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16. Februar 2015
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In der EU hält die Debatte über sogenannten „Sozialtourismus“ an. Nicht nur Anhänger populistischer Parteien, sondern breitere Bevölkerungskreise meinen, dass das derzeitige Regelwerk der Freizügigkeit und zur Koordinierung der sozialen Sicherungssysteme in der EU insbesondere Personen aus Süd- und Mittelosteuropa zur Migration in die Sozialsysteme wohlhabenderer Partnerländer einlade und so diese Systeme zunehmend überfordere. Reformen sollten zumindest darauf zielen, das gegenwärtige Recht weniger streitanfällig und verwaltungstechnisch leichter handhabbar zu machen. Dabei spricht einiges für einen insgesamt restriktiveren Ansatz. Die bislang von verschiedener Seite angestrebte engere Koordinierung der Sozialsysteme eignet sich nicht als Motor europäischer Integration. [mehr]
Debatte über Freizügigkeit: Braucht die EU neue Zugangsregeln zu Sozialleistungen? Research Briefing Europäische Integration Deutsche und Briten sowie auch die Bürger anderer Zuwanderungsländer se- hen in der Migration mit das größte Problem in der EU – so die jüngste Euro- barometer-Umfrage. Das Thema „Sozialtourismus“ bewegt über die Anhänger populistischer Parteien hinaus breitere Bevölkerungsschichten. Das bringt auch etablierte, europafreundliche Parteien in Bedrängnis und zwingt sie, sich mit dem Thema zu befassen. Erwerbstätigen Binnenwanderern und deren Angehörigen stehen die gleichen sozialrechtlichen Ansprüche wie inländischen Arbeitskräften zu. Das Diskriminierungsverbot reflektiert die überragende wirtschaftliche und integrationspolitische Bedeutung der Arbeitskräfte-Freizügigkeit in der EU. Für nicht erwerbstätige Unionsbürger gelten hingegen nur ein bedingtes Aufenthaltsrecht und eingeschränkter Zugang zu Sozialleistungen im Zielland. Im kodierten europäischen Recht sind die relevanten Bedingungen für die An- sprüche nicht erwerbstätiger Binnenwanderer aber nicht vollständig geklärt. Ein die Grundsicherung (Hartz IV) in Deutschland betreffendes Urteil des Europä- ischen Gerichtshofs (EuGH) sorgt jetzt wohl für mehr Klarheit: Mitgliedstaaten können nicht erwerbstätige Unionsbürger, die nicht über ausreichende Exis- tenzmittel verfügen und somit prinzipiell nicht aufenthaltsberechtigt sind, von Sozialhilfeleistungen ausschließen. Hingegen bestehen hinsichtlich der Sozial- hilfe-Ansprüche arbeitsuchender Binnenwanderer weiterhin offene Fragen. „Sozialtourismus“ ist indes kein Massenphänomen. Bei den Binnenwanderern handelt es sich ganz überwiegend um Arbeitskräfte. Eine Überforderung der Sozialsysteme etablierter Länder durch die mitunter behauptete Magnetwirkung für Migranten ist bislang kaum erkennbar. Gleichwohl sind Wanderungen zwecks Bezugs höherer Sozialleistungen frag- würdig. Im Gegensatz zu Arbeitskräftewanderungen tragen sie nicht zu mehr Wachstum und Wohlstand in der EU bei. Auch taugt eine enge Koordinierung der Sozialsysteme nicht als Motor europäischer Integration. Aus ökonomischer Sicht gibt es alternative Regeln für den Zugang zu Sozialleis- tungen, die Freizügigkeit im Europäischen Wirtschaftsraum nicht unangemes- sen einschränken. Vorschläge wie (verlängerte) Wartezeiten für nicht erwerbs- tätige Unionsbürger, die Sozialleistungen im Partnerland beziehen wollen, oder der Übergang zum Heimatlandprinzip bei der Bemessung staatlicher Transfers sollten vorbehaltlos geprüft werden. Reformen sollten zumindest darauf zielen, das gegenwärtige Regelwerk verwal- tungstechnisch leichter handhabbar und weniger streitanfällig zu machen. Dabei spricht einiges für einen insgesamt restriktiveren Ansatz. Damit könnte Wind aus den Segeln populistischer Parteien genommen und einer vermeidbaren Gefährdung des europäischen Gedankens entgegengewirkt werden. Autor Dieter Bräuninger +49 69 910-31708 dieter.braeuninger@db.com Editor Barbara Böttcher Deutsche Bank AG Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 www.dbresearch.de DB Research Management Ralf Hoffmann 16. Februar 2015 Debatte über Freizügigkeit : Braucht die EU neue Zugangsregeln zu Soziallei s tungen ? Debatte über Freizügigkeit 2 | 16. Februar 2015 Research Briefing Nicht nur Populisten fordern Reformen In der EU hält die Debatte über den sogenannten „Sozialtourismus“ an. Gemeint sind grenzüberschreitende Wanderungen nicht erwerbstätiger Unionsbürger zwecks Bezugs von Sozialleistungen in Partnerländern. Angesichts vermehrter EU-Binnenwanderung wächst in etablierten Mitgliedsländern das Unbehagen an den Regeln der Freizügigkeit und zur Koordinierung der sozialen Sicherungs- systeme. Kritiker meinen, dass das gegenwärtige Regelwerk insbesondere Per- sonen aus Süd- und Mittelosteuropa zur Migration in die Sozialsysteme wohlha- benderer Länder einlade und so die Systeme überfordere. Wie viele Bürger sich derzeit wegen der zunehmenden Migration sorgen, zeigt eine aktuelle Eurobarometer-Umfrage. In den Zielländern Dänemark, Deutsch- land und Großbritannien steht demnach Einwanderung an erster Stelle der von den Befragten am häufigsten genannten Probleme der EU. 1 Über alle Mitglied- staaten hinweg betrachtet liegt die Einwanderung an vierter Stelle der aus Bür- gersicht wichtigsten Probleme der Gemeinschaft. Reformen des EU-Rechts zwecks Vermeidung von „Sozialtourismus“ fordern nicht nur Vertreter populistischer Parteien oder konservative Politiker. Vielmehr tritt etwa in Großbritannien auch die Labour Party dafür ein, die Ansprüche nicht erwerbstätiger ausländischer EU-Bürger deutlich zu begrenzen. 2 Bereits 2013 forderten die Innenminister Deutschlands, Österreichs, der Niederlande und Großbritanniens in einem offenen Brief die EU-Ratspräsidentschaft und die Eu- ropäische Kommission auf, sich mit „den Folgen von Armutsmigration sowie möglichen Maßnahmen zur Bekämpfung von Fällen von Missbrauch und Betrug im Zusammenhang mit dem Freizügigkeitsrecht“ zu befassen. 3 Wie ist der Zugang von Unionsbürgern zu staatlichen Transfers in Partnerlän- dern geregelt? Gibt es Belege für vermehrten „Sozialtourismus“ oder führen Kritiker hier eine Phantomdebatte? Könnten neue Zugangsregeln großzügigere Sozialkassen vor Überforderung schützen, ohne die Freizügigkeit in der EU einzuschränken? Um diese Fragen geht es im Folgenden. Zugang zu Sozialsystemen: EU-Recht setzt den Rahmen Die Sozialpolitik und damit die Gestaltung der Sozialsysteme fallen gemäß dem Subsidiaritätsprinzip in der EU grundsätzlich unter die Zuständigkeit der Partner- länder. Die einzelnen Mitgliedstaaten können nicht nur Art und Umfang der von ihnen gewährten Sozialleistungen und die Prinzipien ihrer Finanzierung weitge- hend autonom bestimmen. Ebenso können sie Bedingungen für individuelle Ansprüche auf Leistungen definieren. Nach wie vor weist Europa daher recht unterschiedlich strukturierte soziale Sicherungssysteme auf. Ebenso gibt es bei Umfang und Niveau der sozialen Sicherung zwischen den Partnerländern große Unterschiede. So liegen die Pro-Kopf-Sozialausgaben in den etablierten Län- dern um ein Mehrfaches über den Werten in mittelosteuropäischen Ländern. Allerdings hat die EU ihre Kompetenzen im Bereich der Sozialpolitik in den letz- ten Jahrzehnten erheblich ausgeweitet. So hat die Gemeinschaft etwa im Be- reich des Arbeits- und Arbeitsschutzrechtes einen breiten Sockel von Mindest- standards definiert. Zudem besteht ein umfassender Katalog von der EU an- gestrebter sozialpolitischer Ziele. Wesentliche Ziele zur Beschäftigung, zur Bil- dung und zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung sind in der Strategie Europa 2020 festgelegt. 1 Standard-Eurobarometer 82. Herbst 2014, S.16. 2 Labour Party (Hrsg.) (2014). Only Labour will deliver the reform we need on EU migrants claiming benefits. Pressemitteilung vom 12. Dez. 2014. 3 S. Deutscher Bundestag (2013). Drucksache 17/12895. S. 12; sowie den Wortlaut des Schrei- bens in Englisch unter http://docs.dpaq.de/3604-130415_letter_to_presidency_final_1_2.pdf 0 5 10 15 20 25 30 35 40 DK DE FR IT NL SE GB Einwanderung als wesentliches Problem der EU 1 Quelle: Eurobarometer 82, Dezember 2014 Nennungen, % der Befragten 6,5 7 7,5 8 8,5 9 9,5 10 10,5 11 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 DE FR SE GB Sozialausgaben pro Kopf in ausgewählten Zuwanderungsländern 2 Quelle: Eurostat EUR 1000* * Zu Preisen 2005 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4 1,6 1,8 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 PL RO BG Quelle: Eurostat Sozialausgaben pro Kopf in ausgewählten Abwanderungsländern 3 EUR 1000* * Zu Preisen 2005 Debatte über Freizügigkeit 3 | 16. Februar 2015 Research Briefing Vor allem können die Mitgliedstaaten den Sozialschutz für Bürger aus Partner- ländern nicht autonom regeln. Vielmehr müssen entsprechende Regelungen im Einklang mit höherrangigem europäischem Recht stehen. Maßgebliche aktuelle Normen sind hierbei neben dem Unionsvertrag insbesondere die EU-Richtlinie zur Freizügigkeit aus dem Jahr 2004 4 sowie Verordnungen zur Koordinierung der sozialen Sicherungssysteme aus den Jahren 2004 und 2009. 5 Zugang zu Leistungen eng mit dem Aufenthaltsrecht verknüpft Freizügigkeit und Gleichbehandlung, insbesondere Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit, heißen demnach die obersten Leitlinien auch für den Sozialschutz von Unionsbürgern in Partnerländern. Diese elemen- taren Prinzipien schützen insbesondere die Rechte erwerbstätiger Binnenwan- derer, d.h. von Arbeitnehmern und Selbständigen, und deren Angehörigen. Und sie gelten in besonderem Maße für die Ansprüche auf Leistungen von Sozial- schutzsystemen bzw. Sozialversicherungen (s. Box). 6 Der besondere Schutz deckt grundsätzlich auch arbeitslos gewordene Personen ab. All das reflektiert die Tatsache, dass die Freizügigkeit von Arbeitskräften neben dem freien Wa- renverkehr, der Dienstleistungsfreiheit sowie dem freien Kapital- und Zahlungs- verkehr seit Beginn zu den vier Grundfreiheiten des EU-Binnenmarktes (bzw. des Europäischen Wirtschaftsraums, EWR) gehört. Hingegen bestehen für Zuwanderer, die weder Arbeitnehmer noch Selbständige oder deren Angehörige sind, nur ein bedingtes bzw. begrenztes Aufenthalts- recht und eingeschränkter Zugang zu Sozialleistungen. So ist das Aufenthalts- recht jenseits einer Frist von drei Monaten prinzipiell daran gebunden, dass Unionsbürger „Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats nicht unange- messen in Anspruch nehmen“ (RL 2004/38 Art. 14). Als Kriterium gilt dabei, dass aus der Erfüllung der Ansprüche keine unverhältnismäßige Belastung der Sozialsysteme erwächst. 7 Dementsprechend können Mitgliedstaaten das Auf- enthaltsrecht nicht erwerbstätiger Personen aus Partnerländern und deren Zu- gang zu Sozialleistungen grundsätzlich Restriktionen unterwerfen. Die maßgeb- lichen Verordnungen und das Richterrecht des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) intendieren hier eine faire Balance zwischen den Rechten nicht er- werbstätiger EU-Bürger und dem legitimen Bestreben der Mitgliedstaaten, ihre Sozialsysteme zu schützen. 8 De facto richtet sich der Sozialschutz für Unionsbürger in Partnerländern weit- gehend nach deren aufenthaltsrechtlichem Status. Vereinfacht dargestellt gelten im Wesentlichen folgende Regeln: — Alle EU-Bürger haben das Recht auf Freizügigkeit. Sie dürfen bis zu 3 Mo- nate in ein Partnerland einreisen. Dafür benötigen sie nur einen Personal- ausweis (RL 2004/38 Art. 6). Während dieser Zeit besteht grundsätzlich kein Anspruch auf staatliche Hilfen – außer bei medizinischen Notfällen. — (Zugewanderte) Erwerbstätige Unionsbürger (Arbeitnehmer und Selbstän- dige) und deren Angehörige haben gleiche Rechte und Ansprüche wie In- länder (VO 883/2004, Art. 4). 4 Richtlinie 2004/38/EG vom 29. April 2004. 5 Verordnung (EG) Nr. 883/2004 vom 29. April 2004. Verordnung (EG) Nr. 987/2009 vom 16. September 2009. 6 Daraus resultieren u.a. Prinzipien wie die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zum Export von Geld- leistungen, d.h. die Bedienung erworbener Ansprüche auf Geldleistungen (z.B. Altersrenten) auch in Partnerländern, zur Berücksichtigung in Partnerstaaten erbrachter Arbeits- bzw. Warte- zeiten, wenn Leistungsansprüche ermittelt werden, und zur Bemessung von Familienleistungen nach den Gegebenheiten am Arbeitsort. 7 Vgl. Verschueren, Herwig (2014). Free Movement or Benefit Tourism: The Unreasonable Burden of Brey. European Journal of Migration and law 16 (2014); S. 147 – 179, hier S. 151. 8 Ebd. S. 159. Sozialleistungen und Koordinierungs - mechanismen* 4 Die Regeln zur Koordinierung der Sozial - (versicherungs)systeme gelten für Staatsa n- gehörige der EU - Mitgliedstaaten, Islands, Liechtensteins, Norwegens und der Schweiz . Für Belange der Freizügigkeit bzw. des Z u- gangs von B ürgern der EU (bzw. der genan n- ten Länder) zu Sozialleistungen sind drei Arten solcher Leistungen zu unterscheiden: 1. Sozialversicherungsleistungen (social security benefits). Erwerbstätige Binne n- wanderer (Arbeitnehmer und Selbständ i- ge) sowie deren Angehörige haben nach denselben K riterien wie Inländer An - spruch auf diese Leistu n gen (Diskrimini e- rungsverbot). Alle in einem Mitgliedsland erworbenen Ansprüche müssen gewahrt werden. Für Geldleistungen (z.B. Abfi n- dungen, Arbeitslosengeld, Familienlei s- tungen, Altersr enten) besteht ein Exp or t- gebot, d.h. sie müssen auch an Berec h- ti g te gezahlt werden, die in ein anderes EU - Land abgewandert sind bzw. dort l e- ben . 2. Sozialhilfeleistungen (social assistance). Für diese besteht kein Koordinierung s- mechanismus. Die Freizügigkeitsveror d- nung (RL 2004/3 8) legt indes implizit fest, dass nicht erwerbstätige Unionsbürger in den ersten 3 Monaten ihres Aufenthaltes im Gastland keinen Anspruch auf Sozia l- hilfeleistungen haben. 3. Besondere beitragsunabhängige Geldlei s- tungen (special non - contributory benefits) nac h VO 883/2004, Art. 70. Dabei handelt es sich um Leistungen, die sowohl Mer k- male des Sozialschutzes als auch der Sozialhilfe aufweisen. Sie setzen keine Beitragszahlungen voraus und werden i.d.R. bedarfsabhängig gewährt. Nach bi s- lang verbreitetem Rechtsver ständnis g e- hören sie weder zur 1. noch 2. Kategorie. Indes hat der EuGH kürzlich festgestellt, dass sie im Kontext von Fragen des Au f- enthaltsrechts unter Sozialhilfe fallen. Auf diese Leistungen haben alle Unionsbü r- ger, die im Gastland aufenthaltsberechtig t sind, unmittelbar Anspruch (grundsätzlich ohne Wartefrist) und zwar unabhängig davon, ob sie dort erwerbstätig sind oder früher waren. Nationale Regeln, die die Leistungsgewährung auf Inländer begre n- zen, sind unwirksam. Mit dem strengen Gleichbehandlungs gebot korrespondiert als Gegenstück Nichtexportierbarkeit: Im Ausland besteht kein Anspruch auf diese Leistungen. * Vgl. dazu Europäische Kommission, GD Beschäft i- gung, Soziales und Integration sowie Cornelissen, Rob (2013). EU regulations on the coordination of social security systems and special noncontributory benefits: a source of never ending controversy. In: Guild, Elspeth et al. (Hrsg)(2013). Social benefits and migration. A contested relationship and policy cha l- lenge i n the EU. Debatte über Freizügigkeit 4 | 16. Februar 2015 Research Briefing - Arbeitnehmerstatus erlangt nach verbreiteter Ansicht, wer mindestens 10 Stunden wöchentlich abhängig beschäftigt ist (s. S. 6,7). - Zugewanderten Arbeitskräften, die arbeitslos und hilfebedürftig werden (etwa nach Auslaufen von Zahlungen der Arbeitslosenversicherung), kann Hilfe bzw. auch das Aufenthaltsrecht in den ersten fünf Jahren wieder entzogen werden, wenn die Hilfsgewährung zur Belastung für das Gastland wird. - Arbeitnehmern, die innerhalb des ersten Jahres (unfreiwillig) arbeitslos werden, bleibt die Erwerbstätigeneigenschaft indes während mindes- tens 6 Monaten erhalten. - Unionsbürger, die Arbeitnehmer oder Selbstständige sind, und deren Angehörige dürfen grundsätzlich nicht ausgewiesen werden, auch wenn sie zur Sicherung ihres Lebensunterhalts zusätzlich staatliche Transfers benötigen. — Arbeitsuchende (in Deutschland etwa dokumentiert durch Vermittlungsauf- trag bei der Arbeitsagentur) verfügen prinzipiell über begrenzte Ansprüche, die sich v.a. auf Unterstützung bei der Arbeitsuche beziehen. - Hilfen, die den Zugang zum Arbeitsmarkt erleichtern, fallen nach ver- breiteter Auffassung nicht unter Sozialhilfe, die ggf. einem Aufenthalts- recht bzw. daraus abgeleiteten Ansprüchen entgegenstehen (s. unten). - Die Dauer der Arbeitsuche kann auf 6 Monate beschränkt werden – au- ßer bei begründeter Aussicht auf Erfolg. — Unionsbürger, die weder Arbeitnehmer noch Selbständige sind, haben nur dann das Recht sich länger als 3 Monate in einem Partnerland aufzuhalten, wenn sie über ausreichende Existenzmittel und umfassenden Krankenver- sicherungsschutz verfügen, so dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen (RL 2004/38, Art. 7). Dabei dürfen die Mitgliedstaaten keine vorab pauschal festgelegte Mindestausstattung an Existenzmitteln fordern, son- dern müssen jeweils die wirtschaftliche Situation der Betroffenen prüfen. 9 - Sozialhilfe kann diese Gruppe nur sehr begrenzt beanspruchen – abge- sehen von medizinischer Notfallhilfe. Insoweit greift das Diskriminie- rungsverbot hier nicht. In Anspruch genommene Gesundheitsleistungen müssen prinzipiell vom zuständigen (Heimat-)Land erstattet werden. - Inanspruchnahme bzw. Beantragung von Sozialhilfeleistungen darf nicht automatisch zum Entzug des Aufenthaltsrechts führen. Vielmehr ist eine Einzelfallprüfung erforderlich. Dabei sind mehrere Faktoren zu berücksichtigen, etwa ob wirtschaftliche Schwierigkeiten der betreffen- den Person dauerhaft oder vorübergehend sind. — Bei Missbrauch des Aufenthaltsrechts kann dieses entzogen werden. — Personen mit Daueraufenthaltsrecht , das spätestens nach einem 5 Jahre lang ununterbrochenen, rechtmäßigen Aufenthalt im Land erworben wird, sind Inländern gleichgestellt. - Unionsbürger, die sich in den 5 Jahren nicht rechtmäßig aufhielten, et- wa weil sie über keine ausreichenden Existenzmittel verfügten und So- zialleistungen unangemessen in Anspruch nahmen, können kein Daueraufenthaltsrecht beanspruchen, selbst wenn dies erst nachträg- lich festgestellt wird. 9 Bei der entsprechenden Beurteilung kann neben dem Bezug von Sozialhilfe gegebenenfalls auch die Inanspruchnahme besonderer beitragsunabhängiger Geldleistungen als Indikator dienen. Vgl. Verschueren, Herwig (2014). A.a.O. S. 157. Debatte über Freizügigkeit 5 | 16. Februar 2015 Research Briefing Damit ist nur ein wesentlicher Ausschnitt der Regeln für den Sozialschutz der Unionsbürger dargestellt. So finden sich in den oben erwähnten Verordnungen weitere Bestimmungen etwa zur Koordinierung der Gesundheitsfürsorge, die den Anspruch auf Gesundheitsdienste und deren Finanzierung im Detail regeln. Spannungsverhältnis zwischen nur bedingtem Aufenthaltsrecht Nichterwerbstätiger und Diskriminierungsverbot Im Fall nicht erwerbstätiger Unionsbürger sind wegen des nur bedingten Auf- enthaltsrechts aufenthaltsrechtliche und sozialrechtliche Tatbestände miteinan- der verwoben. Dabei ist die genaue Reichweite der Bedingung, dass Sozialhilfe nicht unangemessen in Anspruch genommen werden darf, nicht abschließend geklärt und bis heute umstritten. 10 Das hat rechtliche Unsicherheit und damit Bedarf für ergänzende Rechtsprechung geschaffen. Im Fokus stehen dabei die besonderen beitragsunabhängigen Geldleistungen (s. Box S. 3). Welche Leis- tungen sind unter diesem Begriff zu subsumieren? Welcher Koordinationsme- chanismus gilt für sie? Inwiefern sind sie im Kontext aufenthaltsrechtlicher Fra- gen gemäß Verordnung 2004/883, Artikel 14, d.h. bei Prüfung oben genannter Bedingung, relevant? Inwieweit kollidieren die Voraussetzungen der Freizügig- keit mit dem Diskriminierungsverbot? 11 EuGH bestätigt restriktive Hartz IV-Regelungen in Deutschland, … Hierzu hat der EuGH in jüngerer Zeit wichtige Entscheidungen gefällt. Zuletzt hat v.a. ein Urteil zu den in Deutschland gewährten Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts der Grundsicherung für Arbeitsuchende (Hartz IV) viel Beachtung gefunden. 12 Das Urteil stellt u.a. klar, dass das Verbot der Diskrimi- nierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit auch für besondere beitrags- unabhängige Geldleistungen gilt. Indes besteht ein Anspruch auf Gleichbehand- lung und damit auf diese Leistungen nur bei einem Aufenthaltsrecht gemäß Richtlinie 2004/38. Dieses setzt aber voraus, dass ein Unionsbürger über aus- reichende Existenzmittel verfügt und keine Sozialhilfeleistungen empfängt. 13 Mit Blick darauf sind besondere beitragsunabhängige Geldleistungen aber nach dem jüngsten Urteil des EuGH – im Gegensatz zu bis dato weit verbreiteter Rechtsauffassung 14 – als Sozialhilfe zu werten. Anders gewendet: Besteht kein Aufenthaltsrecht greift das Diskriminierungsverbot nicht und Mitgliedstaaten können Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten vom Bezug bestimmter „be- sonderer beitragsunabhängiger Geldleistungen“ ausschließen. Dabei geht es um das Recht der Mitgliedstaaten, „eine unangemessene Inanspruchnahme der 10 Thym, Daniel (2014). Stellungnahme für die Öffentliche Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestags … http://www.bundestag.de/blob/334964/36daea697c1dac17a184b979c8ea3d80/stellungnahme_07 -data.pdf 11 Frings, Dorothee (ohne Jahr). Sozialleistungen für Unionsbürger. http://www.fluechtlingsinfo- berlin.de/fr/pdf/Frings_SGB2_Unionsbuerger.pdf 12 Mit dem Urteil vom 11. November 2014 hat der EuGH die Entscheidung eines Leipziger Job- centers bestätigt, dass einer in Deutschland lebenden, nicht erwerbstätigen Rumänin und deren Sohn Leistungen nach dem SGB II verweigert hatte. http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=159442&pageIndex=0&doclang= DE&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=40714 Vgl. dazu auch Thym, Daniel: EU-Freizügigkeit als rechtliche Konstruktion – nicht als soziale Im- agination. VerfBlog. 2014/11/12. http://www.verfassungsblog.de/eu-freizuegigkeit-als-rechtliche- konstruktion-nicht-als-soziale-imagination 13 Dem EuGH zufolge ist bei der Beurteilung, ob ein Unionsbürger über ausreichende Existenzmittel verfügt, um ein Aufenthaltsrecht in Anspruch nehmen zu können, eine Einzelfallprüfung der wirt- schaftlichen Situation vorzunehmen. Zudem betont das Gericht einmal mehr, „dass Vorschriften, mit denen vom Grundsatz der ‚Exportierbarkeit‘ der Leistungen der sozialen Sicherheit abgewi- chen wird, eng ausgelegt werden müssen.“ S. ebenda. 14 Vgl. dazu Cornelissen, Rob (2013). A.a.O. Debatte über Freizügigkeit 6 | 16. Februar 2015 Research Briefing Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats durch Unionsbürger, die Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten sind, zu verhindern“. Mit dem Urteil bestätigt der EuGH die deutsche Verwaltungspraxis, wonach nicht erwerbstätige Unionsbürger auch jenseits der ersten drei Monate ihres Aufenthaltes von Leistungen zum Lebensunterhalt ausgeschlossen werden können, wenn sie keine Arbeit suchen. Presseberichten zufolge betrifft das Ur- teil deswegen in Deutschland insgesamt auch nur einige Hundert Fälle. Offen bleibt u.a. die Frage, nach welchen Kriterien das Vorhandensein ausrei- chender Existenzmittel bzw. die unangemessene Inanspruchnahme von Sozial- leistungen zu prüfen ist. Während das erwähnte Urteil hier wohl eher auf die konkrete (einzel-)wirtschaftliche Situation des Betroffenen abstellt, verweist eine frühere Entscheidung des EuGH auf die sozial- bzw. haushaltspolitischen Impli- kationen. Mitgliedstaaten haben demnach auch zu prüfen, inwieweit eine unver- hältnismäßige Belastung ihres Sozialsystems daraus erwächst, dass sie die betreffende (beitragsunabhängige) Geldleistung gewähren. Die Staaten können dies nicht allein daraus schließen, dass zugewanderte Unionsbürger die Leis- tung beantragen. Pauschale Leistungsverweigerungen mit entsprechender Be- gründung sind mit EU-Recht nicht vereinbar. 15 … aber Grauzonen und Herausforderungen für die Verwaltungspraxis bleiben Trotz der Fortentwicklung des Rechts gibt es im Kontext des Aufenthaltsrechts noch weitere offene Fragen. Das betrifft vor allem die Ansprüche Arbeitsuchen- der. In Deutschland etwa geht es dabei primär um Leistungen der Grundsiche- rung für den Lebensunterhalt. Nach gegenwärtiger deutscher Rechtslage kön- nen arbeitsuchende Ausländer von dieser Leistung ausgeschlossen werden. 16 Handelt es bei den betreffenden Leistungen um Sozialhilfe, um bloße Existenz- sicherung – wie im Fall nicht erwerbstätiger Personen (s. vorherigen Abschnitt) – oder dienen sie auch dazu, den Zugang zum Arbeitsmarkt zu erleichtern? Deutsche Sozialgerichte haben diese Frage bislang unterschiedlich beantwor- tet. Seit kurzem befasst sich nun der EuGH damit. Eine weitere Grauzone besteht in Deutschland hinsichtlich sogenannter Aufsto- cker bei Hartz IV, also ausländischer Arbeitskräfte, die wegen geringer Erwerbs- einkommen zusätzlich Leistungen der Grundsicherung beanspruchen. Anders als bei den Nichterwerbstätigen, die innerhalb der ersten fünf Jahre grundsätz- lich vom Leistungsbezug ausgeschlossen werden können, sind die Ansprüche von Geringverdienern, v.a. solchen mit geringen Arbeitszeiten (Minijobber), noch nicht abschließend geklärt. Das gilt umso mehr, als weiterhin auch offen ist, welche Anforderung an das Kriterium der „ausreichenden Existenzmittel“ gestellt werden müssen (s. oben). Schwierigkeiten können bei zugewanderten Geringverdienern aber bereits beginnen, wenn es um den Arbeitnehmerstatus geht. Hier fehlen im EU-Recht eindeutige Prüfkriterien hinsichtlich Beschäfti- gungsdauer und erforderlicher wöchentlicher Arbeitszeit. Die Rechtsprechung des EuGH geht davon aus, dass der Begriff des Arbeitnehmers „nicht eng aus- gelegt werden darf“. 17 Die oben genannte Mindestbeschäftigungsdauer von ca. 15 Das hat der EuGH in einem Österreich betreffenden Verfahren im Herbst 2013 entschieden. Dabei ging es um Ausgleichszahlungen, die der österreichische Staat Rentnern gewährt, deren Renten und sonstige Einkommen unter einem bestimmten Schellenwert liegen. Vgl. Verschueren, Herwig (2014). 16 SGB II § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2: „Ausgenommen [von den Leistungen] sind … Ausländerinnen und Ausländer, deren Aufenthaltsrecht sich allein aus dem Zweck der Arbeitsuche ergibt“. Arbeitslose ausländische Arbeitsuchende, die zuvor weniger als ein Jahr erwerbstätig waren, erhalten maxi- mal 6 Monate Leistungen der Grundsicherung. 17 BMI und BMAS (Hrsg.)(2014). Abschlussbericht des Staatssekretärsausschusses zu „Rechtsfra- gen und Herausforderungen bei der Inanspruchnahme der sozialen Sicherungssysteme durch Angehörige der EU-Mitgliedstaaten“, S. 45f. Debatte über Freizügigkeit 7 | 16. Februar 2015 Research Briefing 10 Stunden pro Woche ist deswegen nur ein Richtwert, von dem gegebenen- falls selbst nach unten abgewichen werden muss. Letztlich bedarf es dem Ge- richt zufolge einer Gesamtbewertung des Arbeitsverhältnisses. Diese Schwach- stellen sind bedenklich. In Deutschland stellen Aufstocker einen erheblichen Teil der osteuropäischen Empfänger von Leistungen der Grundsicherung (s. unten). Diese Beispiele stehen für ein generelles Problem: Den Mitgliedstaaten erwach- sen nennenswerte Herausforderungen daraus, dass viele Fragen des Auf- enthaltsrechts und der sozialen Sicherheit nicht erwerbstätiger Zuwanderer aus Partnerländern prinzipiell nicht anhand pauschaler Kriterien geklärt werden kön- nen. Vielmehr fordert die Rechtsprechung des EuGH von den Behörden hier i.d.R. jeweils Einzelfallprüfung. Schließlich kann selbst die Feststellung des Wohn- bzw. Aufenthaltsortes für Verwaltungen u.U. aufwändig sein. 18 „Sozialtourismus“ kein Massenphänomen Ob das Regelwerk zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit eines neuen Designs bedarf, sollte auch mit Blick auf die empirische Relevanz geprüft werden. Allerdings mangelt es an verlässlichen Daten zu der durch Binnen- migration bedingten Kostenbelastung der Sozialsysteme. Im Folgenden kann daher lediglich für ausgewählte Länder die Inanspruchnahme einzelner Leistun- gen durch Binnenwanderer dargestellt werden. Demnach ist die mitunter an die Wand gemalte massenhafte Wanderung in die Sozialsysteme derzeit eher ein Trugbild. Allerdings geht der Trend in relevanten Ländern nach oben. Dass besonnen argumentiert werden sollte, zeigt etwa in Deutschland die Ent- wicklung bei der Grundsicherung (nach SGB II). So ist die Zahl der Leistungsbe- rechtigten (Hartz IV-Empfänger) aus den 8 mittelosteuropäischen Ländern, die 2004 der EU beigetreten sind, vom Januar 2010 bis Oktober 2014 zwar um knapp 43.000 Personen bzw. 61% gestiegen. Die Zahl der in Deutschland Be- schäftigten aus diesen Ländern hat sich jedoch mit einem Plus von gut 345.000 verdreifacht. Auch bei den Zuwanderern aus Bulgarien und Rumänien, den Bei- trittsländern des Jahres 2007, überwiegt der Beschäftigungseffekt deutlich. Das gilt selbst für die jüngere Zeit ab Ende 2013, als die Zuzugsbeschränkungen für Personen aus den beiden Ländern aufgehoben wurden. Die Zahl der bulgari- schen und rumänischen Hartz IV-Empfänger ist seither (bis Oktober 2014) um rd. 30.000 bzw. 67% gestiegen, während sich die Beschäftigtenzahl mit plus 124.500 bzw. +94% nahezu verdoppelt hat. Dabei erklären sich die hohen Zu- wachsraten durch geringe Ausgangsniveaus. Unter den 6.029 Mio. Leistungs- beziehern insgesamt in Deutschland entfallen mit 1,9% bzw. 1,26% weiterhin nur geringe Anteile auf Zuwanderer aus den EU-8 und den EU-2. Bei einem nennenswerten Teil dieser Hilfeempfänger handelt es sich um Aufstocker. Bei den Hilfeempfängern aus Rumänien und Bulgarien liegt der Anteil bei rd. 25%. In einzelnen Großstädten sind es sogar 70%. In Großbritannien bezogen im Februar 2014 131.000 nicht britische Unionsbür- ger Hilfen des Arbeitsministeriums, v.a. Arbeitslosenhilfe. Das waren 2,7% aller Leistungsempfänger. Gut die Hälfte davon (67.300) stammen aus den seit 2004 der EU beigetretenen Ländern. Wie in Deutschland ist auch in Großbritannien die Zahl dieser Hilfeempfänger kräftig gestiegen. Von Februar 2008 bis Februar 2014 hat sie sich mehr als verfünffacht (gg. Februar 2010 beträgt der Anstieg 157%). 18 Bei der Klärung der Frage nach dem gewöhnlichen Aufenthalts- bzw. Wohnort eines Unionsbür- gers müssen sich die Partnerstaaten nach dem Mittelpunkt der Interessen der betreffenden Per- son richten und sich dabei auf eine Gesamtbewertung aller vorliegenden Angaben zu den ein- schlägigen Fakten stützen. Dazu gehören Dauer und Kontinuität des Aufenthalts sowie die Situa- tion der Person (VO 987/2009, Artikel 11). 0 20 40 60 80 100 120 140 Jan 10 Jul Jan 11 Jul Jan 12 Jul Jan 13 Jul Jan 14 Sep GIPS EU - 8 EU - 2 Quelle: Bundesanstalt für Arbeit in 1000 Leistungsempfänger Grundsicherung (SGB II) nach EU-Herkunftsländern 5 0 20 40 60 80 100 120 140 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 EU EU - 12** Empfänger von Arbeitslosenhilfe* aus EU-Partnerländern in GB 6 Quelle: House of Commons Library (2014) * Arbeitslosenunterstützung (JSA), Berufsunfähigkeit, Alleinerziehende u.a. **Ab 2004 beigetretene Länder Februar des jeweiligen Jahres, in 1000 Debatte über Freizügigkeit 8 | 16. Februar 2015 Research Briefing Indes entwickelt sich auch in Großbritannien die Beschäftigung der Zuwanderer aus den neuen Mitgliedstaaten dynamisch. So lag die Zahl der Beschäftigten aus Bulgarien und Rumänien im 3. Quartal 2014 mit insgesamt 167.000 um ein Drittel über dem Wert des Vorjahresquartals. Und die Zahl der Beschäftigten aus den EU-8 nahm – von einem wesentlich höheren Ausgangsniveau aus – um ein Viertel auf 839.000 zu. Wie bei der Grundsicherung relativiert ein Blick auf die Daten auch verbreitete Kritik an den Familienleistungen, insbesondere Kindergeldzahlungen für Migran- ten. In Deutschland gewährten die Behörden Ende 2013 für knapp 68.400 im Ausland lebende Kinder von Staatsbürgern aus Partnerländern Kindergeld. Das entspricht einem Anteil von 0,46% an allen Kindern, für die diese Leistung ge- währt wird. Allerdings ist die Zahl der Kindergeldanträge von EU-Bürgern in jüngerer Zeit gestiegen. So nahm die Zahl der Anträge polnischer Bürger von September 2012 bis September 2014 um 34% auf rd. 163.100 zu. Etwa ein Drittel der Anträge bezieht sich auf in Polen lebende Kinder. Der Zuwachs bei den Anträgen reflektiert neben erhöhter Migration auch ein Urteil des EuGH vom Juni 2012. Demnach hat jeder EU-Ausländer Anspruch auf Kindergeld, wenn er in Deutschland arbeitet und "unbeschränkt steuerpflich- tig" ist, unabhängig davon, wo die Kinder leben. In der Folge haben v.a. auch vermehrt Saisonarbeiter Anträge gestellt. Angesichts des relativ hohen Kinder- geldes in Deutschland lohnt es sich für Anspruchsberechtige aus Osteuropa selbst bei einem kürzeren Aufenthalt die Leistung zu beanspruchen. Deutsch- land wendet etwa EUR 200 Millionen pro Jahr für Kindergeld an Saisonarbeiter aus Partnerländern auf. Großbritannien, wo das Kindergeld für im Ausland lebende Kinder zugewander- ter EU-Bürger ebenfalls stark kritisiert wird, leistete Ende 2013 entsprechende Zahlungen an 20.400 Familien für insgesamt 34.300 Kinder. 19 Das entspricht einem Anteil von 0,3% an allen kindergeldberechtigten Familien. Etwa zwei Drittel der begünstigten Kinder im Ausland lebt in Polen. 20 Schätzungen zufolge gab das Land für diese Leistungen 2013 rd. GBP 31 Millionen (rd. EUR 37 Mio.) aus. 21 Allerdings hat die britische Regierung diese Zahl nicht kommentiert, son- dern wiederholt betont, über keine entsprechenden belastbaren Daten zu verfü- gen. 22 Beim britischen Kindergeld sind zudem die Fallzahlen für in Partnerlän- dern lebende Kinder in den letzten Jahren nennenswert gefallen. Im Dezember 2013 lagen sie um 15% unter dem Vorjahreswert. Magnet-Effekt von Sozialleistungen eher gering Zu den vorgestellten gemischten Daten passen die Ergebnisse wissenschaftli- cher Analysen. Verschiedene Untersuchungen liefern allenfalls schwache Bele- ge für einen „Magnet-Effekt“ von Sozialleistungen. — So legt u.a. eine von der Europäischen Kommission initiierte Studie aus dem Jahr 2013 Gelassenheit nahe. 23 Der Anteil nicht erwerbstätiger Perso- nen aus Partnerländern an der Gesamtbevölkerung im Erwachsenenalter 19 Zusätzlich zum Kindergeld haben einkommensschwache Bürger in Großbritannien Anspruch auf ergänzende Zahlungen durch die Steuerbehörden. Solche Leistungen (child tax credit) wurden Ende 2012 an rd. 4.000 Familien mit 6.800 außerhalb Großbritanniens im Schengengebiet le- benden Kinder gezahlt. 20 Daten für GB beziehen sich auf den Schengenraum. House of Commons (Hrsg.)(2014a). Statis- tics on migrants and benefits Commons Library Standard Note SN06955. 21 https://fullfact.org/economy/child_benefit_eu_families-32713. 22 House of Commons (Hrsg.) (2014b). Child Benefit and Child Tax Credit for children resident in other EEA countries. Commons Library Standard Note SN06561. 23 GD Beschäftigung, Soziales und Integration (Hrsg.) (2013). Fact finding analysis on the impact on Member States’ social security systems of the entitlements of non-active intra-EU migrants to special non-contributory cash benefits and health care on the basis of residence. CF GHK/Milieu Ltd Final Report. 14. Oktober 2013. 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 DE FR* SE GB NL** PL*** 1. Kind 2. Kind 3. Kind Kindergeld im Vergleich 7 2014, EUR pro Monat Quelle: BMAS * Kein Geld für 1. Kind ** Altersabhängig, hier für 6 - bis 11 - Jährige *** Altersabhängig, hier 5 - bis 18 - Jährige Pl 60,5 CZ 6,1 NL 5,4 RO 5,0 HU 4,4 GR 3,2 IT 2,8 SK 2,6 Übrige 10,0 Quelle: BA Dezember 2013, insgesamt 68.375 Kinder % DE: Kindergeld für in Partnerländern lebende Kinder nach Wohnsitzstaat 8 Debatte über Freizügigkeit 9 | 16. Februar 2015 Research Briefing (15+) liegt demnach in den meisten EU-Ländern zwischen 0,7% und 1% (Deutschland 1,1%, keine Daten für Großbritannien). Wesentlich höhere An- teile weisen nur Belgien, Irland (je 3%) und Luxemburg (13,9%) auf. Dabei handelt es sich beim Gros dieser Personen um Studenten (ohne Sozialleis- tungsansprüche), wobei indes von Land zu Land erhebliche Unterschiede bestehen. Allerdings beziehen sich all diese Schätzungen auf das Jahr 2011. Die Studie kommt zu dem Ergebnis, dass zwischen besonderen beitrags- unabhängigen Sozialleistungen und dem Bevölkerungsanteil nicht erwerbs- tätiger Migranten keine strenge oder konsistente Beziehung besteht. Unter- sucht werden hier Leistungen bei Arbeitslosigkeit, bei Erwerbsunfähigkeit, für Alleinerziehende, für Studenten sowie und zur Alterssicherung. — Ein ähnliches Ergebnis finden Pedersen et al. in einer Untersuchung aus dem Jahr 2008. 24 Demnach beeinflussen v.a. sozio-kulturelle Faktoren wie Sprache, einstige koloniale Bindungen oder durch frühere Immigration ent- standene soziale Netzwerke die Wanderungsbewegungen, während hin- sichtlich der Sozialpolitik der Zielländer kein klarer Einfluss festzustellen ist. — Eindeutige Schlüsse ziehen hingegen die Autoren einer 2011 vom For- schungsinstitut zur Zukunft der Arbeit veröffentlichten Studie. Demnach hängen Binnenwanderungen in der EU nicht von der Großzügigkeit von So- zialleistungen ab. Dies deute, so die Autoren, darauf hin, dass die Debatte über Wanderungen in Sozialsysteme verfehlt sei. 25 Binnenwanderung insgesamt positiv, … Zugunsten des regulatorischen Status quo kann auch auf die insgesamt positive Wirkung der Binnenwanderung hingewiesen werden. Sie sorgt in den Ziellän- dern für ein erhöhtes Arbeitskräfteangebot und mehr Flexibilität auf den Arbeits- märkten. So vermindert sie Engpässe – etwa im Gesundheitswesen – und stärkt generell die Wachstumskräfte. 26 Darüber hinaus bringt sie positive fiskalische Effekte – zumindest auf kürzere Frist. Darauf lassen verschiedene empirische Studien aus jüngerer Zeit schließen: — So analysiert eine aktuelle Untersuchung des European Citizen Action Ser- vice für Deutschland, Großbritannien, die Niederlande und Österreich die dort jeweils von Bürgern aus Partnerländern ausgelösten fiskalischen Effek- te. 27 Konkret stellt die Studie die von EU-Ausländern in den vier Ländern jeweils gezahlten Steuern und Abgaben den staatlichen Ausgaben für die dort von dieser Gruppe empfangenen Sozialleistungen gegenüber. Für 2013 werden dabei für Deutschland, Großbritannien und Österreich per Saldo eindeutig positive Effekte ermittelt. Die von den zugewanderten Unionsbürgern aufgebrachten Steuern und Sozialbeiträge übersteigen die Ausgaben für Sozialleistungen deutlich. In den Niederlanden ist dies aller- dings nur der Fall, wenn das Alterssicherungssystem einbezogen wird. Das resultiert aus der allerorten günstigen Altersstruktur der Zuwanderer. 24 Pedersen, Peder J., Mariola Pytlikova und Nina Smith (2008). "Selection and Network Effects - Migration Flows into OECD Countries 1990-2000". European Economic Review. Vol. 52 (7), pp. 1160-11. 25 Giulietti, Corrado et al. (2011). Unemployment Benefits and immigration: Evidence from the EU. IZA Discussion Paper No. 6075. 26 OECD (2014). Is migration good for the economy? http://www.oecd.org/migration/mig/OECD%20Migration%20Policy%20Debates%20Numero%202. pdf 27 European Citizen Action Service (2014). Fiscal Impact of EU Migrants in Austria, Germany, the Netherlands and the UK. http://www.epim.info/wp-content/uploads/2014/11/2BC_EU-migrants- final-2.pdf 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Arbeit/ - suche Angehörige Studium Andere 1.000 Quelle: International Passenger Survey Großbritannien: Zuwanderung aus Mittelosteuropa* nach Gründen 9 * EU - 8 + EU - 2 Debatte über Freizügigkeit 10 | 16. Februar 2015 Research Briefing — Für Großbritannien haben u.a. Dustmann und Frattini die fiskalischen Wir- kungen der Zuwanderung von 1995 bis 2011 berechnet. Dabei berücksich- tigen die Autoren auf der Ausgabenseite nicht nur Sozialleistungen, sondern auch Ausgaben für andere öffentliche Güter, insbesondere für Bildung. 28 Die in zwei Zeiträume 1995 bis 2000 und 2001 bis 2011 aufgegliederte Ana- lyse zeigt folgendes: Im letztgenannten Zeitraum lag der Finanzierungsbei- trag der Zuwanderer aus den Partnerländern um gut ein Drittel über den Staatsausgaben für diese Gruppe. Dies entlastete den Staatshaushalt um insgesamt GBP 22,1 Mrd. Für Zuwanderer aus Drittländern war die fiskali- sche Bilanz wegen eines höheren Anteils von Kindern und entsprechend höheren zugerechneten Bildungsausgaben hingegen nur leicht positiv (+2% bzw. GBP 2,9 Mrd.) und von 1995 bis 2000 sogar deutlich negativ. — Aus einer Analyse für Schweden geht hervor, dass die dort von 2007 bis 2010 zugewanderten Bulgaren und Rumänen einen nennenswerten fiskali- schen Nettobeitrag leisten. Er beträgt für 2011 30.000 Kronen (ca. EUR 3.275) pro Kopf. Damit bringen diese Zuwanderer 30% mehr an Steuern und Beiträgen auf, als sie an Sozialleistungen und öffentlichen Gütern (Bil- dung, Infrastruktur, Verwaltungsleistungen, Verteidigung) beanspruchen. Das resultiert daraus, dass v.a. die Bulgaren nur relativ wenige Leistungen in Anspruch nehmen. 29 — In Deutschland liegt eine von Bonin verfasste jüngere Studie der Bertels- mann Stiftung vor. 30 In einer statischen Analyse saldiert Bonin die von der ausländischen Bevölkerung geleisteten Zahlungen an den Staat mit dem Wert der von den ausländischen Bürgern beanspruchten staatlichen Leis- tungen. Für 2012 errechnet er einen Zahlungsüberschuss von EUR 3.300 pro Migrant. Ergänzend dazu ermittelt Bonin für einen repräsentativen Mig- ranten den Gegenwartswert aller Zahlungen und Leistungen über dessen gesamtes weiteres Leben hinweg. Auch bei dieser Berechnung auf Basis von Generationenbilanzen ergibt sich ein positiver Betrag von EUR 22.300. Als Staatsausgaben hat Bonin nur Sozialleistungen und Bildungsausgaben erfasst. Rechnet man den Migranten anteilig auch Kosten anderer öffentli- cher Güter wie Infrastruktur und Verteidigung zu, reduziert sich der Finan- zierungsbeitrag. Das Ergebnis für 2012 wird Angaben des ifo Instituts zufol- ge mit minus EUR 1.800 sogar deutlich negativ, wenn alle Staatsausgaben umgelegt werden (-EUR 1450 ohne Verteidigungsausgaben). 31 Freilich lässt sich darüber streiten, welche staatlichen Ausgaben zu welchen Wertan- sätzen (Durchschnittskosten pro-Kopf oder Grenzkosten) man bei der Be- rechnung fiskalischer Effekte der Zuwanderung sinnvollerweise einbezieht. … aber Problemdruck könnte zunehmen Selbstverständlich hängt die Wirkung der Binnenmigration wesentlich von struk- turellen Merkmalen ab. Wie alt sind die Zuwanderer, über welchen Bildungs- stand bzw. welche Ausbildung verfügen sie? Und was sind die Motive ihrer Wanderung? Wie erwähnt, kann diesbezüglich kaum von einem Trend hin zum „Sozialtourismus“ gesprochen werden. Das schließt aber nicht aus, dass der 28 Dustmann, Christian und Tommaso Frattini (2013). The Fiscal Effects of Immigration to the UK. CReAM Discussion Paper Series CDP No 22/13. 29 Ruist, Joakim (2014). The fiscal consequences of unrestricted immigration from Romania and Bulgaria. CReAM Discussion Paper No 04/14. Der Autor argumentiert darüber hinaus, dass in Großbritannien und Irland noch höhere Beiträge zu erwarten seien, da die dortigen Sozialausga- ben relativ gering seien. 30 Bonin, Holger (2014). Der Beitrag von Ausländern und künftiger Zuwanderung zum deutschen Staatshaushalt. Hrsg. v.d. Bertelsmann Stiftung. 31 Sinn, Hans-Werner (2015). Ökonomische Effekte der Migration. FAZ vom 3.01.2015. Debatte über Freizügigkeit 11 | 16. Februar 2015 Research Briefing Problemdruck zunehmen könnte, etwa durch verstärkte Zuwanderung unzurei- chend qualifizierter Personen aus Osteuropa oder südlichen Partnerländern. Ein solches Szenario wird durch die ungelösten Fragen der Ansprüche von Ar- beitsuchenden und insbesondere von Aufstockern begünstigt. Das Problem der working poor, in Deutschland also der Aufstocker, reflektiert dabei wesentlich auch die relativ geringen Anforderungen, die erfüllt sein müssen, um Arbeit- nehmerstatus zu erlangen. Wer nur 10 Stunden in der Woche arbeitet, kann natürlich schwerlich ein existenzsicherndes Einkommen erzielen. An dieser Tatsache ändert auch ein Mindestlohn nichts. Besondere Schwierigkeiten können entstehen, wenn nicht erwerbstätige Zu- wanderer sich in größerer Zahl an ein und demselben Ort niederlassen. So hat etwa der Deutsche Städtetag bereits vor zwei Jahren darauf hingewiesen, dass Kommunen durch Zuzug unzureichend integrierter Personen aus Bulgarien und Rumänien erheblich herausgefordert sind. 32 Freilich hat die Politik auf europä- ischer und nationaler Ebene das Problem inzwischen erkannt und adressiert. Seitens der EU erhalten die nationalen Behörden etwa finanzielle Unterstützung über den Europäischen Sozialfonds (ESF). Für die bis 2020 laufende Budgetpe- riode werden mindestens 20% der in jedem Mitgliedstaat zur Verfügung stehen- den ESF-Mittel für das thematische Ziel „Förderung der sozialen Inklusion und Bekämpfung der Armut und Diskriminierung“ bereitgestellt. Und in Deutschland hat der Gesetzgeber im Dezember 2014 Maßnahmen zur finanziellen Entlas- tung betroffener Kommunen beschlossen. Arbitrage zwischen Sozialsystemen ökonomisch fragwürdig Isoliert betrachtet ist die Wanderung nicht erwerbstätiger Personen aus Mit- gliedstaaten mit geringerem Pro-Kopf-Einkommen in die Sozialsysteme wohlha- benderer Staaten zweifellos ökonomisch fragwürdig. Eine solche Arbitrage zwi- schen unterschiedlich leistungsfähigen Sozialsystemen mag zwar für die einzel- nen Migranten attraktiv und lohnenswert sein. Jedoch geht es zulasten gesamt- wirtschaftlicher Wohlfahrtseffekte von Wanderungen, wenn sinnvolle Wande- rungsströme fehlgelenkt werden. So können Wanderungen zur Verminderung von Arbeitsmarktungleichgewichten in der EU beitragen. Gerade in der Wäh- rungsunion, wo es keinen Wechselkursmechanismus zum Ausgleich makroöko- nomischer Ungleichgewichte gibt, ist dies von besonderer Bedeutung. Im Ge- gensatz zu wandernden Arbeitskräften tragen solche Arbitrageure nichts zur Stärkung der Wachstumskräfte in den Gastländern bei. Somit leisten sie auch keinen Beitrag zur Steigerung des Wohlstandes in der EU. 33 Zwar werden in den Herkunftsländern die öffentlichen Haushalte durch geringe- re Sozialausgaben entlastet, während die Ausgaben in den Zuwanderungslän- dern steigen. Das dürfte besonders für höher verschuldete Abwanderungslän- der willkommen sein. Aber solche unsystematischen Finanzhilfen zwischen den Partnerländern sind weder rechtlich vorgesehen noch ökonomisch effizient. Die Gastländer müssen für Transfers an die zugewanderten Arbitrageure öffentliche Mittel aufwenden, die für andere Zwecke z.B. öffentliche Investitionen fehlen. So mag durch Zuzug von Sozialleistungsempfängern zwar der private Konsum im Gastland tendenziell steigen. Aber keineswegs muss dies auch für die gesamt- wirtschaftliche Nachfrage gelten. Von solchen fehlgeleiteten Wanderungen soll- 32 Deutscher Städtetag (Hrsg.) (2013). Positionspapier des Deutschen Städtetages zu den Fragen der Zuwanderung aus Rumänien und Bulgarien. 22.01.2013. 33 Anders stellt sich die Situation dar, wenn die Migranten mit der Perspektive auf Erfolg im Gast- land Arbeit suchen. Der Aufenthalt im Gastland ist dann sowohl aus einzelwirtschaftlicher Sicht der Zuwanderer (Aussicht auf Erwerbseinkommen, Vermeidung der Entwertung der Qualifikation und generell des Verlusts an Beschäftigungsfähigkeit u.a.) als auch in gesamtwirtschaftlicher Perspektive (Beitrag zur Verminderung makoökonomischer Ungleichgewichte) prinzipiell sinnvoll. Debatte über Freizügigkeit 12 | 16. Februar 2015 Research Briefing ten deswegen auch keine kurzfristigen (keynesianischen) Nachfrageeffekte erwartet werden. Auch eine mögliche Überlastung der Sozialsysteme der Zuwanderungsländer wäre nicht im Interesse Europas. Wichtige Zielländer sind gemessen am ent- sprechenden Kriterium des Maastrichter Vertrages weiterhin zu hoch verschul- det, etwa Deutschland mit rd. 74% des BIP und die Niederlande mit rd. 70%. Entwicklungen, die der weiterhin notwendigen Konsolidierung der öffentlichen Finanzen entgegenliefen, wären v.a. auch angesichts der demografischen Ent- wicklung problematisch. Enge Koordinierung der Sozialsysteme kein tauglicher Motor europäischer Integration Eine großzügige Auslegung des Freizügigkeitsrechts gilt vielen Protagonisten seit langem als ein Weg zu verstärkter Integration in der EU. In dieser Sicht gehört es zur unverzichtbaren Solidarität in der Gemeinschaft, dass der Zugang auch nicht erwerbstätiger oder zumindest arbeitsuchender Unionsbürger zu Sozialleistungen in Partnerländern möglichst wenig eingeschränkt wird. Dies fördere die Mobilität in der EU und trage zu mehr Kohärenz bei. Eine verstärkte Koordinierung der Sozialpolitik eignet sich jedoch nicht als Motor europäischer Integration. Sie birgt die Gefahr einer zumindest schleichenden Erosion der Leistungsfähigkeit etablierter Sozialsysteme. Schon auf diese Wei- se gerät sie in Widerspruch zu dem für die Sozialpolitik geltenden Subsidiari- tätsprinzip. Auch hinsichtlich der Grundsicherungssysteme sollten die Mitgliedstaaten über Gestaltungsfreiheit verfügen. Diese Systeme sind Teil des Angebots an öffentli- chen Gütern. Im Interesse eines funktionierenden Wettbewerbs staatlicher Insti- tutionen sollten Staaten auch in der EU möglichst autonom über dieses Angebot entscheiden können. Das fördert die Auswahl effizienter Arrangements. Vor allem aber erscheint es ratsam, die verbreiteten Sorgen der Bürger in den Zu- wanderungsländern vor zunehmender Migration in die Sozialsysteme ernst zu nehmen. Derzeit ist die „Einwanderung von Menschen aus anderen EU-Mitgliedstaaten“ bei mehr als der Hälfte der Europäer (52%) positiv besetzt, während diese Vor- stellung bei 41% ein negatives Gefühl auslöst. 34 Aber die insgesamt positive Konnotation wäre wohl gefährdet, wenn die Furcht vor „Sozialtourismus“ immer weitere Kreise zöge. Die Bedenken sind schon heute Nährboden für populistische Parteien. Aber sie reichen weiter. In der Folge fällt es auch etablierten, Europa wohlgesonnenen Parteien schwerer, Kurs zu halten. Es wäre aber der weiteren Integration in der EU abträglich, wenn durch verfehlte Auslegung des Freizügigkeitsgedankens die europäische Idee insgesamt beschädigt würde. Begrenzung der Freizügigkeit kontraproduktiv Damit stellt sich die Frage nach alternativen Regeln für den Zugang nicht er- werbstätiger EU-Bürger zu Sozialleistungen in Partnerländern. Klar ist, dabei sollte es nicht um (erneute) Beschränkungen der Zuwanderung gehen. Die Freizügigkeit von Personen gehört zu Recht zu den wichtigen Errungenschaften des EU-Binnenmarktes bzw. EWR. Die Freizügigkeit von Arbeitnehmern stellt sogar gleichsam ein Grundrecht dar. Beschränkungen dürfen Partnerländer hier 34 Standard-Eurobarometer 82, A.a.O., S.33. Debatte über Freizügigkeit 13 | 16. Februar 2015 Research Briefing nur für einen befristeten Zeitraum, maximal sieben Jahre, unmittelbar nach dem Beitritt eines Landes zur EU erlassen. 35 Darüber hinausgehende Zutrittsbarrieren für Bürger aus Partnerländern, wie sie etwa in Großbritannien diskutiert werden oder in der Schweiz in Form von Kon- tingenten jetzt sogar in einem Gesetzentwurf vorgesehen sind, wären wohl we- der mit geltendem EU-Recht noch mit dem Freiheitsgedanken des Gemeinsa- men Binnenmarktes vereinbar. Sie bedeuteten einen ökonomisch schädlichen Rückschritt im Integrationsprozess. Arbeitskräftewanderung als Mechanismus zur Beseitigung von Arbeitsmarktungleichgewichten sollte nicht ausgehebelt werden. Herkunftslandprinzip statt Gastlandprinzip der bessere Regelungsansatz? Ernst zu nehmende Vorschläge zielen daher nicht auf die Freizügigkeit, sondern darauf, den Zugang Nichterwerbstätiger zu Sozialhilfe und besonderen bei- tragsunabhängigen Leistungen zu begrenzen. Im Fokus stehen dabei mehr oder minder umfassende Ansätze von Karenzzeiten, d.h. befristeten Zugangs- schranken bei einzelnen oder allen solchen Leistungen. — Karrenzzeiten. Der Vorschlag, zugewanderte Unionsbürger im Gastland für eine befristete Zeit vom Zugang zu bestimmten Sozialleistungen auszu- schließen, ist weder abwegig noch neu. So trat im Vorfeld der Arbeiten zur Freizügigkeits-Richtlinie auch die EU-Kommission dafür ein, dass Unions- bürger, die nicht arbeiten, in den ersten fünf Jahren keine Sozialhilfe erhal- ten. 36 Heute fordert etwa die britische Labour Party, arbeitssuchenden Unionsbürgern den Zugang zu Arbeitslosenunterstützung erst nach zwei Jahren zu gewähren. 37 Verbreitet sind auch Forderungen, v.a. für in Partnerländern lebende Kinder – während einer Übergangszeit oder generell – nur reduziertes oder gar kein Kindergeld zu gewähren. 38 — Übergang zum Heimatlandprinzip. Mitunter wird auch eine umfassendere, systematische Einführung einer mehrjährigen Karenzzeit gefordert. So plä- diert der Präsident des ifo Instituts, Prof. Sinn, seit längerem dafür, bei fiska- lischen Transaktionen zugewanderter Unionsbürger mit dem Staat, d.h. bei Steuern und Sozialleistungen, (befristet) vom Gastlandprinzip abzugehen und stattdessen das Heimatlandprinzip anzuwenden. 39 Danach erhalten Einwanderer steuerfinanzierte Sozialleistungen des Gastlandes erst nach einigen Jahren der Aufenthaltsdauer. Umgekehrt führt das Gastland Teile 35 So schränken derzeit 13 Mitgliedstaaten den Zugang zu ihrem Arbeitsmarkt für Bürger aus Kroa- tien ein, das 2013 der EU beitrat. 36 Thym, Daniel (2015). A,a.O. 37 Pressemitteilung Labour Party (2014). Only Labour will deliver the reform we need on EU mi- grants claiming benefits. Labour Press 12 Dec. 2014. http://press.labour.org.uk/post/104963716449/only-labour-will-deliver-the-reform-we-need-on-eu Forderungen nach einer Karenzzeit sind auch unter Anhängern der Conservative Party populär. S. Shorthouse, Ryan und David Kirkby (2015). A balanced centre-right agenda on immigration. Understanding how Conservative voters think about immigration. Hrsg. v. Bright Blue. Einschnitte bei Zugriffsmöglichkeiten von Einwanderern auf Sozialleistungen gehören aber nicht zu den 6 Top-Prioritäten der Conservative Party für 2015. http://www.newstatesman.com/politics/2015/01/david-cameron-outlines-tory-priorities-nhs-and- immigration-arent-included. 38 S. etwa Pressemitteilung Labour Party (2014). A.a.O. sowie die Aufforderung der CSU bzw. der Bayerischen Staatsregierung an die Bundesregierung zu prüfen, „ob das Kindergeld für die ers- ten drei Monate ausgeschlossen oder in seiner Höhe nach dem Lebensstandard im Aufenthalts- land des Kindes gestaffelt werden kann.“ http://www.stmas.bayern.de/presse/pm1411-295.php 39 Sinn, Hans-Werner (2000). EU enlargement and the future of the welfare state. CESifo Working Paper No. 307. Debatte über Freizügigkeit 14 | 16. Februar 2015 Research Briefing der von Zuwanderern erhobenen Steuern an die Herkunftsländer ab, die während der Wartefrist für den sozialen Basisschutz zuständig bleiben. Verfechter einer unbedingten Freizügigkeit werden solche restriktiveren Rege- lungen als gravierende Rückschritte auf dem Weg zu verstärkter Integration in Europa erachten. In dieser Sicht gehört es zur notwendigen Solidarität in der Gemeinschaft, dass wohlhabendere Länder zugewanderten Unionsbürgern soziale Grundsicherung gewähren. Dabei wird indes übersehen, wie starke An- reize für verfehlte Binnenwanderung aus allzu freigebigen etablierten Sozialsys- temen resultierten. Dass Sozialtourismus heute nur ein begrenztes Problem ist, heißt nicht, dass dies bei laxeren Zugangsregeln so bliebe. Freilich erscheint es sinnvoll, zwischen nicht erwerbstätigen und arbeitsuchen- den Zuwanderern zu differenzieren. So ist Deutschland, das bedeutendste Ziel- land in der EU, aus demografischen Gründen bekanntlich auf den Zuzug von Arbeitskräften angewiesen. Personen, die zur Arbeitssuche nach Deutschland kommen, zumindest für eine begrenzte Zeit auch umfassend zu unterstützen, könnte daher auch ökonomisch sinnvoll sein. Natürlich kann es in der Praxis mitunter schwierig sein, zwischen beiden Gruppen zu unterscheiden. Aber das Sozialrecht in Deutschland und anderen Ländern wie etwa Dänemark kennt durchaus Instrumente nach dem Prinzip „Fordern und Fördern“, die dabei hilf- reich sind. Mit Blick auf das von vielen kritisierte Gastlandprinzip beim Kindergeld ist etwa zu klären, ob es sich dabei um eine Sozialleistung handelt. Steuerrechtsexper- ten werden das für Deutschland verneinen. Sie werden darauf verweisen, dass es vielmehr ein Element des Steuerrechts darstellt. Als Steuervergütung (die bei Beziehern höherer Einkommen noch ergänzt wird) trägt es dazu bei, das Ein- kommen bezugsberechtigter Eltern in Höhe des notwendigen Aufwands der Sicherung des Existenzminimums des Kindes von der Besteuerung freizustel- len. Insofern dient es der Steuergerechtigkeit. In Deutschland steuerpflichtigen Eltern Kindergeld für im Ausland lebende Kinder zu entziehen wäre daher wohl nicht einmal mit dem Grundgesetz vereinbar. 40 Freilich könnte geprüft werden, inwieweit hier nicht doch ein gegebenenfalls weit geringerer Aufwand der Exis- tenzsicherung im Ausland zum Ansatz gebracht werden könnte. Fazit Die Regeln für den Zugang nicht erwerbstätiger und arbeitsuchender Unions- bürger zu Sozialleistungen in Partnerländern sind komplex und Gegenstand anhaltender Debatten. Freilich neigen sowohl Befürworter als auch Gegner ver- änderter, mehr restriktiver Regeln mitunter zu Übertreibungen. So deckt sich die Behauptung massenhafter Zuwanderung in die Sozialsysteme wohlhabender Mitgliedsländer schwerlich mit den Fakten. Ein Festhalten am regulatorischen Status quo führt deswegen wohl kaum zum Untergang etablier- ter Sozialsysteme. Gleichwohl bleibt das bestehende Regelwerk reparaturbedürftig. Zu viele Tat- bestände sind unzureichend geregelt. Darauf deutet der anhaltende Bedarf er- gänzender höchstrichterlicher Entscheidungen hin. Dabei hat der EuGH wieder- holt auf die Notwendigkeit von Einzelfallprüfungen verwiesen. Für die betroffe- nen Sozialverwaltungen der Zuwanderungsländer stellt das eine erhebliche Herausforderung dar. Vor allem aber sollte die Politik eine so zentrale Aufgabe wie die Novellierung des Freizügigkeitsrechts und der Koordinierung der Sozial- systeme selbst anpacken. 40 BMI und BMAS (Hrsg.)(2014). A.a.O. Debatte über Freizügigkeit 15 | 16. Februar 2015 Research Briefing Allzu vehemente Verfechter des Status quo sollten sehen, dass es durchaus alternative Regeln gibt, möglichem wachsenden „Sozialtourismus“ entgegenzu- wirken, ohne die Freizügigkeit in der EU unangemessen einzuschränken. Vor- schläge wie (verlängerte) Wartezeiten für nicht erwerbstätige Unionsbürger, die Sozialleistungen im Partnerland beziehen wollen, oder der Übergang zum Hei- matlandprinzip bei der Bemessung staatlicher Transferleistungen sollten vorbe- haltlos geprüft werden. Reformen sollten zumindest darauf zielen, das gegenwärtige Regelwerk weni- ger streitanfällig und verwaltungstechnisch leichter handhabbar zu machen. Dabei spricht einiges für einen insgesamt restriktiveren Ansatz. Die bislang von verschiedener Seite angestrebte engere Koordinierung der Sozialsysteme eig- net sich nicht als Motor europäischer Integration. In Zielländern verbreitete Bedenken gegen „Sozialtourismus“ bieten schon heu- te Nährboden für populistische Parteien. In der Folge fällt es auch etablierten, europafreundlichen Parteien schwerer, Kurs zu halten. Es wäre aber der weite- ren Integration in der EU abträglich, wenn durch verfehlte Auslegung des Frei- zügigkeitsgedankens die europäische Idee insgesamt beschädigt würde. Dieter Bräuninger (+49 69 910-31708, dieter.braeuninger@db.com) © Copyright 2015. Deutsche Bank AG, Deutsche Bank Research, 60262 Frankfurt am Main, Deutschland. Alle Rechte vorbehalten. Bei Zitaten wird um Quellenangabe „Deutsche Bank Research“ gebeten. Die vorstehenden Angaben stellen keine Anlage-, Rechts- oder Steuerberatung dar. Alle Meinungsaussagen geben die aktuelle Einschätzung des Verfassers wieder, die nicht notwendigerweise der Meinung der Deutsche Bank AG oder ihrer assoziierten Unternehmen entspricht. Alle Meinungen können ohne vorherige Ankündigung geändert werden. 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