemeinsamen Abwicklungsmechanismus ließe sich der Teufelskreis nicht durchbrechen, ebensowenig mit einer Abwicklung ohne Lastenverteilung. Und schließlich wür- de eine gemeinschaftlich finanzierte Abwicklung ohne gemeinsame Aufsicht Moral Hazard Vorschub leisten. Die EU ist auf dem Weg, die genannten Elemente umzusetzen, allerdings nicht im Gesamtpaket, sondern einzeln – in unterschiedlichem Tempo und mit unter- schiedlicher Substanz. Im Folgenden analysieren wir, welche Fortschritte in Bezug auf die einzelnen Elemente erzielt wurden. Dabei lassen wir die Diskus- sion der Einlagesicherungssysteme außen vor, und zwar aus zwei Gründen: (i) Wie an anderer Stelle erörtert, sind Einlagensicherungssysteme von unter- geordneter Bedeutung für die institutionelle Struktur, und (ii) werden wir uns in einer separaten Publikation mit der Aktualisierung der Richtlinie zur Einlagensi- cherung und der Frage, wie sich diese in die Struktur der Bankenunion einfügt, befassen. Der Einheitliche Bankenaufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM) Die Rechtsgrundlage für den SSM bilden eine im April 2013 verabschiedete Verordnung des Europäischen Rates auf der Grundlage von Art.127(6) AEUV und eine Verordnung des Rates und des Europäischen Parlaments in Änderung der Verordnung zur Gründung der EBA aus dem Jahr 2010. Nach den Bestim- mungen zum SSM soll die EZB die Aufsicht über alle Kreditinstitute in den SSM- Mitgliedsländern übernehmen. Dabei erhält sie die direkte Aufsichtsbefugnis Ohne paneuropäische Abwicklung bleibt die Bankenunion instabil 4 EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 6 | 20. September 2013 EU-Monitor über die größten Banken, genauer: jene, die eines der folgenden Kriterien erfül- len: — Bilanzsumme von mehr als EUR 30 Mrd. — Bilanzsumme von mehr als 20% des BIP ihres Sitzlandes und mindestens EUR 5 Mrd. — Eine der drei größten Banken des betroffenen Mitgliedslandes. Um harte Schwelleneffekte zu vermeiden (z.B. für Banken, deren Bilanzsumme um den Wert von EUR 30 Mrd. schwankt), sollen die genannten Schwellenwerte mit einer gewissen Flexibilität gehandhabt werden. Darüber hinaus erhält die EZB direkte Aufsichtsbefugnisse über alle Banken, für die Hilfen aus dem ESM beantragt oder gewährt wurden. Außerdem kann sie bei Bedarf jederzeit – um eine einheitliche Anwendung der hohen Aufsichtsstandards sicherzustellen – auf eigene Initiative nach Beratung mit den nationalen Behörden oder auf Wunsch einer zuständigen nationalen Behörde selbst die unmittelbare Aufsicht übernehmen. Nach diesen Kriterien ist davon auszugehen, dass rund 130 Ban- ken, die etwa 80-85% der gesamten Bankaktiva im Euroraum halten, unter die direkte Aufsicht durch die EZB fallen. Die Teilnahme am SSM wird für alle Mitgliedsländer der EWU verpflichtend sein; EU-Länder, die nicht Mitglied der EWU sind, können ebenfalls teilnehmen. Wie es aussieht, werden die meisten dies tun. Einzig Schweden und Großbri- tannien haben bereits erklärt, dass sie sich nicht anschließen wollen. Allgemein wird der Anreiz zur Teilnahme für die Nichtmitglieder der EWU von folgenden Überlegungen abhängen: 5 (i) Zunächst offensichtlich davon, ob sie in der institu- tionellen Struktur des SSM ihre Interessen ausreichend gewahrt sehen (siehe unten, S. 7). (ii) Für Länder, die beabsichtigen, in absehbarer Zeit der EWU beizutreten, besteht ein starker Anreiz, sofort am SSM teilzunehmen, um den Prozess mit beeinflussen zu können (insbesondere, wenn die EZB de facto die Standards festlegt) und Erfahrung mit dem Mechanismus zu sammeln. (iii) All- gemeiner betrachtet, wird die Entscheidung für oder gegen die Teilnahme da- von abhängen, wie die EWU-Nichtmitglieder die weitere Entwicklung im Euro- raum einschätzen. Genauer gesagt: Wenn sie davon ausgehen, dass die Ban- kenunion ein weiterer Schritt in Richtung einer erfolgreichen Vollendung der Union ist, scheint eine frühzeitige Teilnahme sinnvoll. (iv) Länder, deren Ban- kenmärkte eng mit denen anderer (SSM-)Mitgliedsländer verflochten sind, soll- ten von der effizienteren und effektiveren zentralen Aufsicht profitieren. Dies gilt insbesondere für Länder, in denen Niederlassungen und Tochtergesellschaften von Banken aus EWU-Ländern erhebliche Marktanteile haben. Für sie besteht immer das Risiko, dass die Behörden im jeweiligen Sitzland der Bank im Krisen- fall den Interessen der Gastländer keine hinreichende Aufmerksamkeit schen- ken, weil sie den nationalen Kontrollinstanzen und Parlamenten gegenüber re- chenschaftspflichtig sind. Demgegenüber hat die EZB eine europäische Per- spektive und ein europäisches Mandat. (v) Für alle Mitglieder spielen mögliche Wettbewerbsverzerrungen eine Rolle bei der Entscheidung über die Teilnahme am SSM, vor allem dann, wenn die Beaufsichtigung durch den SSM an den Finanzmärkten dereinst als Auszeichnung gelten sollte. (vi) Kleinere, internatio- nal unbekanntere Finanzmärkte und ihre Finanzinstitute könnten möglicherwei- se profitieren, indem sie die Glaubwürdigkeit der EZB importieren – so, wie de- rartige Länder vom Beitritt zur EU und der Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes (Acquis) profitiert haben. 6 Die EZB wird als Aufsichtsbehörde eine starke Position haben: Laut Art. 12(2) der SSM-Verordnung kann die Rechtmäßigkeit von Beschlüssen der EZB nur vom Europäischen Gerichtshof überprüft werden. Die Genehmigung zu Prüfun- 5 Darvas/Wolff (2013) behandeln das Thema ebenfalls ausführlich. 6 Dies setzt natürlich voraus, dass die EZB als Bankenaufsicht erfolgreich arbeitet. Gremien des SSM 5 EZB - Rat Aufgaben und Befugnisse — De facto oberste Entscheidungsbefugnis durch Vetorecht gegen Beschlussvorla- gen des Aufsichtsgremiums Aufsichtsgremium (Supervisory Board) Zusammensetzung — Vorsitzender (nicht Mitglied des EZB- Rats), stellvertretender Vorsitzender (aus dem Kreis der Mitglieder des EZB-Rats gewählt), 4 Vertreter der EZB; 1 Vertreter jeder Aufsichtsbehörde der teilnehmen- den Mitgliedsländer — Beschluss per einfache Mehrheit; Vorsit- zender hat entscheidende Stimme — Komitologieentscheidungen erfordern qualifizierte Mehrheit — Lenkungsausschuss (nicht mehr als 10 Mitglieder) aus Mitgliedern des Aufsichts- gremiums bereitet Sitzungen vor und lei- tet das Tagesgeschäft Aufgaben und Befugnisse — Ausarbeitung von Beschlussvorlagen für den EZB-Rat — Beschlussvorlagen gelten als angenom- men, wenn der EZB-Rat keine Einwände erhebt Schlichtungsgremium Zusammensetzung — 1 Mitglied je teilnehmendes Mitgliedsland, von den einzelnen Ländern aus dem Kreis der Mitglieder des EZB-Rats und des Aufsichtsgremiums gewählt Aufgaben und Befugnisse — Beilegung von Meinungsverschiedenhei- ten zwischen den zuständigen Behörden betroffener Teilnehmerländer und dem EZB-Rat im Falle der Ablehnung einer Beschlussvorlage des Aufsichtsgremiums Zuständige nationale Behörden Aufgaben und Befugnisse — Teil des Netzwerks der Aufseher — Ausschließliche Aufsichtsbefugnis über Kreditinstitute, die nicht der Aufsicht durch die EZB unterstehen — Ausschließliche Zuständigkeit für die Verhinderung von Geldwäsche, Verbrau- cherschutz und Niederlassungen von Banken aus Drittländern EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 7 | 20. September 2013 EU-Monitor gen vor Ort müssen im Bedarfsfall nationale Gerichte erteilen, sie dürfen bei ihrer Genehmigungsentscheidung die Anträge der EZB aber nur formalrechtlich prüfen und nicht grundsätzlich. Das nationale Gericht darf nur prüfen, „ob der Beschluss der EZB echt ist und ob die beantragten Zwangsmaßnahmen im Hinblick auf den Gegenstand der Prüfung nicht willkürlich oder unverhältnismä- ßig sind“. Es darf „weder die Notwendigkeit der Prüfung in Frage stellen noch verlangen, in den Akten der EZB enthaltenen Informationen übermittelt zu be- kommen“. Gemäß Art. 1 der SSM-Verordnung beschränken sich die Aufsichtsbefugnisse der EZB auf Kreditinstitute. Damit sind nicht nur Versicherungsgesellschaften von der Aufsicht durch die EZB ausgenommen, sondern auch europaweite Fi- nanzmarktinfrastrukturen wie Zentrale Gegenparteien (Central Counterparties, CCPs), für die eine europaweite Beaufsichtigung naheliegen würde. Hintergrund dieser Regelung ist die Tatsache, dass der SSM auf der Grundlage von Art. 127(6) AEUV errichtet wird. Danach ist die Übertragung von Aufsichtsbefugnis- sen an die EZB aber nur für Kreditinstitute zulässig. 7 In Bezug auf Kreditinstitute erhält die EZB allerdings umfassende Befugnisse. Unter anderem kann sie Banken zulassen (und Lizenzen entziehen); sie kann Eigenkapital- und Liquiditätsanforderungen prüfen und auferlegen, Modelle ge- nehmigen, frühzeitige Interventionsmaßnahmen verfügen, Geschäftsaktivitäten von Instituten einschränken oder begrenzen bzw. zur Aufgabe von Aktivitäten auffordern und Stresstests durchführen. Die nationalen Aufsichtsbehörden be- halten letztlich nur ihre Befugnisse im Zusammenhang mit Fragen des Verbrau- cherschutzes und der Verhinderung von Geldwäsche sowie die Aufsichtsbefug- nisse über Niederlassungen von Nicht-EU-Banken. Die oberste Entscheidungsbefugnis im SSM liegt beim EZB-Rat, der über Be- schlussvorlagen des noch einzurichtenden Aufsichtsgremiums (Supervisory Board) entscheidet (siehe Box 5 zur Zusammensetzung sowie zu Aufgaben und Befugnissen des Aufsichtsgremiums). Beschlussvorlagen des Aufsichtsgre- miums gelten als angenommen, sofern der EZB-Rat sie nicht schriftlich ablehnt. Diese komplexe Struktur war erforderlich, weil nach europäischem Recht nur der EZB-Rat Beschlüsse fassen darf. Gleichzeitig wollte man die Aufgabe der Richtungsfestlegung, Überwachung und Vorbereitung von Aufsichtsentschei- dungen nicht dem Rat übertragen, um mögliche Interessenkonflikte mit der geldpolitischen Aufgabe der EZB zu vermeiden. Zusätzliche Komplexität erwächst aus der Einrichtung eines Schlichtungsgre- miums (Art. 18 (3b) der SSM-Verordnung). Es ist zuständig für eine Reaktion auf Einwände nationaler Behörden im Falle der Ablehnung einer Entscheidung des Aufsichtsgremiums durch den EZB-Rat. 8 Interessanterweise haben einige Beobachter bereits das Schlichtungsgremium (und nicht den EZB-Rat) als letzte Entscheidungsinstanz bezeichnet. Diese Interpretation ist auch nicht ganz ab- wegig, wenn man bedenkt, dass im Schlichtungsgremium jedes Teilnehmerland mit einem Mitglied vertreten ist, das von den im EZB-Rat und im Aufsichtsgre- mium vertretenen Mitgliedsländern gewählt wird. Damit ist es faktisch ein kleiner Ecofin, der auf Mehrheitsbeschluss handelt. 9 7 Eine ausführliche Erörterung dieser Einschränkungen findet sich bei Speyer (2012), S. 10-11. 8 Die Teilnehmerländer, die nicht Mitglied der EWU sind, haben sogar noch weitreichendere Rech- te: Ist ein Teilnehmerland nicht einverstanden mit der Ablehnung einer Beschlussvorlage des Aufsichtsgremiums durch den EZB-Rat, kann es sich für nicht an die Entscheidung gebunden er- klären (was dann zur Unterbrechung oder Beendigung der Mitgliedschaft nach Art 6 (6) führt, sie- he S. 10). 9 Es ist wohl nicht völlig abwegig, anzunehmen, dass die Mitgliedsländer einen starken Anreiz haben, den Vertreter ihrer jeweiligen nationalen Aufsichtsbehörde als Mitglied des Schlichtungs- gremiums zu benennen, mit anderen Worten, einen Vertreter, der ihren nationalen Behörden gegenüber rechenschaftspflichtig ist. EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 8 | 20. September 2013 EU-Monitor Die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) bleibt zuständig für die Ausar- beitung des gemeinsamen Regelwerks (Single Rulebook). Aufgrund von Be- denken, dass die EZB diesen Prozess dominieren könnte, wurde der Abstim- mungsmodus in der EBA verändert. Danach erfordern Entscheidungen über Standards nunmehr eine doppelte Mehrheit der Stimmen der am SSM teilneh- menden und der nicht teilnehmenden Mitgliedsländer, solange mindestens vier Mitgliedsländer nicht Teilnehmer des SSM sind. Im Verwaltungsrat der EBA müssen mindestens zwei Vertreter aus Mitgliedsländern sitzen, die nicht am SSM teilnehmen. Welche Bedeutung diese Veränderungen haben, ist allerdings etwas fraglich: Immerhin haben die EWU-Mitglieder schon jetzt eine Stimmen- mehrheit in der EBA, wenn und sofern sie einheitlich abstimmen. Die EZB wird die Aufsicht gemeinsam mit den zuständigen nationalen Behörden auf Basis des Single Rulebook ausüben. Allerdings legt die CRD IV als Haupt- bestandteil des Rulebook wesentliche Elemente in das Ermessen der einzelnen Länder. Die EZB wird die Banken also de facto auf der Grundlage von 28 natio- nalen Regelwerken beaufsichtigen – oder, um es mit den Worten des CEO von CEPS, Karel Lannoo, zu sagen: „Die Bankenunion startet mit Eigenkapitalvor- schriften, die eher einem Emmentaler Käse gleichen als einem Single Rulebook.“ 10 In ihrer Rolle als Bankenaufseher ist die EZB dem Europäischen Rat und Par- lament gegenüber rechenschaftspflichtig. Sie hat Berichtspflichten (z.B. ein jähr- licher Bericht) zu erfüllen und muss alle Fragen des Europäischen Parlaments, der Euro-Gruppe bzw. der nationalen Parlamente schriftlich beantworten. Die nationalen Parlamente können überdies ein Mitglied des Aufsichtsgremiums „gemeinsam mit einem Vertreter der nationalen zuständigen Behörde“ (Art. 17a,3 der SSM-Verordnung) zu einem Gedankenaustausch laden. Da es kein Verwaltungsgericht auf EU-Ebene gibt, vor dem Entscheidungen der EZB ange- fochten werden können, sieht die Verordnung die Einrichtung eines internen administrativen Überprüfungsausschusses vor (Art. 17b), der die „verfahrens- mäßige und materielle Übereinstimmung der getroffenen Beschlüsse“ überprüft. Die fünf Mitglieder des Überprüfungsausschusses sind vom EZB-Rat zu benen- nen. Einen Antrag auf Überprüfung eines Beschlusses kann jede natürliche oder juristische Person einreichen, an die sich der jeweilige Aufsichtsbeschluss der EZB richtet. Jeder Antrag muss binnen zwei Monaten bearbeitet werden. Nach Abschluss des Überprüfungsverfahrens fasst der EZB-Rat einen Be- schluss, mit dem er den ursprünglichen Beschluss bestätigt, aufhebt oder än- dert; ein Einspruch ist nicht möglich. Laut Art. 27 der SSM-Richtlinie soll die einheitliche Bankenaufsicht im März 2014 bzw. 12 Monate nach Inkrafttreten der vom Europäischen Rat verabschie- deten Verordnung ihre Arbeit aufnehmen. Letztendlich aber liegt die Entschei- dung über den tatsächlichen Start des SSM bei der EZB, da diese nach den Bestimmungen der SSM-Verordnung das letzte Wort hat: Art. 27(2) legt fest, dass der SSM erst umgesetzt wird, wenn die EZB grünes Licht gibt und in der Lage ist, die Aufgabe wahrzunehmen. Diese Bestimmung hat man vermutlich in den Vertrag aufgenommen, weil man sichergehen möchte, dass die EZB um- fassend auf die neue Aufgabe vorbereitet ist und über die notwendige personel- le Ausstattung, entsprechende Strukturen und hinreichende Fachkompetenz verfügt. Als Nebeneffekt gewinnt die EZB damit aber auch erheblichen Einfluss auf die Mitgliedsländer. Konkret ist sie in der Lage (i) Mitgliedsländer zu zwin- gen, Schwächen im Bankensystem ihres Landes konsequent zu beseitigen (siehe nächster Abschnitt zur anstehenden Bilanzprüfung), und (ii) das Design der Bankenunion zu beeinflussen. Erheblichen Druck kann sie insbesondere ausüben, wenn es um ein funktionsfähiges Design des Abwicklungsmechanis- mus geht. Die EZB hat wiederholt auf die offenkundige Tatsache verwiesen, dass eine wirksame Finanzaufsicht die Existenz eines effektiven Abwicklungs- 10 Lannoo (2013), S.1. EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 9 | 20. September 2013 EU-Monitor mechanismus voraussetzt. 11 Das bedeutet, dass eine paneuropäische Aufsicht eines effektiven europäischen Abwicklungsmechanismus bedarf, den die Mit- gliedsländer bis dato offenbar jedoch nicht einführen wollen (siehe unten). Bilanzprüfung Vor Einführung des SSM wird die EZB (auf der Grundlage von Art. 27(4) der SSM-Verordnung) die Bankbilanzen prüfen. Sie wird dabei von gemischten Teams unterstützt, die sich aus nationalen Bankenaufsehern und externen Buchprüfern zusammensetzen. Diese Bilanzprüfung ist, wie die Bezeichnung vermuten lässt, umfassender als ein Stresstest. Während letzterer nur die Aktiv- seite der Bankbilanzen unter der Annahme ungünstiger Szenarios prüft, analy- siert erstere auch die Tragfähigkeit der Refinanzierungsstruktur. Warum die EZB diese Bilanzprüfung vorsieht, liegt auf der Hand: Sie möchte durch die strenge Prüfung sicherstellen, dass sie ihre Arbeit mit gesunden Banken und ohne Sor- genkinder aufnehmen kann – damit nicht schon bald nach Übernahme der Auf- gabe ein Problemfall eintritt, der ihre Reputation beschädigen würde. Die EZB wird erst dann die Aufsicht übernehmen, wenn bei den Bilanzprüfungen festge- stellte Defizite in der Eigenkapitalausstattung beseitigt sind. Damit tritt sie in direkten Konflikt mit den Mitgliedsländern, von denen die meisten vermutlich weniger strenge Tests bevorzugen würden, weil sie befürchten müssen, dass (i) die EZB sie auffordert, Banken staatlicherseits zu rekapitalisieren bzw. abzu- wickeln, wenn es diesen nicht gelingt, frische Mittel bei privaten Gläubigern auf- zunehmen, und (ii) man ihnen vorwirft, die Aufsicht in der Vergangenheit zu lax gehandhabt zu haben. Die Bilanzprüfung könnte sich als größeres, marktbewegendes Ereignis erwei- sen. Klar ist jedenfalls: Es muss im Vorfeld geklärt sein, wie die Banken bei Bedarf rekapitalisiert würden. Andernfalls kann die Maßnahme zu erheblichen Störungen an den Finanzmärkten führen, wenn die Überlebensfähigkeit von Banken in Zweifel gerät. Dabei ist anzumerken, dass die Kompromisse der Euroländer über den Einsatz des ESM zur Rekapitalisierung von Banken das Dilemma nicht lösen, da sie nur in sehr begrenztem Rahmen den Einsatz des ESM zur Beseitigung von Altlasten erlauben (siehe unten, S.12-13). Bewertung des Aufsichtsmechanismus Positiv ist eindeutig zu verbuchen, dass die Einrichtung der europäischen Ban- kenaufsicht einen beispiellosen Akt der Übertragung von Befugnissen auf eine supranationale Ebene darstellt. Die Beschlüsse zum SSM wurden auch überra- schend schnell getroffen, was bestätigt, dass die Entscheidungsträger in der E(W)U rasch handeln können, wenn es um wichtige Fragen zur Stabilisierung der europäischen Wirtschaft und insbesondere der EWU geht. Substanziell be- trachtet, könnte die Verlagerung der Bankenaufsicht auf eine Institution mit eu- ropäischer Perspektive dazu beitragen, die gefährliche und schädliche Tendenz zu einer Refragmentierung der europäischen Bankenmärkte zu stoppen – eine Entwicklung, die einige nationale Bankenaufseher mit ihren Bemühungen voran- treiben, die nationalen Märkte abzuschotten, etwa indem sie konzerninterne Kapital- und Liquiditätstransfers beschränken. 12 Und schließlich könnten die von der EZB beaufsichtigten europäischen Banken Vertrauen an den europäischen Finanzmärkten zurückgewinnen – vorausgesetzt, die EZB erweist sich als strenge und respektierte Aufsichtsbehörde und erwirbt sich in dieser Funktion mit der Zeit ein ebenso hohes Ansehen wie als Zentralbank. Dann würde auch der Zinsaufschlag sinken, den viele europäische Banken aufgrund der Unge- wissheit derzeit bei der Refinanzierung zahlen müssen. 11 Siehe beispielsweise Cœuré (2013). 12 Vgl. z.B. Bini Smaghi (2013), S. 36. EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 10 | 20. September 2013 EU-Monitor Auf der Negativseite stehen dem allerdings einige gravierende Schwachstellen gegenüber: — Die Wahl von Art. 127(6) AEUV als Rechtsgrundlage für den SSM ist un- günstig. Man hat sich dafür entschieden, um den Prozess zu beschleuni- gen, aber dies gelingt nur zu einem hohen Preis. Neben grundsätzlichen Bedenken, ob (i) Art. 127(6) AEUV eine hinreichend robuste Rechtgrundla- ge bietet und (ii) ob es sinnvoll ist, Aufsichtsbefugnisse an Zentralbanken zu übertragen 13 , sehen wir das Problem, dass sich daraus, wie oben beschrie- ben, schwerfällige Entscheidungsstrukturen ergeben. Genau das Gegenteil ist in Krisensituationen erforderlich, nämlich klare, zügige Entscheidungen. Darüber hinaus ergibt sich aus Art. 127(6) AEUV die Einschränkung, dass die paneuropäische Aufsicht auf Kreditinstitute beschränkt bleibt. Ange- sichts der wachsenden Bedeutung paneuropäischer Finanzmarktinfrastruk- turen wie CCPs ist dies zweifellos problematisch. 14 — Die Wahl der EZB als Bankenaufseher ist noch aus einem anderen Grund problematisch: Im Falle der Insolvenz einer beaufsichtigten Bank dürfte die EZB zu den interessierten Parteien im Abwicklungsprozess zählen. Wenn „Bail-in“ die Norm wird (siehe unten), wird die EZB aufgrund ihrer normalen Geschäfte im Rahmen der Geldpolitik höchstwahrscheinlich unter den Gläubigern eines insolventen Instituts sein. — Gelingt es den Mitgliedstaaten nicht, sich auf einen Einheitlichen Abwick- lungsmechanismus (SRM) zu einigen, ergibt sich das Problem, dass Kont- rolle und Haftung auseinanderfallen: Während die EU-Ebene (d.h. die EZB) die Befugnis erhält, Banken zu schließen, müssen die privaten Gläubiger und die jeweiligen Mitgliedsländer dann die Kosten tragen. Die Beteiligung privater Gläubiger entspricht zwar, wie in der Bankensanierungs- und Ab- wicklungsrichtlinie formuliert, den politischen Präferenzen. Letztere ist aber problematisch, weil sie zu einer Trennung von Kontrolle und Haftung führt. — Aus der SSM-Verordnung ergeben sich in mehreren Bereichen konkurrie- rende Befugnisse: — Die Mitgliedsländer bereiten die Zulassung von Banken vor, aber die EZB genehmigt sie (Art. 13). — Die Mitgliedsländer können der Schließung einer Bank widersprechen (Art. 13 (2a)), solange sie für die Abwicklung des Instituts zuständig sind. — Im Hinblick auf die makroprudenzielle Aufsicht (Art. 4a,1 und 2) kann die EZB Einwände gegen Maßnahmen der nationalen Behörden erhe- ben, diese aber nicht verhindern; gleichzeitig kann die EZB eigene Maßnahmen beschließen. Dies birgt zwangsläufig die Gefahr sich überlappender, wenn nicht gar gegensätzlicher Maßnahmen. Zudem bedeutet es, dass die EZB es als Bankenaufsicht mit einem breiten Spektrum an Kapitalpuffern zu tun hat, die nicht von ihr selbst, son- dern von den nationalen Behörden festgelegt werden. — Der SSM schafft – zwar nicht de jure, aber de facto – ein zweistufiges Auf- sichtssystem, da kleinere Banken separat unter der Aufsicht ihrer nationalen Behörden bleiben. Es steht deshalb zu befürchten, dass die EZB keine di- rekte Kontrolle über angeschlagene kleinere Banken anstrebt bzw. über- nimmt, bis es zu spät ist. Außerdem könnte es für die Mitgliedsländer inter- essant sein, im Falle unmittelbar drohender Schwierigkeiten Befugnisse an die EZB abzugeben. Und schließlich führt das de facto zweistufige System zu Wettbewerbsverzerrungen, die noch dadurch verstärkt werden, dass 13 Siehe hierzu Ausführungen bei Speyer (2012), S. 10-11 bzw. S. 7. 14 Siehe Kaya (2013), S. 11-13, 20-21. EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 11 | 20. September 2013 EU-Monitor kleine Banken weiterhin den nationalen Rechnungslegungsvorschriften unterliegen und nicht, wie alle direkt der EZB-Aufsicht unterstellten Banken, die IFRS anwenden müssen. 15 — Was die Wettbewerbsverzerrungen zusätzlich verschärft, ist das fehlende wirklich einheitliche Regelwerk und der oben erwähnte Entscheidungsspiel- raum beim Einsatz makroprudenzieller Instrumente. Dies ließe sich zwar im Zeitablauf korrigieren, wenn die EBA erfolgreich arbeitet, die bisherige Er- fahrung zeigt jedoch, dass es bis dahin ein weiter Weg ist. — Erstmals in der Geschichte der europäischen Integration sieht die Gesetz- gebung der EU in der SSM-Verordnung eine explizite Ausstiegsklausel vor (Art. 6.6a). Danach können Länder, die nicht Mitglied der EWU sind, aber am SSM teilnehmen, auf eigenen Wunsch nach mindestens dreijähriger Mitgliedschaft oder im Falle schwerwiegender Meinungsverschiedenheiten über einen Beschluss, der das Land betrifft, aus dem SSM ausscheiden. 16 Dies mag zwar den Ländern, die zeitnah der EWU beitreten wollen, und den Nicht-Euroländern die Teilnahme am SSM schmackhafter machen, es schafft aber auch einen gefährlichen Präzedenzfall – umso mehr in einem Bereich wie der Finanzaufsicht, wo es verlässlicher und stabiler Strukturen bedarf, um Vertrauen aufzubauen. Unter dem Strich bleibt festzuhalten, was wir schon seit langer Zeit wiederholt feststellten: viele Probleme, die sich aus der nun festgelegten Struktur ergeben, wären nicht entstanden, hätte man nicht Art. 127(6) AEUV zugrunde gelegt, sondern auf der Grundlage einer umfassenden Vertragsänderung eine Europä- ische Bankenaufsichtsbehörde (und dazu eine Europäische Abwicklungsbehör- de) geschaffen. Die Bankensanierungs- und Abwicklungsrichtlinie („Abwicklungs- richtlinie“) Am 27. Juni 2013 verabschiedete der Rat eine vorläufige Fassung der Einheitli- chen Abwicklungsrichtlinie (kurz: „Abwicklungsrichtlinie“), die ursprünglich im Juni 2012 von der Kommission eingebracht worden war und nun mit dem Euro- päischen Parlament abgestimmt werden muss. Die Abwicklungsrichtlinie ist nicht das Gleiche wie der SRM (siehe unten), obgleich beide miteinander ver- bunden sind. Ursprüngliches Ziel der Richtlinie war es, einen Rahmen für die ordnungsgemäße Abwicklung von Banken auf nationaler Ebene in den einzel- nen Mitgliedsländern zu schaffen. Sie bildet nicht die Grundlage für einen pan- europäischen Abwicklungsmechanismus (und hatte dies auch nie zum Ziel), sondern formuliert Mindeststandards für eine nicht wettbewerbsverzerrende Bankenabwicklung in der EU. Diese Standards bilden offenkundig aber auch den Kern des Vorschlags für die SRM-Verordnung, die folglich in vielen Punkten auf die Abwicklungsrichtlinie Bezug nimmt. Inhaltlich umfasst die Abwicklungs- richtlinie drei logische Komponenten eines Sanierungs- und Abwicklungsme- chanismus, nämlich Vereinbarungen zur Vorbereitung und Prävention, Bestim- mungen zur frühzeitigen Intervention und Vorschriften zur Abwicklung. Als Präventiv- und Vorbereitungsinstrument sind die Banken künftig verpflichtet, Sanierungs- und Abwicklungspläne („Testamente“) vorzulegen. Die Mitglieds- länder müssen, sofern noch nicht vorhanden, nationale Abwicklungsbehörden aufbauen, die über ein umfassendes Instrumentarium zur Abwicklung von Insti- tuten verfügen, d.h. 15 Offenkundig wird dies auch zu einer mangelnden Vergleichbarkeit der Bankbilanzen führen. 16 Nach Ablauf von drei weiteren Jahren kann ein Land erneut eintreten. Die EZB kann Nichtmitg- lieder der EWU bei schwerwiegender Nichteinhaltung von Vereinbarungen auch aus dem SSM ausschließen (Art. 6,6). EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 12 | 20. September 2013 EU-Monitor — Veräußerung von Unternehmen (oder Teilen davon), — Gründung eines Brückeninstituts als vorübergehende Heimat einer „Good Bank“, — Ausgliederung von Vermögenswerten, — Bail-in-Maßnahmen. Die Abwicklungsrichtlinie soll 2015 in Kraft treten; ab wann die Bail-in- Bestimmung gelten soll, ist noch Gegenstand von Verhandlungen zwischen Rat und Parlament (letzteres drängt auf 2016, ersterer befürwortet 2018). Leitge- danke der Richtlinie ist, dass bei künftigen Insolvenzfällen im Bankensektor Bail- in die Regel und Bail-out die Ausnahme sein sollte. Zur Sanierung oder Abwick- lung betroffener Institute wurde deshalb eine Haftungskaskade festgelegt. 17 Danach erfolgt der Rückgriff auf die Gläubiger zur Abdeckung von Verlusten in folgender Reihenfolge: — Aktionäre, — Nachrangige Gläubiger, — Inhaber vorrangiger unbesicherter Anleihen und bestimmte Einlegergruppen, die nicht über Einlagensicherungssysteme abgesichert sind, — Sonstige Gläubiger, die nicht über Einlagensicherungssysteme abgesichert sind. Gesicherte Einlagen sind vom Bail-in ausgenommen – zweifellos eine Konse- quenz aus den katastrophalen Ereignissen im Frühjahr 2013, als anfängliche Pläne zur Beteiligung gesicherter Spareinlagen in Zypern für große Verunsiche- rung und politischen Ärger sorgten. Einlagen oberhalb des gesicherten Betrags können prinzipiell zur Sanierung von Banken herangezogen werden; innerhalb dieser Gruppe stehen jedoch Einlagen von Privatpersonen, Mikro-, Klein- und mittelständischen Unternehmen und Verbindlichkeiten gegenüber der EZB in der Gläubigerhierarchie über Einlagen von Großunternehmen, die auf einer Stufe mit ungesicherten Gläubigern stehen. Auch gedeckte Einlagen und besi- cherte Verbindlichkeiten, wie Covered Bonds, sind von einer möglichen Gläubi- gerbeteiligung ausgenommen. Dies gilt ebenfalls für Verbindlichkeiten gegen- über der EIB, Verbindlichkeiten gegenüber Beschäftigten (d.h. Gehälter und Pensionszahlungen) und Lieferanten im Zusammenhang mit dem täglichen Geschäftsbetrieb (z.B. Sicherheit, Datenservices, Telekommunikation und IT- Services) sowie für im Zahlungssystem befindliche Mittel mit einer Restlaufzeit von weniger als sieben Tagen und Interbankeneinlagen mit einer Ursprungs- laufzeit von weniger als sieben Tagen. Letztere Bestimmung soll sicherstellen, dass im Falle der Insolvenz einer Bank zentrale Teile des Finanzsystems, die wichtige Leistungen für die Wirtschaft erbringen, ihre Arbeit unbeeinträchtigt fortsetzen können. Die Banken werden darüber hinaus verpflichtet sein, ein Mindestvolumen an abschreibungsfähigen Verbindlichkeiten (MREL) zur Ab- sorption von Verlusten vorzuhalten. Damit soll die Wiederholung eines Szena- rios wie in Zypern verhindert werden, wo die Beteiligung von Einlegern unaus- weichlich wurde, da es an hinreichend vielen anderen Verbindlichkeiten mangel- te, die man hätte heranziehen können. Die Höhe der MREL soll individuell je nach Größe, Risiko und Geschäftsmodell der jeweiligen Bank festgelegt wer- den. Alle EU-Mitgliedsländer müssen nationale Abwicklungsfonds aufbauen (sofern noch nicht vorhanden); 18 diese sollen grundsätzlich neben den nationalen Ein- 17 Vgl. Rat (2013). 18 Zum jetzigen Zeitpunkt ist noch nicht ganz klar, in welcher Beziehung die auf Basis der Abwick- lungsrichtlinie einzurichtenden nationalen Abwicklungsfonds und der von der Europäischen Kommission vorgeschlagene Europäische Abwicklungsfonds unter dem SRM (s. S. 16) stehen EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 13 | 20. September 2013 EU-Monitor lagensicherungssystemen bestehen, die Länder können sich jedoch auch dafür entscheiden, Abwicklungsfonds und Sicherungssysteme zu verschmelzen. Spä- testens nach zehn Jahren soll die Zielausstattung der Fonds in Höhe von 0,8% der gedeckten Einlagen erreicht sein. Die Finanzierung erfolgt durch eine Ban- kenabgabe, die sich nach der Höhe der Verbindlichkeiten, bereinigt um die Risi- kostruktur des jeweiligen Instituts, richtet. Ein Rückgriff auf den Abwicklungs- fonds ist nur möglich, wenn die Gläubiger bereits mit mindestens 8% ihrer For- derungen an den Sanierungskosten beteiligt wurden, und ist grundsätzlich auf einen Höchstbetrag von 5% der Gesamtverbindlichkeiten einer Bank be- schränkt. Die nationalen Abwicklungsfonds dürfen sich auf freiwilliger Basis gegenseitig Kredite gewähren – was faktisch bedeutet, dass sie es aller Wahr- scheinlichkeit nach nicht tun werden. Die Haftungskaskade läuft jedoch nicht automatisch ab, sondern die Behörden können nach dem Richtlinienvorschlag auf die Beteiligung einzelner Untergrup- pen von Gläubigern verzichten, wenn dies nicht „innerhalb einer angemessenen Frist“ möglich ist, um „die Kontinuität kritischer Funktionen zu gewährleisten“, „um eine Ansteckung zu verhindern“ oder um „eine Wertvernichtung zu vermei- den“. 19 In der Öffentlichkeit weitgehend unbeachtet geblieben ist eine Mitteilung 20 vom Juli 2013, in der die GD Wettbewerb der Europäischen Kommission überarbeite- te Vorschriften für staatliche Beihilfen für Finanzinstitute vorlegte. Die Mitteilung deckt sich weitgehend mit den Bestimmungen der Abwicklungsrichtlinie. Letzt- endlich legt sie fest, dass Banken vollumfänglich ihr Eigenkapital und nach- geordnete Schuldtitel zum Ausgleich von Verlusten eingesetzt haben müssen, bevor staatliche Beihilfen gewährt werden können. Damit bildet die Beihilfe- kontrolle durch die EU faktisch schon vor Inkrafttreten der Abwicklungsrichtlinie und des SRM die Grundlage für die Abwicklung von Banken. Bankenrekapitalisierung mithilfe des ESM Parallel zum Kompromiss über die Abwicklungsrichtlinie einigten sich die EU- Mitgliedsländer auch über einen operativen Rahmen für den Einsatz des ESM als staatlichen Rettungsschirm für angeschlagene Banken. Grundsätzlich ste- hen die Mittel aus dem ESM nicht vor der Verabschiedung der Abwicklungs- richtlinie und der überarbeiteten Richtlinie über Einlagensicherungssysteme sowie nur für künftige Fälle zur Rekapitalisierung von Banken zur Verfügung. Dies wurde festgelegt, nachdem die Gläubigerländer auf einer wirksamen Kont- rolle der betroffenen Banken auf EU-Ebene (statt nur durch die nationale Ban- kenaufsicht) beharrt hatten. Die Vereinbarung lässt jedoch einen gewissen Spielraum zur rückwirkenden Genehmigung von Mitteln „auf Einzelfallbasis und im gegenseitigen Einvernehmen“ – was bedeutet, dass Banken in den Pro- grammländern (Irland, Portugal, Spanien, Griechenland und Zypern) unter die- sen Voraussetzungen Mittel aus dem ESM erhalten könnten. Der ESM erhält die Befugnis, bis zu EUR 60 Mrd. für die Rekapitalisierung in- solventer Banken bereitzustellen; diese Obergrenze kann – „falls als notwendig erachtet“ – vom Gouverneursrat des ESM überprüft werden. Die Mittel werden im Regelfall als hartes Kernkapital bereitgestellt, sodass der ESM Beteiligungs- rechte erhält. Die Anteilseigner der Banken, in zweiter Linie die Gläubiger ent- sprechend den Bail-in-Vorschriften und schließlich die betroffenen Staaten müssen die Rekapitalisierung aber weiterhin mitfinanzieren. Allgemeiner be- trachtet, ist die Bereitstellung von Mitteln aus dem ESM an folgende Bedingun- gen geknüpft: werden. Sicher ist bislang nur, dass Mitgliedsländer, die nicht am SRM teilnehmen und derzeit keinen Abwicklungsfonds haben, einen solchen aufbauen müssen. 19 Vgl. Rat (2013). 20 Europäische Kommission (2013). EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 14 | 20. September 2013 EU-Monitor — Erstens können nur solche Banken Hilfsmittel erhalten, die als systemrele- vant gelten und keine Mittel am Kapitalmarkt aufnehmen können, aber ei- nen tragfähigen Sanierungsplan vorgelegt haben. — Zweitens werden nur dann Mittel aus dem ESM bereitgestellt, wenn die Rekapitalisierung das betroffene Mitgliedsland (ausgehend von der Annah- me, dass alle privaten Quellen ausgeschöpft wurden und sich als nicht aus- reichend erwiesen haben) überfordern und seinen eigenen Zugang zum Kapitalmarkt gefährden würde. Mit anderen Worten: Eine direkte Rekapitali- sierung aus den ESM kommt nur in Frage, wenn es die günstigere Alterna- tive zu einem ESM-Programm für das betroffene Land ist. — Drittens muss der betroffene Staat die Rekapitalisierung auch nach der Genehmigung von ESM-Mitteln mitfinanzieren. Konkret muss er ausrei- chend Kapital einschießen, um die harte Kernkapitalquote der Bank unter einem hinreichend vorsichtigen Stressszenario auf 4,5% zu heben. An jeder darüber hinausgehenden Kapitalspritze muss sich der Staat mit 20% betei- ligen (dieser Anteil wird zwei Jahre nach Inkrafttreten des direkten Rekapitalisierungsinstruments auf 10% sinken). Die Mitfinanzierungspflicht kann jedoch „im gegenseitigen Einvernehmen“ des Mitgliedslandes und des ESM-Gouverneursrats partiell oder ganz aufgehoben werden, wenn das Land fiskalisch nicht in der Lage ist, einen solchen Beitrag zu leisten. — Viertens sind Entscheidungen über die direkte Rekapitalisierung aus dem ESM im beiderseitigen Einvernehmen zu treffen. Die genannten Bedingungen stellen in der Summe eine nicht geringe Hürde dar, insbesondere wenn man bedenkt, dass die Beschlüsse einen Konsens im Gou- verneursrat des ESM erfordern. Folglich wird der Nexus zwischen Banken und Staaten eher abgeschwächt als gebrochen. Staaten, die finanziell auf schwa- chen Füßen stehen, könnten angesichts der strengen Vorbedingungen zudem eher geneigt sein, die Lasten auf die Gläubiger abzuwälzen, als Hilfsmittel aus dem ESM zu beantragen. Bewertung und Konsequenzen — Positiv zu bewerten ist, dass mit der Abwicklungsrichtlinie ein Kernelement der regulatorischen Reform endlich Gestalt annimmt. Dass die Mitgliedslän- der sich auf ein gemeinsames Vorgehen einigen konnten, ist ein beachtli- cher Erfolg, der zeigt, dass sie in wichtigen Angelegenheiten noch immer zu einem Konsens gelangen können. Vor der Einigung auf die Kompromisslö- sung gingen die Ansichten über den geeigneten Umgang mit angeschlage- nen Banken auseinander – was in Anbetracht der Unterschiede in der Fi- nanzierungsstruktur nicht überrascht. Schließlich wird sich eine einheitliche Haftungskaskade je nach Finanzierungsstruktur der Banken unterschiedlich auswirken, und zwar insbesondere auf die Lastenverteilung. 21 — Die Abwicklungsrichtlinie ist auch deshalb begrüßenswert, weil sie ein transparentes, einheitliches Konzept zur Sanierung und Abwicklung von Banken liefert und damit einen guten Teil der Unsicherheit beseitigt, die durch die unterschiedlichen Vorgehensweisen in Irland, Spanien, den Niederlanden, Portugal und Zypern entstanden ist. Mit der Durchsetzung des Bail-in-Prinzips sollte auch die Marktdisziplin steigen. Allerdings werden die Wähler Nutz und Frommen eines Bail-in möglicherweise anders beurtei- len, wenn sie in der nächsten Krise direkt oder indirekt als Gläubiger betrof- fen sind, anstatt wie bisher im Fall eines bail-outs als Steuerzahler. Die öf- 21 Beispielsweise hieß es, dass Frankreich sich für mehr Flexibilität in der Haftungskaskade ausge- sprochen hatte, um Anleihegläubiger von der Haftung ausnehmen zu können, da Anleihen in Frankreich einen großen Teil der Bankverbindlichkeiten ausmachen. EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 15 | 20. September 2013 EU-Monitor fentliche Akzeptanz des neuen Regelwerks wird letztlich davon abhängen, (i) ob es die Banken, ihre Anteilseigner und ihre Gläubiger diszipliniert und so die Wahrscheinlichkeit künftiger Krisen senkt und (ii) wie die Lastenver- teilung beurteilt wird. Zu letzterer ist anzumerken, dass Bankinsolvenzen immer Wohlfahrtsverluste verursachen. Der Unterschied zwischen Bail-in- und Bail-out-Mechanismen liegt, wenn man einmal von den zweifelsohne wichtigen Anreizeffekte absieht, in der intertemporalen, interpersonellen und – bei international tätigen Banken – internationalen Verteilung der Ver- luste. — Positiv ist auch, dass die Abwicklungsrichtlinie entgegen dem Wunsch eini- ger Mitgliedsländer Einlegern nicht grundsätzlich Vorrang gegenüber Gläu- bigern vorrangiger unbesicherter Schuldtitel einräumt und den Ländern hier keine Entscheidungsfreiheit lässt. Dies wird helfen, übermäßige Verzerrun- gen zwischen den Refinanzierungsquellen zu vermeiden. — Wie sich die Abwicklungsrichtlinie auf die Refinanzierungskosten der Ban- ken und Staaten auswirken wird, ist schwer vorherzusagen. Einerseits ist mit einem Anstieg der Refinanzierungskosten für die Banken zu rechnen, da (i) eine Gläubigerbeteiligung wahrscheinlicher wird, (ii) die Einlagenstabilität sinkt und (iii) Gläubiger vorrangiger unbesicherter Schuldtitel, die bislang fast immer von einem Bail-in verschont blieben, höhere Risikoaufschläge verlangen werden. 22 Andererseits sollte mit den klareren Regeln für die 22 Wahrscheinlich ist auch, dass Anleger, die bislang unbesicherte Bankschuldverschreibungen halten, in besicherte Schuldtitel umschichten werden. Siehe Zähres (2012) für eine ausführlichere Bankenabwicklung: Umfrage der Gläubigerbeteiligung 7 Irland Spanien Zypern Niederlande (SNS Reaal) Portugal Aktien         Hybridkapital/Vorzugsakti en       Nachrangige Schuldtitel         Vorrangige Schuldtitel    Nicht gesicherte Einlagen   Gesicherte Einlagen Quelle: DB Research 0% 20% 40% 60% 80% 100% DK SE LV FI MT IE UK NL LU FR EMU RO HU AT LT CY IT DE PT BE PL BG ES GR EE CZ SI SK Inländische Einlagen (PK und FK) Sonstige Einlagen Schuldtitel Externe Verbindlichkeiten Sonstige Verbindlichkeiten Eigenkapital Bilanz europäischer Banken: Passivseite 6 Prozentuale Anteile, Q2 2013 Quellen: EZB, DB Research Externe Verbindlichkeiten: Für Euroländer – Gläubiger mit Sitz außerhalb der Eurozone; für Nicht - Euroländer – alle Gläubiger mit Sitz im Ausland. EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 16 | 20. September 2013 EU-Monitor Bankenabwicklung ein Teil des Risikoaufschlags entfallen, den der Markt aufgrund der, wie oben beschrieben, sehr unterschiedlichen Vorgehenswei- sen in den Krisenländern fordert. Dort, wo es bereits nationale Restrukturie- rungsgesetze gibt, die eine Gläubigerbeteiligung vorsehen (z.B. in Deutsch- land und Großbritannien), dürften die Auswirkungen auf die Banken bereits eingepreist sein. — Jenseits der Kostendimension sollte sich das neue Regelwerk auch allge- meiner auf die Refinanzierungsstruktur der Banken auswirken. So dürften beispielsweise die Bevorzugung des Bail-in gegenüber dem Bail-out eine Verhaltensänderung bei den Einlegern bewirken. Zwei Reaktionen scheinen am wahrscheinlichsten: Erstens, die Stabilität der Einlagen sinkt, weil die Einleger schneller auf schlechte Nachrichten und wachsende Besorgnis über die Stabilität einzelner Banken oder Bankensysteme reagieren; zwei- tens, Privat- wie Firmenkunden versuchen, ihr Risiko in Bezug auf einen möglichen Bail-in zu begrenzen. Konkret werden sie ihre Einlagen bei einer einzelnen Bank auf die Höhe des gesicherten Betrags begrenzen und mehr Liquidität in anderen Anlageklassen vorhalten (was sich wiederum auf die Refinanzierungslage der Banken auswirken würde). Allgemeiner betrachtet, ergibt sich aus den MREL-Bestimmungen, dass die Banken ihre Verbind- lichkeitenstruktur an die Anforderungen anpassen müssen und die Banken- aufsicht nach eigenem Ermessen in die Refinanzierungsstruktur eingreifen kann. — Negativ zu vermerken ist, dass nicht gesicherte Einleger zwar nicht von einem potenziellen Bail-in ausgenommen sind, aber dennoch in der Gläubi- gerhierarchie Vorrang genießen. Gleiches gilt für Interbankenforderungen mit einer Ursprungslaufzeit von weniger als sieben Tagen und Verbindlich- keiten in Zahlungssystemen. Dass Interbankenforderungen ausgenommen sind, ist nachvollziehbar; es macht jedoch kurzfristige Ausleihungen im In- terbankengeschäft attraktiv, was dem Ziel zuwiderläuft, die Refinanzierung der Banken auf stabilere, langfristigere Füße zu stellen. 23 — Sobald die Gläubiger mit 8% der Bankverbindlichkeiten an den Kosten be- teiligt wurden, haben die Mitgliedsländer eine erhebliche Entscheidungsfrei- heit darüber, ob sie weitere Verbindlichkeiten vom Bail-in ausnehmen wol- len. Hierzu reichen unpräzise formulierte Argumente wie „um Wertvernich- tung zu vermeiden“ oder „um eine Ansteckung zu verhindern“. Sie können auch entscheiden, ob sie eine Bank mit Hilfe des Abwicklungsfonds re- kapitalisieren oder abwickeln wollen. Ein gewisser Ermessensspielraum ist zweifellos sinnvoll, damit die Behörden im akuten Krisenfall auf die spezifi- schen Umstände reagieren können. Der Entscheidungsspielraum, der sich aus solchen ungenau definierten Bedingungen ergibt, könnte in Krisensitua- tionen jedoch Unsicherheit schaffen und den Wettbewerb zugunsten größe- rer Banken und stärkerer Länder verzerren. Mitgliedsländer, die sich auf- grund ihrer Finanzlage einen Bail-out leisten können, werden möglicherwei- se von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, um Verwerfungen an den ei- genen Finanzmärkten abzuwenden (und die Gläubiger/Wähler im eigenen Land nicht zu verärgern!). Weniger finanzstarke Länder werden hingegen zum Bail-in gezwungen sein. Im Krisenfall drohen ihnen dadurch massive Einlagenabflüsse, weil die Kunden ihre Einlagen vermutlich aus finanz- schwächeren in finanzstärkere Länder verschieben werden, wenn die An- spannung im Markt wächst. Außerdem eröffnet ein größerer Ermessens- spielraum auch Möglichkeiten für eine differenzierte Behandlung der Gläu- Erörterung dieser Frage und der Auswirkungen auf die Finanzierungsstruktur europäischer Ban- ken. 23 Es mag aufschlussreich sein, sich die Folgen der Ausnahmen für kurzfristige (d.h. weniger als 1 Jahr Ursprungslaufzeit) Interbankenkredite unter Basel I in Erinnerung zu rufen, die zu einer Zu- nahme solcher Ausleihungen führten, die fortlaufend verlängert wurden – bis die Panik einsetzte. Vgl. z.B. Calomiris/Litan (2000), S. 308/9. EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 17 | 20. September 2013 EU-Monitor biger je nach Gläubigerstruktur: Beispielsweise scheint es plausibel, dass Staaten einem Bail-in weniger ablehnend gegenüberstehen, wenn ihre Gläubigerbasis überwiegend aus ausländischen Anlegern besteht. 24 — Während künftig alle EU-Banken eine Bankenabgabe leisten müssen, kön- nen die Mitgliedsländer jeweils entscheiden, ob sie eigene Abwicklungs- fonds aufbauen oder die Abgaben in einen gemeinsamen Fonds fließen lassen (aus dem sie in Krisenzeiten sicher nicht zur Verfügung stehen). — Es ist sinnvoll, dass der ESM als Rettungsfonds für den Abwicklungsme- chanismus zur Verfügung steht. Ob er allerdings tatsächlich eingesetzt wird, ist zweifelhaft in Anbetracht der fehlenden Bereitschaft der Gläubigerländer, Mittel für die Rettung von Banken in anderen Ländern bereitzustellen, und der Abneigung der Problemländer, sich den Regeln des ESM-Programms zu unterwerfen. Darüber hinaus sind die vorgesehenen Verpflichtungen zur Ko-Finanzierung ein Hindernis für den sinnvollen Einsatz des ESM. Es sind zwar logische und robuste Instrumente zur Abwehr von Moral Hazard im Zusammenhang mit Altlasten und den Anreizen für nationale Behörden, aber gleichzeitig verringern sie die Nützlichkeit des ESM zur Lösung der ak- tuellen Probleme. Längerfristig betrachtet wird der ESM jedenfalls nur tem- porär eine Rolle spielen, da er nicht mehr benötigt wird, sobald der SRM- Abwicklungsfonds aufgebaut ist. — Der rückwirkende Einsatz des ESM ist eher unwahrscheinlich – nicht zuletzt aufgrund der gewaltigen Beträge, um die es geht. Allein die griechischen Banken haben im Rahmen des Hilfspakets für Griechenland EUR 50 Mrd. erhalten, die spanischen Banken weitere EUR 41 Mrd. Der Einheitliche Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM) Im Juli 2013 veröffentlichte die Europäische Kommission einen Vorschlag für einen Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (SRM) als logische Ergänzung zum SSM. Der SRM soll in allen Mitgliedsländern Anwendung finden, die am SSM teilnehmen. Geplant ist, dass die SRM-Verordnung bis Mai 2014 (d.h. vor dem Ende der laufenden Legislaturperiode des Europäischen Parlaments) ver- abschiedet wird und der SRM gleichzeitig mit der Abwicklungsrichtlinie zum 1. Januar 2015 in Kraft tritt. (Das sogenannte „Bail-in-Instrument“, d.h. die Be- fugnis zur Beteiligung der Gläubiger, soll wie bei der Abwicklungsrichtlinie erst bis 2018 in Kraft treten). Dieser Zeitplan erscheint angesichts des fehlenden politischen Konsenses über einige Kernelemente des SRM, gelinde gesagt, ehrgeizig (siehe unten). Der vorgeschlagene SRM umfasst folgende Komponenten: — Ein zu errichtender Abwicklungsausschuss erhält die Befugnis, von allen Banken, die der einheitlichen Bankenaufsicht unterstehen, Abwicklungsplä- ne anzufordern sowie diese zu prüfen und zu überwachen. Darüber hinaus kann der Ausschuss konkrete Veränderungen in der Organisationsstruktur, bei den Geschäftsaktivitäten und Risikopositionen bzw. im Geschäftsmodell verlangen (Art. 8(8) und 9 des Vorschlags für die SRM-Verordnung). — Der Abwicklungsausschuss plant und überwacht auf Grundlage der Abwick- lungsrichtlinie die Abwicklung jeglicher angeschlagener Banken in den SSM-Teilnehmerländern (d.h. nicht nur solcher, die der direkten Aufsicht durch die EZB unterstehen). Die endgültige Entscheidung über die Abwick- 24 Dies mag ein Argument im Umgang mit den Problemen im Bankensektor Zyperns gewesen sein. EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 18 | 20. September 2013 EU-Monitor lung obliegt aus rechtlichen Gründen 25 jedoch der Europäischen Kommissi- on, die Umsetzung den nationalen Behörden. Letzteres ist dadurch begrün- det, dass es kein paneuropäisches Insolvenzrecht und -verfahren (für Ban- ken) gibt und die Abwicklung deshalb nach dem jeweils geltenden nationa- len Recht erfolgen muss. 26 — Alle Banken in den SSM-Teilnehmerländern müssen in den Einheitlichen Bankenabwicklungsfonds einzahlen (Zielausstattung: mindestens 1% der gedeckten Einlagen 27 in den teilnehmenden Ländern bzw. rund EUR 55 Mrd. innerhalb von zehn Jahren 28 ). Die Beiträge errechnen sich aus den Verbindlichkeiten der Banken unter Berücksichtigung des jeweiligen Risiko- profils und sind im Voraus zu entrichten. 29 Der EU-Abwicklungsfonds soll bestehende nationale Fonds in den am SSM und SRM teilnehmenden Län- dern ersetzen. Die Mittel des Fonds werden in „hochliquide Vermögenswer- te hoher Bonität“ angelegt (Art. 70,3), die von den teilnehmenden Mitglieds- ländern oder zwischenstaatlichen Organisationen, wie der EIB, emittiert werden. — Der Fonds darf nur verwendet werden, um eine ordnungsgemäße Abwick- lung zu gewährleisten – beispielsweise durch die Finanzierung eines Brück- eninstituts. Es ist ausdrücklich nicht zulässig, mit den Mitteln des Fonds ei- ne angeschlagene Bank zu rekapitalisieren. Jegliche Auszahlungen aus dem Fonds, und erst recht vom öffentlichen Sektor bereitgestellte Mittel, sol- len ex post durch höhere Abgaben des Bankensektors wieder ausgeglichen werden, sodass der SRM fiskalisch neutral bleibt. Am Beginn jedes Abwicklungsverfahrens steht die Feststellung der EZB als Bankenaufsicht oder einer nationalen Abwicklungsbehörde, dass ein Institut nicht überlebensfähig und systemrelevant ist. Der Abwicklungsausschuss, in dem nur die nationalen Abwicklungsbehörden aus Ländern vertreten sind, in denen die angeschlagene Bank ihren Sitz hat oder Niederlassungen unterhält, plant sodann die Abwicklung mit geeigneten Maßnahmen aus dem Instrumenta- rium der Abwicklungsrichtlinie. Die endgültige Entscheidung über die Abwick- lung trifft die Kommission, die Umsetzung liegt in der Verantwortung der natio- nalen Behörden. Hat die betroffene Bank ihren Sitz in einem Mitgliedsland, das nicht am SSM teilnimmt, nimmt der Abwicklungsausschuss im Namen aller na- tionalen Behörden der SSM-Länder, in denen die Bank Niederlassungen unter- hält, am Abwicklungskollegium für diese Bank teil. 25 Laut EU-Vertrag kann nur ein EU-Organ eine solche Entscheidung treffen. Weder der Ausschuss noch die EBA ist ein Organ (letztere ist eine Behörde). Die EZB ist zwar ein EU-Organ, aufgrund potenzieller Interessenkonflikte hat man sie jedoch zu Recht als ungeeignet erachtet, diese Auf- gabe zu übernehmen. 26 Siehe auch Véron/Wolff (2013), S. 12. 27 Die Abwicklungsrichtlinie sieht interessanterweise für die nationalen Abwicklungsfonds eine Zielausstattung von 0,8% der gedeckten Einlagen vor. 28 Der Zeitraum kann auf 14 Jahre verlängert werden, wenn der Fonds innerhalb der ersten 10 Jahre Auszahlungen vornehmen muss, die die Hälfte der Zielausstattung übersteigen. 29 Nach Schätzungen der Kommission werden die 17 größten Banken in den teilnehmenden Län- dern rund 40% der Gesamtbeiträge entrichten. EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 19 | 20. September 2013 EU-Monitor Erste Reaktionen auf den SRM-Vorschlag Während die EZB und der IWF den SRM-Vorschlag begrüßen, haben die Re- gierungen der europäischen Länder verhaltener, zum Teil sogar sehr kritisch reagiert. Besonders deutliche Kritik kam von der deutschen Bundesregierung, die drei rechtliche (sic!) Bedenken anführte. (i) Sie lehnt ab, dass die Europä- ische Kommission das letzte Wort über die Schließung einer Bank haben soll, weil dies ihrer Ansicht nach eine unangemessene Verlagerung von Befugnissen auf die EU-Ebene bedeutet, die nicht von der gewählten Rechtsgrundlage (d.h. Art. 114 AEUV) abgedeckt ist; (ii) sie ist besorgt darüber, dass die Länder unter dem SRM möglicherweise mit ihren Haushalten haften, und fordert einen we- sentlich stärkeren Schutz der Haushalte der teilnehmenden Länder und (iii) stellt sie die Rechtmäßigkeit von Bankenabgaben auf EU-Ebene in Frage. Fairerwei- se sollte man anmerken, dass die Bundesregierung die Idee des SRM nicht grundsätzlich ablehnt (und nie abgelehnt hat), sondern nur die Meinung vertritt, dass ein solcher paneuropäischer Mechanismus, wie von der Kommission vor- geschlagen, nach dem bestehenden EU-Vertrag nicht möglich sei. Tatsächlich bestätigt sie in der Begründung ihres Widerspruchs sogar explizit die Notwen- digkeit einer Vertragsänderung sowie zeitnaher Übergangsregelungen. 30 Die deutsche Position, die vermutlich mehrere, wenn nicht sogar viele Mitglieds- länder teilen, offenbart zwei grundlegende Probleme, mit denen die Bankenuni- on seit Beginn des Projekts zu kämpfen hat: (i) Widerstand gegen die Abtretung von Befugnissen an die Kommission (oder letztlich jede andere zentrale Abwick- 30 Gleichwohl ist die deutsche Position in diesem Punkt etwas widersprüchlich: Während sie einer- seits argumentiert, dass die vorgesehene Befugnisübertragung an den SRM einer Änderung des EU-Vertrags bedarf, spricht sie sich andererseits für eine Vertragsänderung nach dem verein- fachten Verfahren aus (d.h. ohne Billigung des geänderten Vertrags durch die nationalen Parla- mente und/oder Referenden). Das vereinfachte Verfahren ist jedoch nur für Vertragsänderungen zulässig, die nicht das Machtgleichgewicht zwischen der EU-Ebene und der nationalen Ebene verändern. Nach Meinung der Bundesregierung verändert der SRM aber dieses Gleichgewicht, weshalb sie ja auch eine Vertragsänderung verlangt. Abwicklungsausschuss (laut Vorschlag der Europäischen Kommission 8 Struktur: Der Ausschuss tagt in Plenar- und Exekutivsitzungen. In den Plenarsitzungen befasst er sich mit Verwaltungs- und Haushaltsfragen; in den Exekutivsitzungen trifft er Entscheidungen über konkrete Abwicklungsfälle. Mitglieder: An den Plenarsitzungen nehmen teil: Exekutivdirektor, stellvertretender Exekutivdirek- tor, je ein von der Europäischen Kommission und der EZB benannter Vertreter; Vertreter der natio- nalen Abwicklungsbehörden der teilnehmenden Mitgliedsländer. An den Exekutivsitzungen neh- men zusätzlich zu den vier erstgenannten Mitgliedern nur Vertreter der Aufsichtsbehörde des Landes teil, in dem die betroffene Bank ansässig ist, sowie ggf. der Länder, in denen sie Tochter- gesellschaften und Niederlassungen unterhält. Der Exekutivdirektor und der stellvertretende Exekutivdirektor werden auf Vorschlag der Kommis- sion und nach einer Anhörung im Parlament vom Rat benannt. Der Exekutivdirektor und der stell- vertretende Exekutivdirektor können im Falle grober Fahrlässigkeit auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Parlaments vom Rat abberufen werden. Die Amtszeit des Exekutivdirektors, des stellvertretenden Exekutivdirektors und der von der Kom- mission und der EZB benannten Vertreter beträgt fünf Jahre und kann nicht verlängert werden. Um Kontinuität in der Führung sicherzustellen, endet die Amtszeit des ersten stellvertretenden Exeku- tivdirektors nach drei Jahren und kann ausnahmsweise einmal verlängert werden. Beschlussfassung: Beschlüsse in Plenarsitzungen werden mit einfacher Mehrheit gefasst, mit Ausnahme von Beschlüssen über freiwillige Darlehen zwischen dem Abwicklungsfonds und Ab- wicklungsfonds nicht teilnehmender Mitgliedsländer. Beschlüsse in Exekutivsitzungen werden ebenfalls mit einfacher Mehrheit getroffen, wobei die Aufsichtsbehörde im Sitzland der betroffenen Bank eine Stimme hat und die Behörden der Länder, in denen die Bank Niederlassungen oder Tochtergesellschaften unterhält, zusammen eine Stimme haben (an der jedes der betroffenen Länder den gleichen Anteil hat). Ein Vetorecht besteht nicht. Haushalt und Personal: Der Ausschuss hat rund 300 Mitarbeiter (240 davon in fester Position) und ein jährliches Budget von ca. EUR 65 Mio. Er finanziert sich aus Abgaben der beaufsichtigten Institute. Sitz: Der Ausschuss hat seinen Sitz in Brüssel. EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 20 | 20. September 2013 EU-Monitor lungsbehörde) vor dem Hintergrund einer breiteren Auseinandersetzung über das richtige Gleichgewicht zwischen Supranationalismus und Intergouverne- mentalismus als institutionelles Modell für die EU. (Im Falle des Widerstands gegen den SRM ist dies freilich etwas unlogisch, wenn man bedenkt, dass der bereits beschlossene SSM per definitionem einen großen Schritt in Richtung Supranationalismus darstellt. Entsprechend sollten die Mitgliedsländer, nach- dem sie sich auf diesen Schritt geeinigt haben, ein Interesse am Aufbau tragfä- higer Strukturen haben.) (ii) In ähnlicher Weise ist das Beharren auf der voll- ständigen Kontrolle über die nationalen Haushalte Ausdruck von innenpoliti- schem Druck, verfassungsrechtlichen Grenzen und eines generellen Widerwil- lens gegen die Übergabe nationaler Budgetmittel – ob staatlicher oder halb- staatlicher, wie im Falle von Abwicklungsfonds und Einlagensicherungssyste- men – in die Hände der EU. Grund dafür ist, dass viele Vertreter der Politik, nicht nur, aber besonders in Deutschland, nie wirklich akzeptiert haben, dass die paneuropäische Aufsicht und paneuropäische Abwicklung logisch miteinan- der zusammenhängen. Während die Bundesregierung erstere gefordert hat – um Länder mit Problemen im Bankensektor, die EU-Hilfen in Anspruch nehmen, unter Kontrolle zu bringen – möchte sie gleichzeitig sicherstellen, dass die Mit- gliedsländer die finanzielle Kontrolle über die Abwicklung behalten. Damit ver- schließt sie die Augen davor, dass eine Aufsicht ohne entsprechende Abwick- lungsbefugnisse, die sich auf geeignete finanzielle Regelungen stützen, nicht glaubwürdig ist. So widersprüchlich diese Position auch sein mag, sie bestätigt eine Haltung, die in jüngster Zeit häufig zu beobachten ist: Wenn Entscheidun- gen in Krisensituationen mit tatsächlichen Kosten oder Eventualverbindlichkei- ten für die nationalen Steuerzahler verbunden sind, bestehen die Regierungen und Parlamente der Mitgliedsländer auf ihren Vorrechten gegenüber den EU- Organen. Bewertung Der SRM-Vorschlag der Kommission ist schlüssig und vernünftig: Ohne eine funktionsfähige Abwicklungsbehörde, die mit hinreichenden finanziellen Mitteln und Instrumenten ausgestattet ist, kann eine einheitliche Aufsicht nicht funktio- nieren. 31 Um Moral Hazard zu verhindern, muss bei einer Beaufsichtigung durch die EZB auch die Abwicklung auf der EU-Ebene angesiedelt sein. Gleichzeitig bedarf ein glaubhafter paneuropäischer Abwicklungsmechanismus einer paneu- ropäischen Finanzierung. Nur so ist es möglich, den Nexus zwischen Banken und Staaten zu brechen und in angespannten Zeiten marktstörende Kapitalflüs- se zu verhindern. Vor diesem Hintergrund ist die zurückhaltende Reaktion der Mitgliedsländer auf die Vorschläge der Kommission mehr als bedauerlich. Zugegebenermaßen haben die Kritiker nicht ganz Unrecht, dass die Rechts- grundlage für den SRM-Vorschlag recht schwach ist. Dabei verschweigen sie aber, dass die Kommission keine andere Wahl hatte, weil eine Änderung des EU-Vertrags für die Mitgliedsländer nicht in Frage kam. 32 (Man kann getrost davon ausgehen, dass niemand freiwillig ein so sperriges Konstrukt wie den Abwicklungsausschuss geplant hätte, wenn es eine einfachere Lösung gegeben hätte!) Deshalb musste die Kommission Art. 114 AEUV, der dem Schutz des Binnenmarktes dient, als Rechtsgrundlage für den SRM nehmen. Sie begründet dies damit, dass der SRM den Wettbewerbsnachteil beseitigen würde, den Ban- 31 Diese Ansicht teilt auch der IWF, der in seiner jüngsten Bewertung der Euroländer im Rahmen der Konsultationen nach Art. IV klar feststellt, dass „(…) ohne die Ergänzung des SSM durch ei- nen starken SRM die Glaubwürdigkeit und die Funktionsfähigkeit der Bankenunion auf dem Spiel stünde.“ IWF (2013), S.17. 32 Es entbehrt auch nicht der Ironie, dass die Mitgliedsländer einschließlich Deutschland kein Pro- blem damit hatten, den SSM auf einer zweifelhaften Rechtsgrundlage (Art. 127(6) AEUV) einzu- richten, im Falle des SRM jetzt aber Bedenken gegen eine ebenso schwache Rechtsgrundlage äußern. EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 21 | 20. September 2013 EU-Monitor ken in den SSM-Teilnehmerländern gegenüber den nicht teilnehmenden Mit- gliedsländern hätten, wenn ein funktionsfähiger, zentraler Abwicklungsmecha- nismus fehlt. Wie oben erörtert, würde sich ein funktionierender Abwicklungs- mechanismus ohne Zweifel auf die Refinanzierungskosten der Banken auswir- ken, weil er Unsicherheit bei den Anlegern abbaut. Um welche Größenordnung es dabei geht, ist allerdings unklar. Aus wirtschaftlicher Sicht sollte und kann der SRM ohne Weiteres damit begründet werden, dass eine einheitliche Aufsicht ohne einen effektiven Abwicklungsmechanismus nicht funktionieren kann. Wir vertreten schon seit langem die Ansicht, dass die Bankenunion letztlich eine Änderung des EU-Vertrags erfordert – die Debatte über den SRM und die ersten Reaktionen darauf bestätigen dies. Eine Vertragsänderung schüfe die Möglichkeit, eine paneuropäische Abwicklungsbehörde einschließlich eines gemeinsamen Finanzierungsmechanismus aufzubauen. Auch könnte man dann eine paneuropäische Aufsichtsbehörde schaffen und damit all die Probleme beseitigen, die sich aus der Übertragung von Aufsichtsbefugnissen an die EZB ergeben (siehe Erörterung dieser Probleme weiter oben). Gewiss, Vertragsänderungen sind mit schwierigen Verfahren verbunden und die Annahme der Änderungen ist alles andere als sicher. Schließlich bedürfen sie der Zustimmung durch die Parlamente, und die Stimmung in Bezug auf die eu- ropäische Integration ist derzeit eher negativ. Außerdem würde man damit gleichsam die Büchse der Pandora öffnen, weil die Mitgliedsländer dann auch in anderen Punkten Vertragsänderungen aufs Tapet bringen würden. Da jedoch weder der Status quo noch die derzeitigen Vorschläge eine stabile institutionelle Lösung darstellen, sollte man dieses Risiko eingehen. Was das Finanzierungsproblem und den angeblich notwendigen Schutz der nationalen Steuerzahler angeht, ist der Widerstand der Mitgliedsländer eigent- lich viel schwerer zu verstehen. Immerhin gründet die gesamte Struktur des SRM ausdrücklich auf dem Prinzip, dass sämtliche Verluste von den Anteilseig- nern und Gläubigern zu tragen sind und jegliche Staatshilfen nur als Über- brückung gewährt und ex post durch Abgaben des Bankensektors ausgeglichen werden („der SRM wird fiskalisch neutral sein“). Die Ablehnung des SRM aus Gründen des Schutzes der nationalen Steuerzahler ist deshalb entweder unlo- gisch oder eine implizite Anerkenntnis (der unbequemen Wahrheit), dass ein Bail-out letztlich immer eine mögliche Politikalternative ist, wenn die Umstände es erfordern. Mit Blick auf die möglichen Auswirkungen auf die europäische Finanzindustrie, lässt man einmal den bereits im Kontext der Abwicklungsrichtlinie diskutierten Effekt auf die Refinanzierungskosten und -struktur außer Acht, sind vor allem die jährlichen Beiträge zum Fonds im Gesamtvolumen von EUR 5,5 Mrd. zu nennen. Die Fondsbeiträge werden die Profitabilität der Banken spürbar belas- ten – insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Banken im Euroraum, kollek- tiv betrachtet, 2012 gewaltige Verluste verkraften mussten. Zusätzlich ist ein Wettbewerbseffekt zu erwarten, da die Banken in den nicht teilnehmenden Län- dern nicht in den Fonds einzahlen müssen. (Nach den Vorschriften der Abwick- lungsrichtlinie müssen sie allerdings nationale Abwicklungsfonds aufbauen, für die der Beitrag allerdings nur 0,8% statt 1% der gedeckten Einlagen beträgt). In der Tat ist es ein bisschen fragwürdig, dass die Banken aus den nicht teilneh- menden Ländern nicht in den Fonds einzahlen müssen. Schließlich profitieren auch sie von der höheren Stabilität des gemeinsamen europäischen Finanz- marktes. Abgesehen von den genannten Effekten müssen die Banken auch mit höheren Kosten für die Finanzaufsicht rechnen, da sie künftig neben ihren na- tionalen Aufsichtsbehörden auch den Abwicklungsausschuss (geplantes Budget EUR 66 Mio.), den SSM und die EBA (Ausgaben 2012 EUR 18,3 Mio.) finanzie- ren müssen. - 60 - 40 - 20 0 20 40 60 2008 2009 2010 2011 2012 Gewinn nach Steuern der Banken in der Eurozone 9 EUR Mrd. Quelle: EZB EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 22 | 20. September 2013 EU-Monitor Fazit Die Bankenunion ist wirtschaftlich gut begründet und könnte bei konsequenter Umsetzung die finanzielle Stabilität in Europa und insbesondere in der Eurozo- ne deutlich stärken. Sie wird dennoch wahrscheinlich viele Erwartungen enttäuschen, weil sie zwar konzeptionell vernünftig ist, aber fehlerhaft umgesetzt wird. Die europäische Bankenunion leidet in der Struktur und Umsetzung ihrer Bestandteile unter zwei ganz grundlegenden Widersprüchen: zum einen der schizophrenen Haltung der Mitgliedsländer in Bezug auf den notwendigen Grad der Supranationalität, um einen finanziell stabilen Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen zu erhalten; zum anderen den gegensätzlichen Erwartungen und Motiven der Mitgliedslän- der im Hinblick auf die Bankenunion. Was den ersten Widerspruch angeht, sind die Mitgliedsländer offensichtlich nicht bereit, die logischen Schlüsse aus der unmöglichen Dreiheit zu ziehen: Weder wollen sie ganz auf die Vorteile integrierter Finanzmärkte verzichten (oder sich zumindest nicht vorhalten lassen müssen, dass sie das heilige Prinzip des Binnenmarktes als wirtschaftliche Grundlage der EU offen untergraben) und die Refragmentierung des Marktes hinnehmen, noch sind sie wirklich bereit, Macht über ihre nationalen Finanzmärkte und Finanzinstitute an die EU abzu- geben. Es ist klar, dass dieser Widerspruch nicht auf ewig durchzuhalten ist. Zum zweiten Widerspruch ist festzustellen, dass die Motive für die Bankenunion unterschiedlich sind: Während einige Mitgliedsländer die Bankenunion als billige Lösung zur Sanierung ihres maroden Bankensystems sehen, sehen andere diese als Hebel zur Kontrolle des ökonomischen Verhaltens der Defizitländer und als Teil des Präventivkonzepts zur Vermeidung künftiger Ungleichgewichte und Krisen. Anders gesagt: Die Debatte über die Bankenunion wird beherrscht durch eine ungesunde Mischung aus kurzfristigen Zielen (d.h. Umgang mit dem angeschlagenen Bankensektor in der EU) und mittelfristigen Zielen (d.h. Vor- aussetzungen schaffen, um die EWU für die Zukunft auf gesundere Füße zu stellen). In dem Maße, wie die letztere Sichtweise sich durchsetzt – was wahr- scheinlich ist, da die Gläubigerländer eine größere Verhandlungsmacht haben – überrascht es nicht, dass keine Fortschritte bei den supranationalen Mechanis- men zum Krisenmanagement erzielt werden und „Altfälle“ nicht oder kaum von der direkten Rekapitalisierung aus dem ESM profitieren sollen. Die Unklarheit über die Ziele beeinträchtigt die Struktur der Bankenunion. So, wie sie jetzt um- gesetzt wird, kann sie vielleicht helfen, die nächste Bankenkrise zu verhindern, aber nicht, die gegenwärtige zu bewältigen. Noch haben die Mitgliedsländer und die gesetzgebenden Institutionen in Europa die Chance, die Bankenunion auf ein solideres Fundament zu stellen. Sie soll- ten sie nicht vertun. Bernhard Speyer (+49 69 910-31735, bernhard.speyer@db.com) EU-Bankenunion: Richtige Idee, schlechte Durchführung 23 | 20. September 2013 EU-Monitor Literaturverzeichnis Bini Smaghi, Lorenzo (2013). Money and Banking in Times of Crisis. 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September 2013  Project Bond Initiative: Projektauswahl für Erfolg entscheidend ........................ 2 3 . A u gust 2013  Zinsbesteuerung, Amtshilfe und Co.: Steuerlicher Informationsaustausch setzt sich durch ................................ ............................... 5. August 2013  Atlantische Einheit im weltweiten Wettbewerb: T - TIP in Perspekti ve ................................ ........................ 2. August 2013  Unternehmensanleihen in Europa: Wo stehen wir und wohin geht die Reise? ....................... 11. März 2013  Alle Wege führen in die Fiskalunion? Optionen für mehr fiskalische I n tegration in der Eurozone ................................ ................................ .. 5. März 2013  EU - Bankenunion: Besser gründlich als sch nell! ................................ ......... 30. August 2012  Primus sucht Partner : Die Freihandels - abkommen der EU in Perspektive ................................ ........ 8. Mai 2012  Die Rolle von Steuersystemen für Wachstum : Europa im Überblick ................................ ....... 27. April 2012  Der Englische Patient ................................ .............. 16. Dezember 2011  Griechenland, Irland, Portugal: Mehr Wachstum durch Innovationen ...................... 16. November 2011  Die verborgene Zahlungsbilanzkrise der Eurozone ................................ ............................. 8. November 2011  Erlöse, Wettbewerb, Wachstum: Möglichkeiten der Privatisierung im Eurogebiet .......... 20. Oktober 2011  Wie Banken in der EU Wohnimmobilienkredite refinanzieren ......................... 11. Oktober 2011  Finanzaufsicht in der EU: Inkrementeller Fortschritt, Erfolg ungewiss .............. 9. September 2011  Arbeitskräftemobilität in der Eurozone .......................... 10. August 2011  Gestolpert, nicht gefallen: Internationales Bankgeschäft nach der Krise .................... 28. Jul i 2011  Der Euro aus politökonomischer Perspektive ...................... 8. Juli 2011  Alterssicherung und Staatsverschuldung im Eurogebiet ................................ ................................ ....... 5. Juli 2011  Transferunion Europa: Wie groß, wie stark, wie teuer? ................................ ......... 28. Juni 2011 © Copyright 2013. Deutsche Bank AG, DB Research, 60262 Frankfurt am Main, Deutschland. Alle Rechte vorbehalten. Bei Zitaten wird um Quellenan- gabe „Deutsche Bank Research“ gebeten. Die vorstehenden Angaben stellen keine Anlage-, Rechts- oder Steuerberatung dar. Alle Meinungsaussagen geben die aktuelle Einschätzung des Verfassers wieder, die nicht notwendigerweise der Meinung der Deutsche Bank AG oder ihrer assoziierten Unternehmen entspricht. Alle Meinungen können ohne vorherige Ankündigung geändert werden. 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