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26. Mai 2011
Die Welthandelsordnung steht an einer Weichenstellung. Mit einem Abschluss der Doha-Runde im Jahr 2011 könnte dem Welthandel ein deutlicher Impuls gegeben werden. Scheitern die Verhandlungen, droht der Welt mittelfristig ein Rückfall in handelspolitisches Klein-Klein. Um die Doha-Runde zum Abschluss zu bringen, braucht es politische Führung, nicht nur in den USA und der EU, sondern auch in den großen Schwellenländern. Aus einer wechselseitigen Marktöffnung könnten auch diese Länder erheblichen Nutzen ziehen. [mehr]
Doha oder Dada: Die Welthandelsordnung am Scheideweg Themen international Aktuelle Themen 515 Autor Klaus Deutsch +49 30 3407-3682 klaus.deutsch@db.com Editor Barbara Böttcher Publikationsassistenz Judith Runge Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland Internet: www.dbresearch.de E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 DB Research Management Thomas Mayer Die großen Handelsnationen bemühen sich derzeit, die Doha - Runde in der WTO nach einem Jahrzehnt zum Abschluss zu bringen. Ohne die Investition von politischem Kapital wird es nicht gelingen. Der Schlüssel zum Erfolg liegt in Washington und Peking. China ve rfügt über einige wirtschaftliche Trumpfkarten. Die USA wiederum sollten ihre Karten nicht überreizen. Washington hat keine guten handelspolitischen Alternativen. Misslingt eine Einigung in diesem Jahr, dürfte die Runde scheitern. Die Welthandelsordnung st euerte dann auf den Bilateralismus der Mächtigen (und ein wenig regionale Integration) zu. Dadaismus in der Handelspolitik ist jedoch sehr gefährlich und führt zur Erosion der Ordnung und der Streitschlichtung. Ein Abschluss der Runde würde Impulse für den Welthandel, das Wachstum und die Wohlfahrt setzen. Die Impulse eines ambitionierten A b- kommens beliefen sich für den Welthandel auf mehrere hundert Mrd. Dollar und für das Wachstum auf einen halben Prozentpunkt des BIP der Welt. Eine starke WTO wird immer wichtiger. Das regelgebunde Welthandelssy s- tem muss ohnehin gestärkt werden, um auf neue Machtverhältnisse und Phän o- mene in der Weltwirtschaft angemessen reagieren zu können. Alle wichtigen Ha n- delsthemen gehören auf den multilateralen Verhandlungstisch. Die avisierten Zollsenkungen würden vor allem die Einfuhren von Entwicklungs - und Schwellenländern stimulieren. Die Industrieländer könnten von Sektorabkommen , etwa in der Chemie oder bei Umweltgütern , prof i- tieren. Eine Vereinfachung der Zollverfahren wäre fü r alle gut. Der Agrarhandel würde stärker auf marktwirtschaftliche Grundlagen gestellt. Die zusätzliche Öffnung des Agrarhandels und die strengere Disziplini e- rung der Agrarpolitik käme n Europas Verbrauchern , den Entwicklungsländern und den Agrarexporteure n zugute. Die Exportsubventionen würden mittelfristig abg e- schafft. Mit einer Öffnung der Dienstleistungsmärkte könnten Entwicklungshemmnisse beseitigt werden. Eine Öffnung der Dienstlei s- tungsmärkte für Direktinvestitionen vor allem in Asien und die temporä re Entse n- dung von Arbeitskr äften in die EU und die USA böten enorme Vorteile. Die Doha - Runde muss hohe politische Hürden überwinden. Die USA , die EU und Brasilien brauchen noch etwas bessere Exportchancen. Indien benötigt angemessene Schutzmaßnahmen in der Landwirtschaft und eine Öffnung des Nordens für die Entsendung von IT - Experten. Die großen Schwellenländer sollten sich ihrer Verantwortung für das Welthandelssystem stellen. Sie könnten zum eigenen Nutzen ihre Märkte weiter öffnen und der Runde zum Erfolg verhelfen. 26. Mai 2011 Doha oder Dada Die Welthandelsordnung am Scheideweg Aktuelle Themen 515 2 26. Mai 2011 Inhaltsverzeichnis Zeit für einen Abschluss ................................................................................................................................... 3 Wirtschaftliche Chancen … .............................................................................................................................. 4 … und Risiken .................................................................................................................................................... 7 Stand der Verhandlungen ................................................................................................................................. 8 Handelspolitik = Innenpolitik + Diplomatie ................................................................................................... 14 Doha oder Dada ............................................................................................................................................... 19 Literaturhinweise ............................................................................................................................................. 21 Der Autor bedankt sich bei Stefan Krause für die Unterstützung bei den Recherchen zu dieser Analyse und bei Barbara Böttcher, Maria- Laura Lanzeni und Bernhard Speyer für Kommentare und Hinweise. Doha oder Dada 26. Mai 2011 3 Zeit für einen Abschluss Kurz nach den Terroranschlägen auf das World Trade Center, das Pentagon und das Weiße Haus am 11. September 2001 gelang es den Mitgliedstaaten der Welthandelsorganisation am 14. November in der Hauptstadt Katars, Doha, eine neue Verhandlungsrunde auf den Weg zu bringen. So sollte Vertrauen in die internationale Zu- sammenarbeit auf dem Gebiet des Handels wiederhergestellt wer- den. Die Chancen der Entwicklungsländer, vor allem der ärmsten Länder, sich einen Anteil am Wachstum des Welthandels entspre- chend ihrer jeweiligen Entwicklungsbedürfnisse zu sichern, sollten durch einen Abschluss erhöht werden. 1 Dies sollte durch verbesser- ten Marktzugang, ausgewogene Regelwerke und zielgerichtete fi- nanzielle und technische Hilfen erreicht werden. Das Arbeitspro- gramm der Ministererklärung sieht vor, die Märkte für landwirtschaft- liche und industrielle Erzeugnisse sowie für Dienstleistungen weiter zu öffnen, die Regelwerke für geistiges Eigentum, Investitionen, Wettbewerb und öffentliches Beschaffungswesen zu festigen, Zoll- verfahren zu vereinfachen und die Vereinbarkeit von Umweltschutz- und Welthandelsregeln zu verbessern. Zudem sollte den besonders armen Entwicklungsländern durch verbesserten Marktzugang in die anderen Länder geholfen werden. Die Befassung mit Investitionen, Wettbewerb und öffentlichem Beschaffungswesen wurde im Laufe der Zeit jedoch eingestellt. Nun, zehn Jahre später, geht es um die Frage, ob die mittlerweile 153 Mitgliedstaaten der Welthandelsorganisation (WTO) nach den Höhen und Tiefen des Verhandlungsverlaufs 2 , einer weltweiten Re- zession und Finanzkrise und der Schaffung der G20 als Forum der wirtschaftspolitischen Steuerung mit Rückenwind eines G20- Auftrags aus Seoul noch die Kraft finden können, die Verhandlungs- runde bis zur 8. Ministerkonferenz der WTO im Dezember 2011 zu einem guten Abschluss zu bringen. Immerhin sind zum Jahresende 2010 die seit Juli 2008 stagnierenden Gespräche wieder aufge- nommen worden, und einiges spricht dafür, dass die Runde von vielen wichtigen Spielern im Welthandelssystem dieses Jahr unter Dach und Fach gebracht werden soll. Pascal Lamy, der Generaldi- rektor der WTO, hatte jedenfalls einen entsprechenden Fahrplan aufgestellt und für April neue Vorschläge zu den einzelnen Themen eingefordert. Zudem hatten zuletzt die Regierungen Deutschlands, des Vereinigten Königreichs, Indonesiens und der Türkei auf dem Seoul-Gipfel der G20 eine Expertengruppe unter Leitung des Han- delsexperten Prof. Jagdish Bhagwati und des ehemaligen General- direktors der WTO, Peter Sutherland, beauftragt, nochmals das Ar- gument für einen Abschluss zu schärfen – eine Aufgabe, die diese Gruppe umgehend erledigte. 3 Nicht nur diese Studie zeigt, dass bereits auf dem Niveau des er- reichten Verhandlungsstands große Vorteile für die Weltwirtschaft durch einen Abschluss erzielt werden könnten. Nimmt man plausible Ergänzungen im Zuge der weiteren Verhandlungen an, so könnte durchaus die absolut größte Liberalisierungsrunde des Welthandels zustande kommen. Auch die politischen Kosten der Anpassung an einen freieren Handel bzw. an strengere Regelwerke dürften derzeit für alle Nationen tragbar sein. 1 WTO (2001). 2 Zum Verhandlungsverlauf siehe z.B. Blustein (2009), Mildner (2009). 3 Bhagwati und Sutherland (2011). Welthandel in Gütern, 2010 in Mrd. USD Exporte Importe Welt 14855 15050 USA 1278 1968 Kanada 387 402 Mexiko 298 311 Brasilien 202 191 EU 5147 5337 Extra - EU (27) 1787 1977 Russland 400 248 China 1578 1395 Japan 770 693 Indien 216 323 ASEAN 1052 950 LDCs 164 174 Quelle: WTO 1 Welthandel in Dienstleistungen, 2010 in Mrd. USD Exporte Importe Welt 3665 3505 USA 515 358 Brasilien 30 60 EU 1553 1394 Extra - EU (27) 684 598 Russland 44 70 China 170 192 Japan 138 155 Indien 110 117 Singapur 112 96 Hongkong 108 51 Quelle: WTO 2 Weltexporte Veränderungen gg. Vj. in % 2010 2008 2009 2010 (Mrd. USD) Waren 15237.6 15 - 22 22 Dienstl. 3663.8 13 - 12 8 Quelle: WTO 3 Aktuelle Themen 515 4 26. Mai 2011 Ein Abschluss würde die Fähigkeit, in der internationalen wirt- schaftspolitischen Zusammenarbeit einmal jenseits der Finanz- marktregulierung im G20-Kontext Ergebnisse zu erzielen, unter Beweis stellen. Zudem würden die Schwellenländer demonstrieren, dass sie Verantwortung für die offene Weltwirtschaft übernehmen. Dies ist angesichts der vielen Episoden und Politikfeldern, in denen es den Industrie- und Schwellenländern nicht gelingen mag, einen guten Interessenausgleich herzustellen, von großer Bedeutung; auch für die Chancen multilateraler Wirtschaftsdiplomatie in anderen Feldern wie den Währungen, den Rohstoffen oder dem Klimaschutz. Wirtschaftlich gesehen würde ein anspruchsvoller Abschluss auch Impulse für das langfristige Trendwachstum, für die Verbraucher- wohlfahrt vor allem in einigen arg von der Agrarprotektion gebeutel- ten Handelsnationen und für die wachsende Rechtssicherheit im internationalen Wirtschaftsverkehr geben. Zudem würde der mit enormen Aufwand trotz der im Regelfall äußerst begrenzten wirt- schaftlichen Perspektiven seitens der großen Akteure betriebenen bilateralen und inter-regionalen Handelsdiplomatie zur Schaffung von Präferenzabkommen der Wind aus den Segeln genommen. Immerhin muss festgehalten werden, dass trotz der Schwierigkeiten in der multilateralen Handelsdiplomatie das Welthandelssystem den ersten Crash-Test seit den dreißiger Jahren des letzten Jahrhunderts erstaunlich gut überstanden hat. Erstens wurde ein Rückfall in den Protektionismus der 30er Jahre vermieden. Die WTO hatte für den G20-Gipfel in Seoul im November letzten Jahres den vierten Bericht über Handelsmaßnahmen der G20 vorgelegt und darin festgestellt, dass zwar weiterhin defensive Maßnahmen vor allem bei Nahrungs- mitteln und Rohstoffen ergriffen werden, der Trend aber abnimmt. Zudem sind nur 1,8% der G20-Einfuhren (1,42% der Welteinfuhren) überhaupt von Schutzmaßnahmen (kumulativ seit 2008) erfasst. Zu- dem hatte sich der Welthandel bereits im Juli 2010 wieder auf Vorkri- senniveau eingependelt, mit allerdings gedämpften Wachstumsaus- sichten in 2011. 4 Evenett stellt jedoch fest, dass zumindest Brasilien, Indien und China seit November 2008 zahlreiche Schutzmaßnahmen ergriffen und auch die Zölle deutlich erhöht haben. 5 Zweitens hat die Krise der Fahrt zur weiteren Liberalisierung im Rahmen diverser bilateraler und interregionaler Handelsabkommen keinen Abbruch beschert. Insbesondere in Asien war in den letzten zehn Jahren eine Vielzahl von Abkommen unterzeichnet worden, 4 WTO (2010), siehe zum begrenzten Auflodern des Protektionismus auch Sprissler (2009) und Evenett (2010). 5 Evenett (2011). - 30 - 20 - 10 0 10 20 30 Welt US EU CN JP 2008 2009 2010 Veränderungen gg. Vj. in % Quelle: WTO Warenexporte 4 - 30 - 20 - 10 0 10 20 30 Welt US EU CN JP 2008 2009 2010 Quelle: WTO Veränderungen gg. Vj. in % Warenimporte 5 - 15 - 10 - 5 0 5 10 15 1990 1995 2000 2005 2010 Exporte Importe Ø Export Veränderungen gg. Vj. in % Quelle: WTO * Export - und Importvolumina von Gütern und Rohstoffen Wachstum des Welthandels* 6 Doha oder Dada 26. Mai 2011 5 deren wirtschaftliche Wirkung erst allmählich untersucht wird. 6 Und es geht munter weiter auf diesem Weg, zuletzt mit dem Abkommen von China mit ASEAN. Auch die EU hat eine Reihe von Verhandlun- gen auf den Weg gebracht bzw. neu belebt, u.a. mit Indien, Singa- pur, Malaysia, Vietnam, Kanada und dem Mercosur. Und drittens hat man Ende 2010 auch in der Doha-Runde der WTO den Faden wie- der dort aufgenommen, wo er im Juli 2008 nach der letzten ernst- haften Verhandlung liegen geblieben war. Wirtschaftliche Chancen … Ein Abschluss der Doha-Runde entlang des Verhandlungsstands vom Sommer 2008 allein würde schon erhebliche Vorteile für die Weltwirtschaft schaffen. Ergänzt um einige sehr plausible Kompo- nenten, die im Laufe des Jahres noch verhandelt werden könnten, käme sogar ein sehr beachtlicher Effekt auf den Außenhandel und indirekt auf Wachstum und Beschäftigung zustande. In einer umfassenden Studie auf der Basis länderspezifischer Daten für sieben Industrie- und 15 Entwicklungsländer kommen Hufbauer, Schott und Wong 7 zu dem Ergebnis, dass ein Abschluss auf der Grundlage des Verhandlungsstands vom Juli 2008 den Handel die- ser Staaten um USD 134 Mrd. ausweiten würde, während ein ambi- tionierterer Abschluss 8 zu einer Ausweitung der Einfuhren um USD 311 Mrd. und der Ausfuhren um rund USD 280 Mrd. p.a. führen würde. Hochgerechnet auf die Welt wären dies Handelseffekte eines engen Abschlusses in Höhe von USD 180 Mrd. und eines weiten Abschlusses in Höhe von knapp USD 800 Mrd. Bei einem weiten Abschluss entstünden auf der Einfuhrseite die größten Effekte für China, gefolgt von der EU, den USA, Indien und Brasilien. Auf der Ausfuhrseite würden ebenfalls China, die EU, die USA und Japan die größten Effekte im mittleren zweistelligen Mrd.- Dollar-Bereich aufweisen, während die geschätzten Gewinne für Brasilien und Indien nur bei je etwa USD 5 Mrd. liegen würden. In jedem Fall entstünden die größten Handelseffekte bei den Einfuhren von Entwicklungs- und Schwellenländern, was angesichts des noch recht hohen Schutzniveaus dieser Staaten nicht weiter verwundert. Die Wachstumseffekte eines engen Abschlusses schätzen die Auto- ren auf USD 56 Mrd. (0,1% des BIP) für die 22 Staaten bzw. USD 63 Mrd. für die Welt, die Effekte eines weiten Abschlusses auf USD 249 Mrd. für die 22 Staaten bzw. auf USD 283 Mrd. für die Welt (jeweils 0,5% des BIP). Hier lägen bei einem ambitionierten Ab- schluss, gemessen in Prozent des BIP, China (1,3%) vor Indien, Brasilien, Japan, der EU und den USA (beide mit 0,3%), bei einem moderaten Abschluss auf der Basis von 2008 jedoch fast alle gro- ßen Wirtschaftsräume bei geringen 0,1% des BIP. Auch Experten der Weltbank 9 haben argumentiert, dass ein Ab- schluss der Runde bereits auf der Basis des Verhandlungsstands vom Juli 2008 substantielle Vorteile schaffen würde. Sie schätzen 6 Kawai und Wignaraja (2010) stellen moderate positive Effekte vor allem der ASEAN+1-Formate, von AFTA und wenigen größeren bilateralen Abkommen fest. 7 Hufbauer, Schott und Wong (2010). 8 Die Autoren rechnen dabei die Effekte aus, die bei einer Liberalisierung der Dienst- leistungen um 10%, bei der Vereinbarung von Null- bzw. Niedrigzollsätzen in Sektorabkommen für Chemikalien, Elektronik und elektrische Waren und für Um- weltgüter sowie bei einem Abkommen zur Handelserleichterung zustande kommen würden. 9 Hoekman, Martin und Mattoo (2009). TOP 10 Güterexporteure, 2009 in % der Welt Länder Extra - EU (27) 16,2 China 12,7 USA 11,2 Japan 6,2 Korea 3,9 Hongkong 3,5 Kanada 3,4 Russland 3,2 Singapur 2,9 Mexiko 2,4 Quelle: WTO 7 TOP 10 Güterimporteure, 2009 in % der Welt Länder Extra - EU (27) 17,4 USA 16,7 China 10,5 Jap an 5,7 Hongkong 3,7 Kanada 3,4 Korea 3,4 Indien 2,6 Singapur 2,6 Mexiko 2,5 Quelle: WTO 8 TOP 10 Exporteure von Dienstleistungen, 2009 in % der Welt Länder Extra - EU (27) 26,3 USA 19,2 China 5,2 Japan 5,1 Singapur 3,5 Indien 3,5 Honkong 3,5 Schweiz 2,8 Kanada 2,3 Korea 2,3 Quelle: WTO 9 Aktuelle Themen 515 6 26. Mai 2011 Zoll - und quotenfreier Marktzugang Viele OECD - Länder gewähren bereits zu 100% aller Waren zoll - und quotenfreien Zugang für die LDCs, darunter die EU. Kanada gewährt dies für 99%, Japan für 98%, die USA hat kein spezifisches LDC - Pro - gramm, aber andere Abkommen mit ähnlicher Wirkung. Südkorea gewährt für ca. 75% Zugang. Richtig ist, dass 99 - 100% seitens nahezu aller OECD - Staaten und wichtiger Schwellenländer notwendig wären, um die Herausnahme wichtiger Zolllinien mit hohem Handelsvolumen zu verhindern, auf der Ministerkonferenz in Hongk ong 2005 dagegen nur 97% vorläufig vereinba rt werden konnten. Dienstleistungsmärkte noch stark geschützt Abkommen schüfe Handel, Wohlfahrt und Rechtssicherheit die Einkommenseffekte für die Welt auf rund USD 160 Mrd. allein für Landwirtschaft und Industrie durch die Absenkung der angewandten Zollsätze. Weitere USD 99 Mrd. könnten durch ein Abkommen zur Handelserleichterung hinzukommen. 10 Insbesondere die Sicherheit des zukünftigen Marktzugangs zu dann niedrigeren, in der WTO gebundenen Zollsätzen, die derzeit oft weit über dem angewandten Zollsatz liegen, würde erhöht. Der Löwenanteil von Liberalisie- rungsmaßnahmen und Marktöffnungen im Außenhandel erfolge ohnehin durch autonome Maßnahmen von Regierungen. Die Rolle der WTO bestehe darin, die Rechtssicherheit über diese Maßnah- men zu erhöhen und in schlechten Zeiten einen Rückfall in breitflä- chigen offenen oder versteckten bzw. administrierten Protektionis- mus (Anti-Dumping-Maßnahmen, Anti-Subventionsmaßnahmen, nicht-tarifäre Hindernisse) zu verhindern. Zudem würde die völker- rechtliche Disziplin im Agrarhandel und der Agrarpolitik erheblich gestärkt. Der durchschnittliche gebundene Zollsatz im Agrarhandel würde von 40% auf 30% und im Warenhandel von 8% auf 5% sin- ken, der gewichtete Durchschnitt der angewandten Zollsätze würde im Agrarhandel von 15% auf 12% und im Güterhandel von 3% auf 2% sinken. Viele Zollspitzen würden fallen. Zudem könnte für die armen Länder durch einen zoll- und quotenfreien Marktzugang in die OECD-Länder und ggf. in wichtige Schwellenländer bei sehr eingeschränkten Ausnahmeregeln für einzelne Produkte Vorteile geschaffen werden – die Schätzungen reichen von zwei bis fünf Mrd. US-Dollar an zusätzlichen Exporten aus den ärmsten Ländern (siehe Box). 11 Handelserleichterung. Klarheit herrscht unter Wissenschaftlern auch darüber, dass ein Maßnahmenpaket zur Handelserleichterung (Zoll- und Abwicklungsverfahren, Hafenmanagement, elektronisches Formularwesen etc.) vor allem für Entwicklungsländer mit die größ- ten Vorteile bringen dürfte. Die Transaktionskosten des Handels, die aus ineffizienten Verfahren herrühren, übersteigen in vielen Fällen die Zollkosten. Und selbst in einem Land mittlerer Effizienz wie den USA liegen die Kosten mit 5-6% eines durchschnittlichen Export- werts pro Schiffscontainer auf beachtlich hohem Niveau. Der Ab- stand zwischen den effizientesten Staaten und dem Rest ist beson- ders groß in diesem Feld. Erfreulicherweise konnten sich die WTO- Staaten bereits weitgehend auf ein Maßnahmenpaket einigen. Eine plausible Bandbreite für die äußerst schwer kalkulierbaren Einkom- mensvorteile (ohne Häfen und IT) liegt bei USD 118 Mrd. bis USD 393 Mrd. 12 Dienstleistungen. Schwer zu quantifizieren sind die möglichen Vorteile eines Dienstleistungsabkommens (zum Verhandlungsstand, siehe unten). Klar ist jedoch, dass der Löwenanteil der wirtschaftli- chen Vorteile auf die hochgradig geschützten Entwicklungsländer entfiele, vor allem bei einer Öffnung für Direktinvestitionen und die grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen, und bis zu knapp einem Prozent des BIP dieser Länder reichen könnte. 13 Klar ist auch, dass insbesondere die Verfügbarkeit besserer Unterneh- mensdienstleistungen vielfältige positive Auswirkungen auf die Ge- samtwirtschaft in diesen Ländern haben würde. Hufbauer et al. schätzen, dass eine tatsächliche Verbesserung des Marktzugangs bei Dienstleistungen um 10% durch einen Abschluss der Doha- Runde eine Handelsausweitung der 22 untersuchten Staaten um 10 Decreux und Fontagné (2009). 11 Siehe zu den Zahlen für 2009 Hoekman, Martin und Mattoo (2009). 12 Hufbauer et al. (2010), S. 104. 13 CIE (2010). TOP 10 Importeure von Dienstleistungen, 2009 in % der Welt Länder Extra - EU (27) 23,0 USA 14,0 China 6,7 Japan 6,2 Singap ur 3,5 Indien 3,4 Kanada 3,3 Korea 3,2 Russland 2,5 Saudi - Arabien 1,9 Quelle: WTO 10 Doha oder Dada 26. Mai 2011 7 Lobbykräfte gegen Abkommen Manche Länder ohne große Vorteile Nahrungsmittelpreise eventuell Problem für Einfuhrländer knapp USD 90 Mrd. und einen Einkommenseffekt von 0,1% des BIP erzielen würde. Dies wäre vor allem gut für US-Dienstleistungs- exporte und chinesische Importe. … und Risiken Die Konturen eines Abkommens liegen zwar noch nicht fest, aber bei einer Einigung entlang des Stands von 2008, einigen plausiblen Ergänzungen um die Handelserleichterung und einer moderaten Liberalisierung bei Dienstleistungen ergäben sich für viele Länder dennoch wirtschaftliche Risiken oder in Einzelfällen sogar Nachteile. Dies müsste im Rahmen der Runde durch Ertüchtigungshilfen („aid for trade“ und Infrastrukturfinanzierungen, um die ärmsten Länder vor allem in Afrika überhaupt in die Lage zu versetzen, Exportchan- cen zu realisieren) politisch geregelt und ggf. auch außerhalb der WTO finanziert werden. Problematisch bleibt, dass eine Vielzahl von kleinen, armen Nah- rungsmittel importierenden Entwicklungsländern unter sinkenden Agrarsubventionen der reichen Länder zunächst leiden würde, da die Rechnung für Einfuhren steigen würde. Zudem führt die Redu- zierung von Zollsätzen zu vermehrtem Handel, steigenden Welt- marktpreisen, negativen terms-of-trade-Wirkungen und höheren Kosten für die Nahrungsmittelversorgung der heimischen Bevölke- rung. Angesichts ohnehin schon hoher Weltmarktpreise für viele Grundnahrungsmittel 14 stellt dies Regierungen dieser Länder vor Probleme. Die positiven langfristigen Angebotsreaktionen auf stei- gende Preise seitens der heimischen Landwirte könnten je nach nationaler Lage und landwirtschaftlichem Produktionspotenzial vor- handen sein, aber politisch ändert dies zunächst wenig. Mittelfristig verbessert die Liberalisierung des Agrarhandels jedoch die Stabilität der Preise von Grundnahrungsmitteln auf dem Weltmarkt und auch die Lage der Nettoimportländer. In jedem Fall wäre es hier wichtig, den jüngsten Trend zu nationalen Exportrestriktionen bei Nah- rungsmitteln zu brechen, da dies die Preissprünge auf dem ohnehin dünnen Weltmarkt weiter erhöht hat. 15 Handelseffekte würden dies nicht in allen Fällen kompensieren. 16 Zudem wären die Handels- und Einkommenseffekte eines Ab- schlusses auf 2008-Basis für viele arme Länder und einige Länder mittleren Einkommens vermutlich so gering, dass sich wenig politi- sche Unterstützung finden lassen dürfte. 17 Einzelne Staaten dürften sogar verlieren. Für viele Entwicklungsländer könnte die Präferenz- erosion aufgrund sinkender Vorteile aus Präferenzabkommen gera- de einmal aufgefangen werden durch eine generöse Regelung zum zoll- und quotenfreien Marktzugang zur OECD und einigen sehr großen Schwellenländern. Darüber hinaus dürfte es einige Entwick- lungsländer geben, die sich im Zuge der Zollsatzsenkungen in der Industrie erheblich mehr Wettbewerb für heimische Produzenten im Inland einhandeln als sie an Chancen nutzen können. Bei einer starken sektoralen Konzentration der Effekte könnte dies Interes- sengruppen und Regierung gegen ein Abkommen aufbringen. Auch sind die Sorgen in vielen Entwicklungsländern über die Effekte einer 14 Siehe Schaffnit-Chatterjee (2011, 2009). 15 Hoekman, Martin und Mattoo (2009) zu diesen Effekten. 16 Siehe Bouet und Laborde (2010) zu diesen Effekten. 17 Siehe die detaillierten Analysen in Hufbauer, Schott und Woong (2010) sowie in Bouet und Laborde (2010). Diese Autoren schätzen die Exportwerteffekte auf zwi- schen -3,5% und +4,5% (Veränderung bis 2025 zum Status quo), die Einkom- menseffekte auf zwischen -0,3% und +0,9%. Aktuelle Themen 515 8 26. Mai 2011 Deutliche Zollsen kung vorgesehen Senkung von Zöllen auf Industriegüter angesichts nach wie vor übermäßig konkurrenzfähiger und von einem unterbewerteten Wechselkurs profitierender chinesischer Anbieter in Branchen mit hohem Arbeitskostenanteil (Textilien und Bekleidung z.B.) zu Recht noch nicht erloschen. 18 Und problematisch bleibt auch, dass die Balance der Vorteile bei einem kleinen wie bei einem ambitionierten Abschluss stark China- und Europalastig wäre und wichtige Akteure eine Zustimmung in einer innenpolitischen Auseinandersetzung über die Folgen einer Marktöffnung in ihren Ländern nicht mit dem Argu- ment von sehr großen wirtschaftlichen Vorteilen begegnen könnten. Stand der Verhandlungen Agrarhandel Der weltweite Agrarhandel kam erstmals mit Abschluss der Uru- guay-Runde des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens 1995 unter eine wirksame multilaterale Disziplin. 19 Das heutige WTO- Regelwerk erstreckt sich nicht nur auf den Zollschutz, sondern u.a. auch auf Exportsubventionen und interne Stützungszahlungen an die Landwirte, sofern diese eine Auswirkung auf den Handel haben. Die Uruguay-Runde führte noch keine Liberalisierung des Welthan- dels herbei, deckelte aber die Subventionspolitik und stellte das gesamte System erstmals auf eine transparente Basis. Die Agrarverhandlungen spielten auch in der Doha-Runde eine wichtige Rolle. Immerhin war man sich bis Sommer 2008 in den Verhandlungen schon recht nahe gekommen. Dies lag daran, dass die EU bereit war, den Zollschutz und die inländische Stützungszahlungen deutlich bzw. die im Laufe des Jahrzehnts stark gesunkenen Exportsubventionen 20 ganz zu beenden. Zölle. Generell liegen die Anforderungen an die Zollsenkungen für Industrieländer zwischen 50% und 70%, je nach Höhe des gebun- denen Zollsatzes; für Entwicklungsländer gilt zwei Drittel dieser Wer- te. So würde die EU ihre gebundenen Zölle um durchschnittlich 60% senken und besseren Marktzugang einräumen. 21 Auch andere Ag- rarprotektionisten wie Japan, Norwegen, Schweiz und Kanada müssten erheblich liberalisieren. Hufbauer et al. schätzen, dass die angewandten handelsgewichteten Zollsätze für die 22 Staaten von 7,6% auf 5,3% sinken würden, darunter von 6,0% auf 3,4% im Fall der EU und von 10,4% auf 4,5% im Fall Japans, während Brasilien und Indien „Wasser“ aus den Zollbindungen nähmen und China und die USA nur moderat liberalisieren müssten. Einige Importquoten müssten aufgegeben oder ausgeweitet werden, als Kompensation für niedrigere Zollsenkungen bei sensiblen Produkten. 22 18 Blustein (2010: 244) berichtet, dass selbst Brasilien in den Verhandlungen 2007 noch hohe Zollsätze für Automobile, Kfz-Teile, Textilien und andere Güter verteidig- te, um für den nötigen Einfuhrschutz gegenüber China zu sorgen. 19 Zur Gesamtthematik siehe den Band von Anderson und Martin (2006). Fairerweise muss man einräumen, dass die Disziplin angesichts der alle Spielräume ausnut- zenden Umsetzung des Agrarabkommens der Uruguay-Runde noch recht gering ausfiel. 20 Die Exportsubventionen sanken von einem Volumen von rund EUR 1,5 Mrd. für das Marktjahr 2006/2007 auf zuletzt rund EUR 500 Mio. ab. Siehe WTO (2008d). 21 Hufbauer et al. (2010), S. 19. 22 So wird erwogen, dass bei einer abgeschwächten Zollsenkung um zwei Drittel Zollquoten bis zu vier Prozent des Verbrauchs angehoben werden, bei einer Ab- schwächung um ein Drittel soll kompensierend bis zu 3% des Verbrauchs angeho- ben werden. Die Quotenanhebung könnte im Schnitt ein Drittel der Satzsenkung aufheben. Siehe Laborde et al. (2010). Doha oder Dada 26. Mai 2011 9 Der Streit um die spezielle Schut z- klausel Nach rund 60 Stunden der Verhandlungen über diesen Punkt ging man am 29. Juli 2008 ohne Ergebnis auseinander. Einigkeit bestand unter den WTO - Mitgliedstaaten bereits darüber, dass es eine spezielle Schutzklausel geben sollte. Keine Einigkeit konnte erzielt werden in der Frage, ob durch den Schutzmechanismus für alle Entwicklungsländer, die nicht klein und verwundbar bzw. LDCs waren, nur im Zuge einer Liberalisierung oder generell im Fall eines Importanstiegs die Möglichkeit eingeräumt werden sollte, Schutzzölle über das Niveau der Verpfllichtungen aus der Uruguay - Runde hinaus zu erhöhen oder nicht. Dem entsprechend strittig waren die Punkte, in welchem Kontext, bei welchem Importanstieg (Höhe und Zeitraum) und mit welchem Ausmaß an Zollerhöhungen reagiert werden dürfte. Im Kompromisstext waren verschiedene Schwellenwerte (Lamys Vorschlag sah 40% über 3 J ahre vor für nicht mehr als 2,5% der Zollliinien) für die Genehmigung von Schutzmaßnahmen selbst über das Verpflichtungsniveau der Uruguay - Runde hinaus vorgese hen (15% - P unkte oder 15%, je nachdem, was höher wäre). Die USA und andere Staaten (v.a. lateinamerikanische und südostasiatische Staaten) waren nur bereit, mindestens 40% Importanstieg als Auslöser für eine solche Zollerhöhung im Rahmen des speziellen Schutzmechanis mus für Entwicklungsländer zu akzeptieren, während Indien, China und andere Staaten hier deutlich niedrigere Werte (10% Einfuhranstieg) und wesentlich mehr Flexibilität bei Zollerhöhungen (30%) erreichen wollten. Indiens damaliger Handelsminister Kamal Nah t argumentierte, dass bei der unzulänglichen Erfassung von Importen in Indien solch hohe Zuwächse in kurzer Zeit indische Subsistenzbauern in der Existenz gefährden könnten und insofern inakzeptabel seien. NAMA Die Verhandlungsgruppe zum Marktzugang für Nicht - Agrarprodukte (Non Agricultural Market Access - NAMA) befasst sich seit 2002 mit dem Löwenanteil der in der Welt gehandelten Produkte (90% der Exporte). Darunter fallen industrielle Erzeugnisse und gewerbliche Waren, Textilien, Kraftstoffe, Bergbauerzeugnisse, Schuhe, Schmuck/ Juwelen, Holz, Fisch und Fischprodukte und Chemikalien. Stützungsmaßnahmen. Auch handelsverzerrende Stützungsmaß- nahmen für die Landwirte wären weiter zurückzuführen, je nach Ausmaß der Stützung in der Größenordnung von 50-85%, für die EU würde dies einen Abbau von 80% gegenüber dem in der WTO gebundenen Niveau innerhalb von fünf Jahren (Entwicklungsländer: acht Jahre) bedeuten. Von den USA wurde verlangt, dass die Ober- grenze für die interne Stützung nur knapp oberhalb aktueller Zah- lungen liegen dürfe. Das Angebot der US-Unterhändler lag im Juli 2008 Blustein zufolge bei USD 14,5 Mrd. 23 Die handelsverzerrenden Subventionen der USA hatten 2007 jedoch nur die Höhe von USD 8,3 Mrd. erreicht 24 und dürften auch heute nicht deutlich höher lie- gen. Zudem hatte man sich auch weitgehend über die Einbeziehung bestimmter Instrumente der US-Agrarsubventionen geeinigt („blue box“-Maßnahmen). In jedem Fall müssten die USA und Japan Re- duktionen um 70% vornehmen, und alle anderen Staaten wären mit 55% dabei. Exportsubventionen. Exportsubventionen würden von Industrie- ländern Ende 2013, von Entwicklungsländern bis 2016 und von LDCs bis 2021 abgebaut werden müssen. Zudem hatte man bereits erhebliche Fortschritte in der Disziplinierung impliziter Exportsub- ventionen (Exportkreditgarantien und -versicherungen, Nahrungs- mittelhilfe und staatliche Monopolexporteure) v.a. der USA und Ka- nadas verhandelt. Offene Punkte. Allerdings hätte der schwelende Konflikt einiger westafrikanischer Staaten über stark schädigende Baumwollsubven- tionen in den USA gelöst werden müssen, was im Juli 2008 und seither noch nicht gelang. Noch zu verhandeln ist die genaue Ober- grenze für sensible Produkte in Prozent der Zolllinien (derzeit sind 4% im Gespräch, allerdings lehnen Kanada und Japan dies ab) und Kompensationsmaßnahmen (in Form von Importquoten gemessen am inländischen Verbrauch), eine Vereinfachung des Zolltarifs, der Schutz geografischer Herkunftsangaben, die Vereinbarkeit mit der Artenschutzkonvention sowie insbesondere die Schutzklausel für Entwicklungsländer. An letzterem Punkt mussten nach tagelangen Verhandlungen zwischen den USA und Indien im Juli 2008 die Ge- spräche abgebrochen werden (siehe Box). Grundsätzlich gilt jedoch, dass ein Agrarabkommen bereits im Juli 2008 in greifbare Nähe gerückt war 25 , der Verhandlungsstand insgesamt keine tiefgehenden Meinungsverschiedenheiten mehr widerspiegelt und ein Abschluss entlang der bekannten Linien erhebliche Wohlfahrtseffekte auslösen würde. Marktzugang in der Industrie Der Marktzugang in der Industrie stellt das klassische Feld von GATT- und WTO-Verhandlungsrunden dar. Auch in der Doha-Runde spielen Zölle, v.a. Hochzölle, Zollspitzen und mit den Verarbeitungs- stufen ansteigende Zollsätze (Zolleskalation), und nicht-tarifäre Hemmnisse eine sehr wichtige Rolle. So gelang es bereits 2005, sich erneut auf die Verwendung einer progressiven Formel zum Zollabbau (“Schweizer Formel“) zu verständigen (siehe Box 23 Blustein (2009), S. 264. Die Obergrenze liegt noch immer bei USD 48,5 Mrd. 24 Aktuelle Zahlen über die handelsverzerrenden Stützungszahlungen liegen nicht vor. Laut WTO-Handelsbericht USA (WTO 2010b, S. 90-91) haben sich die Poli- tikmaßnahmen durch das Agrargesetz von 2008, das bis 2013 gilt, jedoch kaum geändert; angesichts der weiterhin angestiegenen Weltmarktpreise für viele Güter dürfte das heutige Niveau unter dem Niveau von 2007 liegen. 25 So sah es jedenfalls auch Botschafter Crawford Falconer, der Vorsitzende der Agrarverhandlungen, in seinem Bericht an den WTO-Rat, siehe (Falconer 2008). Aktuelle Themen 515 10 26. Mai 2011 Sektorverhandlungen Zu den Sekto ren zählen Kfz und Kfz - Teile, Fa hrräder, Chemikalien, Elektronik, Fisch und Fischerzeugnnisse, Holz, Schmuck und Juwelen, Rohstoffe, Sportartikel, medizinische und pharmazeutische Hilfsmittel, Werkzeuge, Spielzeug, Textilien, Bekleidung, Schuhe und Erzeugnisse des Maschinenbaus. Schweizer Formel Folgende Zollkürzungsformel soll Anwendung finden: Für Industrieländer: t 1 = 8 x t 0 /8 + t 0 Für Entwicklungländer: t 1 = (20, 22 oder 25) x t 0 / (20,22 oder 25) + t 0 , wobei: t 1 = Gebundener post - Doha - Zollsatz t 0 = Gebundener Ausgangszollsatz Im Fall der Wahl des Koeffizienten 20 gibt es die Flexibilität, bis zu 14% der nicht - landwirtschaftlichen Zolllinien um weniger als die Hälfte der durch die For mel vorgesehenen Höhe zu kürzen, vorausgesetzt dass 16% des Importwert s des Landes nicht überschritten werden, oder 6,5% der Zolllinien bis zu 7,5% des Importwerts auszunehmen. Im Fall der Wahl von 22 können 10% der Linien bis zu 10% des Importwerts oder 5 % bis 5% ausgenommen werden. Im Fall der Wahl von 25 können keine Linien ausgenommen werden. Mathematisch nähern sich die Zollsätze dem Koeffizienten stark an. Quelle: WTO (2008c), S. 4 - 5. Schweizer Formel). Und wichtige Komponenten eines Abkommens konnten bereits im Juli 2008 vereinbart werden. 26 Immerhin ist man mittlerweile so weit, das man bereits für Industrie- und Entwicklungsländer Annäherung über die zu verwendenden numerischen Größen erreicht hat, wobei die Industrieländer mit größeren Abschlägen und innerhalb von fünf Jahren vorangehen würden. Die Entwicklungsländer könnten zwischen verschiedenen Sätzen wählen, müssten aber entsprechend geringere Flexibilität in Kauf nehmen, je niedrigere Reduzierungen sie wählen würden, und hätten zehn Jahre Zeit. Unter Flexibilität fallen angedachte Ver- tragsbestimmungen, die eine Verschonung bestimmter Produkt- gruppen von der Marktöffnung zulassen. Zugleich wird jedoch ver- sucht zu verhindern, dass äußerst wichtige Produktgruppen ganz herausgenommen werden können (Antikonzentrationsklausel). Klei- ne, verwundbare Volkswirtschaften, LDCs, in jüngerer Zeit zur WTO hinzugestoßene Mitgliedstaaten und solche mit bereits niedrigen gebunden Sätzen werden besonders behandelt. Ein Abkommen entlang des Verhandlungsstands würde dazu füh- ren, dass die Zölle von Industrieländern nicht höher als 8% liegen dürften und der Durchschnittszoll auf 3% sinken würde. Dies hieße, dass die EU die angewandten Zollsätze von 1,5% auf 0,8% und die USA von 1,4% auf 0,7% senken würden. 27 Für die Schwellen- und Entwicklungsländer (ohne Ausnahmeländergruppen) würden die allermeisten Zollsätze unter 14% fallen, und der durchschnittliche Satz würde auf 11% sinken. Chinas angewandter Durchschnittszoll würde von 3,5% auf 2,6% sinken, Brasilien würde von 7,0% auf 5,9% und Indien von 7,8% auf 7,7% reduzieren. Die gebundenen Sätze würden jedoch drastisch nach unten weisen, bei Brasilien von 30,3% auf 12,4%, bei Indien von 30,4% auf 11,8% und bei China von 4,1% auf 2,9%, während die EU von 2,4% auf 1,2% und die USA von 4,2% auf 1,6% absenken würden. 28 China und einige an- dere Staaten bekämen allerdings drei bis vier Jahre länger Zeit, die Zölle zu senken. Die traditionellen exportorientierten Wirtschaftsverbände in den gro- ßen Industrieländern haben seit Beginn der Doha-Runde stark dafür geworben, besseren Marktzugang in Schwellenländern eingeräumt zu bekommen. Der Verhandlungsstand ist aus deren Sicht noch nicht ausreichend, was sich wiederum in einem angespannten Ver- hältnis zu den Handelsdiplomaten des Nordens niedergeschlagen hat. Zudem haben die Unterhändler der USA und der EU in der WTO mehrfach die Position eingenommen, dass all dies noch nicht ausreiche, um ein Abkommen erfolgreich durch die parlamentari- schen Prozesse bugsieren zu können. Daher versucht man zusätz- liche Chancen zu sondieren. Sektorverhandlungen. Daher verhandelt man in 14 Sektoren im plurilateralen Format über die Reduzierung von Zollsätzen auf null oder nahe null Prozent für mindestens 90% des relevanten Welt- handels in diesen Gütern. Wirtschaftlich wichtig wären Abkommen für chemische Erzeugnisse, Elektronik und den Maschinenbau, auf die die Hälfte des Weltwarenhandels entfallen, aber bislang zeigen vor allem die Schwellenländer kein großes Interesse an solchen Abkommen, sofern sie nicht an anderer Stelle zusätzliche Markt- 26 WTO (2008c). 27 Um den Anliegen von v.a. afrikanischen Entwicklungsländern entgegenzukommen, sind Produktlisten im Gespräch, für die die Zollsatzsenkungen zeitlich gestreckt werden würden, um eine zu rasche Erosion von Präferenzen aus den AKP- Abkommen zu vermeiden. 28 Zahlenangaben nach Schätzungen von Hufbauer et al. (2010), S. 30. Doha oder Dada 26. Mai 2011 11 Freier Sektorhandel spaltet die Geister Das Mauerblümchen der Doha - Runde: Die Dienstleistungen Abgeschottete Märkte bieten Potenzial chancen eröffnet bekommen. Selbst wenn sich diese Beweglichkeit einstellen sollte, gibt es wohl nur begrenzte Chancen. Am ehesten könnte es bei Chemie, Maschinenbau und Schmuck gelingen, die jeweils wenigen Akteure an einen Tisch mit genügend kritischer Masse zu bekommen. Immerhin hat sich Generaldirektor Lamy ab April 2011 selbst des Dossiers angenommen, um Chancen zu eruieren. Doch musste er am 21. April frustriert feststellen, dass dieses Dossier die größten Schwierigkeiten in den Verhandlungen bereitet und die Positionen leider noch weit auseinander liegen. 29 Denn bislang betonen Vertreter wichtiger Schwellenländer, dass durch einzelne Sektorabkommen die Balance von Konzessionen komplett durcheinander gebracht würde, und die Effekte unmittelbar auf die Beschäftigung in bislang geschützten Sektoren negativ durchschlagen könnten. Von Brasilien werde eine substantielle Marktöffnung in einem Drittel der Industrieerzeugnisse gefordert, von China in etwa der Hälfte. Dies wäre nur möglich, wenn die USA und die EU deutlich bessere Angebote im Verhandlungskapitel Landwirtschaft oder anderswo vorlegen würden. Dienstleistungen Der Dienstleistungshandel stand lange im Schatten der Verhandlun- gen in der WTO. So wurde auf dem Ministertreffen in Hongkong 2005 vereinbart, dass erst die Kernpunkte für Landwirtschaft und Industrie zu verhandeln seien. Erst 2008 gelang mit der „Signalling Conference“ genannten Aussprache von 32 Staaten unter Leitung von Generaldirektor Pascal Lamy eine Initiierung eigentlicher Ver- handlungen. Bis heute ist man noch nicht recht vom Fleck gekom- men. Ohne deutliche Marktöffnung wird es aber auch keinen Ab- schluss geben, der im US-Kongress eine Chance auf Ratifizierung hat. Abgeschottete Märkte. Die Ausgangslage ist eigentlich vielver- sprechend. Die Schutzmaßnahmen für den Dienstleistungshandel variieren derzeit stark nach Regionen und Sektoren. 30 So haben die Länder Südostasiens, des Nahen und Mittleren Ostens und Ostasi- ens z.B. noch besonders geschützte Märkte. Bei den Branchen gibt es nur bei den Finanzdienstleistungen, der Telekommunikation und dem Einzelhandel relativ offene Regionen außerhalb der OECD- Welt, während viele Verkehrsdienstleistungen und die freien Berufe selbst in OECD-Ländern noch stark geschützt sind. Einzelne Dienst- leistungen von besonderem Interesse für Entwicklungsländer, wie Outsourcing und Tourismus, unterliegen kaum Restriktionen, wäh- rend andere wie die Entsendung von Arbeitskräften extrem restriktiv gehandhabt werden. Das erschwert die traditionellen Tauschge- schäfte von wechselseitigen Marktöffnungen mit etwa ähnlichen Vorteilen für die Handelspartner erheblich. Zudem fallen die multilateralen Regeln des GATS (General Agreement on Trade in Services) auch besonders schwach aus, da die Selbstverpflichtungen noch weit hinter den tatsächlich gewährten Marktzugang zurückfallen. Dies gilt auch für die aktuellen Angebote in der Doha-Runde. Zwar gaben sich über 100 Mitgliedstaaten 2003 und 2005 die Mühe, umfangreiche neue Verpflichtungen anzubieten, aber es ist Konsens unter Wissenschaftlern wie Handelsdiplomaten, dass derzeit kaum echte Liberalisierungsofferten auf dem Tisch liegen, die Angebote hinter dem tatsächlich eingeräumten Marktzugang in vielen Fällen 29 Lamy (2011). 30 Siehe z.B. Gootiiz und Mattoo (2009), Hoekman und Mattoo (2011). Aktuelle Themen 515 12 26. Mai 2011 In vielen Feldern gibt es Bewegung Verhandlung nicht weit genug vora n- gekommen zurückbleiben und lediglich die Rechtssicherheit des bestehenden Marktzugangs erhöht werden würde, im Handelsjargon „Wasser“ aus den Verpflichtungen herausfließen dürfte. 31 Gleichwohl ist wohl ein Minimum an verbesserten Rahmenbedin- gungen und tatsächlichen Marktöffnungen notwendig, um die Runde zum Abschluss zu bringen. Seit 2006 bemühen sich auch die 30 wichtigsten Mitgliedstaaten der WTO um eine „kritische Masse“ an Marktöffnung untereinander, rücken von der am einzelnen Land orientierten Verhandlung ab und konzentrieren sich auf ganze Dienstleistungspakete statt enge GATS-Sektoren. Signalling Conference. Auf der „Signalling Conference“ in der WTO am 26. Juli 2008, auf der 32 Mitgliedstaaten Angebote lancier- ten, wurde deutlich, dass die meisten Spieler noch viele Trumpfkar- ten im Ärmel haben. 32 Am leichtesten dürften sich noch die Unter- nehmensdienstleistungen öffnen lassen. Die gesamten Beratungs-, IT- und Verwaltungsdienstleistungen für Unternehmen sind in der grenzüberschreitenden Erbringung oft noch durch Barrieren für die temporäre Mobilität von Arbeitskräften und die grenzüberschreiten- de Überbringung geprägt. Im Bereich der Post-, Express- und Ku- rierdienste, der Telekommunikationsdienste sowie im Groß- und Einzelhandel spielen dagegen Beschränkungen für Direktinvestitio- nen noch eine wichtige Rolle, im letzteren auch die Öffnung für elektronischen Geschäftsverkehr. Auch im Bereich der Finanzdienst- leistungen zeichnete sich größere Bereitschaft ab, die Barrieren für die Eröffnungen von Niederlassungen im Ausland zu öffnen, etwa im Rahmen der Genehmigungsprozeduren bzw. der Investitionsregeln. Auch im Versicherungsgewerbe gibt es durchaus Bewegung in ein- zelnen Staaten, die Sparten für Leben-, Sach- oder Rückversiche- rungsgeschäft dem Wettbewerb zu öffnen. Selbst im notorisch schwierigen Transportgewerbe gab es Bereitschaft, im Luft- und Seeverkehr die zahlreichen restriktiven Regeln zu lockern. Bewe- gung war auch bei Energie- und Umweltdienstleistungen, dem Tou- rismus und anderen Branchen zu verzeichnen. Betrachtet man die Lage nach den GATS-spezifischen Erbringungs- arten (Modus 1=grenzüberschreitendes Angebot; Modus 2=Verbrauch im Ausland; Modus 3=Direktinvestitionen und Modus 4=temporärer Arbeitseinsatz von Fachkräften im Ausland), so kann man immerhin festhalten, dass bei den Modi 1 und 2 die Bereit- schaft zur Öffnung wächst, bei Modus 3 immerhin sektorale Beweg- lichkeit vorherrscht und Modus 4 nach wie vor die größten Schwie- rigkeiten bereitet, vor allem in den USA, während die EU Berichten zufolge das nennenswerte Angebot von 80.000 Visaerteilungen für Fachkräfte unterbreitet hatte. Insgesamt verlief die Konferenz bes- ser als erwartet, und alle großen Handelsstaaten deuteten ernsthaf- te Öffnungen an. Aktuelle Entwicklungen. Mit der Wiederaufnahme von Gesprä- chen im letzten Herbst ist etwas Bewegung in die Verhandlungen gekommen. Nach wie vor erwarten die USA und die EU eine spür- bare Marktöffnung seitens der großen Schwellenländer, die diese nur dann eingehen möchten, wenn die USA bei den Stützungszah- 31 Liegen WTO- oder GATS-Offerten von Vertragsparteien unterhalb der bisher völ- kerrechtlich gebundenen Zollsätze oder Marktzugangsregeln bei Dienstleistungen, aber oberhalb der derzeit angewandten Restriktionen, ergibt sich für Handelspart- ner lediglich eine erhöhte Rechtssicherheit, dass der entsprechende Staat nicht den Rückwärtsgang bis zum bisherigen gebundenen Schutz einlegt, aber kein neuer wirksamer Marktzugang. Daher nennt man die Distanz zwischen gebunde- nem und tatsächlichem Marktzugang „Wasser“. 32 Siehe WTO (2008). Doha oder Dada 26. Mai 2011 13 Deal wäre denkbar Kapitel Handelserleichterung fertig Umweltgüter mit besseren Handel s- konditionen Strengere Regeln für Schutzma ß- nahmen lungen an Landwirte liefert. Seitens der EU setzt man nach wie vor darauf, dass ein Paket aus einer rechtlichen Bindung des derzeiti- gen Marktzugangs (v.a. bei Modus 1 und 2), aus einer strengen Regel gegen Beteiligungsobergrenzen bei ausländischen Direktin- vestitionen und aus einer Öffnung bei Modus 4 zum Interessenaus- gleich führen kann. Ende April 2011 las sich der Bericht des Verhandlungsführes zum Stand der Gespräche jedoch nicht sehr ermutigend. In keiner Branche war man nah an einer Einigung über die Marktöffnung. 33 Durch substantielle Öffnung in vielen hochgradig geschlossenen Teilmärkten könnten erhebliche Handels- und Wohlfahrtseffekte erzielt werden. Viel spricht dafür, dass OECD-Länder und einige Schwellenländer vor allem bei der Aufbesserung ihrer Selbstver- pflichtungen in Richtung tatsächlichem Marktzugang, bei der Öff- nung der Länder in Infrastruktur- und Transportbranchen für Direkt- investitionen und bei der temporären Entsendung von Fachkräften voranschreiten sollten, sofern Vorkehrungen für wettbewerbsförder- liche inländische Regulierung und für eine geeignete institutionelle und regulatorische Infrastruktur für eine Öffnung geschaffen werden können. 34 Von den ärmsten Ländern müssten ohnehin keine Markt- öffnungen angeboten werden, um zum Abschluss zu kommen; Of- ferten wären gleichwohl denkbar. Es ist nach wie vor schwer zu verstehen, warum die Öffnung der Dienstleistungen so mühselig voranschreitet. Andere Dossiers 35 Die besten Ergebnisse haben die Verhandlungen über Handelser- leichterungen („trade facilitation“) erbracht. Ein weitgehend abge- stimmter Text liegt bereits vor. Eine Einigung auf diese Maßnahmen hätte große positive Auswirkungen auf den Welthandel. Seitens der Industrieländer bemüht man sich zudem darum, beson- ders liberale Handelsregeln für sogenannte Umweltgüter zu verhan- deln. Bislang gelang jedoch weder eine Einigung über eine Liste noch über das grundsätzliche Vorgehen. Gleichwohl spricht einiges dafür, dass solche Hürden in einer Schlussphase von Verhandlun- gen durchaus überwindbar wären. Die Exportinteressen der Indust- rieländer in diesen Bereichen treffen sich zwar durchaus mit Um- weltschutzanliegen der Entwicklungsländer, aber ganz ohne besse- re Marktzugangsregelungen in den Industrieländern wird sich wohl kein Tauschgeschäft herbeiführen lassen. Bemühungen, das Regelwerk der WTO, v.a. für handelspolitische Schutzmaßnahmen wie Anti-Dumping- und Antisubventionsmaß- nahmen, strenger zu fassen, sind bislang durch die weit auseinan- der liegenden Positionen kaum vorangeschritten, mit begrenzten Fortschritten in eher technischen Feldern der Anti-Dumping-Regeln. Besser vorangekommen sind die Gespräche über die Stärkung des Streitschlichtungsmechanismus. Überhaupt keinen Fortschritt gab es bei den systemischen Aspekten regionaler Handelsabkommen (Kriterien für ihre WTO-Kompatibilität und Sonderbehandlung von Entwicklungsländern), während es immerhin gelang, wesentliche Bestandteile eines Transparenzverfahrens für solche Abkommen zu 33 De Mateo (2011). 34 Die Besonderheiten von Dienstleistungsverhandlungen sind so zahlreich, dass hier nur auf den guten Überblick der Probleme bei Hoekman und Mattoo (2011) hingewiesen werden kann. 35 Die Informationen beziehen sich auf die Berichte der Verhandlungsführer der jeweiligen Doha-Verhandlungsgruppen vom 21. April 2011 an den Ausschuss für Handelsverhandlungen der WTO, alle verfügbar auf der Internetseite der WTO. Aktuelle Themen 515 14 26. Mai 2011 Sonderbehandlung von Entwic k- lungsländern wird ü berprüft Schutz vor Herkunftsangaben strittig vereinbaren. Große Fortschritte hat man auch bei den ineinander- greifenden Regelwerken multilateraler Umweltabkommen und der WTO machen können. Besondere Belange der Entwicklungsländer werden in verschiede- nen Verhandlungsgruppen diskutiert. Darunter fallen vor allem die zahlreichen Sonderbehandlungstatbestände, deren Reform überaus schwer fällt. Immerhin ist man auf dem Weg, ein dauerhaftes Monitoring zu etablieren; Konsens besteht auch hinsichtlich der Abänderung von 28 aus einer Liste von 88 Tatbeständen. Zudem zählen auch Probleme von Entwicklungsländern bei der Umsetzung der WTO-Verpflichtungen zum Entwicklungskomplex, für die in eini- gen Feldern bereits Fortschritte erreicht werden konnten. Im Bereich des Schutzes des geistigen Eigentums gibt es einige stark blockierte Themen. Auf Drängen vor allem der EU wird seit Jahren über den Schutz von geographischen Herkunftsangaben für Weine und Spirituosen gestritten, bislang ohne substantielle Annä- herung. Zudem bemüht man sich um eine Klärung, wie die Herkunft genetischer Ressourcen im Patentwesen verankert werden könnte. Praktisch gelöst wurde dagegen bereits 2005 das Problem von Zwangslizenzen für die Herstellung von AIDS-Medikamenten in Entwicklungsländern. Handelspolitik = Innenpolitik + Diplomatie Handelspolitik ist wie kaum ein anderes Feld der Wirtschaftspolitik nicht nur eine Frage der Diplomatie, sondern auch der Innenpolitik. Ökonomische Wirkungen einer Marktöffnung im Ausland auf Ein- kommen, Beschäftigung und Wohlfahrt mögen zwar positiv sein, aber sektor- oder firmenspezifische Anpassungskosten für Unter- nehmen und ihre Beschäftigten im Zuge einer Öffnung der heimi- schen Märkte treten typischerweise auch auf. Regierungen sind daher stets einem doppelten Lobbying von potentiellen Gewinnern und Verlierern ausgesetzt, und die merkantilistische Ausrichtung von Handelsrunden macht das Leben der Diplomaten nicht leichter. Zu- dem müssen Handelsabkommen in den meisten Staaten vom Par- lament verabschiedet werden. Diese Hürde kann man nur dann nehmen, wenn die Balance von Vor- und Nachteilen als überwie- gend positiv gewertet wird und zumindest die großen organisierten Interessen nicht vehement opponieren. Bei dem derzeitigen Stand der Verhandlungen passen jedoch Diplomatie und Innenpolitik in den großen Handelsmächten der Welt noch nicht zusammen. Das, was auf dem Tisch liegt, reicht nicht, um die Zustimmung zu Hause zu erzielen, und das, was man bräuchte, ist auf dem Genfer Ver- handlungstisch nicht zu erhalten. Ein Blick auf die handelspoliti- schen Prioritäten und innenpolitischen Zwänge der großen Han- delsnationen hilft somit weiter. USA. Die USA waren 2009 der drittgrößte Exporteur von Waren, der größte Exporteur von Dienstleistungen und der größte Industrie- und Dienstleistungsimporteur der Welt. Allerdings wuchs der Außenhan- del seit 2000 nur mit 3% p.a. (Exporte) bzw. 1% p.a. (Importe). Das US-Handelsbilanzdefizit ist in der Rezession zwar gesunken, steigt aber wieder an. Die Dienstleistungsüberschüsse können die Defizite im Warenhandel nicht kompensieren. Zwar hat sich die Obama- Administration eine Verdopplung der Exporte innerhalb von fünf Jahren auf die Fahne geschrieben, aber dies scheint unrealistisch bzw. erfordert über die Exportförderung hinaus wohl eine erhebliche reale Abwertung des Dollars. 0 400 800 1200 1600 2000 2400 00 02 04 06 08 10 Export Waren Import Waren Import DL Export DL in Mrd. USD Quelle: WTO Außenhandel der USA 11 Doha oder Dada 26. Mai 2011 15 Die Handelspolitik scheint überhaupt keinen ausreichenden Impuls zur Korrektur der außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte liefern zu können. Die USA erhielten zwar bei einem Abschluss bessere Ab- satzchancen für alle Branchen, was der Exportinitiative des Präsi- denten und der überparteilichen Zusammenarbeit gut tun würde. Auch unterstützte eine striktere Disziplin bei zukünftigen Subventio- nen an die Landwirte die Haushaltskonsolidierung. Aber bislang schätzte die Obama-Administration die Vorteile wohl zu Recht als noch nicht groß genug ein, um Chancen auf eine Zustimmung im Kongress zu wahren. Hufbauer et al. schätzen z.B., dass auf der Basis des Verhandlungsstands vom Juli 2008 nur zusätzliche Expor- te in Höhe von USD 7,6 Mrd. durch einen engen Abschluss zustan- de kämen. 36 Die Obama Administration strebt daher weitere Markt- öffnungen vor allem der großen Schwellenländer in allen drei Sekto- ren an, 37 was vor allem China und Brasilien bislang nicht offerieren wollten. Richtig ist sicherlich, dass der Kongress noch stärkere Argumente für Beschäftigung und Exporte benötigen würde, um die massive Zerstrittenheit in Fragen der Handelspolitik und die bisherigen Blo- ckaden selbst bei der Unterzeichnung von Freihandelsabkommen zu überwinden. Zudem sind Fragen der Handelspolitik bei den De- mokraten seit 20 Jahren strittig. Viele im November 2010 verloren gegangene Wahldistrikte in den „rustbelt states“ haben die Ver- wundbarkeit der Demokraten, selbst der „blue dog“-Demokraten mit Arbeitnehmerwurzeln, gegenüber der republikanischen Opposition demonstriert. Und selbst wenn eine Einigung in Genf gelänge, wür- de dies vor allem hochqualifizierten Arbeitnehmern in Hightech- Unternehmen und Unternehmensdienstleistern zugutekommen und nicht direkt den Niedrigqualifizierten oder Arbeitslosen. Die USA stellen den politischen Engpass der Runde dar, weil nur mit deutlichen Verbesserungen gegenüber dem Status quo überhaupt ein Abschluss möglich würde. Die USA haben jedoch kaum noch Verhandlungshebel, da der US-Markt bereits sehr offen ist und au- ßerhalb der Stützungszahlungen in der Landwirtschaft vor allem die Ausweitung temporärer Aufenthaltsrechte für indische IT-Experten eingefordert wird – beides innenpolitisch heikle Themen. Zudem war Präsident Obama in Handelsfragen bislang nicht besonders risiko- freudig, und dürfte es auch kaum werden. 38 Jedenfalls stellte die „kompetitive Liberalisierungspolitik“ Chinas und der EU im Zuge von Präferenzabkommen bislang keinen ausreichenden Anreiz dar. 39 Die USA benötigen vor allem zusätzliche Exportchancen in China. China. Chinas phänomenaler Aufstieg im Welthandel sucht in der Wirtschaftsgeschichte seinesgleichen. Die Warenausfuhren nahmen seit 1990 um den Faktor 25 zu, die Einfuhren um den Faktor 26. Allein im letzten Jahrzehnt wuchsen die Ausfuhren von Gütern und Dienstleistungen um durchschnittlich 17% p.a., die Einfuhren um 15%, alles dreimal so schnell wie der Welthandel insgesamt. China ist im Waren- und Dienstleistungshandel auf den ersten drei Plätzen bei den Ein- und Ausfuhren zu finden. Sein Anteil an den Weltwa- renausfuhren lag 2009 bei knapp 10%, an den Einfuhren bei knapp 8%, bei den Diensten lagen die Werte mit unter 4% bzw. 5% noch etwas niedriger. Hauptzielländer der Ausfuhren sind die EU, die USA, Hongkong und Japan, Hauptlieferländer sind Japan, die USA und Südkorea. China entwickelt sich zunehmend zur Endfertigungs- 36 Hufbauer (2010), S. 7. 37 Siehe Punke (2011). 38 Siehe Falke (2011). 39 Siehe Stokes (2010). 0 5 10 15 20 25 EU CA MX CN JP KR BR in % Quelle: WTO Güterexporte der USA nach Ländern, 2009 12 0 5 10 15 20 25 CN EU CA MX JP KR TW in % Quelle: WTO Güterimporte der USA nach Ländern, 2009 13 0 400 800 1200 1600 00 02 04 06 08 10 Exporte Waren Importe Waren Importe DL Exporte DL in Mrd. USD Quelle: WTO Außenhandel Chinas 14 Aktuelle Themen 515 16 26. Mai 2011 stätte mit hohen Zwischenimporten aus asiatischen Volkswirtschaf- ten. Chinas Handelsbilanz ist typischerweise positiv, während die Dienstleistungsbilanz geringe Defizite aufweist. Die außenwirtschaft- lichen Überschüsse haben sich in den letzten Jahren angesichts der effektiven handelsgewichteten Aufwertung des Renminbi allerdings abgebaut. Chinas Handelspolitik setzte erst ab Anfang der 90er Jahre auf schrittweise Liberalisierung. China trat 2001 dann zu strengen Be- dingungen der WTO bei und hat im Zuge dieses Beitritts einen unty- pisch straffen Liberalisierungskurs verfolgen müssen. Die gewichte- ten Zollsätze liegen bei nur noch 10% in der Landwirtschaft bzw. rund 4% in der Industrie. Chinas Exporte sind dementsprechend in den letzten 20 Jahren aus der Konkurrenz über niedrige Löhne her- aus die Wertschöpfungsleiter heraufgeklettert, gleiches gilt für die Dienstleistungen. Zugleich hat sich China für Direktinvestitionen geöffnet. In der Doha-Runde war Chinas Bereitschaft, seine Märkte noch deutlich weiter zu öffnen, angesichts des gerade erfolgten Beitritts gering ausgeprägt. China wäre nach jetzigem Stand zudem ein gro- ßer Nutznießer der Runde. China würde auf der Exportseite deutli- che Gewinne bei gewerblichen Erzeugnissen einstreichen und sich für Agrar- und Dienstleistungsimporte leicht weiter öffnen. Aber im Bereich der Dienste sind keine großen Sprünge zu erwarten, obwohl hier die größten Wohlfahrtseffekte zu erwarten wären. Dies frustriert vor allem die offensiven Interessen der USA und der EU. Ganz ge- nerell gesehen hat China sich bislang in der Doha-Runde relativ passiv verhalten und keine wegweisenden Offerten unterbreitet. China könnte mit einem starken Angebot bei zwei oder drei Sektorabkommen und ein bis zwei wesentlichen Dienstleistungs- branchen wohl die Doha-Runde auf die Zielgerade setzen und einen Abschluss möglich machen. Ob China – unter den Nationalstaaten die unbestrittene Nummer 1 im Welthandel der nächsten 20 Jah- re 40 – jedoch diese Führungsleistung unter Inkaufnahme etwas härterer binnenwirtschaftlicher Anpassung erbringen wird, muss bezweifelt werden. Das Welthandelssystem hat keinen US- Hegemon mehr aufzuweisen, aber China übernimmt diese Rolle ebenfalls noch nicht. EU. Die EU ist selbst dann noch der Elefant im Welthandelssystem, wenn man nur den extra-regionalen Handel betrachtet. 13% des Güterhandels und 18% des Dienstleistungshandels der Welt entfal- len auf den Extra-Handel der EU. Die Ein- und Ausfuhren von Gü- tern und Dienstleistungen erreichten je rund USD 2,5 Billionen und belegten 2009 jeweils den Platz 1 in der Welt. Ein- und Ausfuhren wuchsen jedoch im letzten Jahrzehnt nur um 3% p.a. durchschnitt- lich an und somit nur halb so schnell wie der Welthandel insgesamt. Hauptzielland für Güter sind die USA (vor der Schweiz und China), Hauptlieferland ist bereits China (vor den USA und Russland). Die EU hat in der Doha-Runde ihre wesentlichen Anliegen bislang verfolgen können und wäre auch bei den wirtschaftlichen Effekten vorne dabei. Europa würde sich einen externen Anker für eine bes- sere Agrarpolitik schaffen, die interne Stützung der Landwirte deut- lich reduzieren und die Exportchancen in Industrie und Dienstleis- tungen erhöhen. Um innenpolitische Hürden vor allem in Deutsch- land zu umschiffen, wären bessere industrielle Marktzugangsbedin- 40 Auf die EU-27 (nur extra-regionaler Handel) entfallen absolut gesehen noch die größten Volumina im Güter- und Dienstleistungshandel, aber Chinas Aufholpro- zess schreitet rasch voran. Außenhandel Chinas nach Ländern, 2001 und 2009 % Exporte Importe 2001 2009 2001 2009 USA 26,7 22,4 10,8 7,7 EU 20,8 23,8 16 12,7 Ostasien 6* 16,4 14,6 31,2 27 Japan 18,5 9,8 17,6 13 Asien (Rest) 6,7 10 6,7 9,1 Süd - und Mittelamerika 2,3 3,6 2,4 6 Russland 1 1,5 3,3 2,1 Afrika 2,2 3,9 2 4,3 Naher Osten 2,7 4,3 3,8 5,6 *Hongkong, China (ohne Reexporte), Korea, Malaysia, Singapur, Taiwan, Thailand Quelle: WTO 15 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 00 02 04 06 08 10 Export Waren Import Waren Import DL** Export DL** in Mrd. USD Quelle: WTO * inkl. Intra - EU - Handel ** EU 25 bei Dienstleistungen Außenhandel der EU* 16 Doha oder Dada 26. Mai 2011 17 gungen in den Schwellenländern sicherlich erforderlich. Die EU verfügt jedoch nicht mehr über viele bedeutende Hebel, da ihre ehemaligen Petiten für einen besseren Ordnungsrahmen für Wett- bewerb, Investitionen und TRIPs entweder fallen gelassen oder passiv behandelt wurden. Im Dienstleistungsbereich verfügt man nur noch im Modus 4 über die Trumpfkarte einer liberalen Regelung, um wichtige Schwellenländer wie Indien zu motivieren. Für die EU stellt die Doha-Runde nach wie vor die wirtschaftlich wichtigste Option in der Handelspolitik dar. Das wirtschaftliche Po- tenzial der diversen angestrebten bilateralen Abkommen ist be- grenzt. Etwaige innenpolitische Probleme dürften weitgehend auf die Bereitschaft der französischen Politik, die Agrarregeln zu akzep- tieren und auf die Unterstützung der deutschen Industrie und Regie- rung für einen Abschluss begrenzt sein. Auch dies spräche dafür, die Doha-Runde vor Beginn des französischen Präsidentschafts- wahlkampfs 2012 unter Dach und Fach zu bringen. Ein Abschluss bedarf auch der Zustimmung des Europäischen Parlaments. Brasilien. Brasilien hat sich zunehmend in das Welthandelssystem integriert: Seit 1990 nahmen die Warenausfuhren um das 6,4-fache und die Importe um das 8,5-fache zu. Insgesamt wuchsen die Wa- renausfuhren und -einfuhren seit 2000 mit 12% und 10% pro Jahr nahezu doppelt so schnell wie im weltweiten Durchschnitt. Brasili- ens Anteil am Welthandel beläuft sich auf gut 1% (2009). Das Land am Zuckerhut hat sich in den letzten Jahren zur Großmacht der Agrarexporte (Soja, Fleisch, Geflügel, Orangensaft, Ethanol) aufge- schwungen, ist aber erst selektiv im Verarbeitenden Gewerbe und bei Diensten wettbewerbsfähig geworden, z.B. bei Flugzeugen, Maschinen oder Software. Es profitiert auch von Rohstoffexporten, importiert jedoch noch immer industrielle Erzeugnisse und Unter- nehmensdienstleistungen in großem Umfang. Brasiliens noch 2006 vorzufindender substantieller Handelsbilanzüberschuss von knapp USD 50 Mrd. ist seit 2006 stark gesunken und dürfte 2012 fast ver- schwunden sein, die Leistungsbilanz dürfte ebenfalls währungsbe- dingt weiter unter Druck geraten (2009: -1,5% des BIP; Prognose für 2012: -3,2%). Durch einen Abschluss der Doha-Runde würde Brasilien moderate zusätzliche Exportchancen vor allem in der Landwirtschaft erhalten, wohl weniger, als man sich lang erhofft hatte. Der Agrarsektor ist nach wie vor wichtig für die Beschäftigung und die Exporte (knapp 38% in 2009). Brasília könnte auch auf eine bessere Versorgung mit Dienstleistungen und Industrieerzeugnissen hoffen, sieht der Markt- öffnung in der Industrie und den Diensten jedoch vorwiegend defen- siv entgegen. Brasiliens Handelsdiplomatie war seit dem Ende der Uruguay-Runde durch eine besonders harte Haltung gegenüber den USA und der EU vor allem in der Landwirtschaft, aber auch im Gü- terhandel, geprägt, da man die Uruguay-Runde als nachteilig für Brasilien angesehen hat. 41 So wundert es auch kaum, dass Brasili- en maßgeblich an der Formierung der handelspolitischen G20 in Cancún beteiligt gewesen war, sich in den letzten Jahren besonders skeptisch zu den Chancen eines akzeptablen Abschlusses geäußert und die Verhandlungen kaum vorangebracht hat. Echte interregio- nale Alternativen hat Brasilien nicht, aber seine Aus- und Einfuhren sind über die EU, die USA, China, Argentinien und Japan gut diver- sifiziert. Brasilien könnte der Doha-Runde durch eine größere Marktöffnung vor allem einen politischen Impuls geben, aber seine 41 Siehe zu Brasilien u.a. Husar und Mildner (2008), Busch (2009), Schott (2009) und Jörissen und Steinhilber (2010). 0 500 1000 1500 2000 2500 00 02 04 06 08 10 Export Waren Import Waren Import DL Export DL in Mrd. USD Quelle: WTO Extra - EU Außenhandel 17 Extra - Handel der EU nach Ländern (Güter), 2009 in % Exporte Importe USA 18,3 China 17,9 Schweiz 8,1 USA 12,9 China 7,4 Russland 9,7 Russland 5,9 Schweiz 6,2 Türkei 4 Norwegen 5,7 Norwegen 3,4 Japan 4,7 Japan 3,2 Türkei 3 Indien 2,5 Korea 2,7 Quelle: WTO 18 0 40 80 120 160 200 240 00 02 04 06 08 10 Export Waren Import Waren Import DL Export DL in Mrd. USD Quelle: WTO Außenhandel Brasiliens 19 Aktuelle Themen 515 18 26. Mai 2011 Hohes Schutzniveau liegt in Indien noch vor Indien hat schon viele Interessen in der Doha - Run de durchgesetzt Indien hat noch viel Potenzial für Marktöffnung im eigenen Interesse defensive Haltung erklärt sich leicht, denn inländische Hersteller würden erheblich mehr Wettbewerb durch NAMA und GATS be- kommen. Brasilien dürfte somit ein schwieriger Partner auf der Ziel- geraden bleiben, auch wenn es innenpolitisch vielleicht nicht solch große Probleme geben dürfte. Indien. Indiens Integration in die Weltwirtschaft ist mit einem men- genmäßigen Wachstum der Aus- und Einfuhren von je 14% seit 2000 sehr dynamisch verlaufen, allerdings auch von einem sehr niedrigen Niveau aus. 42 Bis 1990 hatte sich Indien durch Protektion fast vollständig von der weltwirtschaftlichen Integration abgeschnit- ten. Seit 1990 sind Indiens Exporte um den Faktor 13 gewachsen, die Importe um den Faktor 14. Indiens Außenhandelsquote stieg seit 1990 von 16% auf 47% an. Sein Anteil an Weltgüterexporten stieg von unter einem Prozent 1990 auf 1,3% an, bei den Weltimporten auf 2%, bei den Dienstleistungen auf 2,7% bzw. 2,6%. Indien ist heute Nr. 6 bei Dienstleistungsexporten weltweit, sieht man vom Intra-EU-27-Handel ab. Dies geht hauptsächlich auf IT- Dienstleistungen und Outsourcing zurück, die 2003 zu 90% auf die Entsendung von indischen Fachkräften zurückgingen. Indiens Au- ßensalden sind jedoch seit langem defizitär, was in makroökonomi- schen Ursachen und mikroökonomischen Schwächen im Verarbei- tenden Gewerbe, einer ungünstigen, arbeitsintensiven Warenstruk- tur der Exporte, einer entsprechend geringen Einbindung in weltwei- te Produktionsnetzwerke und dem großen Importbedarf an Investiti- onsgütern und Zwischenprodukten begründet liegt. Indien hat seinen Außenhandel und die Direktinvestitionen zwar seit Anfang der 90er Jahre sukzessive liberalisiert, ist jedoch im Ver- gleich zu ähnlich entwickelten Ländern und vor allem in der Land- wirtschaft, bei Nahrungsmitteln oder bei Automobilen noch immer stark geschützt. Dies behindert unter anderem auch die bessere Entwicklung der indischen Industrialisierung erheblich. Indien spielte in der WTO und der Doha-Runde eine politisch promi- nente Rolle. So gelang es schon in den 90er Jahren, die Befassung mit Umwelt- und Sozialstandards zu blockieren. Und nicht zuletzt auf indisches Drängen wurden drei der vier Singapur-Themen (Wettbewerb, Investitionen, öffentliches Beschaffungswesen; Han- delserleichterung wurde fortgesetzt) 2003 in Cancún von der WTO- Agenda gestrichen. Zusammen mit Brasilien vertrat es zudem die Anliegen von Entwicklungs- und Schwellenländern vehement. Der Agrarschutz genießt weiterhin hohe Priorität, aber bei Dienstleistun- gen hat Indien durchaus offensive Interessen und ist zudem, wie bei Industriethemen, kompromissbereit hinsichtlich der weiteren Öff- nung des indischen Markts, der ohne ausländische Direktinvestitio- nen in die Infrastruktur und Unternehmensdienstleistungen nicht rasch genug vorankommen wird. Indien hat nach wie vor großes Potenzial in der Handels- und Inves- titionsliberalisierung, aber de facto haben die Agrarinteressen über die Einzelstaaten und den Bund noch erhebliches Vetopotenzial in den Agrarverhandlungen. Ökonomisch betrachtet könnte Indien durch einen anspruchsvollen Abschluss der Doha-Runde einiges gewinnen, aber die indische Handelspolitik ist trotz vergleichsweise geringer innenpolitischer Ratifikationsprobleme – ein Abschluss müsste nur durch das Kabinett gebilligt, aber nicht vom Kongress verabschiedet werden - bislang noch zu defensiv orientiert. 42 Siehe zu Indiens Handelsentwicklung und -politik Panagariya (2008), Kowalski (2009), Husar und Mildner (2008) und Schuster (2010). 0 50 100 150 200 250 300 350 00 02 04 06 08 10 Export Waren Import Waren Import DL Export DL in Mrd. USD Quelle: WTO Außenhandel Indiens 20 Doha oder Dada 26. Mai 2011 19 Multilateralismus ohne gute Alternativen Panagariya 43 plädiert daher auch für eine offensive Marktöffnung, um die Exportpotenziale der Landwirtschaft und der Industrie auch bei Aktivitäten mit niedriger Qualifikation viel besser auszuschöpfen. Ob sich die indischen Unterhändler zunehmend an einer solchen Linie orientieren, bleibt abzuwarten. Japan. Japan liegt im Güter- und Dienstleistungshandel noch immer unter den ersten fünf Handelsmächten der Welt. Sein Anteil am Weltgüterhandel liegt bei rund 4 ½%, im Dienstleistungshandel bei knapp 4%. Die Ausfuhren sind jedoch im letzten Jahrzehnt nur mit 2% im Jahresdurchschnitt, die Einfuhren mit 1% gewachsen. Im Güterhandel erzielte man 2009 einen Überschuss, im Dienstleis- tungshandel ein Defizit. Die Leistungsbilanz ist traditionell im Über- schuss. Wichtigster Handelspartner ist China, gefolgt von den USA und der EU. Der japanische Gütermarkt ist weitgehend offen, die Landwirtschaft noch stark über Zölle geschützt. Japans Chancen in der Doha-Runde liegen im Industrieexport und bei landwirtschaftlichen Einfuhren, was jedoch traditionell sehr de- fensiv angegangen wird. Japans offensive Interessen lagen zudem bei besseren Regeln für Direktinvestitionen, aber dies ist nur noch implizit bei den Dienstleistungsgesprächen auf der Agenda. Japan hat sich insgesamt sehr passiv verhalten. Doha oder Dada Ein Abschluss der Doha-Runde wäre nicht nur wirtschaftlich und politisch vorteilhaft für die ganz überwiegende Anzahl der WTO- Mitgliedstaaten. Er wäre auch deshalb wichtig, weil die multilaterale Welthandelsordnung bei weitem die beste Option darstellt. 44 Allein in Asien bildet sich erneut ein regionaler Integrationsraum heraus, der gute Chancen für tiefe Integration bietet. Diese werden auch in einer Vielzahl von Abkommen bereits genutzt. Ansonsten sind die Poten- ziale deutlich tieferer regionaler Integration etwa in Afrika und La- teinamerika nur gering. Zudem wird die Welthandelsordnung schon heute von bilateralen Verhandlungen zwischen Staaten oder Handelsregionen wie der EU geprägt, die jeweils komplexe Abkommen mit in der Regel geringer wirtschaftlicher Wirkung auszuhandeln versuchen. Nur selten dürfte dabei eine erhebliche Liberalisierung der Märkte möglich werden wie etwa in den Fällen der Freihandelsabkommen der USA und der EU mit Südkorea. Wichtiger noch: mit China wird es aus politischen Gründen solche Abkommen der großen Industrieländer kaum geben können, mit Japan aus stärker ökonomischen und innenpolitischen Gründen in Tokio wohl ebenfalls nicht. Ob dies mit Indien gelingen wird, durchläuft gerade einen Praxistest seitens der EU. Die EU und die USA haben zwar auch bilateral versucht, wichtige Dossiers im transatlantischen Wirtschaftsrat voranzubringen, bislang jedoch mit geringem Erfolg. Kanada ist bereits in NAFTA eingebunden und mit der EU in Gesprächen. Die Probleme der südamerikanischen Integ- ration um den brasilianischen Anker in Mercosur und neuen brasili- anischen Initiativen sind Legion. Was bleibt? Insofern ergeben sich neben diesen Pfaden dann mittelfristig wohl nur noch kleine Optionen, in denen die großen Handelsmächte mit einer Vielzahl jeweils sehr kleiner Partner mehr oder weniger kom- 43 Panagariya (2008). 44 Zu den wirtschaftlich unattraktiven Alternativen siehe nun auch Baldwin und Evenett (2011). 0 200 400 600 800 00 02 04 06 08 10 Export Waren Import Waren Import DL Export DL in Mrd. USD Quelle: WTO Außenhandel Japans 21 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 US DE CN JP 1953 1963 1973 1983 1993 2003 2009 Güterexporte nach Ländern, 1953 - 2009 Quelle: WTO in % der Welt 22 Aktuelle Themen 515 20 26. Mai 2011 petitiv (wie im Fall Südkoreas) sich die besten präferenziellen Rege- lungen auszuhandeln versuchen. Eine unmittelbare Vermachtung der Welthandelsbeziehungen und eines guten Teils der Investitions- ströme wäre mittelfristig die Konsequenz. Ob diese Abkommen dann den gelegentlich erhobenen Anspruch an über die WTO hin- ausgehenden Regelungen auch zu Themen wie Wettbewerb, Inves- titionen, Sozial- und Umweltstandards und anderen erfüllen können, muss zumindest für die Mehrzahl der Anstrengungen bezweifelt werden. Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen wurde genau zu einer Zeit geschaffen, als die Weltwirtschaft gerade eine Phase eines Vierteljahrhunderts des Protektionismus und des extensiven Bilate- ralismus durchlaufen hatte. 45 Es bedurfte größter Mühe, den in der großen Depression nach dem Smoot-Hawley Act in den USA von 1930 um sich greifenden Protektionismus wieder rückgängig zu machen. Der Anfang wurde 1934 mit dem Reciprocal Trade Agree- ment Act gemacht, der die Kompetenz für die Aushandlung von Handelsabkommen dem US-amerikanischen Kongress entzog, dem Präsidenten überantwortete und die US-Politik allmählich auf Libera- lisierungskurs zurückbrachte. 46 Es folgten ab 1948 60 Jahre müh- same Liberalisierungspolitik, erst in regionalen und später in multila- teralen Abkommen, um eine Reglobalisierung des Welthandels zu bewerkstelligen. Glücklicherweise steht diese heute nicht unmittel- bar zur Disposition, aber es sollte allen klar sein, dass ein robuster multilateraler Rahmen, klare Regeln und wechselseitige, kontrollier- te und moderate Marktöffnungen im Weltmaßstab nicht nur wirt- schaftlich, sondern auch politisch auf absehbare Zeit einer vermachteten Handelspolitik in engen Gefilden vorzuziehen ist. Kaum zu bestreiten ist zudem der Punkt, dass auch während des wirtschaftlichen und handelspolitischen Aufstiegs wichtiger Schwel- lenländer das multilaterale Regelwerk für den Welthandel justiert werden muss, um z.B. Grundregeln für Schutzmaßnahmen, die Berücksichtigung von Entwicklungsbelangen, 47 Fragen der Verknüp- fung anderer Ordnungen wie etwa der Nahrungsmittelversorgung und dem FAO-Regelwerk, des Klimaschutzes, des Artenschutzes oder der Weltwährungen mit der Handelsordnung und anderen Be- langen von weltwirtschaftlicher Bedeutung Rechnung zu tragen. Auch für Themen wie die Direktinvestitionen, globale Wettbewerbs- regeln und das öffentliche Beschaffungswesen gibt es wohl auf ab- sehbare Zeit kein alternatives Forum mit besseren Chancen. Würde man die Doha-Runde nun willentlich in den Sand setzen, stellte sich durchaus die Frage, ob solche Fragestellungen zukünftig überhaupt noch ein plausibles und wirklich weltweites Forum finden könnten. Wäre dies nicht der Fall, dann käme wohl für die nächsten zwanzig oder dreißig Jahre nur die mehr oder weniger freiwillige informelle Multilateralisierung von Deals zwischen Peking, Washington und Brüssel als praktische Lösung in Betracht. Will man das? Solange man zwischen dem Multilateralismus der Doha-Runde und dem 45 Siehe Findlay und O’Rourke (2007). 46 Siehe Haggard (1988). 47 Rodrik plädiert zum Beispiel mit vielen guten Argumenten dafür, das Regelwerk der WTO und die handelspolitische Stoßrichtung dahingehend anzupassen, dass genügend „policy space“ für heterodoxe wirtschaftspolitische Maßnahmen für Ent- wicklungsländer in einem noch weltweit verträglichen Maß verbleibt und nicht in allen Umständen für alle Länder mit einer normativen handelspolitischen Elle zu messen ist, siehe Rodrik (2007). 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 US DE CN JP 1953 1963 1973 1983 1993 2003 2009 Quelle: WTO Güterimporte nach Ländern, 1953 - 2009 in % der Welt 23 Doha oder Dada 26. Mai 2011 21 Dadaismus 48 der großen Spieler wählen kann, sollte man sich für Doha entscheiden. Klaus Deutsch (+49 30 3407-3682, klaus.deutsch@db.com) Literaturhinweise Anderson, Kym, Will Martin. Hg. (2006). Agricultural Tade Reform and the Doha Development Agenda. Washington, D.C. Palgrave Macmillan und Weltbank. Baldwin, Richard, Simon Evenett. Hg. (2011). Why World Leaders Must Resist the False Promise of Another Doha Delay. VoxEU.org eBook. CEPR. Bhagwati, Jagdish, Peter Sutherland (2011). Interim Report der High Level Trade Experts Group. Blustein, Paul (2009): Misadventures of the Most Favored Nations. Clashing Egos, Inflated Ambitions, and the Great Shambles of the World Trade System. New York. Public Affairs. Bouet, Antoine und David Laborde Debucquet (2010). Eight Years of Doha Trade Talks. Where do we stand? International Food Policy Research Institute Discussion Paper 00997. Washington, D.C. Busch, Alexander (2009). Wirtschaftsmacht Brasilien. Der grüne Riese erwacht. 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