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27. April 2012
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Die europäischen Staaten stehen seit der Finanzkrise vor der großen Herausforderung, ihre Haushalte zu konsolidieren und gleichzeitig das Wachstum zu fördern. Ein Ansatzpunkt ist die Ausgestaltung eines wachstumsverträglichen Steuersystems, welches die verzerrenden Effekte der Steuern auf die Wachstumsfaktoren – Arbeit, Kapital und technologischer Fortschritt – möglichst gering hält. Die bis jetzt durchgeführten Steuerreformen innerhalb der EU gehen in die richtige Richtung. Eine verstärkte wirtschaftspolitische Koordinierung in Europa bietet die Möglichkeit weiterführender struktureller Reformen. [mehr]
Die Rolle von Steuersystemen für Wachstum: Europa im Überblick EU-Monitor Europäische Integration Angesichts der derzeit eher verhaltenen Wachstumsaussichten in vielen euro- päischen Staaten sind Reformen angebracht, die das Wachstum befördern. Die europäischen Staaten stehen seit der Finanzkrise vor der großen Heraus- forderung, ihre Haushalte zu konsolidieren und gleichzeitig das Wachstum zu fördern. Ein möglicher Ansatzpunkt ist die Ausgestaltung des jeweiligen Steuer- systems. Eine erhöhte steuerliche Belastung des Konsums bei gleichzeitig niedrigerer Belastung von Arbeit und Kapital kann die Wachstumskräfte einer Volkswirt- schaft stärken. Die Besteuerung von Arbeit und Kapital sollte eher geringer ge- halten werden, da sie die Entscheidungen von Wirtschaftssubjekten verzerrt, woraus negative Auswirkungen auf den Einsatz der Wachstumsfaktoren Arbeit, Kapital und technologischer Fortschritt resultieren. Eine Besteuerung des Kon- sums wirkt sich weniger negativ aus. Seit der Jahrtausendwende war in Europa ein leichter Trend zu wachstumsver- träglicheren Steuersystemen zu beobachten. Vor allem die nord- und osteuro- päischen Länder gestalteten ihre Systeme entsprechend um, während die zent- raleuropäischen Länder ihre weniger danach ausrichteten. Die Finanz- und Wirtschaftskrise wirkt sich auch auf die Steuersysteme in der EU aus. Das zeigt sich sowohl kurz- als auch mittel- bis langfristig. Kurzfristig haben die Staaten versucht, über Steuerentlastungen die Nachfrage zu stimulie- ren und somit die Auswirkungen auf die Realwirtschaft gering zu halten. Mittel- bis langfristig hat das Ziel der Haushaltskonsolidierung Priorität, was auch zu Steuererhöhungen führen kann. Autor en Caroline Heinrichs Caroline.Heinrichs@daad-alumni.de Frank Zipfel +49 69 910-31890 frank.zipfel@db.com Editor Barbara Böttcher Deutsche Bank AG DB Research Frankfurt am Main Deutschland E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 www.dbresearch.de DB Research Management Thomas Mayer 27. April 2012 Die R olle von Steuer - systemen für Wachstum Europa im Überblick - 5 - 4 - 3 - 2 - 1 0 1 2 3 EL ES LV BG FR DE UK BE NL DK RO LT AT PT IT EU - 27 Besteuerung von Arbeit Besteuerung von Konsum Besteuerung von Kapital Veränderung der Gesamtsteuerlast 2000 - 2009, in % - Punkten des BIP Quellen: DB Research, Europäische Kommission (2011) Veränderung der Steuerbelastungen in ausgewählten Ländern seit der Jahrtausendwende DX Die Rolle von Steuersystemen für Wachstum: Europa im Überblick 2 | 27. April 2012 EU-Monitor Was zeichnet ein wachstumsverträgliches Steuersystem aus? Ein theoretischer Überblick Gemäß der ökonomischen Theorie wird das Wachstum einer Volkswirtschaft aus drei Produktionsfaktoren – Arbeit, Kapital und technologischem Fortschritt – generiert. Diese Faktoren stehen über eine Produktionsfunktion in einer Bezie- hung miteinander. Jede Steuer kann jedoch die wirtschaftlichen Entscheidungen der Marktteilnehmer bezüglich dieser Faktoren verzerren und somit einen nega- tiven Einfluss auf das Wirtschaftswachstum haben. Im Folgenden werden diese Effekte anhand der Einteilung der Steuern nach den ökonomischen Funktionen Arbeit, Kapital und Konsum skizziert. Eine etwas ausführlichere Erklärung der Effekte ist der Box 1 auf Seite 4 zu entnehmen. Besteuerung von Arbeit Eine Besteuerung des Faktors Arbeit beeinflusst drei grundsätzliche Entschei- dungen von Wirtschaftssubjekten. Erstens wird die Entscheidung über die Teil- nahme am Arbeitsmarkt, d.h. die Anzahl der Arbeitsstunden sowie die Menge des eingestellten Personals, verzerrt. Bei einer stark progressiven Einkom- mensbesteuerung kann zweitens der Effekt auftreten, dass sich weniger Markt- teilnehmer zu einem höheren Ausbildungsniveau entscheiden. Drittens führt diese Art der Besteuerung zu weniger Unternehmertätigkeit und in Folge des- sen zu weniger Innovationen. Besteuerung von Kapital Eine Besteuerung des Faktors Kapital beeinflusst zum einen die Investitions- und Sparentscheidungen von Haushalten. Dies kann dazu führen, dass die Sparquote von ihrem optimalen Wert bezüglich des Wachstums abweicht und die Verteilung auf die unterschiedlichen Anlagemöglichkeiten verzerrt wird. Zum anderen werden auch Entscheidungen von Unternehmen beeinflusst. Spe- ziell die Körperschaftsteuer hat einen Einfluss auf die Wahl des Ortes und die Höhe einer Investition sowie auf Überlegungen, wo Gewinne anfallen sollten. Dies kann zu einem deutlichen Kapitalabfluss aus dem entsprechenden Land führen. Nach der im Folgenden verwendeten statistischen Abgrenzung 1 fallen im Übri- gen auch Grund- und Erbschaftsteuern in diese Kategorie. In der Theorie wer- den diese Steuern – entgegen den oben genannten – als besonders wachs- tumsverträglich angesehen, da sie die Entscheidungen bezüglich des Arbeits- angebots, dem Ausbildungsniveau oder dem technischen Fortschritt am wenigs- ten verzerren. Aufgrund des negativen Einflusses, den eine Besteuerung von Arbeit und Kapi- tal auf das Wachstum hat, liegt es nahe, dass in einem wachstumsverträglichen System die Steuerlast dieser Faktoren im Verhältnis zur steuerlichen Belastung des Konsums gering gehalten wird. Besteuerung von Konsum Eine Besteuerung des Konsums wird häufig als wachstumsverträglicher einge- schätzt, da sie die intertemporalen Entscheidungen (z.B. Sparentscheidungen, Entscheidungen zwischen Arbeit und Freizeit) von Marktteilnehmern weniger 1 Die hier verwendete statistische Abgrenzung erfolgt über die Einteilung der Steuern nach den ökonomischen Faktoren, welche auch von der Europäischen Kommission (EUROSTAT) verwen- det wird. Diese Einteilung bietet sich hier vor allem im Hinblick auf die Frage nach den Auswir- kungen der Besteuerung auf das Wachstum an. Eine steuerliche Belastung von Arbeit … … und Kapital beeinflusst die Wachstumskräfte in der Regel negativ Der Einfluss vo n Konsumsteuern ist weniger problematisch … Die Rolle von Steuersystemen für Wachstum: Europa im Überblick 3 | 27. April 2012 EU-Monitor stark verzerrt als eine Besteuerung von Arbeit. 2 Häufig führt aber auch eine Besteuerung des Konsums zu keinem optimalen Ergebnis, allerdings sind gera- de die verzerrenden Effekte im Fall der meisten Verbrauchsteuern erwünscht. Die Mehrwertsteuer, welche den größten Teil der Einnahmen aus Konsumbe- steuerung in der EU erbringt, verursacht unerwünschte negative Effekte auf das Konsumverhalten und die Entscheidung zwischen Arbeit und Freizeit. Diese resultieren unter anderem aus der Schwierigkeit in der Realität Freizeit zu be- steuern. 3 Daher wurden für die wirtschaftspolitische Praxis differenziertere Steuersätze (vgl. Corlett-Hague-Regel) empfohlen. Aber auch bei diesen Kon- zepten erweist sich eine Umsetzung in die Praxis als schwierig. Aus diesem Grund wird letztendlich eine einheitliche Steuer auf alle Güter vorgeschlagen. Das politisch häufig angeführte Argument, wonach reduzierte Mehrwertsteuer- sätze aus Umverteilungs- und Gerechtigkeitsgründen 4 bestehen bleiben sollten, kann entkräftet werden. Stattdessen sollten einkommensschwache Haushalte durch Transfers entlastet werden, was als kosteneffizienter gilt. Spezielle Verbrauchsteuern hingegen werden häufig angewendet, um die Kon- sumentscheidungen der Haushalte bzw. Unternehmen zugunsten eines gesun- den Lebensstils und umweltfreundlicherer Produktion zu beeinflussen. Für ers- teres lassen sich beispielsweise die Mengensteuer auf Tabak und Alkohol an- führen. Zur umweltfreundlicheren Produktion sollen Umweltsteuern einen Anreiz bieten. Die Beurteilung ihres Nutzens ist allerdings zweischneidig. Auf der einen Seite erfüllt eine Mengensteuer auf umweltschädliche Produktionsfaktoren den Zweck, dass sie die Kosten dieses Faktors erhöht und somit dessen Nutzung unattraktiv macht. Gleichzeitig können die Einnahmen aus den Umweltsteuern zur Reduktion der steuerlichen Belastung auf Arbeit verwendet werden. Insofern erbringen Umweltsteuern bezüglich der Wachstumsförderung eine doppelte Dividende: sie geben Anreiz zu umweltfreundlicher Produktion bzw. Innovatio- nen und entlasten den Faktor Arbeit steuerlich. Auf der anderen Seite ist es den Unternehmen möglich, die Steuerlast auf den Konsumenten abzuwälzen, d.h. durch die Umweltsteuern erhöhen sich die Ver- braucherpreise. Dies hat zur Folge, dass das verfügbare Einkommen der Haus- halte sinkt – ähnlich wie bei einer zusätzlichen Besteuerung von Arbeit. Dieser Effekt ist nicht im Sinne der Wachstumsverträglichkeit eines Steuersystems. Der kurze theoretische Abriss zeigt, dass einige Steuern wachstumsverträgli- cher sind als andere. Grundsteuern gelten als wachstumsverträglich, da sie die Entscheidungen der Wirtschaftssubjekte bezüglich der Wachstumsfaktoren am wenigsten verzerren. Der Einfluss der Konsumsteuern auf die intertemporalen Entscheidungen ist ähnlich gering. Im Gegensatz dazu ist eine Besteuerung des Faktors Arbeit als weniger wachstumsverträglich einzuschätzen, wobei ein stark progressiver Einkommensteuersatz in diesem Kontext als besonders schädlich gilt. Theoretische und empirische Studien deuten darauf hin, dass eine Unter- nehmens- bzw. Kapitalbesteuerung das Wachstum am stärksten belastet, da diese Steuern zu einem deutlichen Kapitalabfluss und weniger Innovationen führen. Aus wachstumstheoretischer Sicht spricht daher vieles dafür, das Steu- ersystem so auszugestalten, dass die Belastung der Faktoren Arbeit und Kapital gesenkt, während gleichzeitig die Belastung des Konsums erhöht wird 5 . 2 Es muss jedoch berücksichtigt werden, dass die Ergebnisse der ökonomischen Theorie und vor allem ihre Implikationen für die Praxis nicht eindeutig sind bzw. stark von den Annahmen über Präferenzen der Wirtschaftssubjekte abhängen. 3 Dies ist eine wichtige Voraussetzung für eine optimale Ausgestaltung der Systeme im theoreti- schen Modellrahmen. 4 Vgl. Zipfel (2009), Seite 7. 5 Mooij und Keen (2012) bestätigen speziell für die Eurozone die theoretische Aussage, dass eine Verringerung der Lohnnebenkosten bei gleichzeitiger Erhöhung der Mehrwertsteuer die Handels- bilanz verbessern kann. … und teilweise sogar erwünscht Umweltsteuern versprechen einerseits eine doppelte Dividende … …andererseits kann ihr Einsatz zu ungewollten Nebeneffekten führen Wachstumstheoretisches Ranking der Steuern Die Rolle von Steuersystemen für Wachstum: Europa im Überblick 4 | 27. April 2012 EU-Monitor 6 Dieser negative Effekt auf die Unternehmertätigkeit wird allerdings über die Möglichkeit der Ab- schreibung von Verlusten bei der Unternehmensbesteuerung relativiert. (vgl. Myles (2009) und Prammer (2011)). 7 Der effektive Grenzsteuersatz errechnet sich aus der Differenz zwischen den Kapitalkosten (als die geforderte Vorsteuerrendite eines Projekts) und dem Realzins (bzw. der Nachsteuerrendite) dividiert durch die Kapitalkosten. Entspricht der Grenzsteuersatz dem tariflichen Steuersatz, ist der Unternehmer gerade indifferent zwischen der Investition und der Anlage zum Realzins. An- ders ausgedrückt: Ist die Rendite des Investitionsprojekts größer oder gleich Kapitalkosten, wird das Projekt durchgeführt. 8 Der effektive Durchschnittssteuersatz berechnet sich aus der Differenz zwischen dem Kapitalwert der Investition vor Steuern und dem Kapitalwert der Investition nach Steuern dividiert durch die diskontierte Rendite (vgl. Lammersen, Lothar und Christoph Spengel (2001)). 9 Einen Überblick über empirische Ergebnisse bietet Nicodème (2008). 10 Eine ausführlichere Erklärung findet sich z.B. in Homburg (2007), Seite 158. 11 Dieses Konzept wird als Corlett-Hague-Regel bezeichnet. Für ausführliche Informationen emp- fiehlt sich Corlett und Hague (1953). Effekte der Besteuerung nach ökonomischer Funktion 1 Die Struktur eines Steuersystems kann auf viele verschiedene Arten beschrieben wer den. In dieser Studie wird die Einteilung der Steuerbelastung nach ökonomi scher Funktion entsprechend der Definitionen von EUROSTAT verwendet. Hierdurch lässt sich die Steuerbelastung am ehesten in d en theoret i- schen Kontext einordnen und dient somit dem besseren Verständnis des Lesers. Besteuerung von Arbeit: Unter diese Katego rie fallen demnach alle Steuern und Abgaben, die Angestellte und Nicht - Angestellte abführen müssen. Die Bemessungsgrundlage bilden das Gehalt und Einkommen der Haushalte. Außerdem kommen die Sozialabgaben, welche vom Arbeitgeber und Arbeitnehmer abg eführt werden, hinzu. Diese Art der Besteuerung beeinflusst die Wachstumskräfte einer Volkswirtschaft über drei Kanäle. Zum einen senkt eine hohe Besteuerung das Arbeitsangebot und die - nachfrage . Das heißt , je größer die Differenz zwischen dem Brutto - und dem Ne tt o- lohn, desto weniger Arbeitnehmer bieten ihre Arbeitskraft an bzw. desto weniger Arb eitsstunden werden geleistet sowie desto weniger Stellen werden ausgeschrieben. Zum anderen wirkt sich ein progressiver Einkommensteuersatz negativ auf die Bildung von Humankapital aus . Ein progressiver Satz senkt den Ertrag aus einem höheren Ausbildungsniveau, welches tendenziell mit einem höheren Einkommen verbunden ist. Außerdem beeinflusst ein progressiver Steuersatz die Entscheidung zur Unternehmertätigkeit negativ, indem der Ertrag aus erfolgreicher Tätigkeit (für gewöhnlich verbunden mit einem höheren Einkommen) stärker besteuert wird als das (geringere) fixe Arbeitnehmerentgelt. Der er wartete Ertrag aus der Risikoübernahme wird somit gesenkt. 6 Unter der Annahme, d ass mehr Unternehmertätigkeit auch zu mehr Innovationen führt, bremst die progressive Einkommensbesteuerung den technologischen Fortschritt. Besteuerung von Kapital : Unter diese Kategorie fallen Steuern auf Kapital - und Firmengewinne sowie Steuern auf Wer t papiereinkünfte und Vermögen. Neben den Entscheidungen eines Haushalts werden insbesondere die Entscheidungen international operierender Unternehmen verzerrt. Dies führt im schlechtesten Fall zur Abwanderung großer Firmen. Über die Körperschaftsteuer wird sowohl der Ort einer Investition als auch die Höhe dieser Investition beeinflusst. Dabei wird die Entscheidung über die Investitionshöhe auf Basis des effektiven Grenzsteuersatzes 7 und die Entscheidung, wo investiert wird, unter anderem auf Basis des eff ektiven Durchschnittssteuersatzes 8 getroffen. 9 Für international aufgestellte Kapitalgesellschaften sp ielt bei der Entscheidung, wo Gewinne anfallen , ebenfalls der Körperschaftsteuersatz eine große Rolle. Setzt ein Land also einen zu hohen Steuersatz , kann dies zu einem Kapitalabfluss führen, der sich negativ auf das Wachstum auswirkt. Besteuerung von Konsum : Hierzu zählen die Mehrwertsteuer, Steuern und Zölle auf Importgüter sowie Verbrauchsteuern (z.B. Steuern auf Schadstoffemissi onen). Vor allem der neg ative Effekt der Mehrwertsteuer auf die Konsumentscheidungen der Marktteilnehmer ist nicht erwünscht. In der Literatur gibt es ve r- schiedene Ansätze, wie dieser gering gehalten werden kann. Hier lässt sich zum einen die inverse Elastizitätenregel 10 anführen. Danach sollen primär diejenigen Güter besteuert werden , bei denen eine Preissteigerung von einem Prozent einen Rückgang der Nachfrage von weniger als einem Prozent verursacht. Dieses Ergebnis basiert jedoch auf sta r ken Annahmen, die keine realistische Ums etzung ermöglichen. Etwas neuere Forschung schlägt vor, zu Freizeit komplementäre Güter relativ hoch zu besteuern, um so ihre Attraktivität relativ zur Arbeit zu senken . 11 Allerdings kommen auch bei diesem Konzept Zweifel an einer realistischen und guten (i m Sinne einer höheren Besteuerung der „richtigen“ Güter) Umsetzung auf. Daher wird der wirtschaft s- politischen Praxis ein einheitlicher Mehrwertsteuersatz empfohlen. Verbrauchsteuern werden häufig mit dem Ziel angewendet, das Verhalten von Wirtschaftssubjek ten zu beeinflussen. Besonders Umweltsteuern sind im Zuge der öffentlichen Diskussion über den Klimawandel bedeutender geworden. Neben den bereits im Text beschriebenen Auswirkun gen tritt bei dieser Besteuerung der ungewollte Effekt sinkender Einnahmen auf . Umweltsteuern sind Mengensteuern und dies bedeutet, dass für jede Einheit des umwel t- schädlichen Produktionsfaktors ein fester (Euro - )Betrag als Steuer erhoben wird. Da diese Beträge nicht inflationsindexiert sind, sinken die Einnahmen aus den Umweltsteue rn über die Zeit. Des W eiteren sinken die Steuereinnahmen, da immer ressourcenschonendere Produktionsmöglichkeiten entwickelt werden. Im Hinblick auf die Wachstumsverträglichkeit ist letzteres allerdings als positiv zu bewerten, da dadurch technologis cher Fortschritt gefördert wird. Die Rolle von Steuersystemen für Wachstum: Europa im Überblick 5 | 27. April 2012 EU-Monitor Steuersysteme im europäischen Kontext In diesem Kapitel werden die Unterschiede und Auffälligkeiten der europäischen Steuersysteme aufgezeigt. Danach wird die Entwicklung der Steuersysteme im Bezug auf ihre Wachstumsverträglichkeit seit der Jahrtausendwende beleuchtet. Bei der folgenden Analyse der europäischen Steuersysteme ist zu berücksichti- gen, dass sich zwar in der Theorie relativ klare Aussagen über die Wachstums- verträglichkeit eines Systems treffen lassen. In der Empirie wirken jedoch meh- rere Effekte, wodurch eine eindeutige Beurteilung erschwert wird. So kommt z.B. eine OECD-Studie 12 , in welcher 21 OECD-Länder und ihre Steuerstatistiken der Jahre 1971-2004 verwendet werden, zu dem Schluss, dass im Allgemeinen eine Besteuerung des Faktors Arbeit zu einem geringeren Wachstum führt als eine Besteuerung des Konsums. Allerdings sollten für politische Handlungsemp- fehlungen auch länderspezifische Kriterien, wie z.B. das vorliegende Design des Steuersystems, gesellschaftliche Umverteilungspräferenzen und die Höhe des Gesamtsteueraufkommens, in Betracht gezogen werden. Nicht zuletzt wird die empirische Analyse dadurch erschwert, dass sich häufig strukturelle und konjunkturelle Effekte auf die Steuerstruktur nicht trennen las- sen. Unterschiede bei der Gesamtsteuerbelastung und der Struktur der Steuerein- nahmen Hinsichtlich der durchschnittlichen Gesamtsteuerbelastung in den Jahren 2000 bis 2010 lassen sich ungefähr drei Gruppen bilden (Grafik 2). 1) Die Peripherie- staaten, zu denen sowohl ost- als auch südeuropäische Staaten gehören, wei- sen tendenziell eine niedrige steuerliche Gesamtbelastung auf. Besonders im Fall der 2004 bzw. 2007 beigetretenen Länder ist zu berücksichtigen, dass sie durch den EU-Beitritt und den damit verbundenen Anpassungsprozess die Mög- lichkeit hatten, ihre Systeme neu, d.h. nach den neusten Erkenntnissen bezüg- lich ihrer Wachstumsverträglichkeit, auszugestalten. 2) Die zentraleuropäischen Länder generieren jeweils einen Anteil von über 38% des BIP an Steuerein- nahmen. Zu diesen Ländern gehören z.B. Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, die Niederlande und Österreich. 3) Die nordischen Länder weisen im EU- Vergleich die höchste steuerliche Gesamtbelastung auf, z.B. Dänemark und Schweden. Im Ländervergleich zeigt sich, dass in den osteuropäischen Staaten ein relativ hoher Anteil des Gesamtaufkommens durch Einnahmen aus Konsumbesteue- rung generiert wird (Grafik 3). 13 In den nord- bzw. zentraleuropäischen Staaten dominieren die Einnahmen aus der Besteuerung von Arbeit. Dies resultiert aus einer ‒ verglichen mit dem EU-Durchschnitt ‒ relativ hohen Belastung des Fak- tors Arbeit (Grafik 4). Gerade in den zentraleuropäischen Ländern wie Deutsch- land, Frankreich und den Niederlanden ist dies auf den hohen Anteil der Sozial- abgaben zurückzuführen. Einen Sonderfall bildet Dänemark, wo die Einnahmen aus Sozialabgaben nur ein Prozent des BIP ausmachen. 12 Vgl. Arnold (2008). 13 Dies resultiert aber nur in manchen Ländern aus einer überdurchschnittlich hohen absoluten steuerlichen Belastung des Konsums. 0 20 40 DK SE BE IT FI AT FR DE NL UK CZ PL PT ES EL LT BG SK RO LV Gesamtsteueraufkommen in 2009 2 In % BIP Quellen: DB Research, Europäische Kommission (2011) 0 50 100 BG RO LT PL SK EL PT DK FI NL UK SE AT DE FR BE ES IT Konsum Arbeit Kapital In % des Gesamtaufkommens Quellen: DB Research, Europäische Kommission (2011) Anteil der Steuern auf Konsum, Arbeit und Kapital am Gesamtaufkommen in 2009 3 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 SE DK AT FI BE FR DE IT NL EU - 27 Einnahmen aus Einkommensbesteuerung Sozialabgaben Quellen: DB Research, Europäische Kommission (2011) In % BIP Steuerliche Belastung des Faktors Arbeit in 2009 4 Die Rolle von Steuersystemen für Wachstum: Europa im Überblick 6 | 27. April 2012 EU-Monitor Entwicklungen seit der Jahrtausendwende Zeitraum von 2000 bis 2008 Die Entwicklung der Steuerbelastung der Faktoren Arbeit und Konsum im EU- Durchschnitt zeigt im Zeitraum von 2000 bis 2008 einen leichten Trend zur Wachstumsverträglichkeit der Steuersysteme. Vor allem die ost- und nordeuro- päischen Staaten gestalteten ihre Systeme entsprechend um. Nach 2005 stag- nierte dieser Prozess und sogar gegenläufige Tendenzen sind ersichtlich. Eine Analyse der steuerlichen Belastung des Konsums (Grafik 5) zeigt zwei Auffälligkeiten. Zum einen ist die Belastung im Durchschnitt in den „neuen“ Mit- gliedstaaten 14 (EU-12) höher als in den „alten“ (EU-15). Zum anderen erhöht sich der Anteil der Einnahmen aus Konsumbesteuerung in den EU-12-Staaten ab 2001, während er in den EU-15-Staaten abnimmt. In Verbindung mit dem Rückgang der Belastung des Faktors Arbeit (Grafik 6), ist eine wachstumsverträgliche Verschiebung der Steuerlast von Arbeit zu Kon- sum zumindest in einigen osteuropäischen Staaten 15 festzustellen. Dies gilt z.B. auch für Schweden und Dänemark, die ihre ohnehin schon überdurchschnittlich hohe Belastung des Konsums zugunsten des Faktors Arbeit weiter erhöhten. In der Gruppe der zentraleuropäischen Länder hingegen zeigt sich ein anderes Bild. In diesen Staaten wurde sowohl die Belastung von Arbeit als auch die des Konsums gesenkt. Die Grafiken 7 bzw. 8 und 9 verdeutlichen diesen Prozess im Detail. Auf der horizontalen Achse ist die steuerliche Belastung des Konsums abgetragen, während die vertikale Achse die steuerliche Belastung des Faktors Arbeit abbil- det. Die Punkte repräsentieren das Verhältnis dieser beiden Steuerbelastungen in ausgewählten Ländern. Grafik 7 soll zunächst einen Überblick bieten, indem es die Verteilung der Staa- ten bezüglich ihrer steuerlichen Gewichtung von Arbeit und Konsum am Ende des zu betrachtenden Zeitraums zeigt. Gut ersichtlich sind die drei Ländergrup- pen mit den unterschiedlichen Steuersystemen. Schweden und Dänemark (nordeuropäische Länder sind grün umrandet) liegen aufgrund ihrer hohen Be- lastung von Konsum und Arbeit am oberen rechten Rand. Die zentraleuropäi- schen Staaten (blau umrandet) weisen eine verhältnismäßig moderate Belas- tung des Konsums auf, während ihre Belastung des Faktors Arbeit über der der Peripheriestaaten (orange umrandet) liegt. Grafik 8 und 9 verdeutlichen vor allem die Veränderung der Steuerbelastung zwischen den Zeitpunkten 2000, 2005 und 2008. In Grafik 8 sind die nord- und mitteleuropäischen Staaten abgebildet, in Grafik 9 die ost- bzw. südeuropäi- schen Mitgliedsländer. 16 In beiden Grafiken zeigt sich eine Verschiebung der Steuerlast von Arbeit auf Konsum über eine Bewegung der Punkte nach rechts unten. In den entsprechenden Fällen ist sie mit einem grünen Pfeil markiert. Alle gegensätzlichen Bewegungen sind mit einem roten Pfeil markiert. 14 Als „neue“ Mitgliedstaaten werden die Staaten bezeichnet, die 2004 (Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn, Zypern) und 2007 (Bulgarien und Ru- mänien) der EU beigetreten sind. 15 Der Anstieg der Belastung des Konsums in den „neuen“ Mitgliedstaaten ist auch auf eine gefor- derte Anpassung der Verbrauchsteuern auf Alkohol, Tabak und Brennstoffe an das EU-Niveau zurückzuführen. 16 Man beachte die unterschiedliche Achseneinteilung in Grafik 8 und 9. 10,0 10,5 11,0 11,5 12,0 12,5 13,0 13,5 2000 2002 2004 2006 2008 2010 EU - 27 EA - 17 EU - 15 EU - 12 Entwicklung der steuerlichen Belastung des Konsums 5 Quellen: Europäische Kommission (2011), DB Research In % BIP 10,0 12,0 14,0 16,0 18,0 20,0 22,0 2000 2002 2004 2006 2008 2010 EU - 27 EA - 17 EU - 15 EU - 12 Entwicklung der steuerlichen Belastung des Faktors Arbeit 6 In % BIP Quellen: Europäische Kommission (2011), DB Research Die Rolle von Steuersystemen für Wachstum: Europa im Überblick 7 | 27. April 2012 EU-Monitor Speziell für den Zeitraum von 2000 bis 2005 weisen Staaten in Osteuropa sowie Schweden, Finnland und Dänemark eine wachstumsverträgliche Umgestaltung des Steuersystems auf. Im Zeitraum zwischen 2005 und 2008 ist in den meisten Ländern allerdings eine gegenläufige Entwicklung erkennbar. Deutschland bil- det in dieser Zeitspanne eine Ausnahme, da es im Jahr 2007 eine Mehrwert- steuersatzerhöhung um 3%-Punkte auf 19% bei gleichzeitiger Senkung des Beitrags zur Arbeitslosenversicherung durchführte. BE CZ DK DE EE IE EL ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK 5 10 15 20 25 30 5 7 9 11 13 15 17 Verhältnis der Steuerlast auf Konsum zu Arbeit in 2008 7 X - Achse: Einnahmen aus Konsumbesteuerung in % BIP Y - Achse: Einnahmen aus Besteuerung von Arbeit in % BIP Quellen: DB Research, Europäische Kommission (2011) Arbeit Konsum DK SE FI AT FR BE DE IT EU - 27 DK SE FI AT FR BE DE IT EU - 27 DK SE FI AT FR BE DE IT Eu - 27 15 20 25 30 9 11 13 15 17 2000 2005 2008 Quellen: DB Research, Europäische Kommission (2011) Verschiebung der Steuerlast von Arbeit auf Konsum Nord - und zentraleuropäische Länder 8 X - Achse: Einnahmen aus Konsumbesteuerung in % BIP Y - Achse: Einnahmen aus Besteuerung von Arbeit in % BIP Arbeit Konsum ES LV PL RO EL EU - 27 PT IE CZ ES LV PL RO EL EU - 27 PT IE CZ ES LV PL RO EL EU - 27 PT IE CZ 10 12 14 16 18 20 8 9 10 11 12 13 14 2000 2005 2008 Quellen: DB Research, Europäische Kommission (2011) Verschiebung der Steuerlast von Arbeit auf Konsum Ost - und südeuropäische Länder 9 X - Achse: Einnahmen aus Konsumbesteuerung in % BIP Y - Achse: Einnahmen aus Besteuerung von Arbeit in % BIP Arbeit Konsum Die Rolle von Steuersystemen für Wachstum: Europa im Überblick 8 | 27. April 2012 EU-Monitor Der Faktor Kapital wird im Zeitraum 2000 bis 2008 weniger stark belastet, was hauptsächlich aus einer reduzierten Unternehmenssteuerbelastung resultiert. Die fortschreitende Integration des europäischen Binnenmarktes führte dazu, dass die länderspezifische Ausgestaltung des Steuersystems zu einem noch wichtigeren Entscheidungsfaktor für die Unternehmensansiedlung wurde. Um (weiterhin) für international operierende Unternehmen einen attraktiven Standort zu bieten, wurden Körperschaftsteuersätze gekürzt und gleichzeitig die Bemes- sungsgrundlage ausgeweitet („tax-cut-cum-base-widening“). Ein Beispiel hierfür ist die deutsche Unternehmenssteuerreform im Jahr 2000. Der Körperschaft- steuersatz wurde von 45% auf 20% gesenkt, während die Abschreibungsmög- lichkeiten reduziert wurden. Im Jahr 2007 wurde der Körperschaftsteuersatz erneut gesenkt – auf 15%. Bei der Interpretation der steuerlichen Belastung von Kapital ist jedoch die star- ke konjunkturelle Abhängigkeit der Steuereinnahmen zu berücksichtigen. Spe- ziell für den Zeitraum nach 2000 bedeutet dies, dass der Rückgang der Ein- nahmen aus Kapitalbesteuerung in Prozent des BIP nicht allein auf eine verrin- gerte Steuerbelastung des Faktors Kapital zurückzuführen ist, sondern auch auf die stark reduzierten Unternehmensgewinne infolge des Platzens der Dotcom- Blase. Entsprechend ist der Anstieg der Steuereinnahmen ab 2003 nur begrenzt in Steuererhöhungen, aber auch in einer verbesserten Konjunktur begründet. Der Ausbruch der Finanzkrise im Jahr 2008 führte dazu, dass sich die Struktur der Steuereinnahmen deutlich änderte, wobei strukturelle und konjunkturelle Effekte nicht immer getrennt werden können. Die Mitgliedstaaten ergriffen zu- nächst wirtschaftspolitische Maßnahmen, um die Nachfrage zu stimulieren und somit die negativen Effekte auf die Realwirtschaft gering zu halten. Seit 2009/10 hat das Ziel der Haushaltskonsolidierung Priorität, was viele Staaten zu struktu- rellen Reformen zwingt. Auswirkungen der Krise auf die Steuersysteme Die Finanzkrise hat in Europa zu einem deutlichen Einbruch der Wirtschaftsleis- tung geführt. Im Durchschnitt wuchs die Wirtschaft in der Eurozone im Jahr 2008 nur noch um 0,4% und schrumpfte im Jahr 2009 um 4,3%. Zudem hat die Krise Fehlentwicklungen bei der Verschuldung einiger Mitgliedstaaten offenbart. Vor allem die sogenannten „PIIGS-Staaten“ kämpfen seit gut drei Jahren gegen eine drohende Überschuldung. Im Bezug auf das Steuersystem eines jeweiligen Landes hat dies vor allem zwei Auswirkungen. — In der kurzen Frist versuchten die Regierungen mit zeitlich begrenzten Steuerentlastungen eine Steigerung der Nachfrage zu erzielen und dabei die Auswirkungen der Krise auf die Realwirtschaft möglichst gering zu hal- ten. — Mittel- bis langfristig ist eine Haushaltskonsolidierung in vielen europäischen Staaten nicht nur wegen einer drohenden Überschuldung, sondern auch wegen des demographischen Wandels und den damit zukünftig steigenden Ausgaben erforderlich. In den letzten zwei Jahren hat die Haushaltskonsoli- dierung an Wichtigkeit gewonnen, was in den meisten Ländern bereits zu Steuerreformen geführt hat und weiterhin führen wird. Kurzfristig: Stimulation der Nachfrage als direkte Reaktion auf die Krise Grafik 11 zeigt den Effekt, den die Krise auf die Struktur der Steuereinnahmen in der Eurozone hatte. Die Einnahmen aus Konsumbesteuerung und der Be- steuerung von Kapital fallen ab dem Jahr 2007. Dies ist zum einen in der verrin- gerten Bemessungsgrundlage – Rückgang des Konsums bzw. stark reduzierte Unternehmensgewinne – begründet. Zum anderen ist diese Entwicklung auf 5,0 5,5 6,0 6,5 7,0 7,5 8,0 8,5 9,0 9,5 2000 2002 2004 2006 2008 2010 EU - 27 EA - 17 EU - 15 EU - 12 In % BIP Quellen: Europäische Kommission (2011), DB Research Entwicklung der steuerlichen Belastung des Faktors Kapital 10 Die Rolle von Steuersystemen für Wachstum: Europa im Überblick 9 | 27. April 2012 EU-Monitor wirtschaftspolitische Maßnahmen zur Entlastung der Volkswirtschaften zurück- zuführen. Eine steuerliche Entlastung des Konsums wurde einerseits über eine Senkung des Mehrwertsteuersatzes umgesetzt. Portugal z.B. verringerte diesen Mitte 2008 um 1%-Punkt von 21% auf 20%. Andererseits wurde, wie in Belgien, Deutschland, Frankreich und Italien, der Anwendungsbereich der reduzierten Mehrwertsteuersätze ausgeweitet. Um die Auswirkungen der Krise auf die Realwirtschaft gering zu halten, setzten viele europäische Länder wirtschaftspolitische Maßnahmen zur Sicherung der Arbeitsplätze um. Deutschland erleichterte z.B. die Nutzung des Instruments der Kurzarbeit. Außerdem wurde der Eingangssteuersatz im Jahr 2009 von 15% auf 14% gesenkt, um Niedriglohnbezieher zu entlasten. In Finnland wurden die indirekten Lohnkosten gesenkt, um die Arbeitsnachfrage zu stimulieren. Der Arbeitgeberanteil zur staatlichen Gesundheitsversicherung wurde zunächst im Jahr 2009 ausgesetzt und in 2010 gänzlich abgeschafft. Diese Maßnahmen resultierten zunächst in einer Hortung von Arbeitskräften, wodurch die Einnah- men aus der Besteuerung von Arbeit nahezu konstant blieben bzw. nur leicht sanken. Der in Grafik 11 verzeichnete Anstieg der Einnahmen aus einer Be- steuerung des Faktors Arbeit lässt sich statistisch erklären. Durch die oben be- schriebenen Maßnahmen sanken die Einnahmen aus der Besteuerung von Arbeit nur leicht. Das BIP, welches im Nenner des in Grafik 11 verwendeten Indikators steht, sank jedoch relativ zu den Steuereinnahmen stärker. Somit steigt der Anteil der Einnahmen aus einer Besteuerung des Faktors Arbeit rela- tiv zum BIP an, obwohl die Einnahmen nahezu konstant blieben bzw. leicht rückläufig waren. Der Effekt der Krise auf den Arbeitsmarkt und die Einnahmen aus einer Besteuerung von Arbeit wird sich erst mit Verzögerung zeigen. Eine Entlastung des Faktors Kapital kann zum einen mit einem verringerten Steuersatz und zum anderen mit einer Verkleinerung der Bemessungsgrundla- ge umgesetzt werden. Spanien führte beide Maßnahmen speziell bei kleinen und mittleren Unternehmen für den Zeitraum von 2009 bis 2011 ein. Auf der einen Seite konnte ein verringerter Körperschaftsteuersatz von 20% (anstatt 25%) angewendet werden und auf der anderen Seite wurden für diesen Zeit- raum großzügigere Abschreibungsmöglichkeiten eingeführt. Mittel- bis langfristig: Haushaltskonsolidierung Die steuerlichen Entwicklungen bezüglich der Haushaltskonsolidierung lassen sich zum jetzigen Zeitpunkt nur qualitativ bewerten, da die Daten über die Steu- erstruktur mit 1,5-jähriger Verzögerung veröffentlicht werden. Allerdings ist eine Rückkehr zur wachstumsverträglichen Ausrichtung der Steuersysteme zu erwar- ten. Die europäischen Mitgliedstaaten nutzten die Besteuerung von Konsum, um die Steuereinnahmen zu steigern. Im Zeitraum von 2009 bis 2012 haben insgesamt über die Hälfte der europäi- schen Mitgliedstaaten den Standardsatz der Mehrwertsteuer um mindestens 1%-Punkt angehoben. Besonders große Erhöhungen sind zum Beispiel in Un- garn (von 20% auf 25%), Portugal (von 20% auf 23%) und dem Vereinigten Königreich (von 17,5% auf 20%) zu beobachten. Zudem sind in nahezu allen Mitgliedstaaten die Verbrauchsteuern auf fossile Brennstoffe erhöht worden. In Irland wurde z.B. im Jahr 2011 die Mineralölsteu- er auf Benzin und Diesel um 4 Cent bzw. 2 Cent erhöht. Die erwarteten Zusatz- einnahmen allein aus dieser Steuererhöhung belaufen sich auf EUR 160 Mio. Einige Länder führten als weitere Einnahmequelle neue Verbrauchsteuern ein. Seit Januar 2011 ist in Deutschland eine Steuer auf alle Flugtickets, die nach Mittel - bis langfristig sollen die Hau s- halte konsolidiert werden Besteuerung von Konsum 6 8 10 12 14 16 18 2005 2006 2007 2008 2009 Einnahmen aus Konsumbesteuerung Einnahmen aus Besteuerung von Arbeit Einnahmen aus Besteuerung von Kapital Eurozone: Krise verändert Struktur der Steuereinnahmen 11 In % BIP Quellen: DB Research, Europäische Kommission (2011) Die Rolle von Steuersystemen für Wachstum: Europa im Überblick 10 | 27. April 2012 EU-Monitor dem 1. September 2010 gebucht wurden, fällig. In Finnland muss eine Ver- brauchsteuer auf Süßwaren – Eiscreme, Softdrinks und Süßigkeiten ‒ entrichtet werden. Die Besteuerung von Arbeit hat sich je nach Steuerklasse unterschiedlich ent- wickelt. Zum einen senkten einige Mitgliedstaaten die persönliche Einkom- mensbesteuerung speziell für Niedriglohnbezieher und verringerten gleichzeitig deren Bemessungsgrundlage – z.B. über vermehrte Steuervergünstigungen und Abschreibungsmöglichkeiten. Zum anderen haben viele Mitgliedstaaten die Bemessungsgrundlagen ausgeweitet und den Spitzensteuersatz angehoben (z.B. Griechenland, Portugal, Luxemburg und das Vereinigte Königreich). Im EU-27-Durchschnitt wird vermutlich die steuerliche Belastung des Faktors Arbeit leicht ansteigen. Auch hier ist eine differenzierte Betrachtung nötig. Bei der Unternehmensbe- steuerung setzt sich der Trend zu niedrigeren Körperschaftsteuersätzen stark abgeschwächt fort. Der Spitzenkörperschaftsteuersatz sinkt seit Ausbruch der Krise im EU-Durchschnitt nur noch mit 0,15%-Punkten pro Jahr, verglichen zu einem jährlichen Rückgang von mehr als 1%-Punkt pro Jahr seit der Jahrtau- sendwende. Im Gegensatz dazu ist mit einer (höheren) Besteuerung speziell des Finanzsek- tors zu rechnen. Im Zeitraum von 2009 bis 2011 haben zum Beispiel Dänemark, Frankreich, Österreich, Ungarn und das Vereinigte Königreich eine Bankenab- gabe eingeführt. Auch in Deutschland ist mit der Verabschiedung des Restruk- turierungsgesetztes am 9. Dezember 2010 seit 2011 eine Bankenabgabe fällig. Besteuerung von Arbeit Besteuerung vo n Kapital Die Rolle von Steuersystemen für Wachstum: Europa im Überblick 11 | 27. April 2012 EU-Monitor Fazit und Ausblick Die möglichst optimale Ausgestaltung eines Steuersystems hängt von vielen Faktoren ab und ist für jedes Land unterschiedlich. So spielt neben dem Ein- fluss der Steuern auf die Wachstumsfaktoren z.B. auch das gesellschaftlich gewünschte Ausmaß der Umverteilung eine entscheidende Rolle. Allerdings empfiehlt sich im Allgemeinen ein wachstumsverträgliches Steuersys- tem, welches die verzerrenden Effekte der Steuern auf die Wachstumsfakto- ren – Arbeit, Kapital und technologischer Fortschritt – möglichst gering hält. In der Theorie wird ein Steuersystem als wachstumsverträglich bezeichnet, wenn die steuerliche Belastung der Faktoren Arbeit und Kapital relativ gering ist und dafür eine höhere Steuerlast auf den Konsum bzw. Grundbesitz und Erbschaf- ten entfällt. Im Zeitraum von 2000 bis 2008 zeigte sich in Europa ein leichter Trend zur wachstumsverträglichen Umgestaltung der Steuersysteme. Vor allem die nord- und osteuropäischen Staaten entwickelten sich entsprechend, während nur wenige zentraleuropäische Länder diese Tendenz aufwiesen. Der Ausbruch der Finanzkrise hatte zwei Auswirkungen auf die europäischen Steuersysteme. Kurzfristig versuchten die Staaten über Steuerentlastungen die Nachfrage zu stimulieren und somit die negativen Effekte auf die Realwirtschaft gering zu halten. Mittel- bis langfristig sind die meisten Staaten in Europa ge- zwungen ihre Haushalte zu konsolidieren. Zum einen ist dies notwendig, weil sie sich vor der Krise zu hoch verschuldeten. Zum anderen ist in der Zukunft mit steigenden Staatsausgaben und sinkenden Einnahmen zu rechnen, weil die Bevölkerung in Europa immer älter und die Größe der Erwerbsbevölkerung im- mer geringer wird. Ein wachstumsverträgliches Steuersystem bietet die Mög- lichkeit, Staatseinnahmen zu generieren und dabei die Verzerrungen auf die Wachstumsfaktoren möglichst gering zu halten. Die bis jetzt durchgeführten Steuerreformen innerhalb der EU deuten eine da- hingehend positive Entwicklung an. In vielen Ländern sind die Konsumsteuern angehoben worden und die steuerliche Belastung des Faktors Kapital ‒ speziell die Belastung der Unternehmen ‒ sinkt weiter. Einzig die Besteuerung des Fak- tors Arbeit scheint sich gegenläufig zu entwickeln. Eine verstärkte wirtschaftspolitische Koordinierung in Europa könnte einen An- satzpunkt für weiterführende strukturelle Reformen bilden. Die EUROPA 2020 Strategie enthält bereits die Empfehlung, dass eine Haushaltskonsolidierung in Verbindung mit einer wachstumsverträglichen Umgestaltung des Steuersystems stattfinden sollte. Das im Jahr 2010 eingeführte Europäische Semester erlaubt die konzeptionelle Führung dieses Ziels in den Mitgliedstaaten. So enthalten die Empfehlungen des Rates zu den nationalen Reformprogrammen Frankreichs oder Spaniens bereits Aufforderungen zur Verschiebung der Steuerlast von Arbeit zu Konsum. Caroline Heinrichs (Caroline.Heinrichs@daad-alumni.de) Frank Zipfel (+49 69 910-31890, frank.zipfel@db.com) Die Rolle von Steuersystemen für Wachstum: Europa im Überblick 12 | 27. April 2012 EU-Monitor Literatur Arnold, Jens (2008). Do Tax Structures Affect Aggregate Economic Growth? 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Bei Zitaten wird um Quellenangabe „Deutsche Bank Research“ gebeten. Die vorstehenden Angaben stellen keine Anlage-, Rechts- oder Steuerberatung dar. Alle Meinungsaussagen geben die aktuelle Ein- schätzung des Verfassers wieder, die nicht notwendigerweise der Meinung der Deutsche Bank AG oder ihrer assoziierten Unterneh- men entspricht. Alle Meinungen können ohne vorherige Ankündigung geändert werden. Die Meinungen können von Einschätzungen abweichen, die in anderen von der Deutsche Bank veröffentlichten Dokumenten, einschließlich Research-Veröffentlichungen, vertreten werden. Die vorstehenden Angaben werden nur zu Informationszwecken und ohne vertragliche oder sonstige Verpflichtung zur Verfü- gung gestellt. Für die Richtigkeit, Vollständigkeit oder Angemessenheit der vorstehenden Angaben oder Einschätzungen wird keine Gewähr übernommen. 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