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14. Mai 2019
Eine CO₂-Steuer wäre aus ökologischer und ökonomischer Sicht dem bisherigen klimapolitischen Sammelsurium aus Subventionen und Ordnungsrecht (Gebote, Verbote, Grenzwerte, Quoten usw.) überlegen. Der entscheidende Nachteil einer CO₂-Steuer liegt darin, dass sie zwar den Preis für CO₂ festsetzt, aber keine Obergrenze für Emissionen umfasst. Hier ist der Emissionshandel einer CO₂-Steuer überlegen. Trotz der überzeugenden Vorteile marktwirtschaftlicher Instrumente ist zu befürchten, dass eine grundsätzliche Neuausrichtung der Klimaschutzpolitik in Deutschland und der EU ausbleiben wird. Stattdessen dürften bestehende Instrumente immer dann angepasst werden, wenn negative Begleiterscheinungen zu offensichtlich werden. In Summe bleibt die Klimaschutzpolitik damit weniger effektiv als möglich und teurer als nötig. [mehr]
PROD0000000000494332 1   |    14. Mai 2019Aktueller Kommentar 14. Mai 2019 CO2-Steuer Besser als der Status quo, aber nicht optimal Autor www.dbresearch.de Deutsche Bank Research Management Stefan Schneider Eric Heymann +49(69)910-31730 eric.heymann@db.com Eine CO ₂ -Steuer wäre aus ökologischer und ökonomischer Sicht dem bisheri- gen klimapolitischen Sammelsurium aus Subventionen und Ordnungsrecht (Ge- bote, Verbote, Grenzwerte, Quoten usw.) überlegen. Der entscheidende Nach- teil einer CO ₂ -Steuer liegt darin, dass sie zwar den Preis für CO ₂ festsetzt, aber keine Obergrenze für Emissionen umfasst. Hier ist der Emissionshandel einer CO ₂ -Steuer überlegen. Trotz der überzeugenden Vorteile marktwirtschaftlicher Instrumente ist zu befürchten, dass eine grundsätzliche Neuausrichtung der Kli- maschutzpolitik in Deutschland und der EU ausbleiben wird. Stattdessen dürf- ten bestehende Instrumente immer dann angepasst werden, wenn negative Be- gleiterscheinungen zu offensichtlich werden. In Summe bleibt die Klimaschutz- politik damit weniger effektiv als möglich und teurer als nötig. Die Erfolgsbilanz der meisten Klimaschutzinstrumente, die in den letzten Jahren global eingesetzt wurden, ist bestenfalls ernüchternd – das Attribut „desolat“ wäre ehrlicher. Milliardensubventionen für bestimmte Technologien (z.B. erneu- erbare Energien, Elektromobilität), Bauvorschriften für den Energieverbrauch von Gebäuden, CO-Grenzwerte für Pkw, Effizienzstandards für elektronische Konsumgüter, das Verbot bestimmter Produkte (Stichwort: Glühbirne), aber auch Energiesteuern konnten nicht verhindern, dass die globalen CO-Emissio- nen in den letzten Jahren tendenziell gestiegen sind. Immerhin hat sich der An- stieg in den letzten Jahren gegenüber der ersten Dekade des laufenden Jahr- hunderts verlangsamt. Bis zu einer Halbierung der CO-Emissionen bis 2050 oder gar einer Dekarbonisierung der Weltwirtschaft in der zweiten Hälfte des Jahrhunderts, wie sie offiziell angestrebt wird, fehlen allerdings Welten. Die ungenügenden Fortschritte in der nationalen und internationalen Klima- schutzpolitik haben dazu beigetragen, dass die Debatte über die besten Klima- schutzinstrumente neu belebt wurde. So wird in Deutschland und der EU aktuell intensiv über eine CO-Steuer diskutiert. Um es vorwegzunehmen: Eine solche Steuer wäre aus ökologischer und ökonomischer Sicht dem bisherigen Sam- melsurium aus Subventionen und Ordnungsrecht (Gebote, Verbote, Grenzwer- te, Quoten usw.) überlegen. Manche mögen überrascht sein, aber eine CO2- Steuer zählt zu den marktwirtschaftlichen Instrumenten. Es ermöglicht kostenef- fiziente CO-Vermeidung. Denn die betroffenen Wirtschaftsakteure werden so lange ihre CO-Emissionen reduzieren, bis die Grenzvermeidungskosten, also die Kosten für das Vermeiden der letzten Tonne CO, genauso hoch sind wie die Steuerlast. Wenn der Steuersatz auf COfür alle Emittenten gleich ist, sind letztlich auch die Grenzvermeidungskosten bei allen identisch – die Bedingung für Kosteneffizienz ist erfüllt. Steigt der Steuersatz im Zeitablauf, lohnen sich für die Emittenten immer mehr Vermeidungsmaßnahmen. 2 2 2 2 2 2 2 2  CO2-Steuer 2   |    14. Mai 2019Aktueller Kommentar CO-Steuer garantiert keine Obergrenze für CO-Emissionen Der entscheidende Nachteil einer CO-Steuer liegt darin, dass sie zwar den Preis für COfestsetzt, aber keine Obergrenze für Emissionen umfasst. Bei ho- her Zahlungsbereitschaft könnten die Emissionen bei einer Steuerlösung also weiter steigen. Man kennt diesen Effekt von vielen Energiesteuern. Eine absolu- te Begrenzung der CO-Emissionen ist aber genau das, was die Naturwissen- schaftler für den Klimaschutz fordern und was die Politik regelmäßig verspricht. Hier ist der Emissionshandel einer CO-Steuer überlegen. Er legt nämlich ge- nau diese Obergrenze fest, die nicht überschritten werden kann. Daher ist das Instrument ökologisch effektiv. Die Obergrenze kann im Zeitablauf sinken (was quasi einem steigenden Steuersatz bei einer CO-Steuer entspricht). Der zwei- te wesentliche Vorteil ist, dass durch den Handel mit Emissionszertifikaten die CO-Vermeidung dort stattfindet, wo sie am wenigsten kostet. Der Preis für die CO-Vermeidung (die Grenzvermeidungskosten) bildet sich durch Angebot und Nachfrage und ist erneut für alle Emittenten gleich. Daher ist der Emissionshan- del auch ökonomisch effizient. Auch die Kritiker des EU-Emissionshandels (EU ETS) können die Tatsache nicht verleugnen, dass es das einzige klimapolitische Instrument ist, bei dem die beteiligten Sektoren das für 2020 politisch angestrebte CO-Reduktionsziel tatsächlich erreichen. Die EU sollte sich glücklich schätzen, dass sie über die- ses Instrument verfügt. Denn es ist bürokratisch nicht trivial, ein solches Instru- ment zu etablieren. Sektoren wie der Verkehr oder der Gebäudebereich (Wär- me), die bislang noch nicht am EU ETS teilnehmen, könnten über einen soge- nannten Upstream-Ansatz integriert werden. Das heißt, Raffinerien und Impor- teure von Öl, Gas usw. nähmen am Emissionshandel teil und nicht einzelne Au- tofahrer oder Hausbesitzer. Bei einem Emissionshandel, der alle CO-Emissio- nen umfasst, bräuchte es kein weiteres Instrument, welches CO-Emissionen adressiert. Es wäre auch nicht notwendig, bestimmte CO-Minderungsziele für bestimmte Sektoren zu formulieren, wie es in Deutschland und der EU bislang der Fall ist. Die Politik müsste sich „lediglich“ auf das Reduktionsziel einigen. Bisherige Klimaschutzpolitik mit erheblichen Schwächen Aus ökonomischer und ökologischer Sicht wäre ein umfassender Emissions- handel also das beste Klimaschutzinstrument. Eine CO-Steuer wäre allenfalls die Second-Best-Lösung. Beides ist jedenfalls der bisherigen Klimaschutzpolitik vorzuziehen. Und in beiden Fällen müsste der bisherige Instrumentenmix redu- ziert werden. Die Nachteile der bisherigen Klimaschutzpolitik liegen auf der Hand: Beispielsweise sind Subventionen in der Regel nicht technologieneutral. Sie zementieren einen Technologiepfad, der eigentlich nur zufällig optimal sein kann. Sie führen auch zu anderen Verzerrungen. So rufen im deutschen Strom- sektor aufgrund des EEG und seiner Folgen (sinkende Grenzkosten in der Stromerzeugung durch Erneuerbare sowie deren Einspeisevorrang) immer mehr Akteure (auch aus der traditionellen Kraftwerkswirtschaft) nach Subventio- nen oder Entschädigungen. Das Ordnungsrecht wiederum kann zwar durch Ge- bote und Verbote ökologisch sehr effektiv sein. Dies ist besonders dann hilf- reich, wenn es darum geht, eine akute Umweltgefährdung abzuwehren. Aller- dings ist das Ordnungsrecht ökonomisch wenig effizient. Es berücksichtigt näm- lich nicht, dass die Kosten für das Einhalten von Geboten oder Verboten bei 22 2 2  2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 CO2-Steuer 3   |    14. Mai 2019Aktueller Kommentar den einzelnen Marktakteuren unterschiedlich hoch sind; eine kostenminimale Vermeidung bleibt also aus. Letztlich werden knappe finanzielle Ressourcen verschwendet. Und wie realistisch ist das? So weit zu den theoretischen Vorzügen marktwirtschaftlicher Instrumente und den Unzulänglichkeiten praktischer Klimaschutzpolitik. Nun sind die meisten Ökonomen in Sachen Klimapolitik nicht naiv. Die Forderung nach einem mög- lichst umfassenden Emissionshandelssystem zum Bekämpfen des Klimawan- dels ist Jahrzehnte alt. Es ist jedoch kein System in Sicht, welches zumindest die OECD- oder die G20-Staaten umfassen und anspruchsvolle Reduktionspfa- de für CO vorgeben würde (z.B. mehr als 50% bis 2050). Die politische Bereit- schaft dafür ist schlicht nicht vorhanden. Selbst innerhalb der EU gab es in der Vergangenheit regelmäßig Streit darüber, wie das EU ETS weiterentwickelt wer- den soll. Ein Erweitern des Systems auf den Verkehrssektor und den Wärme- markt steht derzeit politisch nicht zur Disposition. Auch die aktuelle Diskussion um eine CO-Steuer zeigt, wie schwierig es ist, das bestehende System zugunsten eines marktwirtschaftlichen Instruments zu ändern. Der politische Grundtenor zur CO-Steuer fällt in etwa wie folgt aus: Man kann sich grundsätzlich eine CO-Steuer vorstellen, aber sie darf die är- meren Menschen nicht überlasten und muss für die Wirtschaft wettbewerbsneu- tral sein. Ist die Politik, wie ein führendes deutsches Online-Nachrichtenportal kürzlich formuliert hat, einfach „zu dämlich für den Klimaschutz“? So einfach ist es mit- nichten. Politik, auch Klimapolitik, ist seit jeher die Kunst des Kompromisses. Und innerhalb von Europa wird die Kompromissbereitschaft von verschiedenen Faktoren beeinflusst: Länder mit einem großen Anteil an Kohlestrom (z.B. Po- len) oder Länder, die hohe Einnahmen im Flugtourismus erzielen (z.B. Spanien oder Griechenland), oder aber Länder, in denen das Verarbeitende Gewerbe ei- ne wichtige Rolle spielt (z.B. Deutschland oder Tschechien), wägen eine CO- Steuer anders ab als Länder, die auf Kernkraft setzen (z.B. Frankreich), oder Länder mit einem hohen Dienstleistungsanteil (z.B. UK und Frankreich) oder schließlich als Länder, die aus topografischen Gründen den Großteil ihres Stroms aus Wasserkraft gewinnen können und zudem über Jahrzehnte durch den Export von Erdöl wohlhabend geworden sind (Norwegen). Wer das Berück- sichtigen dieser unterschiedlichen Rahmenbedingungen ausblendet, ist tatsäch- lich naiv. Verteilungskonflikte programmiert Ein weiterer Aspekt, der die Einführung einer CO-Steuer politisch erschwert: Grundsätzlich haben alle Klimainstrumente sowohl sozial- als auch wettbe- werbspolitische Implikationen. Eine CO-Steuer trifft die Ärmeren, gemessen an ihrem Einkommen, stärker als die Reichen, obwohl diese pro Kopf mehr COemittieren. Und eine CO-Steuer nur in Deutschland oder nur in der EU würde die Wettbewerbsposition z.B. der energieintensiven Industrien gegen- über dem Rest der Welt verschlechtern; beispielsweise schrumpft der reale Ka- pitalstock dieser Industrien in Deutschland seit Jahren. Beide Effekte könnte man natürlich abmildern, indem man die Einnahmen aus der CO-Steuer wie- der nach einem gewissen Schlüssel an die Emittenten verteilt. Dies wäre aber 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 CO2-Steuer 4   |    14. Mai 2019Aktueller Kommentar Englische Übersetzung vom 15. Mai 2019: ˮCarbon tax: Better than the status quo, but not the optimal solutionˮ einerseits mit einem hohen bürokratischen Aufwand verbunden. Andererseits würde es den Lenkungseffekt der Steuer schmälern. Verteilungskonflikte wären jedenfalls programmiert. Besonders wichtig ist in diesem Zusammenhang, dass die sozial- und wettbe- werbspolitischen Implikationen umso größer ausfallen, je ambitionierter das CO-Reduktionsziel ist. Eine Reduktion um 80% bis 95% bis 2050 gegenüber dem Jahr 1990, wie es die EU anstrebt, ist mit den aktuell verfügbaren Techno- logien und finanziellen Ressourcen wohl nicht ohne massive Eingriffe in Wahl- freiheiten, Eigentumsrechte sowie in etablierte Konsum- und Produktionsmuster möglich. Das wäre selbst mit der effizientesten Klimaschutzpolitik schwierig. 2050 ist quasi übermorgen. Wie soll z.B. in 30 Jahren der komplette Gebäude- bestand in Deutschland weitgehend CO-neutral werden? Hier kann man der Politik den Vorwurf machen, dass sie diesen Konflikt nicht klar genug benennt. Es ist unehrlich, Verteilungskämpfe und das Thema Verzicht aus der demokrati- schen Klimaschutzdebatte auszublenden. Fortlaufend zu fordern, man „müsse endlich mehr für den Klimaschutz tun“, ist jedenfalls zu abstrakt. Wie geht es weiter? Es ist zu befürchten, dass eine grundsätzliche Neuausrichtung der Klimaschutz- politik in Deutschland und der EU ausbleiben wird. Stattdessen dürften be- stehende Instrumente immer dann angepasst werden, wenn negative Begleiter- scheinungen zu offensichtlich werden. In Summe bleibt die Klimaschutzpolitik damit weniger effektiv als möglich und teurer als nötig.   2 2 CO2-Steuer 5   |    14. Mai 2019Aktueller Kommentar © Copyright 2019. Deutsche Bank AG, Deutsche Bank Research, 60262 Frankfurt am Main, Deutschland. Alle Rechte vor- behalten. Bei Zitaten wird um Quellenangabe „Deutsche Bank Research“ gebeten. Die vorstehenden Angaben stellen keine Anlage-, Rechts- oder Steuerberatung dar. Alle Meinungsaussagen geben die ak- tuelle Einschätzung des Verfassers wieder, die nicht notwendigerweise der Meinung der Deutsche Bank AG oder ihrer as- soziierten Unternehmen entspricht. Alle Meinungen können ohne vorherige Ankündigung geändert werden. 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