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19. September 2013
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Ist der Europäische Binnenmarkt eine Erfolgsgeschichte? 20 Jahre nach seiner Etablierung kann man weitgehend bejahen. Die hohen und zum Teil wohl zu optimistischen Erwartungen wurden nicht alle erfüllt. Trotzdem führte der Binnenmarkt in den meisten Industriezweigen zu mehr Wettbewerb, höheren Exporten und einer größeren Attraktivität für ausländische Direktinvestitionen. Insgesamt lassen sich positive Wachstumseffekte konstatieren, wenn auch nicht in der Größenordnung wie vorhergesagt. Angesichts der strukturellen Probleme in der Eurozone und der langfristig schwindenden Bedeutung Europas für die globale Wirtschaft ist die Weiterentwicklung des Binnenmarktes ein unverzichtbarer Baustein, wenn Europa seinen Wohlstand und seinen Einfluss in der Welt aufrechterhalten will. [mehr]
Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren: Erfolge, unerfüllte Erwartungen und weitere Potenziale EU-Monitor Europäische Integration Der Binnenmarkt ist das Kernstück der Europäischen Wirtschafts- und Integrati- onsarchitektur. Er garantiert seit 1993 den freien Verkehr von Personen, Gütern, Dienstleistungen und Kapital im Europäischen Wirtschaftsraum und wurde seit- her kontinuierlich weiterentwickelt, um neueren Entwicklungen, z.B. der wach- senden Bedeutung des Dienstleistungssektors, gerecht zu werden. Hat der EU-Binnenmarkt die in ihn gesetzten Erwartungen erfüllt? Die Antwort ist vor allem eine Frage der Perspektive. Einige Erwartungen waren wohl unrea- listisch hoch. Nach inzwischen mehr als 20 Jahren gibt es einen weitgehenden Konsens, dass der Binnenmarkt (i) substanzielle positive Wachstumseffekte hatte, die (ii) allerdings geringer ausfielen als im vielbeachteten Cecchini-Report von 1988 vorausgesagt und die (iii) bei weitem noch nicht ausgeschöpft sind. Empirische Studien zeigen, dass der Binnenmarkt realistischerweise zu einem dauerhaften BIP-Zuwachs von ca. 2-3% geführt hat. Insbesondere Exporte und ausländische Direktinvestitionen haben einen deutlichen Schub erfahren. Die Verringerung von Handelshemmnissen hat Kostenvorteile geschaffen, den Wettbewerb im Binnenmarkt erhöht und die Unternehmen global wettbewerbs- fähiger gemacht. Durch die geringeren Hemmnisse für den Intra-EU-Handel wurden die Länder im Binnenmarkt zudem attraktiver für Investitionen ausländi- scher Unternehmen. Angesichts der strukturellen Probleme in der Eurozone und der langfristig schwindenden Bedeutung Europas für die globale Wirtschaft ist die Weiterent- wicklung des Binnenmarktes ein unverzichtbarer Baustein. Allerdings stellen die nationalen Grenzen in Europa noch immer unnötige Hürden dar. So ist der Handel mit Industriegütern zwischen US-Bundesstaaten mit 40% des BIP fast doppelt so hoch wie zwischen den Ländern der EU, und auch die Mobilität von Arbeitskräften ist in den USA deutlich höher. Im wachsenden Bereich der han- delbaren Dienstleistungen sind zudem noch ungenutzte Wachstumspotenziale vorhanden. Zugleich gilt es weiterhin, unnötige Regulierung und Bürokratie ab- zubauen. Die zukünftige Entwicklung des Binnenmarktes ist nicht zuletzt relevant für die aktuelle Diskussion im Vereinigten Königreich über den Nutzen einer Mitglied- schaft in der EU. Auch wenn es Länder in der EU gibt, deren Wirtschaft stärker vom Binnenmarkt abhängt, ist die Mitgliedschaft in einem gemeinsamen euro- päischen Wirtschaftsraum auch für UK ein vorteilhaftes Arrangement. Autor en Theresa Eich Stefan Vetter +49 69 910-21261 stefan.vetter@db.com Editor Barbara Böttcher Deutsche Bank AG DB Research Frankfurt am Main Deutschland E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 www.dbresearch.de DB Research Management Ralf Hoffmann | Bernhard Speyer 19. September 2013 Der EU - Binnenmarkt nach 20 Jahren Erf olg e , unerfüllte Erwartungen und weitere P otenziale Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren 2 | 19. September 2013 EU-Monitor Der EU-Binnenmarkt: Eine Bestandsaufnahme Fast genau 20 Jahre nach der „Vollendung“ des europäischen Binnenmarktes verkündete der britische Premierminister David Cameron im Januar 2013, im Falle eines Wahlsieges ein Referendum über die weitere Zugehörigkeit seines Landes zur Europäischen Union abhalten lassen zu wollen. Aktuellen Umfragen zufolge wäre ungewiss, ob sich die Briten für oder gegen eine weitere Mitglied- schaft entscheiden würden. Der Austritt eines Landes aus der EU wäre ein ein- zigartiger Vorgang – schließlich ist sie seit ihren Anfängen als Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) im Jahr 1957 kontinuierlich von 6 auf in- zwischen 28 Mitglieder angewachsen und ist heute der Binnenmarkt mit der größten Wirtschaftsleistung der Welt. Die Motivation für die europäische Integration war politischer wie wirtschaftlicher Natur. Aus ökonomischer Sicht sollte die Schaffung eines grenzübergreifenden Marktes den innereuropäischen Handel fördern, den Wettbewerb erhöhen, Eu- ropa attraktiver für ausländische Investitionen machen und Arbeitsplätze schaf- fen. Daher argumentieren die Gegner eines EU-Austritts Großbritanniens, dass sich das Land dadurch selbst am meisten schaden würde. Die „Brexit“-Befür- worter behaupten hingegen, dass es wirtschaftlich sogar profitieren würde. Ein Grund für diese polarisierende Sichtweise ist nicht zuletzt der Mangel an belastbarer empirischer Evidenz für die Wachstumseffekte durch den europä- ischen Binnenmarkt. Der vielbeachtete Cecchini-Report (1988) schätzte, dass dadurch ein permanenter Zuwachs des BIP um 4,5-6,5% generiert werden kön- ne. Die meisten Studien, die sich an die Quantifizierung der tatsächlichen Effek- te wagen, liegen jedoch deutlich darunter. Selbst über 20 Jahre nach der Einführung des Binnenmarktes sind viele der ursprünglichen Fragen noch immer aktuell: Welche Vorteile bringt der EU- Binnenmarkt konkret mit sich, und in welchen Bereichen sind sie am größten? Gibt es Länder und Sektoren, die stärker profitieren als andere, und wovon hängt dies ab? Hat sich die Kosten-Nutzen-Kalkulation aus der Binnenmarkt- Zugehörigkeit über die Zeit hinweg verändert? Und wo ist noch Potenzial vor- handen, um die Funktionsweise des Binnenmarktes zu optimieren? Diesen Fra- gen wollen wir uns im Rahmen dieser Publikation annähern. Europas Weg zum Binnenmarkt Das Ziel wirtschaftlicher Integration ist es, Bürgern und Unternehmen Zugang zu Märkten zu ermöglichen, die zuvor durch nationale Schranken abgegrenzt wa- ren. Bereits der Vertrag über die Gründung der EWG von 1957 enthielt den Gemeinsamen Markt als langfristiges Ziel. Der Ausgangspunkt ökonomischer Integration ist oft ein Freihandelsabkommen, also ein völkerrechtlicher Vertrag zur Gewährleistung des freien Handels. Da- durch werden Zölle und tarifäre Handelshemmnisse innerhalb der Freihandels- zone abgeschafft. Die 1968 gegründete Europäische Zollunion war darüber hinaus auch durch eine gemeinsame Zollpolitik für den Handel mit Drittländern gekennzeichnet. Parallel dazu existierte seit 1960 die Europäische Freihandels- assoziation (EFTA), in der sich jene Länder organisierten, die zwar einen freien Handel untereinander anstrebten, aber sich nicht auf eine gemeinsame Zollpoli- tik festlegen wollten. Im Laufe der Zeit wechselten die meisten EFTA-Mitglieder aber in die Zollunion, so etwa Dänemark und Großbritannien (1973), Portugal (1986) sowie Finnland, Österreich und Schweden (1995). 1 1 Aktuell besteht die EFTA nur noch aus Island, Liechtenstein, Norwegen und der Schweiz. Die EU im internationalen Vergleich 2 EU USA Japan Bevölkerung (in Mio.) 507 313 127 BIP (in EUR Mrd.) 12,97 12,64 4,46 BIP pro Kopf (in EUR) 25.500 40.200 33.200 Quellen: Eurostat, US Census Bureau Meilensteile auf dem Weg zum europ ä- ischen Binnenmarkt 3 1957: Unterzeichnung der Römischen Verträge und Gründung der E uropäischen W irtschaft s- gemeinschaft (EWG) 1968: Gründung der Europäische n Zollunion 1985: Weißbuch der Europäischen Kommiss i- on schlägt 300 Maßnahmen zum Abbau inter- ner Handelshemmnisse vor, u.a. das Prinzip der Gegenseitigen Anerkennung 198 7 : Einheitliche Europäische Akte (EEA) bereitet die Schaffung eines gemeinsamen Binnenmarktes und die Verwirklichung der vier Grundfreiheiten bis Ende 1992 vor 1988: Cecchini - Report liefert eine vielbeachte- te Bewertung der ökonomischen Effekte 1993: Über 90% der in der EEA vereinbarten Ziele wurden erreicht, vor allem bzgl. der Abschaffung von Grenzkontrollen für Güter, der Personenfreizügigkeit, der Finanzmarktli- beralisierung und der Gegenseitigen Anerken- nung 1995: Erste Erweiterung des Binnenmarktes durch den EU-Beitritt von Finnland, Österreich und Schweden 2004 , 2007 und 201 3 : sukzessive Erweiterung um 13 osteuropäischen Staaten auf insgesamt 28 Mitglieder 2006: Verabschiedung der Dienstleistungs- richtlinie 22,7 21,9 11,5 8,3 35,6 EU 27 US China Japan Rest Regionaler Anteil am weltweiten BIP 1 2012 in % Quelle: IWF Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren 3 | 19. September 2013 EU-Monitor Der EU-Binnenmarkt stellt eine wesentlich tiefergehende Integrationsstufe dar. Damit wurden auch nichttarifäre Hemmnisse für den freien Waren- und Dienst- leistungsverkehr abgeschafft. Dazu zählen u.a. physikalische (Grenzen), fiskali- sche (Steuern), rechtliche (Zutrittsbeschränkungen, Importquoten) und techni- sche (Produktnormen) Hemmnisse. Zusätzlich wurden die europaweite Perso- nenfreizügigkeit und der ungehinderte Kapitalverkehr festgeschrieben. Als Mitglieder im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) sind die EFTA-Länder Island, Liechtenstein und Norwegen an den Binnenmarkt angeschlossen. Aller- dings klammert der EWR einige der auf EU-Ebene geregelten Bereiche aus, z.B. die Gemeinsame Agrarpolitik und die Außenhandelspolitik. Die Schweiz ist als einziges Land in der EFTA nicht Mitglied im EWR und lediglich über eine Vielzahl bilateraler Abkommen an den Binnenmarkt gebunden. 2 Die meisten Länder im Binnenmarkt gingen noch einen entscheidenden Schritt weiter und schlossen sich zur Europäischen Währungsunion (EWU) zusammen. Bei der ökonomischen Bewertung ergibt sich daher die konzeptionelle Schwie- rigkeit, die Binnenmarkteffekte nicht nur von den Folgen der Globalisierung, sondern auch von denen der Euro-Einführung zu separieren. Die vier Grundfreiheiten des EU-Binnenmarktes Die Grundlage des europäischen Binnenmarktes bilden die vier Grundfreiheiten: — Freier Warenverkehr: keine Beschränkungen für den Handel mit Waren, was auch ein grundsätzliches Verbot staatlicher Beihilfen, steuerlicher Be- nachteiligungen von Importwaren und steuerlicher Ausfuhrbegünstigungen impliziert. — Freier Personenverkehr: beinhaltet die Arbeitnehmer-Freizügigkeit und das Niederlassungsrecht. Alle Unionsbürger sind demnach berechtigt, eine Be- schäftigung in einem anderen Mitgliedstaat aufzunehmen. Dabei dürfen sie nicht aufgrund ihrer Staatsbürgerschaft benachteiligt werden. Außerdem sollen Studien- und Berufsabschlüsse gegenseitig anerkannt werden. — Freier Dienstleistungsverkehr: Anbieter von Dienstleistungen dürfen diese in allen Mitgliedstaaten ausführen, ohne dort ansässig sein zu müssen. Kon- sumenten können europaweit das für sie beste Angebot auswählen. — Freier Kapital- und Zahlungsverkehr: Kapitalverkehrskontrollen und Men- genbegrenzungen bei der Ein- und Ausfuhr von Devisen werden ab- geschafft, und die Inanspruchnahme von Angeboten ausländischer Finanz- dienstleister wird erleichtert. 2 Die EU unterhält außerdem Zollunionen mit Andorra, San Marino und der Türkei. 3 Die ASEAN Economic Community (ACE) soll von 2015 an einen Binnenmarkt zwischen den zehn Mitgliedstaaten der Gemeinschaft Südostasiatischer Staaten (ASEAN) etablieren. Ökonomische Integrationsstufen 4 Freihandels - zone Zollunion Binnenmarkt Währungs - union Merkmale (EFTA, NAFTA) (Mercosur) (EU, AEC 3 ) (Eurozone) Beseitigung von Zöllen für inn e rhalb der Zone erstellte Güter         Beseitigung tarifärer Handels - hemmnisse innerhalb der Zone         Gemeinsame Zollpolitik gegenüber Drittländern       Abbau nichttarifärer Handel s- hemmnisse     Abbau von Hemmnissen bzgl. Mobilität, Niederlassung etc.     Einführung einer gemeinsamen Währung   Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren 4 | 19. September 2013 EU-Monitor Der Binnenmarkt aus theoretischer Sicht Durch die Einführung eines länderübergreifenden Marktes werden Barrieren abgebaut, die dem internationalen Austausch von Waren, Dienstleistungen und (Human-)Kapital zuvor im Wege standen. Anstelle von nationalen Vorschriften treten einheitliche Binnenmarktregeln, wodurch viele Grenzformalitäten und Zutrittsbarrieren entfallen. Dadurch sind Effizienz- und Wettbewerbssteigerung möglich, die sich allerdings nicht zwangsläufig gleichmäßig verteilen. Außerdem können auch zusätzliche Kosten entstehen. Welche Vorteile bietet der Binnenmarkt? Die Liberalisierung des Güter- und Dienstleistungsverkehrs durch die Schaffung eines Binnenmarktes eröffnet diverse Möglichkeiten für Wohlfahrtsgewinne: — Direkte Kostenreduktion durch Aufhebung von Grenzformalitäten und natio- nalen Regelungen: Durch die Harmonisierung von Produktions- und Quali- tätsstandards können Produkte einfacher und kostengünstiger innerhalb der EU vertrieben werden. Dadurch sinken die Importpreise für Firmen und Konsumenten. Zu einem substanziellen Durchbruch führte das durch die Binnenmarktakte festgelegte Prinzip der Gegenseitigen Anerkennung. Da- durch wird sichergestellt, dass ein Produkt, das bereits in einem Land zuge- lassen wurde, auch in den anderen Mitgliedsländern vertrieben werden kann. Die Aufhebung von nationalen Regelungen sollte sich in einer Zu- nahme des Intra-EU-Handels niederschlagen. — Economies of scale: Der Zugang zu einem größeren Markt erhöht das Ab- satzpotenzial der Unternehmen. Insbesondere in Industrien, die durch steigende Skalenerträge gekennzeichnet sind (also eine zunehmende Profi- tabilität bei einer Erhöhung der Produktionsmenge, z.B. bedingt durch hohe Fixkosten), können die Unternehmen somit kostengünstiger produzieren. Grenzüberschreitend aktive Firmen können ihre Produktionsprozesse opti- mieren, indem sie internationale Fertigungsnetzwerke aufbauen und kompa- rative Kostenvorteile nutzen, z.B. indem sie Beteiligungen an Unternehmen in anderen Ländern erwerben, mit diesen fusionieren und einzelne Produk- tionsschritte innerhalb des Binnenmarktes verlagern. Dies sollte insgesamt nicht nur die Wettbewerbsfähigkeit vis-à-vis der Konkurrenzunternehmen außerhalb der EU erhöhen, sondern auch die Attraktivität der EU für aus- ländische Direktinvestitionen aus Drittländern steigern. — Höherer Wettbewerb durch niedrigere Eintrittsbarrieren: Durch den verein- fachten Marktzutritt für ausländische Unternehmen steigt der Wettbewerbs- druck. Ineffiziente Unternehmen werden durch effizientere Wettbewerber verdrängt und ein Teil der Kostenvorteile wird an die Konsumenten weiter- gegeben. Dadurch sollten die Preisaufschläge (bzw. Mark-ups) in stark ge- schützten und ineffizienten Märkten zurückgehen und ein europaweiter Pro- zess der Preiskonvergenz zu beobachten sein. Ein weiterer positiver Aspekt für die Konsumenten ist eine Zunahme der Produktvielfalt. — Vereinfachung grenzüberschreitender Mobilität und Erhöhung des Arbeits- kräftepotenzials: Die Personenfreizügigkeit garantiert allen EU-Bürgern, sich in einem anderen Land des Binnenmarktes niederlassen zu können. Dort dürfen sie nicht diskriminiert werden und müssen zu denselben Bedingun- gen am Arbeitsmarkt teilnehmen können wie einheimische Arbeitnehmer. Durch die Anerkennung von Ausbildungen und Abschlüssen steigen die Ar- beitsmarkt- und Verdienstchancen im Ausland, und für Unternehmen wird es einfacher und günstiger, qualifizierte Fachkräfte aus dem Ausland anzu- werben. Gegenseitigen Anerkennung vs . Harmonisierung von Standards 5 Das Prinzip der Gegenseitige n Anerkennung bedeutet, dass die Mitgliedstaaten nationale Regelungen bezüglich der Güter und Dienst- leistungen grenzübergreifend anerkennen. Erfüllt beispielsweise ein Produkt in einem Land der EU alle notwendigen Anforderungen, muss es auch in den anderen Mitgliedstaaten akzeptiert werden. Durch die Harmonisierung von Standards wird eine weitgehende Angleichung der Anforde- rungen vereinbart, denen die Produkte inner- halb der EU genügen müssen. Im Vergleich zur gegenseitigen Anerkennung kann dies einen komplexen und daher langwierigen Abstimmungsprozess erfordern. Andererseits bietet es die Möglichkeit, verbindliche Mindest- standards zu setzen. Beide Prinzipien können so auch gemeinsam zum Einsatz kommen. So können z.B. grund- sätzliche Anforderungen an ein Produkt in einem harmonisierten Regelwerk festgelegt und darüber hinausgehende Produkte gegen- seitig anerkannt werden. Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren 5 | 19. September 2013 EU-Monitor — Niedrigere Kosten für Finanztransaktionen: Durch die Liberalisierung des Kapitalverkehrs und stärkere finanzielle Integration werden grenzüber- schreitende Finanztransaktionen einfacher und günstiger. Für Konsumenten ergeben sich zudem eine größere Auswahl an Finanzprodukten und besse- re Möglichkeiten der Portfoliodiversifizierung. Heterogene Effekte Bei der Bewertung der Binnenmarkteffekte sollte nicht unterschätzt werden, dass die Länder in unterschiedlichem Ausmaß profitieren und die Gesamteffekte sehr heterogen sein können. Eine Reihe von Faktoren spielt für die länderspezi- fische Betrachtung eine wesentliche Rolle: — Intra-EU-Handelsintensität: Je höher der Außenhandel mit den anderen EU- Ländern, umso größer sind die Vorteile durch geringere Kosten und Han- delshemmnisse. Exporte in die EU machen in fast allen Ländern mehr als die Hälfte der Gesamtexporte aus, in einigen sogar mehr als 70%. — Größe des Landes: Die Außenhandelsintensität (Exporte + Importe in % des BIP) ist für kleine Länder tendenziell höher, weshalb sie stärker von Han- delsliberalisierungen profitieren dürften. Außerdem ist der zusätzliche Markt relativ zum eigenen besonders groß. Andererseits waren Unternehmen, die in einem größeren nationalen Markt operierten, durch die Ausnutzung von Skaleneffekten womöglich wettbewerbsfähiger als Firmen aus kleinen Län- dern und konnten die Chancen im Binnenmarkt zunächst besser nutzen. 4 — Wettbewerbsfähigkeit der Industrie: Je kompetitiver die Unternehmen sind, umso besser können sie gegen ihre europäischen Wettbewerber bestehen. Die Wettbewerbsfähigkeit hat sowohl eine preisliche Komponente (z.B. Lohnstückkosten, Unternehmensbesteuerung) als auch eine nicht-preisliche (z.B. Innovationsstärke und Technologieorientierung). — Wirtschaftsstruktur: Länder mit einer relativen Spezialisierung auf Industrien mit steigenden Skalenerträgen sollten größere Vorteile durch den Binnen- markt haben, da in diesen Industrien höhere Effizienzgewinne möglich sind. Auch die Größe der Unternehmen spielt eine Rolle, denn größere Firmen sind im Durchschnitt exportorientierter und profitieren somit stärker von Handelserleichterungen. Auch sind sie besser in der Lage, internationale Produktionsnetzwerke im Binnenmarkt aufzubauen. — Liberalisierungsgrad: In stark protektionistischen Ländern werden vor allem die Vorteile für die Konsumenten größer sein als in jenen Ländern, die be- reits zuvor einen relativ hohen Liberalisierungsgrad aufwiesen. 4 Auch aus empirischen Studien geht nicht eindeutig hervor, ob die Größe eines Landes einen Einfluss auf die Vorteile der Binnenmarktliberalsierung hat (siehe Badinger und Breuss, 2006). 50,0 55,0 60,0 65,0 70,0 75,0 80,0 85,0 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 DE ES FR IT NE UK Anteil der Intra-EU-Exporte an den Gesamtexporten 6 In % Quelle: Eurostat 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 SV CZ LU NE HU PL PT RO BE AT SI EE ES LV DK LT CY IE FR BG DE SE IT FI UK GR MT Anteil der Intra - EU27 - Exporte an den Gesamtexporten 7 2012, in %; Beitrittsländer ab 2000 in hellblau Quelle: Eurostat Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren 6 | 19. September 2013 EU-Monitor Verursacht der Binnenmarkt auch Kosten? Neben den beschriebenen Vorteilen kann die Schaffung eines gemeinsamen Marktes auch Kosten mit sich bringen. Einerseits können durch Überregulie- rung, ineffiziente Bürokratie und falsche Aufgabenverteilung zwischen den föde- ralen Verwaltungsebenen direkte Kosten für die Unternehmen im Binnenmarkt entstehen. Andererseits führte die stärkere Öffnung nationaler Märkte zu An- passungskosten für Länder und Regionen, deren Unternehmen weniger wett- bewerbsfähig waren als die ausländischen Wettbewerber. Prinzipiell schafft die Bündelung von Kompetenzen das Potenzial für Synergie- effekte. Schließlich müssten die meisten Aufgaben, die durch ein einheitliches Binnenmarktregime auf die oberste EU-Ebene verlagert wurden, ansonsten von den Nationalstaaten selbst erledigt werden. Durch einheitliche Regelungen wur- den viele nationale Verwaltungsangelegenheiten vereinfacht oder sogar über- flüssig. Inwiefern der Binnenmarkt zusätzliche Bürokratie- und Regulierungs- kosten verursacht, hängt auch davon ab, wie effizient die nationalen Verwaltun- gen selbst operieren würden und wie sie sich an die Verlagerung von Kompe- tenzen angepasst haben. Allerdings stellen gemeinsame Regelungen für man- che Länder nicht zwangsläufig eine Verbesserung dar, wenn diese sich eher an den Standards der Mehrheit als an den effizientesten Ländern orientiert. Die Zentralisierung von Kompetenzen ist kein Selbstzweck und steht dem Prin- zip der Subsidiarität entgegen, demzufolge Aufgaben nur dann an eine höhere Ebene verlagert werden sollen, wenn sie dort effizienter erledigt werden kön- nen. Dieses Prinzip wird in der EU allerdings nicht immer befolgt. Die von David Cameron erhobene Forderung, es müsse auch möglich sein, dass Kompeten- zen von der EU-Ebene zurück an die Mitgliedstaaten gehen, ist prinzipiell rich- tig. Dies würde jedoch eine systematische Evaluierung der Kompetenzverteilung zwischen der EU und den Nationalstaaten erfordern. Die Niederlande haben zuletzt eine Bewertung der Aufgabenverteilung zwischen der EU und den Na- tionalstaaten durchführen lassen und Politikfelder identifiziert, in denen eine stärkere Rückverlagerung auf die nationale Ebene wünschenswert sei. 5 Gefor- dert wird auch, dass sich die EU-Ebene auf die Vorgabe der politischen Ziele konzentrieren und den Ländern größeren Spielraum bei der Zielerreichung las- sen solle, ohne eine übermäßige Uniformität der Umsetzung anzustreben. Ebenso sollten zur Überprüfung der EU-Gesetzgebung vermehrt Impact- Assessment-Studien durchgeführt werden. Schätzungen zufolge könnten sich die gesamten administrativen Kosten für Unternehmen auf ca. 3,5% der EU-Wirtschaftsleistung aufsummieren, wobei es auch hier große länderspezifische Unterschiede gibt. 6 In regulierungseffizienten Ländern (Dänemark, Finnland, Großbritannien, Schweden) sind es weniger als 2%, in den meisten süd- und osteuropäischen Ländern mehr als 4%. Evidenz aus Dänemark und den Niederlanden zeigt allerdings, dass die nationale Ge- setzgebung dort den größten Teil der Kosten ausmacht (57% bzw. 44%). Der Rest entfällt demnach entweder direkt auf internationale (EU und Nicht-EU) Gesetzgebung oder auf deren nationale Umsetzung. 7 Insbesondere in den weniger wettbewerbsfähigen Ländern führte die Öffnung nationaler Märkte auch zu temporären Anpassungskosten. Unternehmen, die zuvor eine geschützte Position in national abgegrenzten Märkten hatten, mussten sich auf einmal mit einer deutlich effizienteren Konkurrenz aus anderen Ländern auseinandersetzen. Um die weniger wettbewerbsfähigen Regionen bei der Abfederung nachteiliger Effekte durch die Liberalisierung zu unterstützen, wurden die EU-Kohäsionsfonds im Zuge der Binnenmarkteinführung deutlich 5 Siehe Government of the Netherlands (2013). 6 Siehe Kox (2005). 7 Siehe Europäische Kommission (2006). Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren 7 | 19. September 2013 EU-Monitor aufgestockt. Die Wirksamkeit der EU-Strukturpolitik ist allerdings umstritten und die meisten empirischen Studien kommen zu dem Ergebnis, dass dadurch kaum nennenswerte Wachstumsimpulse entstanden sind. Optimistische Erwartungen: der Cecchini-Report (1988) Im Auftrag der Europäischen Kommission führten Cecchini et al. (1988) eine großangelegte und vielbeachtete Studie zu den möglichen Auswirkungen des Binnenmarktes durch. Dabei kombinierten sie mikro- und makroökonomische Analysen und ermittelten für die zwölf Mitgliedsländer einen möglichen Wohl- fahrtseffekt in Höhe von 4,25-6,5% des BIP. Durch den verstärkten Wettbewerb zwischen den Firmen könnten die Preise um ca. 6% sinken und zwei Millionen neue Arbeitsplätze entstehen. Langfristig seien 5 Millionen zusätzliche Jobs und eine Steigerung des BIP um 7% möglich. Neben „statischen“ Wachstumseffekten seien außerdem noch „dynamische“ Effekte denkbar. Im Zuge des erhöhten Wettbewerbs könnten Firmen ihre Stra- tegien den neuen Gegebenheiten anpassen, wodurch die Innovationstätigkeit und die Produktivität steigen würden. Baldwin (1989) schätzte, dass diese dy- namischen Effekte pro Jahr zusätzliche Wachstumsimpulse von 0,2-0,9% des BIP liefern könnten und der oft als zu optimistisch kritisierte Cecchini-Report den Gesamteffekt sogar um mindestens 40% zu niedrig angesetzt haben könnte. Die Pragmatiker: Harrison, Rutherford und Tarr (1994) Zu einer wesentlich nüchterneren Bewertung gelangten Harrison et al. (1994). Auch ihre Untersuchung ist im Prinzip eine ex-ante Betrachtung, da sie noch nicht auf Daten nach der Schaffung des Binnenmarktes zurückgreifen konnten. Sie beziffern den unmittelbaren Effekt auf lediglich 0,5 Prozent des EU-BIP. Zusammen mit den langfristigen Effekten hielten sie 1,2 Prozent für realistisch. Außerdem schätzten sie das zusätzliche Potenzial, das durch eine vollständige Integration und die Eliminierung aller Grenz- und Standardisierungskosten mög- lich wäre. Als größte potenzielle Gewinner identifizierten sie dabei Länder mit hoher Intra-EU-Handelsintensität, allen voran Belgien und die Niederlande, mit einem möglichen Wachstumsschub von über 6% des BIP. Für die meisten Län- der (etwa Deutschland, Italien und Spanien) hielten sie 2% für denkbar, für Großbritannien lediglich 1,5%. Die Erwartungen der Unternehmen Eine von der Europäischen Kommission in Auftrag gegebene Befragung von über 11.000 Unternehmen aus der verarbeitenden Industrie (siehe Nerb, 1988) liefert ein interessantes Bild bezüglich der damaligen Erwartungen der Privat- wirtschaft an den Binnenmarkt. 56% der Unternehmen gaben an, dass sie durch den Binnenmarkt mehr Chancen als Risiken sehen (nur 7% behaupteten das Gegenteil). Als wichtigste Bestandteile wurden die Beseitigung administrativer Hürden genannt, gefolgt von der Eliminierung nationaler Standards und Rege- lungen sowie der Reduktion der Kosten für Wartezeiten an den Grenzen. Allein durch die Eliminierung unmittelbarer Kosten durch Grenzformalitäten, nationale Standards und administrative Beschränkungen erwarteten die Unternehmen einen direkten Kostenrückgang von 2%. Dynamische Effekte, etwa über gestei- gerte Effizienz und Skaleneffekte, waren dabei noch nicht berücksichtigt. Im Saldo erwarteten 54% der befragten Firmen einen positiven Effekt auf den Gesamtumsatz (59% positiv gegenüber 5% negativ), vor allem getragen von höheren Intra-EU-Exporten. Im Durchschnitt rechneten sie mit einem Umsatz- Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren 8 | 19. September 2013 EU-Monitor wachstum von 5% und einem Beschäftigungsanstieg von ca. 2%. Darüber hin- aus rechnete ein substanzieller Anteil der Unternehmen mit positiven Auswir- kungen für die Exporte in Nicht-EU-Länder, was erwartete Verbesserungen der Wettbewerbsfähigkeit und der Kostenstruktur widerspiegeln dürfte. Interessant ist auch, wie die Unternehmen angesichts der zunehmenden Kon- kurrenz aus dem Ausland ihre Situation im heimischen Markt bewerteten. Wäh- rend im europaweiten Durchschnitt keine großen Änderungen gesehen wurden, erwarteten viele Firmen in den Niederlanden, Spanien und Italien Umsatzsteige- rungen im Heimatmarkt, während französische und griechische Firmen mehr- heitlich negative Auswirkungen befürchteten (mit einem Saldo von -20 bzw. - 24). Empirische Evidenz zu Binnenmarkt-Effekten Die große Bandbreite der Erwartungen reflektiert die Unsicherheit bezüglich der Wachstumseffekte des Binnenmarktes. Zwar gab es bereits zuvor Beispiele für Handelsliberalisierung, aber nicht in einem vergleichbaren Ausmaß. Aber auch im Nachhinein ist die Quantifizierung kaum einfacher geworden. Die Schwierig- keit besteht vor allem darin, den Effekt des Binnenmarktes von gleichzeitig ver- laufenden Entwicklungen, z.B. den Folgen der Globalisierung, zu isolieren. Die Folgen des Binnenmarktes lassen sich nicht einfach wie bei einem medizi- nischen Experiment durch den Vergleich der Behandlungsgruppe (der Länder innerhalb des Binnenmarktes) mit der Kontrollgruppe (der Industrienationen außerhalb des Binnenmarktes) ermitteln. Zum einen wurden die Mitglieder mehrfach „behandelt“, da sich der Binnenmarkt kontinuierlich weiterentwickelt und durch mehrere Erweiterungsrunden sukzessive vergrößert hat. Da es Anti- zipationseffekte geben kann und sich andererseits viele Auswirkungen erst über einen längeren Zeitraum hinweg voll entfalteten, lassen sich die Effekte unter- schiedlicher Integrationsschritte kaum seriös separieren. Dazu kommt, dass alle EU-15 Länder mit Ausnahme Dänemarks, Großbritanniens und Schwedens mit dem Euro eine gemeinsame Währung eingeführt haben. Auch gibt es keine eindeutige Vergleichsgruppe, da auch die industrialisierten Länder außerhalb der EU in den letzten Jahrzehnten durch bi-laterale und re- gionale Abkommen sowie durch Beschlüsse zur Handelsliberalisierung unter dem Dach der WTO sowohl tarifäre als auch nichttarifäre Hemmnisse abgebaut haben. Die sich u.a. dadurch beschleunigende Globalisierung führte ebenfalls zu einem massiven Anstieg des internationalen Handelsvolumens, des grenz- überschreitenden Wettbewerbs und bei den ausländischen Direktinvestitionen. Ebenso problematisch ist eine Annahme über das Alternativszenario zum Binnenmarkt. Schließlich ist unklar, in welchen Bereichen es auch ohne die Schaffung des Binnenmarktes zu Liberalisierungen und Teilintegration gekom- men wäre und wie stark diese ausgefallen wäre. Die EU-Mitgliedstaaten haben sich schließlich gerade deshalb für einen weitreichenden Schritt der ökonomi- schen Integration entschieden, weil sie sich daraus große Vorteile erhofften. Saldo der Unternehmen mit optimistischen Erwartungen bezüglich der folgenden Kategorien: 8 EU - 12 BE DK DE GR ES FR IE IT LU NL PT GB Kostenrückgang 60 85 52 51 65 47 46 64 83 70 55 66 58 Gesamtumsatz 54 81 47 5 4 25 34 33 55 68 70 40 51 68 Intra - EU - Exporte 64 87 59 63 53 54 48 70 66 80 89 65 78 Extra - EU - Exporte 24 33 10 27 21 37 10 0 34 40 20 21 12 Umsatz im Heimatmarkt 4 - 7 - 3 9 - 24 20 - 20 - 4 18 10 28 - 2 - 7 Quelle: Nerb (1988) Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren 9 | 19. September 2013 EU-Monitor Daher ist anzunehmen, dass sie ohne einen EU-weiten Binnenmarkt alternative Arrangements für eine stärkere Integration getroffen hätten. Was wissen wir also über die Folgen, die der Binnenmarkt in den letzten 20 Jahren für Wachstum, Direktinvestitionen, Handel, Wettbewerb und Beschäfti- gung in Europa hatte? Einige Entwicklungen, z.B. der starke Anstieg der Expor- te (innerhalb und außerhalb der EU) oder der ausländischen Direktinvestitionen, sind schließlich vor allem von globalen Entwicklungen getrieben. Angesichts der Komplexität der Bewertung ist die empirische Evidenz zu den Effekten des Binnenmarktes relativ gering – vor allem gemessen an der Relevanz des The- mas. Wachstum Die meisten Studien stimmen darin überein, dass (i) der Binnenmarkt positive Wachstumseffekte hatte, die allerdings (ii) geringer ausfielen als vom Cecchini- Report vorhergesagt und (iii) noch bei weitem nicht völlig ausgeschöpft sind. Der Vergleich von Studien wird durch die Betrachtung unterschiedlicher Zeit- räume erschwert. Die umfangreiche Studie von Straathof et al. (2008) legt bei- spielsweise die Periode von 1958 bis 2005 zugrunde und schätzt, dass die eu- ropäische Integration das BIP in der EU um 2-3% erhöht hat. Für die Niederlan- de, die durch ihre starke Handelsvernetzung mit den anderen Mitgliedern über- proportional davon profitieren, liegt der Gesamteffekt mit 4-6% etwa doppelt so hoch. Das ist pessimistischer als Boltho und Eichengreen (2008), die von etwa 5% für die gesamte EU ausgehen. Da es sich dabei aber um die Gesamteffekte aller bis dahin erfolgten Integrationsschritte handelt, sind die unmittelbaren Aus- wirkungen des Binnenmarktes demnach geringer ausgefallen. Für die Europäische Kommission ermittelten Ilzkovitz et al. (2007), dass der Binnenmarkt von 1992 bis 2006 für ein zusätzliches Wachstum von 2,2% ge- sorgt hat. 8 Ohne die EU-Osterweiterung von 2004 liegt der Effekt bei knapp 2%. Die Zahl der Arbeitsplätze in der EU ist demnach um ca. 1,35% gestiegen. Allerdings war der Großteil der Effekte statischer Natur, während die dynami- schen Effekte durch höhere Investitionstätigkeit und Produktivitätsgewinne bis- lang eher enttäuschend ausfielen. Eine neuere Studie, die auch die jüngste Episode der Krise abdeckt, kommt zu fast identischen Ergebnissen, nämlich einem BIP-Zugewinn von 2,13% und einer Zunahme der Arbeitsplätze um 1,3%. 9 Diese Ergebnisse decken sich mit Copenhagen Economics (2012), wo- nach die Binnenmarkt-Maßnahmen in vier wesentlichen Bereichen (Steuern, Dienstleistungen, Öffentliche Beschaffung und Gegenseitige Anerkennung) zu einem zusätzlichen Wachstum von 2,4% des BIP hätte führen können, davon jedoch ein Drittel durch mangelhafte Umsetzung nicht realisiert wurde. Handelsvolumen Es ist wohl unumstritten, dass der Binnenmarkt zu einem Anstieg des Außen- handels geführt hat – sowohl innerhalb der EU als auch gegenüber dem Rest der Welt. Die Intra-EU-Handelsintensität nahm zwischen 1992 und 2012 von ca. 12% auf 22% des BIP zu. Dabei stiegen die Extra-EU-Exporte stärker als die Intra-EU-Exporte, was sowohl den globalen Trend zu mehr Welthandel wider- spiegelt als auch die hohe Wettbewerbsfähigkeit der exportorientierten Firmen im Binnenmarkt. Der Vergleich mit den USA und Japan unterstreicht die positive Entwicklung in der EU-15 bei den Güter- und Dienstleistungsexporten. 8 Mögliche Antizipationseffekte werden somit nicht berücksichtigt. 9 Siehe Europäische Kommission (2012). 0 5 10 15 20 25 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 Intra - EU Exporte Extra - EU Exporte Quelle: OECD Entwicklung der Güterexporte 9 In % des EU - BIP Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren 10 | 19. September 2013 EU-Monitor Straathof et al. (2008) kommen zu dem Ergebnis, dass die Exporte und Importe heute um ca. 8% höher sind, als sie es ohne die europäische Integration seit 1960 wären. Für die Niederlande, die durch einen hohen Grad an Offenheit gekennzeichnet sind, lag der Effekt annähernd doppelt so hoch. Am größten war das Handelsplus im Zeitraum von 1981-1991, danach ging der Effekt wie- der leicht zurück. Diese Entwicklung dürfte vor allem durch die seither immer weiter fortschreitende Handelsliberalisierung zu erklären sein, wodurch auch Länder außerhalb der EU Handelshemmnisse abgebaut haben. HM Treasury (2005) beziffert den Anstieg des Intra-EU-Handels, der allein durch den Binnenmarkt zu erklären ist, auf 9%. Bei den Dienstleistungen ist der Binnenmarkt-Effekt zwangsläufig deutlich ge- ringer, da ein geringerer Anteil davon tatsächlich handelbar ist. Allerdings ist auch die Datenlage für den Handel mit Dienstleistungen deutlich schlechter, insbesondere für die ersten Jahre des Binnenmarktes. Die positive Außenhandelsentwicklung schlägt sich auch auf den Arbeitsmarkt nieder. Die Europäische Kommission schätzt, dass im Jahr 2007 ca. 25 Mio. Arbeitsplätze (bzw. 10,3% aller Arbeitsplätze in der EU) direkt von Extra-EU Exporten abhingen (Sousa et al., 2012). Davon seien 15,7 Mio. in der Verarbei- tenden Industrie entstanden und 8,5 Mio. bei den Dienstleistungen. Insgesamt 9 Mio. Jobs entfielen auf den Handel mit Inputs (sowohl Güter als auch Dienstleis- tungen) innerhalb von Wertschöpfungsketten im Binnenmarkt, die zu Endpro- dukten für den Extra-EU-Handel verarbeitet werden. Ausländische Direktinvestitionen Noch zu Beginn der 1980er Jahre spielten ausländische Direktinvestitionen in der EU keine große Rolle und machten gemessen am EU-BIP weniger als 1% aus. Seither nahm ihre Bedeutung immer mehr zu und erreichte in guten Jahren über 5% des BIP. Im Zuge der globalen Finanzkrise brachen die Investitions- ströme in die EU zwar stark ein, aber insgesamt haben sich die FDI-Bestände in Europa seit Beginn der 80er Jahre mehr als verzwanzigfacht. Der massive Anstieg der Direktinvestitionen ist aber natürlich vor allem ein glo- baler Trend und kein europäisches Phänomen. Egger und Pfaffermayr (2004) schätzen den Effekt der EU-Mitgliedschaft auf die Entwicklung der FDI- Bestände mit einem „Gravity-Modell“, in dem sie drei Zeitabschnitte unterschei- den: 1986-1992, 1993-1995 und 1995-1998. Ihrer Studie zufolge führten der Binnenmarkt und die Erweiterung von 1995 zu substanziellen Antizipations- effekten, aber nach dem Abschluss des jeweiligen Integrationsschritts war keine Wirkung mehr festzustellen. Gemäß Straathof et al. (2008) erhöhte die EU- Mitgliedschaft die bilateralen FDI-Bestände von Ländern innerhalb der EU um 28%. Firmen aus Ländern außerhalb der EU investieren 14% mehr innerhalb des Binnenmarktes als in vergleichbaren Nicht-EU-Ländern. Wettbewerb Die empirische Evidenz für eine Reduktion der Margen durch verstärkten Wett- bewerb ist gemischt. Im Durchschnitt bewirkte die Gütermarktliberalisierung des Binnenmarktes einen Rückgang der Preisaufschläge in der verarbeitenden In- dustrie (Griffith et al., 2007). Der stärkere Wettbewerb führte in den meisten Industrien zu einer erhöhten Innovationstätigkeit und einem stärkeren Produkti- vitätswachstum. Auch Badinger (2007) belegt, dass die Mark-ups in der verar- beitenden Industrie und in geringerem Ausmaß im Bausektor zurückgingen. Im Gegensatz dazu sind sie bei den meisten Dienstleistungen aber angestiegen. 0 10 20 30 40 50 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 EU - 15 US Japan Quelle: Eurostat Güter- und Dienstleistungsexporte 10 In % des BIP 0 1 2 3 4 5 6 7 8 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 In % des EU - BIP Quelle: Weltbank FDI - Ströme in die EU 11 0 5 10 15 20 25 30 35 90 - 94 95 - 99 00 - 04 05 - 09 10 - 13 Kartellfälle bei der Europäischen Kommission 12 Quelle: Europäische Kommission Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren 11 | 19. September 2013 EU-Monitor Die europäische Wettbewerbspolitik hat ihren Ursprung in den Römischen Ver- trägen 1957, aber diente zunächst vor allem als Instrument zur Vertiefung der wirtschaftlichen Integration und weniger zur Bekämpfung kartellähnlicher Struk- turen. 10 Die Schaffung des Binnenmarktes machte eine Aufwertung der Europä- ischen Kommission im Bereich der Wettbewerbspolitik erforderlich. Dem Vorbild der US-Antitrust-Politik folgend verschob sich der Fokus der Europäischen Kommission seit Ende der 90er Jahre zunehmend hin zu Fusionskontrolle und der Bekämpfung antikompetitiver Wettbewerbsstrukturen. Diese Stärkung lässt sich auch in der zunehmenden Anzahl der behandelten Kartellfälle ablesen. 11 Preiskonvergenz Der Binnenmarkt hat zu einer Konvergenz des Preisniveaus von Haushaltsgü- tern geführt. Ursächlich dafür ist neben dem Wettbewerbseffekt durch den Binnenmarkt aber auch ein Einkommenseffekt bei den Ländern mit niedrigerem Pro-Kopf-Einkommen, dessen Einfluss umso größer ausfällt, je heterogener die Gruppe der betrachteten Länder ist. Das lässt sich anhand der sehr starken Preiskonvergenz innerhalb der EU27 in der zweiten Hälfte der 90er Jahre able- sen, also bereits vor dem Beitritt der 10 osteuropäischen Staaten. Nach deren Beitritt im Jahr 2004 gab es noch einmal einen deutlichen Schub. Um den verzerrenden Effekt der sich angleichenden Einkommen zu verringern, ist es sinnvoll, die Länder der EU15 separat zu betrachten, da sie eine deutlich homogenere Gruppe bilden. Auch hier lässt sich die zu beobachtende Preis- konvergenz während der 90er Jahre zumindest teilweise durch den Aufholprozess von Griechenland, Irland, Portugal, Spanien erklären. Insgesamt lässt sich seit Einführung des Binnenmarkts ein kontinuierlicher Prozess der Preiskonvergenz beobachten, der sich zuletzt allerdings nicht mehr fortsetzte. Dies dürfte nicht zuletzt daran liegen, dass seit Beginn der aktuellen Krise auch die Einkommen in der EU15 nicht mehr weiter konvergieren. Mobilität von Arbeitskräften Die Freiheit, in jedem Mitgliedstaat eine Beschäftigung aufnehmen zu können, führte innerhalb der EU15 nicht zu einem starken Anstieg der Binnenmobilität. Bis 2004 arbeiteten weniger als 2% der EU-Bürger in einem anderen EU-Land. Dieses Bild änderte sich erst mit der Erweiterungsrunde von 2004. Die enormen Einkommensunterschiede zwischen den osteuropäischen Neumitgliedern und der EU15 schafften hohe Mobilitätsanreize. Im Fall von Bulgarien und Rumä- nien, die 2007 beitraten, ist das Einkommensgefälle noch einmal deutlich höher. In den meisten alten Mitgliedsländern wurde die Personenfreizügigkeit für die neuen EU-Bürger nur schrittweise eingeführt, da ein massiver Anstieg der Zu- wanderung aus osteuropäischen Ländern befürchtet wurde. 12 Für die gesamte EU hat sich dies nicht bestätigt, aber es lässt sich eine deutliche regionale Un- gleichverteilung feststellen. So gingen etwa 70% der Migranten aus den Staaten der 2004-Erweiterung nach Irland und Großbritannien, während 80% der Ru- mänen und Bulgaren nach Spanien und Italien auswanderten. Für die gesamte EU28 hat sich der Anteil derer, die in einem anderen Mitglieds- land arbeiten, seit Anfang der 90er Jahre auf ca. 3% in etwa verdoppelt. Bedingt durch die hohe Arbeitslosigkeit in Südeuropa war dort zuletzt ein deutlicher An- stieg bei der berufsbedingten Migration zu beobachten. Ob dies eine dauerhafte 10 Siehe Europäische Kommission (2009). 11 Die EU-Kommission schätzt, dass allein ihre Wettbewerbsentscheidungen bezüglich horizontaler Fusionen im Jahr 2011 den Verbrauchern Gewinne in Höhe von 4 Mrd. Euro gebracht haben (Eu- ropäische Kommission, 2012). 12 Nur Großbritannien, Irland und Schweden öffneten ihre Arbeitsmärkte ohne Einschränkungen. 0 10 20 30 40 50 0 5 10 15 20 25 95 97 99 01 03 05 07 09 11 EU15 Eurozone 12 EU27 (rechte Skala) Preiskonvergenz für Haushaltskonsum 13 Variationskoeffizient des Preisniveaus für Haushaltskonsum in % Quelle: Eurostat 0 1 2 3 4 5 6 7 1995 1999 2003 2007 2011 EU 15 Extra EU 15 In % Quelle: Eurostat Anteil der Arbeitnehmer aus anderen EU - Mitgliedsländern 14 Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren 12 | 19. September 2013 EU-Monitor Entwicklung oder nur ein kurzfristiger krisenbedingter Effekt ist, wird sich aller- dings noch erweisen müssen. Gerade weil die Möglichkeit der europaweiten Arbeitsmigration den Bürgern in der EU unmittelbare Vorteile bietet, sollte die Mobilität von Arbeitskräften weiter gefördert und erleichtert werden, u.a. durch eine bessere Vernetzung der nationalen Arbeitsmärkte. Weshalb sind die Effekte oft geringer als erwartet? Gemessen an den (teilweise sehr optimistischen) Prognosen sind die tatsäch- lich nachweisbaren Binnenmarkt-Effekte zumeist geringer ausgefallen. Ein mög- licher Grund für die Diskrepanz zwischen Erwartung und Wirklichkeit ist die zu- rückgehende Bedeutung der verarbeitenden Industrie. Parallel zur steigenden Bedeutung der Dienstleistungen ging der Anteil der Industrie an der Wertschöp- fung seit den 90er Jahren kontinuierlich zurück. Für die verarbeitende Industrie spielen Skaleneffekte aber eine erheblich größere Rolle und die Handelbarkeit ihrer Erzeugnisse ist deutlich höher als bei Dienstleistungen. Die sich verän- dernde Wirtschaftsstruktur in Europa könnte also ein Teil der Erklärung sein. Untersuchungen, die den Binnenmarkt mit anderen OECD-Ländern vergleichen, beruhen im Kern auf der Annahme, dass sich beide Gruppen – unter Berück- sichtigung von Kontrollvariablen – nur durch ihre Zugehörigkeit zur EU unter- scheiden, aber ansonsten weitgehend identisch entwickelt hätten. Das ist eine fragwürdige Annahme, denn im selben Zeitraum haben sich andere Industriena- tionen (allen voran die USA und Korea) deutlich dynamischer entwickelt als Europa. Auffällig ist auch, dass die Zweiteilung in Europa, zwischen einem wett- bewerbsfähigen Kern und den nur bedingt wettbewerbsfähigen Ländern Süd- und Osteuropas, sehr persistent ist. Falls sich Exporte und Direktinvestitionen in der EU ansonsten schwächer entwickelt hätten als in anderen OECD-Ländern, würde der tatsächliche Binnenmarkt-Effekt sogar unterschätzt werden. Zum Teil basierte der Binnenmarkt aber auch auf unrealistischen Erwartungen und dem einseitigen Fokus auf mögliche Vorteile. Dabei gab es in manchen Ländern einen nicht zu vernachlässigenden Anteil der Unternehmen, die mehr Risiken als Chancen für das eigene Geschäft sahen. 13 Diese pessimistischen Erwartungen dürften vor allem von Firmen mit geringer Wettbewerbsfähigkeit geäußert worden sein. Außerdem scheinen sich die Vorteile zumindest in man- chen Bereichen durch zusätzliche Kosten verbunden mit Überregulierung deut- lich reduziert zu haben. Allein eine Reduzierung der administrativen Belastun- gen der Unternehmen um 25% würde ein zusätzliches (einmaliges) Wachstum in Höhe von 1,4% ermöglichen (Europäische Kommission 2006). Jene Studien, die den Erfolg des Binnenmarktes anhand der Entwicklung beobachtbarer Indi- katoren (BIP, Exporte, FDI usw.) untersuchen, messen den „Nettoeffekt“ aus Kosten und Nutzen. Ein geringer Effekt kann also sowohl durch geringer ausge- fallene Vorteile als auch durch unerwartet hohe Kosten entstehen. Unrealistisch wäre auch die Erwartung, der höhere Wettbewerb im Binnenmarkt führe zu einer vollständigen Angleichung der Preisniveaus. Schließlich kon- kurrieren Unternehmen in den meisten Fällen nicht allein über den Preis. Auf Märkten mit differenzierten (also sehr ähnlichen, aber von Verbrauchern nicht als gleichwertig wahrgenommenen) Produkten, können sich Unternehmen durch tatsächliche oder vermeintliche Qualitätsunterschiede von ihren Wettbe- werbern absetzen. Die Möglichkeit zur Produktdifferenzierung schafft Markt- macht, die sich auch bei stärkerem Wettbewerb kaum verringert. Da Unterneh- men außerdem die Möglichkeit haben, Preise regional unterschiedlich zu gestal- ten und die Konsumenten in Europa kulturell bedingt verschiedene Präferenzen haben, ergeben sich unterschiedliche Durchschnittspreise in der gleichen Pro- 13 Unter den von Nerb (1988) befragten Unternehmen waren dies 26% in Griechenland, 17% in Portugal, 11% in Spanien und jeweils weniger als 10% in den restlichen Ländern. Wettbewerbsfähigkeit der EU - Länder 15 1 - 20: Finnland, Deutschland, Schweden, Niederlan de, Vereinigtes Königreich, Dän e- mark, Österreich 21 - 40: Belgien, Luxemburg, Frankreich, Irland, Estland, Spanien 41 - 60: Malta, Polen, Tschechische Republik, Litauen, Italien, Portugal, Lett la nd 61 - 80: Bulgarien, Zypern, Slowenien, Ungarn, Kroatien, Rumänien 81 - 100: Slowakei , Grieche n land Quelle: Global Competitiveness Report 201 3 - 201 4 , World Economic Forum Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren 13 | 19. September 2013 EU-Monitor duktkategorie. Preiskonvergenz ist daher bei vielen Produkten nur bedingt mög- lich und zu erwarten. Daneben gibt es allerdings Sektoren, in denen enorme Preisunterschiede fort- bestehen, die sich nicht durch Produktdifferenzierung erklären lassen. Ein Bei- spiel dafür ist der Telekommunikationssektor, wo es trotz sehr homogener Pro- dukte und Preisrückgänge durch die Liberalisierung des Sektors noch immer große regionale Preisunterschiede gibt. Pelkmans und Renda (2011) haben elf Teilbereiche (z.B. Ferngespräche innerhalb/außerhalb der EU, nationale Mobil- funkgespräche, Roaming-Gebühren etc.) analysiert und dabei festgestellt, dass der Unterschied zwischen dem günstigsten und dem teuersten Land in jeder Kategorie bei über 100% lag. In der Hälfte der Fälle kostete die gleiche Leistung im teuersten Land fünfmal mehr als im günstigsten. In einem reibungslos funk- tionierenden Markt dürften derartige Unterschiede nicht dauerhaft existieren. Welches Potenzial hat der Binnenmarkt noch? Die Verwirklichung des Binnenmarktes ist ein langfristiger Prozess, der einer ständigen Weiterentwicklung unterliegt. Auch ändern sich die Produktions- und Exportstrukturen von Unternehmen, die Konsummuster der Verbraucher und die Migrationsbereitschaft von Arbeitnehmern nur langsam. Der Vergleich mit den USA zeigt aber, dass die nationalen Grenzen in Europa noch immer eine große Rolle spielen. Wenn für mögliche Einflussfaktoren (Bevölkerung, Einkommen, gemeinsame Sprache und Grenze usw.) kontrolliert wird, ist das Handelsvolu- men innerhalb eines US-Bundesstaates 2,6-mal höher als jenes zwischen Bun- desstaaten, in der EU aber sogar 7,5-mal höher (Pacchioli, 2011). Der Handel zwischen amerikanischen Bundesstaaten beträgt fast 40% des BIP, während es in der EU27 gerade einmal 20% sind. Dieser übermäßige „home bias“ hat sich seit Bestehen des Binnenmarktes kaum reduziert. Angesichts der Sprach- barrieren in Europa sowie damit verbundener Schwierigkeiten bei der Vermark- tung im Ausland und der Abwicklung von Geschäften sind die Vereinigten Staa- ten allerdings keine realistische Benchmark. Auch wenn das Umsetzungsdefizit von Binnenmarkt-Richtlinien in den letzten Jahren deutlich abgebaut wurde, gibt es in einigen Bereichen noch erheblichen Spielraum zur Verbesserung der Funktionsweise des gemeinsamen Marktes. Weitergehende De-Regulierung und Harmonisierung Die Regulierungsdichte in der EU ist in einigen Bereichen noch immer unnötig hoch. Der OECD-Index zur Produktmarkt-Regulierung zeigt zwar, dass die eu- ropäischen Länder seit 1998 große Fortschritte bei der De-Regulierung ihrer Produktmärkte gemacht haben, aber noch immer gibt es dort deutliche Unter- schiede innerhalb der EU. Insbesondere Großbritannien, die Niederlande und Spanien weisen im Vergleich mit anderen Industrienationen eine relativ geringe Regulierungsintensität auf. Im Gegensatz dazu ist die Regulierung der Pro- duktmärkte in Deutschland, Italien oder Frankreich deutlich höher, was einer- seits noch vorhandenes Verbesserungspotenzial aufzeigt, aber zugleich auch die Schwäche der Europäischen Kommission bei der Durchsetzung des „Best Practice“-Prinzips innerhalb des Binnenmarktes. Öffentliche Auftragsvergabe Ein noch immer weitgehend national organisierter Bereich ist die Vergabe von öffentlichen Aufträgen. Eine weitere Öffnung könnte den Wettbewerb stärken und dadurch die Kosten für die Steuerzahler reduzieren. In der EU gingen von 0 10 20 30 40 EU27 US 2010, in % des BIP Quelle: OECD Handel von Industriegütern zwischen Ländern bzw. Bundesstaaten 16 0 1 2 3 4 5 6 7 97 99 01 03 05 07 09 11 Umsetzungsdefizit von Binnenmarkt - Richtlinien in den EU - Staaten 17 Nicht umgesetzte Richtlinien in % Quelle: Europäische Kommission 0,0 0,5 1,0 1,5 UK US NL CA ES JP AU DE IT FR KR Quelle: OECD Gütermarkt - Regulierung in der OECD 18 2008; Index von 0 (niedrigste) bis 6 (höchste) Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren 14 | 19. September 2013 EU-Monitor 2006 bis 2010 nur 3,4% aller öffentlichen Aufträge an ausländische Bieter. Da die Wahrscheinlichkeit, ein effizientes einheimisches Gebot zu erhalten, in gro- ßen Ländern höher ist, lässt sich ein negativer Zusammenhang zwischen der Größe eines Landes und dem Anteil der erfolgreichen ausländischen Gebote beobachten. Bemerkenswert ist dabei, dass Irland noch vor den kleinsten EU- Ländern liegt, die in Ermangelung heimischer Anbieter zwangsläufig eine hohe Offenheit aufweisen. In den größeren Ländern gibt es zwar eine höhere Zahl von Bietern, aber dafür geht ein deutlich geringer Teil der Aufträge an ausländi- sche Firmen. Die Tatsache, dass in Italien, Deutschland, Frankreich und Spa- nien jeweils weniger als 3% aller öffentlichen Aufträge ins Ausland gehen, ist nicht im Sinne des grenzüberschreitenden Wettbewerbs im Binnenmarkt. Erleichterung grenzüberschreitender Mobilität Eine weitere wichtige Baustelle ist die Förderung grenzüberschreitender Mobili- tät. Während die Anerkennung von Studienabschlüssen in der Regel unproble- matisch ist, ist sie bei Berufsqualifikationen oft problematischer. Erschwerend kommen bilaterale Steuerregeln hinzu, die zusätzliche Informations- und Büro- kratiekosten verursachen. Zudem ist die Beibehaltung von im Ausland erworbe- nen Pensionsansprüchen und Zusatzrenten grundlegend für die Ausschöpfung des Mobilitätspotenzials. Auch Zugangsbeschränkungen und die uneinheitliche Regulierung von Berufen sind ein unnötiges Hindernis für die grenzüberschreitende Mobilität. Andere Industrieländer sind dabei oft weniger restriktiv, aber auch in dieser Hinsicht ist die Praxis innerhalb des Binnenmarktes sehr heterogen. Während der OECD- Index zur Berufsregulierung Großbritannien, Schweden, Irland und Finnland sogar einen höheren Liberalisierungsgrad als den USA bescheinigt, zählen Ita- lien, Luxemburg und Slowenien zu den Schlusslichtern in der OECD. Auch Deutschland schneidet nur unwesentlich besser ab. Insgesamt unterliegen in der EU ca. 800 verschiedene Berufe im Dienstleistungssektor einer staatlichen Regulierung. Davon sind jedoch 25% lediglich in einem einzigen Land reguliert, was nahelegt, dass der Großteil davon verzichtbar wäre. 14 Dienstleistungen Auch wenn Dienstleistungen inzwischen ca. 70% der Wertschöpfung in der EU ausmachen, liegt ihr Anteil am Intra-EU-Handel bei lediglich 20%. 15 Die geringe- 14 Siehe Europäische Kommission (2011). 15 Dies schließt Finanzdienstleistungen nicht mit ein, die aufgrund der Besonderheiten des Sektors im Folgenden nicht detaillierter betrachtet werden. 0 5 10 15 20 25 IE LU MT CY LV EE DK SK BE AT SI RO SE PT LI GR FI NL UK HU BG PL IT DE CZ FR ES Anteil der öffentlichen Aufträge mit erfolgreichem ausländischen Gebot, 2006 - 2010 20 In % Quelle: PwC (2011) 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 ES DE PT IE UK SE GR NL IT FR RO PL Durchschnittliche Zahl der Gebote für öffentliche Aufträge, 2006 - 2010 19 Quelle: PwC (2011) 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 UK US NL AU JP ES FR KR DE CA IT Quelle: OECD Regulierung von Berufen in der OECD 21 2008; Index von 0 (niedrigste) bis 6 (höchste) Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren 15 | 19. September 2013 EU-Monitor re Bedeutung für den EU-weiten Handel ist zu einem gewissen Grad unvermeid- lich, da viele Dienstleistungen nur lokal erbracht werden können und deshalb nicht überregional handelbar sind. Klassische Beispiele sind Bürodienstleistun- gen (Catering, Reinigung), Taxifahrten und Friseurleistungen. Allerdings hat sich auch die Art der erbrachten Dienstleistungen über die Zeit hinweg verändert und viele davon sind durch neue Kommunikationstechnologien inzwischen zumin- dest teilweise überregional handelbar, aber werden noch durch Handelsbarrie- ren und Defizite bei der Liberalisierung behindert. 16 Die von der EU Kommission 2006 in Kraft gesetzte Dienstleistungsrichtlinie verfolgte das Ziel, unnötige rechtliche und administrative Barrieren abzuschaf- fen. Das „Herkunftslandprinzip“, demzufolge ein Anbieter von Dienstleistungen diese in allen EU-Ländern gemäß den Regeln in seinem Heimatland offerieren kann, wurde aufgrund des zu großen Widerstandes der Mitgliedsländer jedoch nicht mit aufgenommen. Außerdem wurden Ausnahmen u.a. in Bezug auf Fi- nanz-, Transport- und Postdienstleistungen, Telekommunikation, Gesundheit sowie Strom- und Wasserversorgung gemacht. Die Richtlinie konzentriert sich vor allem auf die Liberalisierung von unternehmensnahen Dienstleistungen, Immobilien, Groß- und Einzelhandelsvertrieb, Konstruktion, Tourismus und der Unterhaltungsindustrie, die zusammen ca. 40% des BIP ausmachen. 17 Obwohl die Dienstleistungsrichtlinie eigentlich bis 2009 in nationales Recht um- gesetzt werden sollte, wurden einige Hindernisse nur teilweise abgeschafft. Doppelregulierungen bei grenzüberschreitenden Dienstleistungen (beispiels- weise die Pflicht, sich im Niederlassungsland zu versichern, obwohl bereits eine Versicherung im Heimatland abgeschlossen wurde) erhöhen die Kosten unnö- tig. Da oftmals Unsicherheit bei der Abwicklung von Dienstleistungen besteht, müssen kompetente und einheitliche Ansprechpartner (sogenannte „points of single contact“) zur Verfügung stehen. Auch verlangen einige Länder in regulier- ten Bereichen noch immer eine Bedarfsprüfung, bei der ein ausländisches Unternehmen belegen muss, dass der Marktzutritt ausländischer Wettbewerber aufgrund des hohen Bedarfs wünschenswert sei. Dafür notwendige Marktstu- dien sind zeit- und kostenaufwändig und behindern den Wettbewerb. Die Kommission schätzt, dass die bisherige Implementierung der Dienstleis- tungsrichtlinie während der ersten fünf Jahre zu einem BIP-Anstieg von 0,8% führen könnte (Monteaguado et al., 2012), allerdings mit starken länderspezifi- schen Unterschieden (zwischen 0,3% für Bulgarien und 1,8% für Zypern). Für Deutschland wurde ein Anstieg von 0,45% berechnet, für UK von 1%. Unter der konservativen Annahme, dass alle Länder die Dienstleistungsrichtlinie bis zum Niveau des gegenwärtigen EU-Durchschnitts umsetzen, sei ein zusätzliches Wachstum von 0,4% möglich. In einem optimistischeren Szenario, in dem fast alle Hemmnisse abgebaut werden würden, seien sogar bis zu 1,6% möglich. Ist UK ein Sonderfall im Binnenmarkt? “Our participation in the single market, a nd our ability to help set its rules is the principal reason for our membership of the EU.” (David Cameron) 18 Das mögliche Referendum im Vereinigten Königreich über die Zugehörigkeit zur Europäischen Union hat zu einer breiten öffentlichen Debatte über den konkre- ten Nutzen der Mitgliedschaft geführt. Die Regierung hat eine „Review of the Balance of Competences“ initiiert, um von unterschiedlichen Interessensgrup- 16 Die OECD schätzt, dass in Industrienationen (exemplarisch Frankreich, Großbritannien und den USA) ca. 25-33% der Arbeitsplätze im Dienstleistungsbereich handelbar sind. In der EU sind al- lein zwischen 2000 und 2007 die exportabhängigen Arbeitsplätze bei den Dienstleistungen um ca. 35% angestiegen, in der verarbeitenden Industrie hingegen nur um 7% (Sousa et al., 2012). 17 Für weitere Details siehe Deutsch et al. (2006). 18 https://www.gov.uk/government/speeches/eu-speech-at-bloomberg 0 0,5 1 1,5 2 CY ES FR UK IT NL PL BE DE RO BG Quelle: Europäische Kommission 2012 Zusätzliches Wachstum in % Effekt der bisherigen Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie 22 Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren 16 | 19. September 2013 EU-Monitor pen Informationen über die praktischen Auswirkungen der EU auf die britische Wirtschaft und Gesellschaft zu erhalten. 19 Insgesamt werden 32 Politikbereiche beleuchtet, aber als dem zentralen Element der Wirtschaftsarchitektur der EU kommt dem Binnenmarkt bei der Bewertung natürlich besonderes Gewicht zu. Selbst unter den EU-Befürwortern ist unumstritten, dass es Länder gibt, für die der Binnenmarkt mit größeren Vorteilen verbunden ist. Die Entwicklung der briti- schen Wirtschaft ist weniger abhängig vom Handel mit der EU als etwa die der Benelux-Staaten. Das zeigt auch eine Studie des HM Treasury (2005), der zu- folge die EU-Mitgliedschaft zu einem durchschnittlichen Anstieg von 38% im Handel mit anderen EU-Ländern führte, im Fall von Großbritannien aber ledig- lich zu einem Anstieg um 7%. Dies reflektiert nicht zuletzt die bereits zuvor ge- ringer ausgeprägte Handelsverflechtung mit anderen EU-Ländern. Trotzdem ist Europa der wichtigste Absatzmarkt für britische Güter und Dienstleistungen und ein vorteilhaftes Arrangement daher im eigenen Interesse. Jeweils ca. 50% der Exporte und Importe gehen in bzw. kommen aus der EU und sieben der zehn wichtigsten Export- und Importpartner stammen aus dem Binnenmarkt. Die Antwort auf die Frage, ob der Binnenmarkt die beste Lösung für London ist, besteht aus drei Teilaspekten: Erstens, welchen Einfluss auf die wirtschaftliche Entwicklung Großbritanniens hatte die europäische Integration bisher? Zwei- tens, welche Verbesserungsmöglichkeiten und ungenutzten Potenziale gibt es im bestehenden Rahmen noch? Und drittens, was wäre die Alternative? Hat der Binnenmarkt Vorteile für UK? Großbritannien ist das wichtigste europäische Zielland für ausländische Direkt- investitionen. Etwa die Hälfte davon stammt aus der EU, aber auch aus den USA fließen viele Investitionen ins Land. Außerdem war Großbritannien im Zeit- raum von 1980 bis heute der größte europäische Empfänger für Direktinvestitio- nen aus Japan, vor allem von Firmen aus der Automobil-, Maschinenbau und Elektroindustrie. Dafür gibt es eine ganze Reihe von Gründen – u.a. die relativ gut ausgebildete englischsprechende Bevölkerung, die Präsenz von Zuliefer- unternehmen und ein relativ großer lokaler Markt. Eine wesentliche Rolle spielt aber auch der Zugang zum Europäischen Binnenmarkt. In ihrem Beitrag zur „Balance of Competences Review“ stellte die japanische Regierung fest: „ More than 1,300 Japanese companies have invested in the UK, as part of the Single Market of the EU, and have created 130,000 jobs, more than anywhere else in Europe. This fact demonstrates that the advantage of the UK as a gate- way to the European market has attracted Japanese investment. The Government of Japan expects the UK to maintain this favourable role. 20 Bei einem EU-Austritt könnte der Binnenmarktzugang über eine andere Konstruktion aufrechterhalten werden, z.B. über einen Beitritt zur EFTA und dem EWR (die „Norwegische Lösung“) oder über bilateral ausgehandelte Ver- träge mit der EU (die „Schweizer Lösung“). Allerdings haben sowohl Premiermi- nister Cameron als auch das House of Commons diese Optionen ausgeschlos- sen, da Großbritannien in diesem Fall kein direktes Mitspracherecht bei der Weiterentwicklung des Binnenmarktes mehr haben würde. 21 Daher können die- se Optionen eigentlich keine Vorteile bieten und es erscheint ohnehin unreali- stisch, dass sich die anderen Staaten darauf einlassen würden. Ein Arrangement, bei dem das Vereinigte Königreich dem Binnenmarkt de facto nicht mehr angehören würde, wäre voraussichtlich noch ungünstiger. Die wahr- scheinlichsten Folgen wären ein Rückgang der ausländischen Direktinvestitio- 19 https://www.gov.uk/review-of-the-balance-of-competences 20 http://www.uk.emb-japan.go.jp/en/japanUK/governmental/130711_UKEU.html 21 Siehe Diskussion in House of Commons (2013). 0 3 6 9 12 15 US DE NL FR IE BE CN ES IT CH UK: Die 10 wichtigsten Exportpartner 23 In % der gesamten Exporte Quelle: Office for National Statistics 0 3 6 9 12 15 DE CN NL US FR NO BE IT IE ES UK: Die 10 wichtigsten Importpartner 24 In % der gesamten Importe Quelle: Office for National Statistics 47,7% 16,1% 4,6% 4,1% 27,5% EU US CH JP Rest FDI - Bestände in UK nach Herkunft (2011) 25 Quelle: Office for National Statistics, UK Parliament Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren 17 | 19. September 2013 EU-Monitor nen, Produktionsverlagerungen und ein Absatzrückgang britischer Firmen in der EU. Die exportorientierten Unternehmen geben daher auch mehrheitlich an, vom Binnenmarkt wirtschaftlich zu profitieren (HMS, 2012). „Brexit“-Befürworter argumentieren, dass ein Austritt aus der EU das Land im Gegenzug von einem Korsett einschränkender Regelungen befreien und international wettbewerbsfä- higer machen könne. Selbst wenn man dieser Logik folgt, erscheint es jedoch unrealistisch, dass daraus ein positiver Nettoeffekt resultieren würde. Das Department of Business Innovation and Skills hat die Auswirkungen von zwei illustrativen Szenarien simuliert (BIS, 2011). Im Szenario 1 würden alle noch vorhandenen tarifären und nichttarifären Handelshemmnisse im Binnen- markt beseitigt werden. Die Abschaffung jeglicher Hemmnisse ist zwar illuso- risch, aber interessant ist dieses Szenario als Grenzfall des maximal noch zu verwirklichenden Potenzials. Szenario 2 entspricht ebenfalls einer vollständigen Liberalisierung innerhalb der EU, allerdings ohne Großbritannien, das lediglich den Status Quo aufrechterhalten würde. Demnach hätte eine vollständige Binnenmarktliberalisierung für Großbritannien noch ein Wachstumspotenzial von ca. 7% des BIP, während es außerhalb der EU und ohne weitere Liberali- sierung praktisch stagnieren würde (Wachstumseffekt von -0,3%). Einige weite- re Aspekte der Studie sind ebenfalls interessant: 1. Länder mit hoher Intra-EU- Handelsintensität, allen voran die Benelux-Staaten, könnten durch die Vertie- fung des Binnenmarktes noch hohe Zugewinne erzielen. 2. Die direkten negati- ven Effekte eines Austritts Großbritanniens wären für die meisten anderen Län- der sehr gering. 3. Eine tiefergehende Handelsintegration mit einer andern Gruppe von Ländern, z.B. den Mitgliedern der Northern American Free Trade Association (NAFTA), wäre für Großbritannien keine bessere Alternative. Auch wenn die unmittelbaren Vorteile des EU-Binnenmarktes für das Vereinigte Königreich geringer ausfallen als für die meisten kontinentaleuropäischen Mit- glieder, scheint es aus ökonomischer Sicht doch die sinnvollste Option zu sein. Die „Balance of Competences Review“ kommt daher zu dem Ergebnis: […] Integra tion has brought to the EU, and hence to the UK, in most if not all observers’ opinions, appreciable economic benefits. It has also spread the UK’s liberal model of policy-making more widely across the EU. But it has brought with it constraints on policy-making of varying kinds, and a regulatory framework which some find difficult to operate within or find burdensome, even if the obliga- tions are not necessarily any greater than would have been imposed nationally. Is that trade-off, between cost and benefit, between economics and politics, of overall benefit to the UK? … Most observers, and indeed most of the evidence received for this report, answer positively. They do so, not without qualifications - 5 0 5 10 15 20 25 30 UK DE FR IT Benelux ES PL SE EU27 Szenario 1: völlige Liberalisierung & UK in der EU Szenario 2: völlige Liberalisierung & UK außerhalb der EU In % des Bruttonationaleinkommens Quelle: BIS (2011) Zusätzliches Wachstumspotenzial bei Beseitigung aller Handelshemmnisse im Binnenmarkt 26 Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren 18 | 19. September 2013 EU-Monitor or reservations, but with a focus on the economic benefits already achieved… and on those potentially available in the future. Braucht die EU Großbritannien? Großbritannien stellt ca. 12% der Bevölkerung und knapp 15% des BIP in der EU. Nicht zuletzt aufgrund der relativ günstigen demografischen Prognose, vor allem im Vergleich zu Deutschland und einigen osteuropäischen Ländern, wird seine wirtschaftliche Bedeutung in Europa auf absehbare Zeit nicht abnehmen. Als Absatzmarkt für kontinentaleuropäische Firmen bleibt Großbritannien daher wichtig, und für Unternehmen mit intensiven Handelsverbindungen in das Ver- einigte Königreich wäre ein Austritt natürlich nicht von Vorteil. Wichtig ist Großbritannien aber auch aus anderen Gründen. Viele Aspekte der EU-weiten Deregulierung und der Öffnung nationaler Märkte wurden von Groß- britannien angestoßen und maßgeblich mitgestaltet. In der gegenwärtigen Architektur der Europäischen Union, die durch ein Demokratiedefizit und eine relativ schwache Kontrolle von Bürokratie und Verwaltung gekennzeichnet ist, kann ein bisweilen kritischer Blick hilfreich sein, um Fehlentwicklungen zu ver- meiden. Als dienstleistungsorientierte Volkswirtschaft dürfte Großbritannien außerdem auch weiterhin zu den Motoren der Liberalisierung in diesen Berei- chen zählen, da es davon mit am meisten profitieren würde. Andererseits zeigten die schwierigen Verhandlungen über den Mehrjährigen Finanzrahmen für 2014-2020, wie schmal der Grat zwischen konstruktiver Kritik und Blockadehaltung ist. Sollte Großbritannien darauf bestehen, analog zur Gemeinsamen Agrarpolitik auch in anderen Bereichen Sonderregelungen an- zuwenden, würde der ökonomische Nutzen einer britischen EU-Mitgliedschaft für die anderen Länder schnell gegen Null gehen. Auch ein Arrangement, in dem UK zwar nicht mehr der EU angehörte, aber trotzdem alle Mitspracherech- te behielte, hätte für die anderen EU-Länder keinerlei Vorteile und ist daher keine realistische Option. Fazit Ist der Europäische Binnenmarkt eine Erfolgsgeschichte? 20 Jahre nach seiner Etablierung kann man dies bejahen, wenn auch nicht ohne Einschränkungen. Die hohen und zum Teil wohl zu optimistischen Erwartungen wurden nicht alle erfüllt. Trotzdem führte der Binnenmarkt in den meisten Industriezweigen zu mehr Wettbewerb, höheren Exporten und einer größeren Attraktivität für aus- ländische Direktinvestitionen. Insgesamt lassen sich positive Wachstumseffekte konstatieren, wenn auch nicht in der Größenordnung, die der Cecchini-Report vorhergesagt hatte. Auch wenn sich die konkreten Auswirkungen aufgrund un- terschiedlicher Wirtschafts- und Handelsstrukturen zwischen den Ländern un- terscheiden, ist der Binnenmarkt ein für alle Mitglieder vorteilhaftes Konstrukt. Die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass die Entwicklung des Binnenmarktes noch längst nicht abgeschlossen ist. Bei der Güter-und Personenfreizügigkeit und den handelbaren Dienstleistungen ist jeweils noch einiges an Potenzial vorhanden. Es hat sich jedoch auch gezeigt, dass der Übergang von nationalen Märkten hin zu einem grenzüberschreitenden Wirtschaftsraum nicht von heute auf morgen gelingen kann. Firmen ändern funktionierende Exportnetzwerke nur langsam, Investitionen und Reorganisationen von Produktionsprozessen ma- chen nur im Rahmen einer langfristig angelegten Strategie Sinn und noch im- mer besitzen viele Arbeitnehmer nicht die nötigen Qualifikationen und Sprach- kenntnisse, um große Vorteile aus der europaweiten Personenfreizügigkeit zie- hen zu können. Diese Entwicklungen brauchen vor allem eines: Zeit. Der EU-Binnenmarkt nach 20 Jahren 19 | 19. September 2013 EU-Monitor Angesichts der zurückgehenden globalen Bedeutung der EU, vor allem im Ver- gleich zu China und anderen Schwellenländern, ist die Weiterentwicklung des Binnenmarktes ein wichtiger Faktor für die globale Wettbewerbsfähigkeit der EU. Die demografische Entwicklung wird nicht nur dafür sorgen, dass der Anteil Europas an der Weltbevölkerung weiter sinkt, sondern auch in vielen Bereichen zu einem Mangel an qualifizierten Arbeitskräften führen. Daher ist vor allem die Erhöhung der Mobilität von Arbeitnehmern innerhalb der EU ein wichtiges Ziel. Wenn Europa seinen Wohlstand und seinen Einfluss in der Welt aufrechterhal- ten will, wird dies nur über die Bündelung von Kräften und einen gut funktionie- renden gemeinsamen Wirtschaftsraum gelingen können. Stefan Vetter (+49 69 910-21261, stefan.vetter@db.com) Theresa Eich Bibliographie Allen & Overy (2013). Global Trends in Antitrust 2013. Badinger, H. (2007). Has the EU’s Single Market Programme fostered competition? Testing for a decrease in markup ratios in EU industries. Oxford Bulletin of Econo- mics and Statistics 69 (4), S. 497-519. Badinger, H. und F. Breuss (2006). Country size and the gains from trade bloc enlargement: an empirical assessment for the European Community. Review of International Economics. Baldwin, R. (1989). On the Growth Effects of 1992. NBER Working Paper 3119. BIS, Department for Business, Innovation and Skills (2011). 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