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17. September 2007
Nach zwei Jahren Große Koalition ist es an der Zeit, eine Zwischenbilanz der Regierungstätigkeit zu ziehen und einen Ausblick auf die zweite Hälfte der Legislaturperiode zu wagen: Der Großen Koalition fehlt noch immer die Durchschlagskraft in der Wirtschafts- und Sozialpolitik. Die Reformen der Unternehmen- und Kapitalertragsteuern wurden nur halbherzig angegangen; der Steuerstandort bleibt eine Baustelle. Strukturelle Reformen werden in der Energie- und Umweltpolitik auf den Weg gebracht. Eine teurere Umwelt sollte ein weiterer Grund für eine Entlastung bei Steuern und Abgaben sein. [mehr]
Deutschland im Zwischenhoch - Eine Reformagenda für die Große Koalition * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * Autoren Barbara Böttcher +49 69 910-31787 barbara.boettcher@db.com Klaus Deutsch +49 30 3407-3682 klaus.deutsch@db.com Editor Dieter Bräuninger Publikationsassistenz Martina Ebling, Sabine Berger Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland Internet: www.dbresearch.de E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 DB Research Management Norbert Walter 17. September 2007 * ** **** ** **** *** *** ** ** ** * *** *** ** * *** *** **** * Die Standortqualität hat sich verbessert, die Exportwirtschaft brummt, neue Arbeits- plätze entstehen. Eine längerfristige Dynamik ist jedoch keinesfalls gesichert, gravierende Wachstumshemmnisse bleiben bestehen. * ** * *!** "******* *** *** ** *** ** **# ** * ** * ** *** * ** $ * ** %*&***'****** Die Regierungspolitik hat zwar den Aufschwung unterstützt, aber wenig für die Stärkung der Wachstumskräfte unternommen. Bei einer Delle in der Weltkonjunktur stünden die positiven Trends wieder auf der Kippe. ****# *** (** *** ** *&** ** *** **** * ** ) ** *** * ** *** %*&*** $ '* ***** Die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte macht Fortschritte, aber die Umorientierung zu höherer Qualität und neuen Finanzierungsstrukturen steckt noch in den Anfängen. Eine härtere Schuldenregel für den Gesamtstaat ist das wichtigste, sinnvolle Ziel der Föderalismusreform. Die Reformen der Unterneh- men- und Kapitalertragsteuern wurden nur halbherzig angegangen; der Steuer- standort bleibt eine Baustelle. In der Sozialpolitik gelang allein in der Rentenver- sicherung eine wichtige Reform, und die Senkung der Beiträge zur Arbeitslosen- versicherung ist lobenswert. Angedachte neue Transfers, etwa für Geringverdie- ner, gefährden die Haushaltskonsolidierung. * ** * *!* "******* **** *** *** ** ** ** * +* ** #* * $ ** * ,****' ***** ********* -*** *** ** *** **# * ***# ** * Zwar bleibt die Politik auch weiterhin eine umfassende nationale Energiestrategie schuldig, aber ein Maß- nahmenbündel wird den Energieverbrauch und die Kohlendioxidemissionen lang- fristig erheblich drosseln. Die Regierung hat kürzlich ein integriertes Energie- und Umweltprogramm beschlossen. In diesem Programm stehen Energieeinsparung, Energieeffizienz und klimagünstige Energien im Vordergrund. Eine fortgesetzte Nutzung der Kernenergie würde die Erreichung der energiepolitischen Ziele deut- lich erleichtern. + * ** * ***** ,* *** **** *** ** * *** * *** * ** * ** * +*** **# * ** % *** ** *** **#**** **** Die mit dem Klimaschutz verbundenen Mehrbe- lastungen für Bürger und Unternehmen sollten ein weiteres Argument sein, die Belastung mit Steuern und Abgaben in anderen Bereichen im Falle einer weiterhin guten Konjunkturentwicklung sukzessive zu senken. * ** ***** * ** )* * ** *** *** Eine Reformagenda für die Große Koalition Aktuelle Themen 395 2 17. September 2007 Preisliche und technologische Wett- bewerbsfähigkeit gestiegen „Wir müssen alles daran setzen, die Grundlagen für den Auf- schwung zu stärken.“ (Bundeskanzlerin Merkel) .* %***** */ ** *** ** **# '** &0 Die deutsche Wirtschaft verzeichnet seit 2006 Wachstumsraten, wie man sie das letzte Mal in den Jahren 1998-2000 gesehen hat. 2006 legte das BIP um 2,9% zu. Auch für das laufende Jahr erwarten wir rund 2 ½% reales Wachstum. Nach den Jahren der Stagnation ist dies erfreulich – von 2001 bis 2005 wuchs die Wirtschaft nur um ein halbes Prozent pro Jahr. Endlich ist die Belebung auch auf dem Arbeitsmarkt zu beobachten. Die Arbeitslosenquote sank nach einem Höhepunkt 2005 bei 11,7% der zivilen abhängigen Erwerbspersonen bis zum August 2007 auf 8,8% und damit auf den niedrigsten Stand seit 1993; seit Februar liegt die Arbeitslosigkeit (saisonbereinigt) erstmals seit längerer Zeit auch wieder unter dem EU-Durchschnitt. Augenfällig ist der Aufschwung vor allem im Außenhandel. Der Ex- port entwickelt sich weiterhin sehr dynamisch, allein im letzten Jahr stiegen die deutschen Ausfuhren um real 12 ½%, für 2007 dürfte die Zunahme „nur“ noch gut 7% betragen. Inzwischen hat die wirtschaft- liche Erholung auch die Binnenwirtschaft erreicht, und selbst der private Konsum erwacht aus seinem annähernd fünfjährigen Koma. Der Patient steht jedoch noch nicht wieder auf festen Beinen. Ausländische Medien konstatieren bei der vormaligen „lame duck“ Europas sogar ein zweites Wirtschaftswunder. Mit einem Wunder hat diese erfreuliche Entwicklung, die Deutschland auch eine deut- lich bessere Platzierung in den internationalen Standortrankings und in der Beurteilung durch internationale Organisationen wie der OECD oder dem IWF gebracht hat, aber nichts zu tun. Sie steht vielmehr am Ende einer schwierigen, nicht zuletzt wiedervereini- gungsbedingten Anpassungskrise der deutschen Volkswirtschaft, der zeitverzögert positiven Wirkungen der noch unter der vorherigen Regierung eingeleiteten Strukturreformen in der Steuer- und Ar- beitsmarktpolitik (u.a. Senkung der Einkommens- und Unterneh- mensteuerbelastung, Arbeitsmarktreformen, Flexibilisierung der Arbeitsbedingungen) und vor allem einer konsequenten Restruktu- rierung im Unternehmenssektor. Eine leicht prozyklische Finanzpoli- tik im Jahr 2006 kommt hinzu. Der Aufschwung wurde jedoch in erster Linie von der Weltnachfrage nach deutschen Investitionsgütern getrieben. Die Erfolgsklassiker haben erneut den Aufschwung gestemmt. Die deutschen Unter- nehmen haben sich in vielen Fällen in den vergangenen Jahren strategisch neu ausgerichtet, neue Produktions- und Absatzmärkte erschlossen und die Kosten gesenkt. Während in der Eurozone die Lohnstückkosten zwischen 2000 und 2006 um knapp 10% stiegen, stagnierten sie in Deutschland dank zurückhaltender Lohnpolitik, einer Ausweitung der Arbeitszeiten und flexiblerem Arbeitseinsatz. Zur verbesserten preislichen Wettbewerbsfähigkeit kommt eine wie- dergewonnene technologische Stärke. Deutschland weist unter den EU-15 mit 65% den höchsten Anteil innovativer Unternehmen in der Industrie auf. Zudem trifft die breite Palette hochwertiger und inno- vativer deutscher Investitionsgüter in besonderem Maße die Nach- frage der im wirtschaftlichen Aufholprozess befindlichen, mithin wachstumsstarken Schwellenländer. Insgesamt hat es Deutschland damit geschafft, seinen Weltmarktanteil als einziges großes Indust- **** ** ** ***** ** *** ****** % gg. Vj. 05 06 07 08 BIP 0,8 2,9 2,5 2,0 Priv. Verbrauch -0,1 1,0 0,2 2,0 Staatsaus- gaben 0,5 0,9 1,9 2,0 Investitionen 0,9 6,5 4,4 0,5 Ausrüstungen 6,0 8,3 9,3 4,7 Bau -3,1 4,3 0,6 -3,5 Exporte 7,1 12,5 7,2 5,0 Importe 6,7 11,2 5,3 4,5 . Deutschland im Zwischenhoch 17. September 2007 3 Nur wenige Kompromisslinien für Langfristreformen rieland zu halten. Der Anteil der Exporte am deutschen BIP liegt inzwischen bei 45%; 2000 waren es mehr als 10 Prozentpunkte weniger. Gleichwohl kann der Lebensstandard der Bevölkerung in Deutsch- land nicht allein an der Außenwirtschaft genesen 1 , da gravierende Wachstums- und Leistungsdefizite der deutschen Volkswirtschaft fortbestehen. So ist z.B. die Produktivität je Erwerbstätigenstunde seit 2000 nur durch das gute Jahr 2006 um durchschnittlich 1,5% p.a. gestiegen (zuvor nur 1,2% p.a.); dies liegt auch allein an den überdurchschnittlichen Zuwächsen in der Industrie (+2,8% p.a.) und in wenigen Dienstleistungsbereichen wie Handel, Gastgewerbe und Verkehr (+1,8% p.a.), während ansonsten der Kriechgang oder gar Rückschritt vorherrscht. 2 Auch im Vergleich mit den größten Indust- rieländern schnitt Deutschland schlecht ab. Während die Stunden- produktivität in der Gesamtwirtschaft zwischen 2001 und 2006 in Frankreich (+9%), Japan (+13%), den USA (+13%) und dem Verei- nigten Königreich (+11%) satt wuchs, nahm der Wert in Deutschland nur um knapp sieben Prozent zu; Italien verzeichnete einen Rück- gang, Kanada lief ebenfalls schwach (+5%). Dies zeigt nur, dass eine Schwalbe noch lange keinen Sommer macht. Insbesondere die gravierenden Probleme im Bildungswesen (Humankapital!) und bei der Ausrichtung von Arbeits-, Güter- und Dienstleistungsmärkten am Wettbewerb geben weiterhin Anlass zur Sorge über die Tragfähig- keit des Wachstums und den Umfang des Strukturwandels. Welche Rolle hat der wirtschaftspolitische Kurs der Großen Koalition aus CDU/CSU und SPD für den Aufschwung, für die Verbesserung der Standortattraktivität und für die Stärkung der Wachstumskräfte gespielt? Welcher Handlungsbedarf besteht für die zweite Hälfte der Legislaturperiode, um dem vor der Sommerpause von der Bundes- kanzlerin geäußerten Ziel, „…den wirtschaftlichen Aufschwung ab- zusichern…“ zu genügen, und wie stehen die Chancen, dass die erforderlichen politischen Entscheidungen auch getroffen werden? 1* *** * ** '***** / -* ** *** *** ** Die Wirtschaftspolitik der deutschen Bundesregierung in den ersten beiden Regierungsjahren der Großen Koalition folgt keiner eindeuti- gen Richtschnur. Vielmehr wird im Koalitionsvertrag vom November 2005 eine lange Reihe von Hausaufgaben in allen Politikfeldern aufgelistet. Die Wähler gaben keiner der beiden Parteien ein klares Reformmandat, und die Koalitionäre sahen selbst für ein Programm mittlerer Reichweite nur wenige tragfähige Kompromisslinien. Im Ergebnis einigte man sich auf vergleichsweise bescheidene Vorha- ben. Das Regierungsprogramm ist somit weder sozialdemokratisch noch konservativ und kann entsprechend die Erwartungen der je- weiligen Wählerschaft kaum erfüllen. Zeitgeschichtler werden sich – vom gegenwärtigen Stand aus betrachtet – wohl schwer tun, überzeugende schlagende Überschriften für ihre Studien zur Wirt- schaftspolitik dieser Koalition zu finden. Angesichts der heraufzie- henden Landtagswahlkämpfe sowie der Positionierung für den Bun- destagswahlkampf ist kaum noch mit einer programmatischen Schärfung der Regierungstätigkeit zu rechnen. 1 Siehe Posen (2007). 2 Angaben nach Statistisches Bundesamt. Internationale Angabe nach Groningen (2007), auf Basis des USD in 2006. 95 100 105 110 115 200120022003200420052006 DEItGB US JP **!*#**2********* $ ** **# ProduktivitätjeErwärbstätigenstunde, 2001=100 Quelle: GGDC 1 Aktuelle Themen 395 4 17. September 2007 Weitreichende Reformen in vielen Feldern notwendig Regierungsmotto heißt: „sanieren, reformieren und investieren“ Reformeifer hält sich in engen Grenzen Kennzeichnend für die Programmatik und für die tatsächliche Regie- rungspolitik ist bislang, dass beide Parteien fast durchgehend auf leichte Prioritätenänderungen und graduelle Anpassungsmaßnah- men innerhalb der jeweiligen Politikfelder setzen. Die anfänglich gehegte Vermutung, die Große Koalition werde die in der Bundes- politik sehr seltene Situation satter Mehrheiten im Bundestag wie im Bundesrat dazu nutzen, wichtige Strukturreformen anzugehen, konnte bislang nicht bestätigt werden. Es sieht auch für die zweite Hälfte der Legislaturperiode nicht danach aus. Der Vorgängerregie- rung von Kanzler Schröder gelang es trotz fehlender Mehrheit im Bundesrat in den meisten Jahren besser, solche Strukturreformen auf den Weg zu bringen. Deutschland braucht jedoch weitreichende Reformen in vielen Fel- dern. Konjunkturell ist die Zeit noch günstig, aber eine Abschwä- chung der Weltwirtschaft zeichnet sich bereits deutlich ab. Die de- mografische Schonzeit dürfte ab Mitte des nächsten Jahrzehnts dem Ende entgegengehen, der Fachkräftemangel gewinnt schon jetzt zunehmend an Brisanz, und die wirtschaftspolitischen Hausauf- gaben sind keinesfalls erledigt. 3 Angesichts der fortbestehenden wachstumspolitischen Probleme sind die Ambitionen der Großen Koalition zu gering. Die Anfänge in der Bildungspolitik sind kaum zu erkennen. 4 Auch in der Steuerpoli- tik sind die erforderlichen grundlegenden Weichenstellungen nicht getroffen worden. Die Liberalisierung stark geschützter (Wirt- schafts-)Bereiche steht nicht einmal auf der Tagesordnung, und auf europäischer Ebene hat sich die vorherige Regierung als Bremser bei der Öffnung der Dienstleistungsmärkte (Dienstleistungsrichtlinie) erwiesen. 5 Auch bleiben die Hausaufgaben in der Sozialpolitik schwer. Stattdessen verfolgt die Große Koalition eine Politik, die sich vorran- gig auf die Haushaltskonsolidierung konzentriert und sich als einzige strukturell weitreichende Reform nun die Energie- und Klimapolitik vorgenommen hat. Die regierungsoffizielle Linie lautet, dass die Regierung „sanieren, reformieren und investieren“ wolle. Und in der Tat sind die größten Fortschritte in der Haushaltskonsolidierung („Sanieren“) dank der guten konjunkturellen Entwicklung, der stark angestiegenen Ertragssteuern und der massiven Erhöhung von Umsatz- und Versicherungssteuer – bei nur mäßiger Entlastung bei den Abgaben – zu verspüren. Zudem wurden auch die öffentlichen Investitionen im Verkehrswe- sen und die Forschungsausgaben erhöht. Auf die zeitlich bis 2007 begrenzten Investitionsanreize für die privaten Unternehmen sowie die Wohnungswirtschaft („Investieren“) hätte zwar angesichts des Investitionsaufschwungs verzichtet werden sollen, sie haben jedoch durch Vorzieheffekte zur guten Entwicklung beigetragen. Der Eifer beim „Reformieren“ hält sich dagegen in engen Grenzen. Die Regierung hat zwar einige Neuerungen auf den Weg gebracht, aber nur zwei begrenzte Reformvorhaben reichen über den Tag hinaus: die schrittweise Anhebung des gesetzlichen Renteneintritts- alters im Zeitraum von 2012 bis 2029 („Rente mit 67“) und die Re- form der Unternehmensteuer in Verbindung mit der Einführung einer Abgeltungssteuer auf Kapitalerträge (s.u.). 3 Siehe Walter, Deutsch (2004). 4 Siehe Sachverständigenrat (2005), Kapitel III.2 und IdW (2006). 5 Siehe Deutsch, Frank, Gornig (2005). Deutschland im Zwischenhoch 17. September 2007 5 ** *** * ** $ ** * 3 ** **&'*** ** 1. Steuerpolitik Mit der Unternehmensteuerreform gewinnt der deutsche Investiti- onsstandort an Wettbewerbsfähigkeit. Dennoch bleiben nachteilige Regelungen bestehen – z.B. die mangelnde Europatauglichkeit vie- ler Gesetze oder die wenig attraktive Gruppenbesteuerung –, die behandelt werden sollten, damit Deutschland auch für Holdings attraktiver wird. Die Umsetzung des Konzepts einer Abgeltungs- steuer bleibt weit hinter den Zielen zurück. Bei der Erbschaftsteuer zeichnet sich dagegen eine vernünftige Reform ab. Die deutlich gestiegenen Steuereinnahmen erfordern auch eine Überprüfung der Einkommensteuerbelastung. Im Interesse von Unternehmen und Bürgern muss zudem auf eine transparentere und berechenbarere Steuergesetzgebung hingewirkt werden. Die Absenkung der Steuerbelastung für Unternehmen auf knapp unter 30% (einschl. Gewerbesteuer) wird die Situation für die Kapi- talgesellschaften verbessern. In welchem Umfang die Unternehmen tatsächlich entlastet werden, muss sich noch zeigen, da die ver- schiedenen Maßnahmen zur Gegenfinanzierung in ihrer Wirkung nur schwer vorherzusehen sind. Das Ziel einer steuerlichen Gleich- stellung von Personen- und Kapitalgesellschaften dürfte trotz Entlas- tungselementen wie der Thesaurierungsbegünstigung oder dem Investitionsabzugsbetrag vermutlich nicht erreicht werden – was u.a. an der so genannten Reichensteuer liegt (erhöhter Einkommens- teuersatz von 45% für Einkommen über EUR 250.000) sowie den Detailregelungen der Abgeltungssteuer. Zum 1.1.2009 wird eine definitive Abgeltungssteuer mit einem ein- heitlichen Satz von 25% (plus Solidaritätszuschlag und Kirchen- steuer 28%) auf alle Zinserträge, Dividenden und Veräußerungsge- winne aus Wertpapieren eingeführt. Dies ist grundsätzlich positiv, allerdings dürften die erhofften positiven Effekte – Steuervereinfa- chung, Stärkung des Finanzplatzes Deutschland für private und institutionelle Anleger – größtenteils verpuffen. Der Abgeltungssteu- ersatz ist zu hoch. Von der verbreiterten Bemessungsgrundlage sind vor allem Kursgewinne – insbesondere bei Aktien – betroffen, die bisher nach Ablauf der Spekulationsfrist steuerfrei waren. Dies läuft den Zielen zuwider, das Aktiensparen bei Privatanlegern zu fördern und die Attraktivität von Aktienanlagen für die Altersvorsorge zu erhöhen (Ausnahme: Fondssparpläne im Rahmen der Riester- Rente). Zudem wird das Halbeinkünfteverfahren abgeschafft, so dass es zu einer Doppelbelastung des privaten Anlegers durch die Körperschaftsteuer bzw. Gewerbesteuer und die Abgeltungssteuer kommt, sich mithin die steuerliche Belastung von Eigenkapital ge- genüber Fremdkapital sogar noch weiter erhöht. Auch wenn die Aussichten dafür derzeit gering sind: Es wäre wünschenswert, dass hier noch nachgebessert wird. Für die Erbschaftsteuer hat die Bundesregierung für den Herbst einen Gesetzesvorschlag angekündigt, der dann rückwirkend zum 1.1.2007 in Kraft treten soll. Eine vollständige Abschaffung der Erb- schaftsteuer wie in Schweden ist aufgrund von verteilungspoliti- schen Vorbehalten und auch fiskalischen Interessen der Bundes- länder nicht mehrheitsfähig. Politische Vorgabe jeder Reform ist die Sicherstellung des bestehenden Aufkommens (knapp EUR 4 Mrd. in 2006). Eine Neuregelung könnte auf eine einheitliche und marktna- he Bewertung der Vermögensteile bei niedrigen, progressiv steigen- 0 10 20 30 40 US ES DE FR IT BE GB NL DE* LU DK AT CZ HU PL SK IE +***** ,* ******** $ ******** **# % Quelle: ZEW * ab 2008 * Aktuelle Themen 395 6 17. September 2007 Noch Handlungsbedarf bei der Steuerpolitik Konsolidierung vor allem über die Einnahmenseite den Steuersätzen und hohen Freibeträgen innerhalb der Familie hinauslaufen. Der bereits vor dem Urteil des Bundesverfassungsge- richtes vorgelegte Entwurf zur Erleichterung der Unternehmens- nachfolge, der ein so genanntes Abschmelzmodell favorisierte, ist in seiner jetzigen Form nicht mehr umsetzbar. Um Liquiditätsprobleme im Zuge der Unternehmensnachfolge zu verhindern, wird eine auf 10 Jahre angelegte zinslose Stundung auf das Betriebsvermögen (bei Wegfall der Trennung zwischen produktivem und unprodukti- vem Betriebsvermögen) diskutiert. Neben diesen konkreten Vorhaben besteht überall dort noch weite- rer Handlungsbedarf, wo steuerliche Regelungen die Internationali- sierung deutscher Unternehmen erschweren. Dazu gehört die man- gelnde Europatauglichkeit vieler Gesetze, namentlich des Außen- steuergesetzes. Auch die Konkretisierung der Besteuerung bei Funktionsverlagerungen, die im Rahmen der Unternehmensteuer- reform zur Gegenfinanzierung vorgesehen ist, dürfte auf europa- rechtliche Probleme stoßen. Zu wünschen wäre zudem eine attrak- tive Gruppenbesteuerung nach österreichischem Modell. Die Über- prüfung des steuerlichen Rahmens schließt vor dem Hintergrund deutlich steigender Steuereinnahmen – nach Schätzungen des BMF plus 25% bis 2011 – aber auch die Einkommensteuer ein. Der zur Dauerabgabe mutierte Solidaritätszuschlag, höhere Grundfreibeträ- ge oder eine „Seitwärtsverschiebung“ des Steuertarifs wären Ansatzpunkte, um die im Zuge der kalten Progression weiter gestie- gene Steuerbelastung der Bürger noch in dieser Legislaturperiode zu verringern. 2. Haushaltskonsolidierung nachhaltig gestalten Trotz konjunkturell und steuerlich bedingter Konsolidierungsfort- schritte sind die Hausaufgaben noch nicht erledigt. Um nicht nur die Neuverschuldung, sondern auch den Schuldenstand wieder in Ein- klang mit dem Maastrichter Vertrag zu bringen, muss die Konsolidie- rung auf Bundes-, aber auch auf Landesebene sowie in den sozia- len Sicherungssystemen noch einige Jahre lang und auch konse- quenter ausgabenseitig fortgesetzt werden. Zudem sollte die Fi- nanzpolitik zukünftig stärker entlang qualitativer Kriterien für den Mitteleinsatz wie für die Zielerreichung der Politik gesteuert werden; die Voraussetzungen dazu werden derzeit geschaffen. 6 Die Große Koalition hat mit einer vor allem auf der Einnahmenseite wirksamen Konsolidierungspolitik die Neuverschuldung des Bundes bereits deutlich reduzieren können und strebt eine Rückführung der 6 Siehe Böttcher et al. (2007). + ****** * * 3****&'** * ** 4*** * Mrd. EUR Soll Soll FP* FP FP 2007 2008 2009 2010 2011 Ausgaben / Einnahmen 270,5 283,2 285,5 288,5 289,7 (Veränderung, %) +3,6 +4,7 +0,8 +1,1 +0,4 Steuereinnahmen 220,5 237,1 247,9 252,6 260,3 Nettokredit- aufnahme 19,6 12,9 10,5 6,0 0 *Finanzplanung Quelle: BMF 5 Deutschland im Zwischenhoch 17. September 2007 7 Budgetausgleich zügig anstreben Nettokreditaufnahme auf Null im Jahr 2011 an. In den Jahren bis 2011 soll der Haushalt laut Finanzplanung um jahresdurchschnittlich 1,7% wachsen, was der geschätzten Potenzialwachstumsrate ent- spräche. In 2007 und 2008 steigen die Ausgaben überdurchschnitt- lich mit 3,6% bzw. 4,7%, wobei der überwiegende Teil der Steige- rungen durch Sonderfaktoren und Einmaleffekte (z.B. steigender Umsatzsteueranteil als Zuschuss an die BA; Aufbau des steuerfi- nanzierten GKV-Zuschusses; Erziehungsgeld) begründbar ist. Das gesamtstaatliche Defizit soll 2010 auf Null zurückgeführt werden, könnte aber auch schon im kommenden Jahr diesen Wert erreichen; noch 2005 hatte Deutschland mit einem Defizit in Höhe von 3,2% des BIP über dem Referenzwert der finanzpolitischen Maastricht- kriterien gelegen, dieses aber 2006 auf 1,6% halbieren können. Für 2007 wird seitens der Europäischen Kommission nur noch 0,6% erwartet (2008: 0,3%), wobei das strukturelle Defizit sogar auf unter ein Prozent des BIP fallen könnte. 7 Mit dieser finanzpolitischen Leit- linie könnte auch der Schuldenstand bei entsprechend hohem tat- sächlichem Wachstum schrittweise von zuletzt 67,9% (2005 und 2006) wieder um einige Prozentpunkte in Richtung des Referenz- werts von 60 Prozent zurückgeführt werden. Nur ein nachdrücklicher Schuldenabbau würde auch die Zinsbelastungen der öffentlichen Hand senken, die mit EUR 64 Mrd. in 2006 zu Buche schlagen. Im Bundeshaushalt 2008 sind nach bisheriger Kenntnis fast 7% mehr für Zinsausgaben eingeplant – trotz sinkender Nettokreditaufnahme. Dies verdeutlicht, dass die Konsolidierung noch nicht ein Thema der Vergangenheit ist, sondern eine dringliche Gegenwartsaufgabe bleibt. Zudem kommt es bei der Konsolidierung zunehmend darauf an, die Qualität der staatlichen Ausgaben und Einnahmen weiter zu erhö- hen, u.a. die Investitionstätigkeit auf dem seit Regierungsbeginn leicht erhöhten Niveau zu halten. Mittelfristig sollten nicht nur die Steuerstruktur und -effizienz, sondern auch die Ausgabenstrukturen stärker an Wachstums- und Nachhaltigkeitszielen orientiert werden. Die dank der restriktiven Ausgabenleitlinien und der guten Konjunk- tur erreichte Rückführung der Staatsquote (2006: 45,6%) auf ein Niveau, das seit 1991 immer überschritten worden war, ist begrü- ßenswert, kann aber Anstrengungen für strukturelle Verbesserungen nicht ersetzen. Die bereits erfolgte Haushaltsumschichtung zuguns- ten von Bildung, Forschung und Technologie weist hier den Weg, reicht aber u.a. angesichts der dramatischen Defizite im Qualifikati- onsniveau der Bevölkerung, v.a. der jüngeren Generation, bei wei- tem nicht aus. 3. Föderale Finanzbeziehungen – eine Herkules- Aufgabe Die Föderalismuskommission sollte eine bessere Zuordnung von Aufgaben und Finanzierung bei den einzelnen Gebietskörperschaf- ten, einen anreizorientierten Länderfinanzausgleich und eine wirk- same Schuldenregel für die öffentlichen Haushalte schaffen. Seit dem 1. September 2006 ist die Föderalismusreform, die die Zuständigkeiten von Bund und Ländern regeln soll, in Kraft. Ein Ziel war es, die Zahl der im Bundesrat zustimmungspflichtigen Gesetze (tax. Quote von rd. 50%) zu reduzieren. Wegen der Großen Koaliti- on, in der die politischen Konflikte in der Regel in anderen Runden als dem Bundesrat ausgetragen werden, lässt sich der Erfolg der Reform in dieser Hinsicht nur schwer bemessen. Die uneinheitlichen 7 So die Europäische Kommission (2007). 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 1991 1994 1997 2000 2002 2005 -*******# * %** 6** * Staatsausgaben in % des BIP * Aktuelle Themen 395 8 17. September 2007 Regeln um den Nichtraucherschutz, der sich auf einem bundeswei- ten Rauchverbot gründet, aber länderspezifisch geregelt wird, las- sen nichts Gutes ahnen. Auch die Bildungspolitik – eines der Kern- themen der Großen Koalition – wirft Fragen auf: Bildung ist zwar prinzipiell seit der Föderalismusreform I Ländersache, bei der Fi- nanzierung von Hochschulen, der Kinderbetreuung oder auch der Debatte um das Zentralabitur treten aber erneute die alten Kompe- tenzfragen auf. Der zweite Reformschritt „Föderale Finanzbeziehungen“ ist der öko- nomisch weitaus bedeutsamere. Die am 8. März 2007 konstituierte „Föderalismuskommission II“ unter Vorsitz von Günther Oettinger (Ministerpräsident von Baden-Württemberg) und Dr. Peter Struck (Fraktionsvorsitzender der SPD-Bundestagsfraktion) muss an- spruchsvolle, konfliktträchtige Aufgaben lösen. Die Finanzthemen – vor allem die Finanzbeziehungen von Bund und Ländern und die Verschuldung der öffentlichen Haushalte – werden weitaus schwie- riger zu bearbeiten sein. Konfliktlinien sind vor allem zwischen ar- men und reichen Bundesländern zu erwarten. Zumindest sollte es zu kleineren Reformen im Hinblick auf die Zuordnung von bestimm- ten Steuern zu Gebietskörperschaften kommen – etwa bei einer Reform der Kfz-Steuer. Darüber hinaus sind neue Wege für die Koordinierung von Bund und Ländern in der Haushaltskonsolidierung in der Diskussion, die die Orientierung am Artikel 115 Grundgesetz ablösen sollen. Ein generelles Schuldenverbot wird nicht durchsetzbar sein, jedoch wird man nur mit wirksamen Schuldenregeln und konsequenten Finanz- standards eine erfolgreiche Reform machen können. Der Weg scheint in Richtung einer Schuldengrenze mit dem Ziel eines über den Konjunkturzyklus ausgeglichenen Haushalts zu weisen. Vom finanziellen Umfang her spielt es kaum eine Rolle, ob man sich an die Nettoinvestitionen oder an das BIP anlehnt. Ersteres könnte als Anlehnung an den alten Art. 115 gesehen werden – allerdings mit der Schwäche, dass die Politik diesen Nettoinvestitionsbegriff nach ihren Maßstäben (um-)definieren wird. Politökonomisch günstiger wäre eine Regelung, die Kredite des Gesamtetats auf maximal ein ********* * * * *** **** **** **** ** Verwaltungsthemen Thema Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern Länderfinanz- ausgleich Verschuldung öffentlicher Haushalte Aufgabenkritik und Verbesserung der Wahrnehmung der öffentlichen Finanzen Problem Mischfinanzierungen und Gemeinschaftsaufgaben verwischen die politischen Zuständigkeiten Finanzkraft der Länder stark nivelliert; Fehlanreize durch Bundesergänzungs- zuweisungen Konsolidierung aller öffentlichen Haushalte nicht zwingend, keine einheitlichen Standards Ineffiziente Verwaltungsabläufe in Bereichen wie Arbeits-, Steuer- und Fernstraßenverwaltung Diskutierte Lösungen Tausch von Steuerarten (z.B. Versicherungs- steuer, KFZ-Steuer, Mineralölsteuer) und zentralisierte Steuer- eintreibung durch den Bund Altschuldenüber- nahme für arme Länder; Zusam- menschluss von Ländern Schuldenverbot, Schuldenbremse, Sanktionen für verschuldete Länder Standardisierung von Prozessen, Harmonisierung von IT-Verfahren, Entflechtung von Verwaltungsaufgaben, verbesserte Zusammenarbeit von Bund und Ländern, Zusammenschluss von Ländern Quelle: DB Research Finanzthemen * Vorsitz MP Oettinger (CDU) FV Struck (SPD) ********** *** *** ******** **** ** Quelle: DB Research Vertreter aus Landtagen und den Kommunen (ohne Stimmrecht) 32 Mitglieder 16 Bund 5 Bundesregierung 8 Regierungs- koalition 3 Opposition 16 Bundesrat 16 Minister- präsidenten * Deutschland im Zwischenhoch 17. September 2007 9 halbes Prozent des BIP zu begrenzen. Sanktionsregeln wären bei einem (Konjunktur-)Ausgleichskonto wegen der Tilgungsverpflich- tungen vorerst kaum notwendig. Ohne Sanktionsregelungen wird man dauerhaft wohl nicht auskommen. Auch eine Reform der Haus- haltsverhandlungen sollte mittelfristig weiter vorangetrieben werden, mit dem Ziel, die qualitative Steuerung des Einsatzes öffentlicher Mittel zu stärken. 5* %*&***'*** ** 1. Altersvorsorge: Zukunftsaufgabe angenommen Aus heutiger Sicht sind die Rentenfinanzen weitgehend saniert. Angesichts der demografischen Entwicklung sollte der bereits ein- geschlagene Weg einer stärker kapitalmarktorientierten, privaten Altersvorsorge aber konsequent weitergegangen werden. Die weite- re Förderung der Betriebsrenten ist hier eine sinnvolle Entschei- dung. Mit der Erhöhung des gesetzlichen Renteneintrittsalters auf 67 Jahre wird der längeren Lebenserwartung vorerst Rechnung getragen; dieser Teilerfolg darf nicht durch eine Vielzahl von Aus- nahmeregelungen gefährdet werden. In den letzten Jahren sind wichtige Weichen gestellt worden, um das umlagefinanzierte staatliche Rentensystem demografiefest zu ma- chen. Die verschiedenen Elemente (demografischer Faktor, Ab- schläge bei Frühverrentung), das faktische Rentenalter im gesetzli- chen Altersvorsorgesystem zu erhöhen, zeigen inzwischen Wirkung. Während Männer noch vor einer Dekade mit 62,1 Jahren in Rente gingen, liegt das Alter heute bei 63,3 Jahren (Frauen 62,4 bzw. 63,2 Jahre). Die von der Großen Koalition beschlossene Verschiebung der Regelaltersgrenze auf 67 Jahre ist vernünftig und sollte nicht durch besondere zielgruppenspezifische Ausnahmeregelungen, beispielsweise alte/neue Frühverrentungspolitik, verwässert werden. Es ist zu erwarten, dass die verschiedenen Maßnahmen zukünftig einen weiteren Anstieg des faktischen Rentenalters nach sich zie- hen. Da manche Experten von einem steileren Anstieg der Lebens- erwartung ausgehen, könnte auf mittlere Sicht aber eine weitere Anpassung des Renteneinstiegsalters notwendig sein. Politische Flankierung gab es auch, um die individuelle und betrieb- liche Altersvorsorge als alternative Pfeiler und zum Ausgleich der Kürzungen in der gesetzlichen Rentenversicherung zu stärken. Al- lerdings ist dies angesichts der gegenwärtigen Verteilung der Al- terseinkommen noch ein weiter Weg, auch wenn die staatlich geför- derte Vorsorge in jüngerer Zeit einen beträchtlichen Aufschwung erlebt hat. Derzeit erreicht der Deckungsgrad der privaten Altersvor- sorge bei der Riester-Rente neun Millionen Beschäftigte, dazu kommen 17 Mio. Anspruchsberechtigte für eine betriebliche Alters- vorsorge. Die Entscheidung der Bundesregierung, die auf sechs Jahre befristete Sozialabgabenfreiheit bei Einzahlungen in die be- triebliche Altersvorsorge nun über 2008 hinaus unbefristet – ent- sprechend der Steuerbefreiung – fortzusetzen, ist ein erfreulicher Schritt. Die damit für die Sozialkassen verbundenen Kosten von rd. EUR 2,5 Mrd. p.a. dürften verkraftbar sein. Zu begrüßen ist es auch, dass die Erträge im Rahmen von Riester-Fondssparplänen von der 2009 einzuführenden Abgeltungssteuer verschont bleiben, der Auf- bau von Vorsorgekapital also nicht bestraft wird. Allerdings sollte man beobachten, ob die Bereitschaft, privat vorzusorgen, in not- wendigem Maße zunimmt. Andernfalls könnte man überlegen, ob man für die betriebliche Altersvorsorge eine Opt-out-Lösung einführt 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Q4/01 Q4/02 Q4/03 Q4/04 Q4/05 Q4/06 Q1/07 Investmentfondsverträge Banksparverträge Versicherungsverträge ** *****# *** -* * **$ -* ** Zahl abgeschlossener Verträge in Mio. Quelle: BMAS * 0% 20% 40% 60% 80% 100% DE SE NL ES IT FR 1. Säule* 2. Säule** 3. Säule*** %***** * * * * * ******# Anteile am Alterseinkommen, % * Umlagefinanzierte staatliche Rentensysteme und andere Sozialtransfers ** Betriebliche Vorsorge *** Kapitalgedeckte individuelle Vorsorge sowie Erwerbseinkommen Quellen: DIA, DB Research ; Aktuelle Themen 395 10 17. September 2007 Freiheitlichere Ausrichtung des Gesundheitswesens und… … dessen nachhaltige Finanzierung noch nicht erreicht Auch Pflegeversicherung nicht demografiefest und auch Selbständigen eine verpflichtende Mindestvorsorge vor- schreibt, um möglicher Altersarmut vorzubeugen. 2. Gesundheit und Pflege: Augen zu und durch Die demografische Entwicklung, v.a. die kontinuierlich steigende Lebenserwartung, erfordert auch bei der Gesundheit eine stärkere Eigenvorsorge und mehr private Kapitalbildung, um eine nachhaltige Finanzierung sicherzustellen. Die Gesundheitsreform verfehlt dieses Ziel völlig. Auch bei der Pflegeversicherung wurde mit der Entschei- dung, einzig den Beitragssatz zu erhöhen, die Chance zur notwen- digen finanziellen Neuausrichtung vertan. Das gesundheitspolitische Feld muss von der nächsten Bundesregierung erneut beackert wer- den. Die 2006 auf den Weg gebrachte Reform der Gesundheitspolitik bleibt weit hinter dem zurück, was für eine wettbewerblichere und freiheitlichere Ausrichtung des Gesundheitswesens erforderlich ge- wesen wäre. Die halbherzigen Veränderungen auf den verschiede- nen Stufen des Systems werden Verteilungskonflikte zwischen den jeweils beteiligten Gruppen (z.B. Hausärzte-Fachärzte) verstärken, die Steuerungsdefizite aber nicht wirklich beseitigen. Das gilt auch für die wenig konsequente Öffnung der Vertragsbeziehungen zwi- schen Krankenkassen und Leistungserbringern, die nun durch Kol- lektivverträge des gemeinsamen, neu errichteten GKV-Spitzenver- bandes ersetzt werden. Auch das selbst gesteckte Ziel der Großen Koalition, eine nachhalti- ge Finanzierung auf die Beine zu stellen, wurde nicht erfüllt. Die Anhebung des Beitragssatzes um 0,5%-Punkte und schrittweise steigende Bundeszuschüsse helfen nur kurzfristig. Der Gesund- heitsfonds, der zum 1.1.2009 kommen soll, weist in seiner Ausge- staltung gravierende Mängel auf. Mit dem Festhalten am lohnbe- zogenen Beitragssystem wurde zudem die Chance vertan, mit der Abkopplung der Gesundheitskosten vom Lohn die Lohnnebenkos- ten dauerhaft zu senken und dem Arbeitsmarkt damit zusätzliche Wachstumsimpulse zu geben. Angesichts der offensichtlichen Ge- gensätzlichkeit der gesundheitspolitischen Konzepte beider Koaliti- onspartner und der fehlenden Einigungskraft wäre es von vorne- herein sachdienlicher gewesen, wenn man sich auf kleinere Verän- derungen im bestehenden System beschränkt hätte, um nach 2009 – bei gegebenenfalls veränderten Mehrheiten – eine vernünftige, konsistente Reform auf den Weg zu bringen. 8 Auch bei der Pflegeversicherung geht die Große Koalition den ein- fachen Weg zu Lasten Dritter, d.h. späterer Generationen: Sie weitet die Leistungen der Pflegeversicherung aus und bürdet den Bei- tragszahlern neue Kosten auf (Beitragssatz +0,25%-Punkte ab 1.1.2008), die aber schon bald nicht mehr ausreichen dürften, die dauerhaften und durch die Dynamisierung stetig wachsenden ge- setzlichen Ansprüche einer alternden Gesellschaft zu finanzieren. Beitragssätze von 4% und mehr sind nicht auszuschließen. Noch wäre ein Wechsel des Systems leichter möglich als in der Kranken- versicherung. Für die Pflegeversicherung wäre die beste Reform- option ein eigenes, risikoorientiertes Prämienmodell. 3. Arbeitsmarktreformen: Wann, wenn nicht jetzt? Die jüngste erfreuliche Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt ist v.a. konjunkturell bedingt, befördert durch längerfristig angelegte Struk- turreformen und eine Deregulierung „von unten“, d.h. Flexibilisierung 8 Siehe Bräuninger (2006). Deutschland im Zwischenhoch 17. September 2007 11 der Arbeitskonditionen auf betrieblicher Ebene. Die Große Koalition hat mit der Ausdehnung des Entsendegesetzes eher Signale in die andere Richtung gesetzt. Der Aufschwung bietet prinzipiell die Chance für weiterreichende Reformen. Anpassungen bei Hartz IV und die weitere Senkung der Lohnnebenkosten sind zu bewerkstel- ligen. Verfehlt wäre es, die Architektur von Hartz IV durch neue er- gänzende Sozialleistungen weiter zu belasten. Ein möglichst zügi- ger Abbau der Mobilitätshemmnisse gegenüber Osteuropa und eine rationale Einwanderungspolitik könnten zur Minderung des Fach- kräftemangels beitragen und dem Arbeitsmarkt neue Impulse vermit- teln. Am deutschen Arbeitsmarkt brechen die Verkrustungen langsam auf. Bei der Arbeitszeit ist eine Trendwende zu beobachten, die Teil- zeitquote erreicht inzwischen 25,5%, die Erwerbsquote der Frauen liegt mit 63,9% nun über dem OECD-Schnitt, und auch die Erwerbs- tätigenrate der Älteren ist gestiegen (von 39% in 1998 auf 48,5% in 2006). Zudem haben liberalere Regelungen für die Zeitarbeit die Flexibilität auf dem Arbeitsmarkt verbessert. Auch Hartz IV dürfte inzwischen die Bereitschaft zur Arbeitsaufnahme stärken. Arbeitsmarktpolitisch gesehen profitiert die Große Koalition jedoch von Strukturreformen der Vorgängerregierung. Eigene Entschlüsse wie die Ausweitung des Entsendegesetzes, das den Einstieg in Mindestlohnregelungen ermöglicht, sind eher kritisch zu sehen. Vereinbarungen aus dem Koalitionsvertrag zur Weiterentwicklung des Kündigungsschutzes wurden dagegen nicht aufgegriffen. Die hohen Überschüsse der Bundesagentur für Arbeit (BA) sollten für eine deutliche Entlastung der Beitragszahler genutzt werden. Die hohen Lohnnebenkosten bleiben ein gravierendes Beschäftigungs- hemmnis gerade im Niedriglohnsektor. Rechnerisch ließe sich der Beitrag zur Arbeitslosenversicherung von 4,2% auf 3,2% senken. Die Bundesregierung hat bislang aber nur den kleinen Beitrags- schritt hin zu 3,9 % verbindlich angekündigt, will aber die Möglich- keit einer weitergehenden Absenkung noch prüfen. Eine Absenkung auf 3,5% wäre schon dann möglich, wenn die BA nicht höhere Zah- lungen an den Bundeshaushalt leisten müsste. Die Bundesregie- rung hat jedoch beschlossen, der BA die Hälfte der Kosten der För- derung Langzeitarbeitsloser anzulasten. Die Beteiligung an den Förderkosten gilt als „Gegenleistung“ der BA für die Abschaffung des Aussteuerungsbetrages, den die BA bislang beim Übergang Arbeitsloser zu Hartz IV entrichten musste. Allerdings bleibt bei die- ser Gegenbuchung unter dem Strich eine Belastung von EUR rd. 3 Mrd. für die BA. Eine Überprüfung des gesamten Instrumentari- ums der aktiven Arbeitsmarktpolitik steht ebenfalls noch aus. Die Bundesregierung plant zudem weitere Maßnahmen zur Förde- rung des Niedriglohnsektors. Dies sollte allerdings im Rahmen von Hartz IV organisiert werden. Die Tatsche, dass knapp 0,5 Mio. Per- sonen als so genannte „Aufstocker“ Arbeitslosengeld II beziehen, obwohl sie eine Vollzeittätigkeit ausüben, rechtfertig keine neuen Leistungsgesetze wie den angedachten „Erwerbstätigenzuschuss“. Ein solches Vorhaben wäre ein verfehlter Schritt zurück in die Zeit vor der Hartz IV-Reform, mit der aus Effizienz- und Kostengründen zu Recht eine Grundsicherung aus einem Guss angestrebt wurde. Auch die finanziellen Belastungen der öffentlichen Hand durch solch einen Zuschuss wären je nach Ausgestaltung wohl beträchtlich. Problematisch ist auch die debattierte kräftige Erhöhung des Kin- derzuschlages. Sie würde den aus dem Zuschlag resultierenden „Lock-in-Effekt“ noch verstärken. (Der Effekt beschreibt das Prob- 37,80 37,85 37,90 37,95 38,00 38,05 38,10 00 01 02 03 04 05 06 ******** ****** ********** Quelle: IAB ** 558 191 476 344 617 0 200 400 600 800 1000 1200 ******************** Januar2007,in'000 *ErwerbstätigeLeistungsbezieher Quellen:BA,FAZ Einkommen < EUR 400 Einkommen EUR 400-800 Einkommen > EUR 800 Vollzeitbeschäftigte Teilzeitbeschäftigte 1.093 1.093 ** Aktuelle Themen 395 12 17. September 2007 Optimierung von Hartz IV und… … Beseitigung des Fachkräfteman- gels gebührt Priorität Familienpolitische Akzente mit Augenmaß lem, dass sich vermehrte Arbeitsanstrengungen ab einer bestimm- ten Einkommensgrenze – brutto rd. EUR 2000 pro Monat – nicht lohnen, weil der Zuschlag dann entfällt.) Ergebnis wäre nicht weni- ger, sondern mehr Abhängigkeit der Alleinerziehenden und Familien von staatlicher Hilfe. Die Lösung der Anreizproblematik durch ein bei steigendem Einkommen nur allmähliches Abschmelzen des Zu- schlages würde das Vorhaben sehr kostspielig machen. Selbst eine vierköpfige Familie mit einem Alleinverdiener mit einem Einkommen in Höhe des durchschnittlichen Bruttoeinkommens der Arbeitnehmer (rd. EUR 2.700 pro Monat) hätte dann u.U. noch Anspruch auf einen (geringen) Zuschlag. Mit der Umsetzung der beiden Vorschläge liefe die Koalition Gefahr, Ausgabenverpflichtungen festzuschreiben, die über die gegenwärtige Phase kräftig steigender Steuereinnahmen hinaus nur schwer finanzierbar wären. In seiner jetzigen Ausgestaltung ist Hartz IV freilich ungewollt zu einem Förderprogramm für 400-Euro-Jobs geworden, weil darüber liegende Verdienste mit drastischen Abzügen bestraft werden. Das mindert die Anreize, auch höherwertige Arbeitsplätze anzunehmen. Deshalb sollten der Grundfreibetrag abgeschafft und die Komponen- te des „Forderns“ im niedrigen Einkommensbereich verstärkt wer- den. Zielführende Vorschläge dazu – etwa vom Sachverständigen- rat, dem Ifo-Institut oder der Hessischen Landesregierung – liegen auf dem Tisch. 9 Während die Beschäftigung Geringqualifizierter weiterhin eine große Herausforderung bleibt, herrscht bei den Fachkräften, insbesondere bei Ingenieuren und Forschungspersonal, ein Mangel. Die Bundes- regierung wird daher den Zugang für Fachkräfte aus den 12 neuen EU-Ländern erleichtern und die Bleibechancen für ausländische Absolventen deutscher Universitäten verbessern. Um dem zuneh- mend auch demografisch bedingten Fachkräftemangel wirksam entgegenzutreten, bedarf es darüber hinaus einer rationalen, an längerfristigen Erfordernissen des Arbeitsmarktes orientierten Ein- wanderungspolitik, so wie sie in anderen Ländern lange bewährt ist. Die Abschottung des Arbeitsmarktes gegenüber Osteuropa sollte zumindest nicht über 2009 hinaus verlängert werden. Bei dem sowohl arbeitsmarkt-, als auch familien- und bevölkerungs- politisch wichtigen Thema der Vereinbarkeit von Familie und Beruf hat die Bundesregierung Ansätze und Initiativen ihrer Vorgängerin weitergeführt, aber etwa mit dem Elterngeld auch eigene Akzente gesetzt. Darüber hinaus dürfte ein gesellschaftlicher Mentalitäts- wandel angestoßen worden sein. So willkommen finanzielle Hilfen für junge Familien jedoch sein mögen, so muss allerdings auch die Familienpolitik die strikte Nebenbedingung der Haushaltskonsolidie- rung beachten. ** ****** 2***** ***** 1. Weichenstellungen in der Energie- und Klimapolitik Die Große Koalition bereitet weitreichende Weichenstellungen in der Energie- und Umweltpolitik vor, die mittelfristig den Energiever- brauch drosseln, klimaschädliche Emissionen stark mindern und die Energieversorgung in Richtung erneuerbare Energien umstellen werden. Vorrangig werden zunächst Energieverbraucher und Immo- 9 Siehe Mauer (2006). Deutschland im Zwischenhoch 17. September 2007 13 Wesentliche Punkte für ein integriertes Energie- und Klimaprogramm Verdoppelung des Anteils von Strom aus Kraft- Wärme-Kopplung auf 25% bis 2020. Steigerung des Anteils regenerativer Energien an der Stromproduktion von 12% 2006 auf 25 bis 30% bis 2020. Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien am Wärmeverbrauch von 6% 2006 auf 14% bis 2020. Nachweis der technischen, umweltverträg- lichen und wirtschaftlichen Machbarkeit der CO 2 -armen Kraftwerkstechnologien. Förderprogramme für Klimaschutz und Energieeffizienz außerhalb von Gebäuden. Förderung energieeffizienter Produkte durch Festlegung von Standards für Geräte (z.B. Ökodesign). Weiterentwicklung und Verstetigung des bestehenden Gebäudesanierungsprogramms für die energetische Sanierung von Wohn- häusern. Anreize zur Minderung der CO 2 -Emissionen des Verkehrs. Die Bundesregierung will sich für die wettbewerbsneutrale Einbeziehung des Flug- und Schiffsverkehrs in den Emissions- handel einsetzen. Reduktion der Emissionen der extrem klima- schädlichen fluorierten Treibhausgase, die ein bis zu 20.000mal höheres Treibhauspotenzial haben als CO 2 . Energie- und klimapolitisches Zieldreieck bilieneigentümer belastet, während die Versorger erst in mittlerer Frist stärker einbezogen werden. Deutschlands Energie- und Klimapolitik folgt offiziell dem Zieldreieck einer preiswerten, sicheren und umweltfreundlichen Energieversor- gung. Trotz einer relativ günstigen Energieeffizienz weist Deutsch- land als verkehrsintensiver Flächenstaat mit großem Kohleanteil ein absolut hohes Emissionsniveau auf. Auch greift der Staat bereits stark über Steuern, Subventionen und das Ordnungsrecht in den Energiemarkt ein und verteuert den Verbrauch. Zudem gibt es ins- besondere im Strommarkt kaum Wettbewerb und ein enges Oligo- pol. Und nicht zuletzt bereiten außenpolitische Entwicklungen Sorge über die zukünftige Versorgung mit Öl und Gas. Die Energie- und Klimapolitik dürfte sich zur ernsthaftesten Reform- baustelle der Großen Koalition entwickeln. Das integrierte Energie- und Klimaprogramm der Regierung (siehe Kasten am Rand) wird mittelfristig einen veränderten Umgang mit Energie herbeiführen und einen Beitrag zur Reduzierung der globalen Klimaprobleme leisten. Dies ist v.a. mit anfänglichen Belastungen für die privaten Haushalte, den Wohnungs- und den Verkehrssektor verbunden und wird Preiseffekte auf den Märkten auslösen. Die Energieversorger werden heute schon durch Einschränkung der Netzentgelte tangiert. Künftig dürften sie sowohl im Zuge der wettbewerbspolitischen Neu- ordnung der Netze im Rahmen der EU-Politik als auch bei der über- fälligen Erhöhung der nicht mehr kostenfrei zuzuteilenden Emissi- onsrechte sukzessive härter einbezogen werden. Die Bundesregierung hat mit einer Bestandsaufnahme der Energie- versorgung, einer externen Prognose 10 und drei „Energiegipfeln“ Vorarbeiten für eine integrierte Energie- und Klimapolitik unternom- men. In den ersten beiden Jahren der Legislaturperiode wurden indes kaum konkrete Entscheidungen getroffen. Beschlossen ist allerdings – auf Initiative der EU – das Zuteilungsgesetz 2012, mit dem das EU-Emissionshandelssystem für die Jahre 2008-2012 umgesetzt wird. Die Emissionen sollen von 2008 an um 21% sinken; lediglich knapp 10% der Rechte werden versteigert. 11 Auch die Braunkohle-Kraftwerke sind nicht von harten Anpassungen ver- schont worden. Die Bundesregierung strebt eine Absenkung der Emissionen um 40% bis 2020 (zu 1990) an. Energie soll zukünftig erheblich effizien- ter genutzt werden (3% p.a. Einsparung statt bislang rund 1,5% p.a. seit 1990), und der Beitrag erneuerbarer Energien (v.a. Windkraft, Bioenergien) zum Primärenergieverbrauch soll in 14 Jahren fast verdreifacht werden (nahezu 6% in 2006). So sollen insbesondere der Energieverbrauch im Wärmesektor (Gebäude) drastisch redu- ziert, die Kraft-Wärme-Kopplung stärker gefördert, die Geräte- effizienz durch Standardsetzung erhöht und der Verkehrssektor durch zahlreiche Maßnahmen (u.a. die Umstellung der Kfz-Steuer von Hubraum auf Emissionen) energieeffizienter gestaltet werden. Zudem soll der Einsatz erneuerbarer Energien im Gebäudebereich und bei den Kraftstoffen durch Pflichtanteile stärker gefördert 12 und erhöht werden. Offen ist noch, wie die Flottenverbrauchsziele für die Automobilindustrie im Einzelnen EU-weit festgesetzt werden. Klar ist aber, dass das Ziel der Emissionsminderung auf 120 g CO 2 /km bzw. 130 g/km bei Anrechnung von u.a. Biokraftstoffen erreicht werden soll. Das Ziel der Energieersparnis von 3% gilt als sehr ehrgeizig, 10 BMWi/BMU (2006) sowie Prognos/EWI (2007). 11 Ausführlich hierzu Heymann (2007). 12 Siehe Auer (2005). Aktuelle Themen 395 14 17. September 2007 Höherer Wettbewerb im Strommarkt vonnöten Sparsamerer Umgang mit Energie und Umwelt – ein Kernthema daher würde eine Lockerung des Maßnahmenpakets die Umsetzung gefährden. Viele strittige Fragen des zukünftigen Energiemix, insbesondere in der Stromerzeugung, wurden nicht gelöst. Die Kanzlerin hat die Koalitionsvereinbarung zur Fortführung des Ausstiegs aus der Kern- energienutzung bestätigt. Dies macht es nicht leichter, die Ziele verbesserter Energieeffizienz und geringerer Energieimportabhän- gigkeit zu erreichen. An Gewicht dürften die erneuerbaren Energien und Erdgas gewinnen, während Erdöl, Kernkraft, Braun- und Stein- kohle relativ an Bedeutung verlieren werden. Es muss als offen gel- ten, ob die Förderprogramme des Bundes und der EU zur Schaffung „sauberer“ Kohlekraftwerke tatsächlich technologisch und wirtschaft- lich erfolgreich sein werden. Im Rahmen einer ambitionierten Klima- strategie dürfte die Kohlenutzung künftig schwieriger werden. Klar ist dagegen, dass die Schaffung von höherem Wettbewerb durch nationale Regulierung und EU-weite Maßnahmen im Strom- markt vonnöten ist, wobei die Bundesregierung sich im EU-Rahmen dem Vorhaben der Europäischen Kommission zur vollständigen Trennung von Produktion und Netz bei den Energieversorgern ent- gegengestellt hat und Mischlösungen favorisiert. 13 Aufgrund der in vielen wichtigen Punkten nicht langfristig festgeleg- ten Rahmenbedingungen für die Klimapolitik und die Energiewirt- schaft verzögert sich insbesondere die Erneuerung des Kraftwerk- parks. Mittelfristig sind Angebotsengpässe und weitere Preissteige- rungen von Energieträgern nicht auszuschließen. Langfristig trägt die Politik das Risiko einer erheblichen Verfehlung der selbstgesetz- ten Ziele für die Minderung der Kohlendioxidemissionen, sollten wichtige Bausteine der Strategie nicht wie geplant Einsparungen herbeiführen. Angesichts des „größten Marktversagens in der Ge- schichte der Menschheit“ (Stern-Bericht) liegt es auf der Hand, dass Bürger und Wirtschaft sich auf einen sparsameren Umgang mit Energie und Umwelt einstellen müssen. Die Große Koalition hat sich dieser Wahrheit geöffnet und ist bereit, die Bürger an dieser Stelle anfangs entsprechend zu belasten, um die Umstellung voranzutrei- ben. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Bürger und Unternehmen durch massive Energieeinsparungen mittelfristig deutlich weniger Kosten aufwenden werden. Nach Berechnungen des Umweltbun- desamtes könnten Industrie, Gewerbe und private Haushalte bei effizienterem Umgang mit Strom jährlich Euro 9,6 Mrd. einsparen. Ferner profitieren die deutschen Technologieanbieter, die weltweit zur Spitze ihrer Branche zählen, von steigenden Investitionen in moderne Energietechniken. 2. Bildungs- und Forschungspolitik: Die PS auf die Straße bringen Die Bildungs- und Forschungspolitik der Bundesregierung ist im Licht der EU-Lissabon-Ziele und der fortlaufend mäßigen Ergebnis- se der PISA-Studien zu sehen. Ein erhöhter Ressourceneinsatz von öffentlichen Institutionen und Privaten ist erforderlich. Die Koordinie- rung der Forschungspolitik innerhalb der Regierung kann ebenfalls noch verbessert werden. Durch das gute Wirtschaftswachstum in jüngerer Zeit ist das Ziel, 3% FuE-Ausgaben am BIP zu erreichen, wieder in etwas weitere Ferne gerückt. Derzeit rangiert Deutschland im internationalen Ver- gleich mit etwa 2,5% zwar im oberen Drittel; Staat und Wirtschaft 13 Siehe zur EU-Energiepolitik Auer (2007). 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 CNUKFRDEUSJPFNSE 3*+$** #*************** Stand2005,in%desBIP Quelle: OECD . 1 Deutschland im Zwischenhoch 17. September 2007 15 Regulatorisches Umfeld für Innovationen noch verbesserungs- fähig sind aber zu einem Drittel bzw. zwei Dritteln an dieser Kennzahl beteiligt. Die öffentliche Hand muss also entweder deutlich mehr Geld für FuE in die Hand nehmen oder die Rahmenbedingungen für die Privatwirtschaft verbessern. Steuerliche Regelungen wie die Zinsschranke oder die Begrenzung der interperiodischen Verlustver- rechnung, die es gerade stark fremdfinanzierten, jungen Unterneh- men erschwert zu investieren, deuten hier in die falsche Richtung. Bei der Betrachtung der Einzelpläne des Bundeshaushalts fällt die Konzentration auf Umwelt- und Klimaprojekte ins Auge. Dem BMBF stehen in 2008 für Klima- und Umwelttechnik satte 16% mehr zur Verfügung. Für den Herbst ist in Anlehnung an die High-tech- Strategie die Vorstellung einer High-tech-Strategie zum Klimaschutz geplant. Insgesamt erhöht sich der Haushalt des BMBF um knapp 8%; die Ausgaben des BMWi wachsen unterproportional zum Ge- samtetat. Erfreulich ist die Straffung der Mittelstandsprogramme auf den Titel „Technologieförderung Mittelstand“ (2008: rd. 253 Mio. Euro). Insge- samt konzentriert sich das BMWi auf Mittelstandsfragen, so auch im Energiebereich, wo im Rahmen eines 10-Punkte-Programms eine Energieberatung für KMU vorgesehen ist. Aus dem 20. Subventi- onsbericht der Bundesregierung lässt sich aber ablesen, dass – trotz des Ziels, Zukunftstechnologien und -branchen zu fördern – die größten Kostenblöcke weiterhin auf Steinkohleförderung, Ag- rarstruktur und Wohnungsbau entfallen. Die in der Tendenz adäquate Ausrichtung der sachmittelorientierten FuE-Politik muss jedoch durch flankierende Maßnahmen zur Förde- rung der Innovationsfähigkeit der Privatwirtschaft begleitet werden: im Bereich Klima/Umwelt sind regulatorische Erleichterungen für die Grüne Gentechnik vorstellbar, das Stiftungswesen ist in Deutschland verhältnismäßig schwach entwickelt, eine Öffnung der Arbeitsmärkte für Fachkräfte und internationale Spezialisten sollte einfacher gestal- tet werden. Insgesamt muss die Verknüpfung von Grundlagenfor- schung zu angewandter Forschung in Deutschland noch verbessert werden – die Entwicklung und Vermarktung des Fax und des mp3- Players oder auch die Fehlentwicklungen des Erneuerbare- Energien-Gesetzes (EEG) sind mahnende Beispiele. 3. Finanzmarktpolitik Die Stärkung des Finanzplatzes Deutschland muss konsequent vorangetrieben werden. Die Große Koalition sollte zügig die Rah- menbedingungen für Öffentlich-Private Partnerschaften und Private Equity verbessern, die Finanzaufsicht stärken, die EU-Richtlinie über den Zahlungsverkehr fristgemäß umsetzen und die öffentlichen Zahlungsgewohnheiten entsprechend umstellen. Inländische Initiativen Öffentlich-private Partnerschaften zur Finanzierung öffentlicher Infrastrukturprojekte haben bisher in Deutschland eine nur geringe Bedeutung. Die Einrichtung von PPP-Taskforces auf Landes- und Bundesebene zeigt die Bedeutung, die die Politik dem Thema seit geraumer Zeit beimisst. Gerade auf kommunaler Ebene 14 zeigen sich erste Erfolge, die jedoch noch weit unter dem Potenzial liegen. Die Bundesregierung hat sich vorgenommen, den ÖPP-Anteil an öffentlichen Sachinvestitionen von gegenwärtig 2-4% auf ein inter- 14 Hier zeigt sich die Besonderheit föderaler Systeme: Rund zwei Drittel aller öffentli- chen Investitionen werden auf der unteren Ebene durchgeführt, so dass zentrale Vorgaben nicht zwingend zum Ziel führen müssen. % ********* (***** * ** * ** ?22 $ ** ** Vertraglich Geringe Standard- isierung Kompliziertes Vergabe- recht Steuerlich Umsatzsteuerliche Gleichbehandlung Finanzierungs- neutralität im Steuerrecht Finanzmarkt ÖPP als eigenständige Assetklasse . * Aktuelle Themen 395 16 17. September 2007 Weitere gesetzliche Flankierung von ÖPP-Projekten notwendig Konkurrenzfähige Rahmenbedingun- gen für Private Equity fehlen national vergleichbares Niveau von 15% anzuheben; dies entsprä- che einem Betrag von etwa EUR 5 Mrd. p.a. Dadurch könnten die beträchtlichen Effizienzvorteile, die potentiell mit ÖPP-Projekten verbunden sind (Synergie zwischen Bau und Unterhalt, bessere Verteilung der Risiken, Innovation), realisiert werden. Die Initiative Finanzstandort Deutschland (IFD) unterstützt die Förderung von ÖPP-Projekten durch die Gründung einer privatwirtschaftlich organi- sierten Beratungsgesellschaft, der „Partnerschaften Deutschland GmbH“ (PDG), die die öffentlichen Aufgabenträger bei ÖPP- Projekten unterstützen soll. Eine weitere gesetzliche Flankierung ist jedoch notwendig. Durch das ÖPP-Beschleunigungsgesetz wurde eine erste Basis gelegt, die vornehmlich Fragen der Standardisierung im Vertrags- werk und des Wirtschaftlichkeitsvergleichs behandelte. Mit dem derzeit im Parlamentsprozess befindlichen ÖPP-Vereinfachungs- gesetz 15 wird dieser Weg weiter verfolgt. Besonderes Augenmerk sollte dabei die Prüfung der umsatzsteuerlichen Behandlung von ÖPP-Methode zu herkömmlicher Herstellungsmethode der öffentli- chen Hand sowie eine offenere Definition von ÖPP als eigenständi- ge Assetklasse erhalten. 16 Es ist zu erwarten, dass mit der Einfüh- rung der Doppik (bis 2011) auf Länder- und kommunaler Ebene die Akzeptanz von ÖPP weiter steigen wird. Steigende Projektzahlen sollten weitere Standardisierungsvorteile und eine Verbesserung des Wirtschaftlichkeitsvergleichs bringen. Die Politik sollte diesen Prozess unterstützen – etwa durch eine Privatisierung der Verkehrs- infrastrukturgesellschaft als konkretes Projekt, die Beweislastum- kehr beim Wirtschaftlichkeitsvergleich und die Einbettung in ein finanzierungsneutrales Steuersystem. Private Equity-Gesetz: Deutschland liegt bei Private Equity Investi- tionen nur im Mittelfeld: Sie entsprachen 2006 nur 0,31% des BIP (rd. EUR 7,2 Mrd.) – der europäische Schnitt liegt bei 0,56% des BIP. Zudem wurden mehr als die Hälfte aller in Deutschland getätig- ten Private Equity-Investitionen von Fonds mit Sitz im Ausland durchgeführt. Dies zeigt, dass Deutschland konkurrenzfähige Rah- menbedingungen fehlen, die im Rahmen eines neuen Private Equi- ty-Gesetzes geschaffen werden sollten. Die bisher vorliegenden Ansätze deuten allerdings darauf hin, dass dieses Ziel verfehlt wird. Nötig ist insbesondere eine Besteuerung auf Ebene der Anleger, nicht der Fonds. Darüber hinaus sollte darauf verzichtet werden, verschiedene Formen von Private Equity-Investitionen (z.B. Venture Capital vs. Buy-out) zu unterscheiden, da eine solche Unterschei- dung weder praktikabel noch sinnvoll ist. Aufsichtsmodernisierungsgesetz: Aufbauend auf der Evaluierung der Arbeit der BaFin durch die Finanzindustrie bereitet die Bundes- regierung gegenwärtig Gesetzesänderungen bezüglich der Arbeit und des Aufbaus der Finanzaufsicht in Deutschland vor. Aus Sicht der Finanzindustrie sollte es dabei oberstes Ziel sein, die Reputation und Handlungsfähigkeit der Finanzaufsicht und insbesondere ihrer Leitung zu erhalten sowie die Zusammenarbeit zwischen BaFin und Bundesbank zu optimieren. Darüber hinaus sollten aufsichtsfremde Kosten aus der Finanzierung der BaFin durch die Kreditwirtschaft 15 Hierbei handelt es sich um konkrete Fragestellungen wie Krankenhausfinanzie- rung, Sozialhilfegesetz, Fernstraßenprivatisierungsgesetz und Investmentgesetz. 16 Für den Kapitalmarkt bringt eine Begrenzung auf risikoarme Perioden von ÖPPs (idR in der Betreiberphase) kaum Mehrwert. Komplizierte Regeln sind die Folge. Auch sollte es für den Emittenten möglich sein, die Rückgabe der Fondsanteile temporär auszuschließen. Zudem müssen die Bewertungsregeln klar normiert werden. Deutschland im Zwischenhoch 17. September 2007 17 Umsetzung der EU-Richtlinie zum Zahlungsverkehr Überprüfung des Lamfalussy Prozesses: Zum Jahresende 2007 wird mit der Vorlage des Abschlussberichts der Inter-Institutional Moni- toring Group (IIMG) ein Meilenstein für die Überprüfung des Lamfalussy Verfahrens gesetzt. Auf der Basis dieses und anderer Berichte werden die drei EU-Institutionen darüber entscheiden, ob und ggf. wie das Verfahren verändert wird. Während es sich abzuzeichnen scheint, dass es bzgl. der Stufen 1 und 2 (Gesetzgebungsprozess) und Stufe 4 (Überwachung durch die EU-Kommission) allenfalls zu marginalen Änderungen kommen dürfte, besteht aus Sicht insbesondere der europäischen Finanzindustrie substantieller Handlungsbedarf zu Gunsten einer effektiveren und effizienteren Gestaltung von Stufe 3 (Konvergenz des Handelns der Aufsichtsbehörden) (vgl. Speyer / Walter 2007 und EFR 2007). Deutschland hat hierbei die Schlüsselrolle, in der EU Aufsichtsstrukturen zu schaffen, die den Realitäten und dem Ziel eines integrierten EU-Finanzbinnenmarkts entsprechen. Hypothekenmarktintegration: Voraussichtlich zum Jahresende wird die EU-Kommission ein Weißbuch mit Vorschlägen zur Integration der EU Hypothekenmärkte vorlegen. Seitens der Bundesregierung sollten in dem nachfolgenden Politikprozess zwei Interessen im Vorder- grund stehen: Zum einen die Integration der europäischen Hypothekenmärkte voranzutreiben, so dass Verbraucher und deutsche Banken von einer Zunahme des grenzüberschreitenden Geschäftes profitieren können; das geeignete Mittel ist hierfür eine stärkere Integration der Sekundärmärkte (vgl. Schäfer 2006). Zum anderen muss sichergestellt werden, dass existierende, von den Verbrauchern geschätzte Finanzierungsformen zwar durch neue Produktvarianten ergänzt, nicht jedoch durch Änderung der Regulierung beschädigt werden. Dies gilt insbesondere für den langfristigen Festzinskredit; Voraussetzung dafür ist u.a., dass das ggw. in Deutschland existierende System der Vorfälligkeitsentschädigung unverändert bleibt. Verbraucherkredit-Richtlinie: Nachdem der Rat im Mai d.J. einen Kompromiss zur Verbraucherkredit-Richtlinie verabschiedet hat, be- findet sich der Richtlinienentwurf gegenwärtig zur zweiten Lesung im Europäischen Parlament. Der Entwurf bedarf aus Sicht der Finanz- wirtschaft noch einer substantiellen Verbesserung, da er zum einen das Ziel verfehlt, das grenzüberschreitende Geschäft in diesem Geschäftsfeld zu erleichtern, zum anderen sogar das bestehende nationale Geschäft aus Sicht von Verbrauchern und Anbietern teurer und weniger attraktiv machen würde. Sollte sich auf europäischer Ebene keine substantielle Verbesserung mehr erreichen lassen, muss nachfolgend zumindest auf nationaler Ebene der verbleibende Spielraum genutzt werden, um Verschlechterungen zu vermeiden. Investmentfonds (OGAW-Richtlinie): Im November 2006 hat die EU-Kommission in einem Weißbuch Vorschläge zur Überarbeitung des Rechtsrahmens für Investmentfonds vorgelegt. Die Kommission strebt insbesondere eine Vereinfachung der grenzüberschreitenden Zulassung von Investmentfonds, die Erleichterung von grenzüberschreitenden Fondsfusionen und die Überarbeitung des vereinfachten Verkaufsprospekts an. In Reaktion auf das Weißbuch erarbeitet das Europäische Parlament gegenwärtig in einem Initiativbericht eigene Vorschläge zur Überarbeitung der OGAW-Richtlinie. Es wird erwartet, dass die Empfehlungen des Parlaments über die Vorschläge der separiert werden und die Haftungsverantwortung der BaFin für Fehlverhalten ihrer Mitarbeiter gesetzlich geregelt werden. EU-weite Vorhaben Während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft wurden Änderun- gen an den einschlägigen EU-Richtlinien ausgehandelt, die die Ver- fahrensregeln und aufsichtlichen Bewertungskriterien beim Erwerb von Kreditinstitutionen regeln. Ziel dieser Änderungen ist es, inner- halb der EU den Missbrauch des Finanzaufsichtsrechts zum Zwecke der Protektion nationaler Märkte zu verhindern. Die Umsetzung dieser Richtlinienänderungen in nationales Recht sollte unproblema- tisch sein. Zeitlich kritisch ist die Umsetzung der Zahlungsverkehrs-Richtlinie (Payment Services Directive, PSD) in deutsches Recht; gemäß der EU-Vorgaben haben die Mitgliedstaaten dafür Zeit bis zum 1. No- vember 2009. Da die Umsetzung der PSD die Voraussetzung dafür ist, dass die Banken die neuen SEPA Lastschriftverfahren anbieten können, ist eine fristgerechte Umsetzung der PSD von zentraler Bedeutung. Über die Gesetzgebung hinaus steht die öffentliche Hand in der Pflicht, durch Umstellung ihres Zahlungsverkehrs auf die SEPA-Formate dafür zu sorgen, dass in naher Zukunft eine kriti- sche Masse von SEPA-Zahlungen erreicht wird. Die dafür erforderli- chen Investitionen müssen auf Ebene aller Gebietskörperschaften und öffentlichen Institutionen, einschließlich der Sozialversiche- rungsträger, budgetiert werden. Darüber hinaus stehen in den nächsten Monaten auf EU-Ebene mehrere Initiativen an, darunter die Überprüfung des Lamfalussy- Prozesses für die EU-Gesetzgebung, die Integration der Hypothe- kenmärkte, die Verbraucherkredit-Richtlinie sowie neue rechtliche Rahmenbedingungen für Investmentfonds und Versicherungen. Aktuelle Themen 395 18 17. September 2007 Kommission hinausgehen werden und Handlungsbedarf in den Bereichen Privatplazierungsregime, Dach-Hedgefonds und Einbeziehung von Immobilienfonds in die OGAW-Richtlinie identifizieren wird. Aus politischer Sicht wäre ein zweistufiges Vorgehen sinnvoll: In 2008 sollten zunächst die Vorschläge der Kommission angenommen werden, während die weiterreichenden Vorschläge des Parlaments die Grundlage für die politische Agenda der nächsten fünf Jahre bilden sollten. Solvency II: Vor kurzem hat die EU Kommission einen Richtlinienentwurf für neue Solvabilitätsregeln für die europäische Versicherungs- wirtschaft vorgelegt. Das neue Regelwerk orientiert sich dabei an der Struktur des neuen Eigenkapitalstandards für die Banken („Basel II“) und wird ebenso wie dort auch in der Versicherungswirtschaft eine stärker risikoorientierte Eigenmittelausstattung etablieren. Erweiterte Vorschriften zum Risikomanagement und zur Erhöhung der Marktdisziplin ergänzen die Eigenkapitalregeln als zweite und dritte Säule des neuen Regelwerks. Geplant ist seitens der EU Kommission auch eine Etablierung des lead supervisor-Regimes für Versicherungsunter- nehmen. Sollte sich die Kommission mit diesem Vorschlag durchsetzen, wäre mit Blick auf die Wettbewerbsneutralität zwischen den Finanzsektoren ein zusätzliches Argument für die Etablierung dieses Regimes auch für Banken gegeben. 4. Bürokratieabbau: Lediglich erste Schritte Die Implementierung des Normenkontrollrates und die Anwendung des Standardkosten-Modells weisen in die richtige Richtung. Jedoch sollte der Prüfungsauftrag um eine Gesetzesfolgenabschätzung (GFA) erweitert werden – insbesondere müssen die Gremien, die mit dem Bürokratieabbau beauftragt sind, eine noch stärkere Stel- lung im politischen Entscheidungsprozess haben. Die Bundesregierung hat sich das Ziel gesetzt, die Bürokratiebelas- tung in Deutschland nachhaltig zu reduzieren (Regierungsprogramm „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“). Dabei dient der Normenkontrollrat (NKR) als unabhängiges Kontroll- und Bera- tungsgremium für neue Gesetze, deren Bürokratiekosten (Informati- onspflichten) mit dem Standardkosten-Modell (SKM) geprüft werden. Im August 2006 trat das Gesetz zur Einsetzung des Nationalen Normenkontrollrats (NKR) als Bestandteil des Regierungspro- gramms Bürokratieabbau in Kraft. In einem ersten Schritt wurden bis zum Jahresende 2006 von allen Bundesministerien sämtliche Infor- mationspflichten, die aus Bundes- und EG-Recht resultieren, er- fasst. Zu diesen Informationspflichten zählen knapp 11.000 staatli- che Informationspflichten für die Wirtschaft, die Pflichten zu Anträ- 3 ** **** *** * * * %* ** ***** ******** Gesetzliche Regulierungen Erforderliche Tätigkeit zur Erfüllung der Informationspflicht Lohnkosten Häufigkeit Kosten pro Verwaltungstätigkeit (Preis) Verwaltungsaufwand = Preis x Menge Quelle: Bundeskanzleramt Einzelne Informationspflicht Jährliche Verwaltungstätigkeit (Menge) Zeit Anzahl (z.B. der Unternehmen) 3 ** **** *** * * * %* ** ***** ******** Gesetzliche Regulierungen Erforderliche Tätigkeit zur Erfüllung der Informationspflicht Lohnkosten Häufigkeit Kosten pro Verwaltungstätigkeit (Preis) Verwaltungsaufwand = Preis x Menge Quelle: Bundeskanzleramt Einzelne Informationspflicht Jährliche Verwaltungstätigkeit (Menge) Zeit Anzahl (z.B. der Unternehmen) .5 Deutschland im Zwischenhoch 17. September 2007 19 Mandat des NKR auf Gesetzesfolgen- abschätzung ausdehnen Bürokratiekostenabbau zügig voran- treiben gen, Formularen, Statistiken o.ä. oder Dokumentationen gegenüber staatlichen Stellen umfassen. Seit Dezember 2006 haben die Bun- desministerien die voraussichtlichen bürokratischen Belastungen aus Informationspflichten der jeweiligen Gesetzesentwürfe nach dem SKM zu ermitteln und in einem Vorblatt anzugeben. 17 Zur Kon- kretisierung ihres Programms hat die Bundesregierung im Februar 2007 in einem Kabinettsbeschluss ein Abbauziel festgelegt, wonach Bürokratiekosten bis 2011 um 25% gesenkt werden sollen. Die Maßnahmen des Programms werden durch zwei Mittelstandsent- lastungsgesetze, die sich im Wesentlichen auf die Reduzierung von Informationspflichten beziehen, flankiert. Für die kommenden Mo- nate sind weitere Gesetze in dieser Richtung zu erwarten. Die institutionelle Einbindung des NKR in den Gesetzgebungs- prozess und die systematische Messung der Bürokratiekosten mit dem SKM sind insgesamt positiv zu bewerten. Sie bilden eine wich- tige Voraussetzung für einen erfolgreichen Bürokratieabbau. Zentra- ler Schwachpunkt der Arbeit des Normenkontrollrats ist jedoch der fehlende Prüfungsauftrag für Gesetzesinitiativen, die aus dem Deut- schen Bundestag kommen (ca. 30% aller Gesetzesinitiativen). Ob der politische Wille, diese Lücke zu schließen, nach einer Test- phase des Normenkontrollrats stark genug sein wird, darf zumindest bezweifelt werden. Ferner kann an dem Arbeitsauftrag des NKR kritisiert werden, dass der Prüfungsauftrag zu eng gefasst ist und bürokratische Lasten, die nicht aus Informationspflichten resultieren, außer Acht bleiben. Mittelfristig sollte die Bundesregierung das Mandat des NKR auf die Prüfung von Gesetzesfolgenabschätzun- gen ausdehnen. 18 17 Der NKR hat bis zum 1. Juni 2007 135 Gesetzes- und Verordnungsentwürfe ge- prüft, die zusammen 253 Informationspflichten enthalten. Die Prüftätigkeit des NKR hat dazu geführt, dass insgesamt 66 Informationspflichten geändert und 45 aufgehoben wurden, während 142 neue Informationspflichten vom Gesetzgeber verabschiedet wurden. Insgesamt konnte so der Gesamtbestand an Bürokratie- kosten durch die Arbeit des NKR um netto EUR 227 Mio. reduziert werden. Siehe Brok/Dieckmann (2007). 18 Eine Gesetzesfolgenabschätzung (GFA) geht über die Reichweite einer Bürokra- tiekostenmessung (Informationspflichten) deutlich hinaus: In einer umfassenden Geschäftsstelle Bürokratieabbau 10 Mitarbeiter aus dem Fachministerium Gesetzesvorlagen im Bundeskabinett Jährlicher Bericht Einsetzung und Rechtsaufsicht Nicht öffentliche Beratung Normenkontrollrat 8 ehrenamtliche, unabhängige Mitglieder Amtszeit von 5 Jahren Informationspflicht Verwaltung (u.a. Stat. Bundesamt) Beratung bei Bedarf Bundestagsausschuss Gesetzentwürfe der Bundesministerien 3 *** *** * ** * * * @*** **** * ****** Quelle: DB Research Geschäftsstelle Bürokratieabbau 10 Mitarbeiter aus dem Fachministerium Gesetzesvorlagen im Bundeskabinett Jährlicher Bericht Einsetzung und Rechtsaufsicht Nicht öffentliche Beratung Normenkontrollrat 8 ehrenamtliche, unabhängige Mitglieder Amtszeit von 5 Jahren Informationspflicht Verwaltung (u.a. Stat. Bundesamt) Beratung bei Bedarf Bundestagsausschuss Gesetzentwürfe der Bundesministerien 3 *** *** * ** * * * @*** **** * ****** Quelle: DB Research . * Aktuelle Themen 395 20 17. September 2007 Unterschiedliche Ansätze für mehr Kapitalbeteiligung 5. Verschiedenes Investivlöhne Die Regierungsparteien wollen die Beteiligungsmöglichkeiten der Arbeitnehmer am Kapitalvermögen verbessern. Damit soll die Bin- dung der Mitarbeiter an ihr Unternehmen gestärkt und gleichzeitig der Tatsache Rechnung getragen werden, dass Gewinne und Kapi- taleinkommen in den letzten Jahren deutlich stärker gestiegen sind als Lohneinkommen. In der Tat ist in Deutschland die Kapitalbeteili- gung der Mitarbeiter unterentwickelt, u.a. weil Beteiligungen in den Ländern leichter zu gestalten sind, in denen Kapitalgesellschaften die ganz überwiegende Rechtsform in der Unternehmenslandschaft darstellen. Während sich die Koalitionsparteien über das Ziel einig sind, schlagen sie derzeit noch unterschiedliche Wege vor: Die SPD verfolgt mit dem „Deutschlandfonds“, der als deutschlandweite Kapi- talsammelstelle für Mitarbeiterbeteiligung dienen soll, eine überbe- triebliche Lösung, die zwar eine breite Abdeckung auch von Nicht- Kapitalgesellschaften ermöglicht, eine Bindungswirkung der Arbeit- nehmer mit ihrem Unternehmen aber nicht erreicht. Die CDU/CSU schlägt dagegen mit den „Betrieblichen Bündnissen für Soziale Ka- pitalpartnerschaften“ ein konsistentes, liberales Regelwerk zur Stär- kung der bestehenden Beteiligungsmodelle vor, bei dem allerdings das Problem der Risikokonzentration auf Seiten der Mitarbeiter un- gelöst bleibt und auch nur ein geringer Anteil der Arbeitnehmer (schätzungsweise 15%) erreicht wird. Ein geeigneter Weg für den politischen Kompromiss könnten konse- quent privatwirtschaftlich ausgerichtete Branchenfonds sein, die eine attraktive Rendite bei breiterer Risikostreuung bieten und auch eine werbende Mitwirkung der Tarifparteien ermöglichen, die ja die vorgesehene Entgeltumwandlung arrangieren müssen. Die Bin- dungswirkung ist im Vergleich zu einer direkten Beteiligung natürlich geringer, die Intention wird aber immerhin deutlich. Stärkere Regulierung von Auslandsinvestoren? Mögliche wachstumsbremsende Rückwirkungen auf den Investiti- onsstandort müssen auch beim politischen Tätigwerden in einem weiteren Feld mitbedacht werden, nämlich bei der Frage nach dem Umgang mit ausländischen Staatsfonds, die inzwischen über ein erhebliches Investitionsvolumen verfügen. 19 Deutschland gehört zu den wenigen großen Industrieländern, die keine systematische Kon- trolle, wie gesetzliche Genehmigungsvorbehalte (Ausnahme Rüs- GFA wird angestrebt, alle Auswirkungen einer Regulierung zu quantifizieren, in- dem daraus potentiell resultierende Kosten und Nutzen mit der Kapitalwertmetho- de auf ihren Gegenwartswert abgezinst werden und damit der Nettonutzen einer Regulierung berechnet wird. 19 Siehe Kern (2007). 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 DE JP US CN 1990 2005 -**** * O***** #*** Exporte + Importe, in % des BIP Quellen: IWF, WTO, Deutsche Bundesbank . : * * ***** ******* *#**#/ ** **#** ,***# Betriebsgröße nach Beschäftigten Total West Ost Total West Ost 1 bis 49 888221 50 bis 249 23 24 20 333 250 bis 499 28 30 22 45- 500 + 34 36 21 78- Gewinnbeteil. Kapitalbeteil. Quelle: IAB-Betriebspanel 2005 - % - . 9 Deutschland im Zwischenhoch 17. September 2007 21 Deutschland auf gutem Weg Internationale Transparenz- Regeln sinnvoll tungssektor) bei ausländischen Investitionen kennen. Der Offen- heitsgrad der deutschen Volkswirtschaft hat zu einer vergleichswei- se intensiven Verflechtung mit dem Ausland bei Handel und Finanz- anlagen geführt. Damit ist Deutschland bisher nicht schlecht gefah- ren – im Gegenteil. Das zuletzt wieder gestiegene Interesse auslän- discher Investoren am deutschen Standort (Direktinvestitionen aus dem Ausland in 2006 EUR 35 Mrd. nach knapp 17 Mrd. p.a. im Durchschnitt 2003-2005) hat die Neuausrichtung deutscher Unter- nehmen gerade auch aus dem Mittelstand unterstützt und für zu- sätzliche Wachstumsimpulse gesorgt. Die in der öffentlichen Dis- kussion gemachte Unterscheidung zwischen gutem und schlechtem Kapital ist daher wenig zielführend. Dies gilt nicht zuletzt auch des- halb, weil die Einschätzung, dass ausländisches Staatskapital weni- ger Renditeziele als eine strategische Investitionspolitik verfolgt, nach bisheriger Erfahrung und im Regelfall nicht zutreffend ist. Be- fürchtungen vor monopolartigen Strukturen ist schließlich entgegen- zuhalten, dass auch Auslandsinvestoren den – deutschen und euro- päischen – Wettbewerbsregeln unterliegen und durch die jeweiligen Wettbewerbsbehörden zu regelkonformem Verhalten veranlasst werden können. Aus den genannten Gründen sollte die Bundesregierung ihre bishe- rige liberale Haltung weiter verfolgen und nur behutsame Änderun- gen im Außenwirtschaftsgesetz vornehmen. Allgemeine Formulie- rungen zu den industriepolitischen Interessen Deutschlands sind gegenüber einer namentlichen Nennung so genannter Schlüsselin- dustrien zu bevorzugen, auch eine generelle Meldepflicht von Un- ternehmensübernahmen ab einem gewissen Schwellenwert oder die Einrichtung eines Interventionsfonds sollten sorgfältig überlegt werden. Die von der Bundesregierung angedachte Initiative, auf internationaler Ebene auf eine Verständigung über Transparenz- Regeln für staatlich kontrollierte Fonds zu drängen, ist sinnvoll. Die- se Fonds agieren weltweit und viele Regierungen sehen deren In- vestitionsverhalten zunehmend kritisch. Internationale Transparenz- Regelungen könnten verhindern, dass aus dieser Situation eine neue Protektionismusspirale erwächst, an deren Ende Wohlstands- verluste für alle stehen. Eine gemeinsame europäische Position zu diesem Fragenkomplex ist wünschenswert, scheint angesichts der doch sehr unterschiedlichen Haltungen der Mitgliedsländer aber eher schwierig – zumindest auf kürzere Sicht. 20 Größerer Druck seitens der EU zur Einhaltung von Reziprozität wäre aber vermutlich ein Weg, auf den sich alle einigen könnten. 9* ** #*** * *** ** ***** Deutschland ist auf einem guten Weg. Allerdings wurde der Großen Koalition das Regieren in der ersten Hälfte ihrer Legislaturperiode dadurch erleichtert, dass die deutsche Wirtschaft von starken Impul- sen eines dynamischen weltwirtschaftlichen Umfelds profitieren konnte und damit auch manche strukturelle Schwachstelle über- deckt wurde. Dies ist für die kommenden Jahre nicht mehr verläss- lich gegeben. Die Risiken nehmen zu. Dazu kommt: Das eigene Reformtempo ist letztlich immer nur relativ im Verhältnis zu anderen Staaten zu sehen. Andere „Wettbewerber“ – seien es Industrie- oder Schwellenländer – bewegen sich ebenfalls, teilweise mit höherem Tempo. 20 Ausführlich hierzu Wruuck 2006. 0 50 100 150 200 250 300 350 400 DEJPUSCN 1990 2005 3****&******O***** #*** Auslandsaktiva + -passiva, in % des BIP Quellen: IWF, WTO, Deutsche Bundesbank . ; Aktuelle Themen 395 22 17. September 2007 Gute Ausgangslage für Reformen nutzen Schlüssige Wachstumsstrategien wünschenswert Deshalb ist es so wichtig, dass die Politik die derzeit noch gute Aus- gangslage nutzt, um weitere Reformen anzustoßen und die selbst- tragenden Wachstumskräfte zu stärken. Die größte politische und ökonomische Dividende ist auf dem Arbeitsmarkt und bei der Bil- dung zu erwarten. Anpassungen bei Hartz IV und eine merkliche Senkung der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung sind Maßnah- men, die kurzfristig auf den Weg gebracht werden können. Gleich- zeitig gilt bei der Arbeitsmarktpolitik angesichts der politischen Ge- mengelage aber, dass es gegebenenfalls besser ist, nichts zu tun als das Falsche (Beispiel Mindestlöhne). Eine ähnliche Aussage gilt für die Gesundheitspolitik einschließlich der Pflege, wo der Politik wohl die Kraft für notwendige Weichenstellungen fehlt. Anstrengun- gen in der Bildung müssen sich vor allem auf die Jungen (Grund- schulen) und Älteren (Weiterbildung) konzentrieren. Die Einigung auf neue Schuldenregeln und eine stärkere Qualitätssteuerung der Staatsausgaben würden einen höchst erfreulichen Paradigmen- wechsel in der Finanzpolitik einläuten, der auf einen effizienteren und wachstumssteigernden Einsatz öffentlicher Mittel hinauslaufen und weniger Altlasten für künftige Generationen bedeuten würde. „Eine Koalition der neuen Möglichkeiten“ – so die Bundeskanzlerin in ihrer Regierungserklärung 2005 – sollte aber gerade auch in der Föderalismusfrage weiter reichende Schritte wagen. Die größte Gefahr droht den mittelfristigen Wachstumsperspektiven durch eine unterschwellige Strömung in Politik und Gesellschaft – einem verfehlten Verlangen nach mehr Staat. Während die Gesell- schaft – Bürger und Unternehmen – im Zeitalter der Globalisierung Schutzwünsche an die Politik richten, ist diese mehr als bisher ge- neigt, diesen auch entgegen zu kommen. Umfragen zeigen, dass Themen wie soziale Gerechtigkeit und Verteilungsaspekte an Be- deutung gewinnen und Lösungsangebote vom Staat erwartet wer- den. Von schlüssigen Wachstums- und Verteilungsstrategien sind die deutschen Parteien jedoch noch weit entfernt. Barbara Böttcher (+49 69 910-31787, barbara.boettcher@db.com) Klaus Deutsch (+49 30 3407-3682, klaus.deutsch@db.com) 21 21 Die Autoren danken ihren Kollegen für folgende Beiträge: Sascha Brok zu Födera- lismus, Bildung, Bürokratieabbau; Bernhard Speyer zum Thema Finanzmarktpoli- tik; Frank Zipfel zum Thema Steuern. Deutschland im Zwischenhoch 17. September 2007 23 Weiterführende Literatur Auer, Josef (2007a). EU-Energiepolitik. Höchste Zeit zu handeln. DB Research. EU-Monitor 44. Frankfurt am Main. Auer, Josef (2007b). Technologie macht Kohle fit für die Zeit nach dem Öl. DB Research. Aktuelle Themen 375. Frankfurt am Main. Auer, Josef (2005). Bioenergie für die Zeit nach dem Öl. DB Re- search. Aktuelle Themen 327. Frankfurt am Main. BMWi/BMU (2006). Energieversorgung für Deutschland. Statusbe- richt für den Energiegipfel am 3. April 2006. Becker, Werner, Barbara Böttcher, Sascha Brok, Klaus Deutsch und Frank Zipfel (2007). Wege zur qualitativen Haushaltskonsolidie- rung. DB Research. Erscheint demnächst in der Reihe Aktuelle Themen. Bräuninger, Dieter (2006). Gesundheitspolitik: Ohne Marktorientie- rung kein nachhaltiger Reformerfolg. DB Research. Aktuelle Themen 348. Frankfurt am Main. Brok, Sascha und Raimar Dieckmann (2007). „Better Regulation“ in Deutschland und der EU. DB Research. EU-Monitor 47. Frank- furt am Main. Deutsch, Klaus G., B. Frank und M. Gornig (2005). The EU Services Directive: Nightmare or Opportunity? Implications for Transat- lantic Relations. Washington, DC. AICGS Policy Report No. 25. European Financial Services Roundtable (2007). Monitoring Pro- gress in EU Prudential Supervision. Brüssel (i.E.). Europäische Kommission (2007). Frühjahrsprognose. Generaldirek- tion Wirtschaft und Finanzen. Brüssel. Groningen (2007). The Conference Board and Groningen Growth and Development Centre. Total Economy Database. January 2007. http://www.ggdc.net Herzig, Norbert (2007). Auswirkungen der Unternehmensteuerre- form auf Projektgesellschaften. Wissenschaftliches Privatgut- achten für den Hauptverband der Deutschen Bauindustrie. Verfügbar unter: http://www.bundestag.de/ausschuesse/a07/anhoerungen/056/ stellungnahmen/35-hauptverb__d__dt__bauind.pdf Heymann, Eric (2007). EU-Emissionshandel: Verteilungskämpfe werden härter. DB Research. Aktuelle Themen 377. Frankfurt am Main. 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Bei Zitaten wird um Quellenangabe „Deutsche Bank Research“ gebeten. Die vorstehenden Angaben stellen keine Anlage-, Rechts- oder Steuerberatung dar. Alle Meinungsaussagen geben die aktuelle Einschätzung des Verfassers wieder, die nicht notwendigerweise der Meinung der Deutsche Bank AG oder ihrer assoziierten Unternehmen entspricht. Alle Meinungen können ohne vorherige Ankündigung geändert werden. Die Meinungen können von Einschätzungen abweichen, die in anderen von der Deutsche Bank veröffentlichten Dokumenten, einschließlich Research-Veröffentlichungen, vertreten werden. Die vorstehenden Angaben werden nur zu Informationszwecken und ohne vertragliche oder sonstige Verpflichtung zur Verfügung gestellt. Für die Richtigkeit, Vollständigkeit oder Angemessenheit der vorstehenden Angaben oder Einschätzungen wird keine Gewähr übernommen. 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In Australien sollten Privatkunden eine Kopie der betreffenden Produktinformation (Product Disclosure Statement oder PDS) zu jeglichem in diesem Bericht erwähnten Finanzinstrument beziehen und dieses PDS berücksichtigen, bevor sie eine Anlageentscheidung treffen. Druck: HST Offsetdruck Schadt & Tetzlaff GbR, Dieburg Print: ISSN 1430-7421 / Internet: ISSN 1435-0734 / E-Mail: ISSN 1616-5640 Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2004). Jahresgutachten 2004/05: Erfolge im Aus- land – Herausforderungen im Inland. Stuttgart. Schäfer, Stefan (2006). Integration der Hypothekarkreditmärkte. It’s the funding, commissioner! DB Research. EU-Monitor 38, Frankfurt am Main. Speyer, Bernhard und Norbert Walter (2007). Towards a new struc- ture for EU financial supervision. DB Research. EU Monitor 48. Frankfurt am Main. Walter, Norbert und Klaus Günter Deutsch, Hg. (2004). Mehr Wachstum für Deutschland. Die Reformagenda, Frankfurt am Main. Campus. Wruuck, Patricia (2006). Wirtschaftspatriotismus – neue Spielart der Industriepolitik? DB Research. EU Monitor 35. Frankfurt am Main.
1.0.10