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15. Dezember 2014
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Die Einbindung des Straßenverkehrs in den EU-Emissionshandel (EU ETS) mittels eines Upstream-Ansatzes (Raffinerien und Kraftstoffimporteure als Handelsteilnehmer) ist in puncto ökologischer Effektivität und gesamtwirtschaftlicher Effizienz dem Instrument der CO2-Grenzwerte für Pkw überlegen. Dies gilt vor allem dann, wenn die Begrenzung der CO2-Emissionen oberste politische Priorität genießt. Auch höhere Steuern auf Kraftstoffe wären gegenüber weiter verschärften Grenzwerten nach 2020/21 insgesamt besser geeignet. Falls die Politik dennoch entscheiden sollte, dass (strengere) CO2-Grenzwerte für Pkw auch nach 2021 das Instrument der Wahl bleiben, ist eine Orientierung an den (niedrigeren) Vorgaben in anderen großen Automärkten angezeigt. [mehr]
CO2-Emissionen von Pkw: Regulierung über EU-Emissionshandel besser als strengere CO2-Grenzwerte Aktuelle Themen Branchen Die Einbindung des Straßenverkehrs in den EU-Emissionshandel (EU ETS) mittels eines Upstream-Ansatzes (Raffinerien und Kraftstoffimporteure als Han- delsteilnehmer) ist in puncto ökologischer Effektivität und gesamtwirtschaftlicher Effizienz dem Instrument der CO 2 -Grenzwerte für Pkw überlegen. Dies gilt vor allem dann, wenn die Begrenzung der CO 2 -Emissionen oberste politische Priori- tät genießt. Auch höhere Steuern auf Kraftstoffe wären gegenüber weiter ver- schärften Grenzwerten nach 2020/21 insgesamt besser geeignet. Falls die Poli- tik dennoch entscheiden sollte, dass (strengere) CO 2 -Grenzwerte für Pkw auch nach 2021 das Instrument der Wahl bleiben, ist eine Orientierung an den (nied- rigeren) Vorgaben in anderen großen Automärkten angezeigt. Aktuell sind die CO 2 -Grenzwerte für Neuwagen das wichtigste Instrument der EU, um eine weitere Reduktion der Emissionen im Straßenverkehr zu erreichen. Bis 2021 müssen die durchschnittlichen CO 2 -Emissionen neu zugelassener Pkw auf 95 Gramm pro gefahrenen Kilometer sinken (2013: 127 g/km). Dieses Ziel gilt als ambitioniert, aber erreichbar. Vor allem die Hersteller von größeren Au- tos müssen den Antriebsstrang ihrer Fahrzeuge aber bereits zu einem nen- nenswerten Teil elektrifizieren, um die Grenzwerte einhalten zu können. Das Instrument der CO 2 -Grenzwerte für Pkw hat Nachteile. So orientiert es sich nicht an den tatsächlichen Emissionen des Straßenverkehrs; der Schwerlast- verkehr bleibt außen vor. Ferner erzwingt es CO 2 -Reduktionen in einem Be- reich, wo dies besonders teuer ist. Es besteht die Gefahr, dass deutlich strenge- re CO 2 -Grenzwerte nach 2021 zu stark steigenden Produktionskosten führen; als Reaktion könnten Fertigungskapazitäten ins Ausland verlagert werden. Statt schärferer CO 2 -Grenzwerte für Pkw könnten künftig die Steuersätze auf Kraftstoffe angehoben werden. Dieses Instrument bietet Vorteile: Die Mineralöl- steuer ist in allen EU-Ländern etabliert. Ein höherer Mineralsteuersatz gilt für den gesamten Straßenverkehr. Die Bemessungsgrundlage ist der tatsächliche und nicht der theoretische Kraftstoffverbrauch eines Fahrzeugs. Allerdings kön- nen höhere Mineralölsteuern nicht garantieren, den Kraftstoffverbrauch bzw. die CO 2 -Emissionen des Straßenverkehrs auf ein gewünschtes Maß zu begrenzen. Eine über alle EU-Länder harmonisierte Erhöhung der Steuersätze wird zudem dadurch erschwert, dass Steuerfragen in der Verantwortung der Nationalstaaten liegen. Zudem wären hier die negativen sozialen Implikationen am größten. Eine Integration des Straßenverkehrs in ein reformiertes EU ETS ab 2020/21 böte viele Vorteile. An erster Stelle ist die ökologische Effektivität und ökonomi- sche Effizienz zu nennen. Diese Kombination bieten weder Grenzwerte noch Steuern. Die Treffsicherheit der europäischen Klimaschutzpolitik würde steigen. Tendenziell höhere Ölpreise und der Wettbewerb in der Automobilindustrie blie- ben als Treiber für technischen Fortschritt im Bereich alternative Antriebstech- nologien erhalten. Etwaige wettbewerbspolitische Auswirkungen auf andere am EU ETS beteiligte Industrien müssten natürlich berücksichtigt werden. Autor Eric Heymann +49 69 910-31730 eric.heymann@db.com Editor Lars Slomka Deutsche Bank AG Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 www.dbresearch.de DB Research Management Ralf Hoffmann 15. Dezember 2014 CO 2 - Emissionen von Pkw R egulierung über EU - Emissionshan del besser als strengere CO 2 - Grenzwert e CO 2 -Emissionen von Pkw 2 | 15. Dezember 2014 Aktuelle Themen CO 2 -Emissionen von Pkw 3 | 15. Dezember 2014 Aktuelle Themen Automobilindustrie im Fokus der Umweltpolitik Die Automobilindustrie steht nicht nur in Europa traditionell im Fokus der Um- weltpolitik. In früheren Jahren zielte die Politik vor allem darauf ab, die Schad- stoffemissionen (z.B. Stickoxide [NO x ], Schwefeldioxid [SO 2 ], Kohlenwasserstof- fe, Partikel) des Straßenverkehrs zu reduzieren. Wichtige politische Maßnah- men waren dabei spezifische Abgasnormen (Euro-Normen) für Fahrzeuge, die Pflicht zum Einbau von Fahrzeugkatalysatoren oder das Verbot von verbleiten Ottokraftstoffen. Diese Maßnahmen waren wirkungsvoll. Beispielsweise sind die NO x -Emissionen des Verkehrssektors in Deutschland laut Umweltbundesamt (UBA) zwischen 1990 und 2012 um knapp 65% gesunken. Bei Schwefeldioxid lag der Rückgang sogar über 99%. Auch für Europa weist die Europäische Um- weltagentur (European Environment Agency, EEA) für alle wichtigen Schadstof- fe im langfristigen Vergleich rückläufige Emissionen im Verkehr aus, wenngleich diese im Durchschnitt nicht so kräftig ausfallen wie in Deutschland. Unter dem Strich tendieren die Schadstoffemissionen des Verkehrs also nach unten, wobei weitere Fortschritte etwa im Bereich der Feinstaub- oder NO x -Emissionen not- wendig und angestrebt sind. Neben den oben genannten ordnungspolitischen Instrumenten beinhalten auch Steuern auf Kraftstoffe oder Fahrzeuge in der Regel eine ökologische Kompo- nente. So sollen etwa Steuern auf Kraftstoffe (Mineralölsteuer; in Deutschland eigentlich Energiesteuer) dazu beitragen, die externen Effekte des Verkehrs (z.B. Umweltverschmutzung, Lärmemissionen) zu internalisieren, wenngleich die Messung dieser externen Effekte nicht einfach ist. Stärkere Konzentration auf CO 2 -Emissionen des Verkehrs Seit einigen Jahren versucht die EU-Politik durch geeignete Instrumente dazu beizutragen, die CO 2 -Emissionen des Verkehrssektors zu reduzieren. Dafür sind im Wesentlichen zwei Treiber maßgeblich: Zum einen soll der Verkehr ei- nen angemessenen Beitrag für das Erreichen der europäischen Klimaschutzzie- le leisten. Zum anderen will die Politik indirekt die extrem hohe Abhängigkeit der Branche vom endlichen Energieträger Öl verringern. Dieser wird in den nächs- ten Jahren (trotz des aktuellen Preisverfalls) tendenziell teurer, weil die globale Ölnachfrage schneller wächst als das Angebot bzw. weil neue Ölquellen – trotz technischen Fortschritts – nur noch zu hohen Kosten erschlossen werden kön- nen. Sinkende CO 2 -Emissionen und ein geringerer Ölverbrauch sind also zwei komplementäre Ziele. Eine Fokussierung der Politik auf die CO 2 -Emissionen des Verkehrs ist ver- ständlich: Der Verkehr (ohne internationale Seeschifffahrt und ohne internatio- nalen Luftverkehr) ist innerhalb der EU der einzige Sektor, in dem die absoluten CO 2 -Emissionen des Jahres 2012 das Niveau von 1990 übertreffen. Während der Anteil des Verkehrssektors an den gesamten CO 2 -Emissionen der EU 1990 laut Eurostat erst bei 17,3% lag, waren es 2012 bereits 23,7%. Zwar sind die absoluten CO 2 -Emissionen im Verkehr seit 2007 rückläufig, allerdings sanken die gesamten Emissionen der EU seither noch schneller. Innerhalb des Verkehrssektors – erneut ohne internationale Seeschifffahrt und Luftverkehr – entfällt auf den Straßenverkehr mit mehr als 94% (2012) der mit Abstand größte Anteil aller CO 2 -Emissionen in der EU; inklusive Seeschifffahrt und Luftverkehr kommt der Straßenverkehr immerhin auf knapp 72%. Die CO 2 - Emissionen des Straßenverkehrs lagen 2012 in der EU zwar um gut 9% unter dem Höchststand des Jahres 2007, aber noch immer um rd. 17% über dem Wert von 1990. 0 25 50 75 100 125 0 300 600 900 1.200 1.500 90 95 00 05 10 12 NOx (links) NMVOC* (links) SO2 (rechts) Quelle: Umweltbundesamt Schadstoffemissionen des Verkehrs- sektors sinken 1 '000 Tonnen, Deutschland * Flüchtige organische Verbindungen ohne Methan 12,9 71,8 13,9 1,4 Zivile Luftfahrt Straßenverkehr Schifffahrt Sonstige* Straßenverkehr größte Quelle für CO 2 - Emissionen 2 Anteil der Verkehrsträger an gesamten CO 2 - Emissionen des Verkehrs, 2012, EU - 28, % * Schienenverkehr: ohne indirekte Emissionen der Stromwirtschaft Quellen: EEA, Eurostat 3.600 3.800 4.000 4.200 4.400 4.600 750 800 850 900 950 1.000 90 97 99 01 03 05 07 09 11 Verkehr* (links) Insgesamt (rechts) CO 2 - Emissionen gehen zurück 3 Millionen Tonnen, EU - 28 Quelle: Eurostat * Ohne internationalen Luftverkehr und Seeschifffahrt CO 2 -Emissionen von Pkw 4 | 15. Dezember 2014 Aktuelle Themen Regulierung nach 2020/21 noch offen Die CO 2 -Grenzwerte für Neuwagen sind aktuell das wichtigste Instrument der EU, um eine weitere Reduktion der Emissionen im Straßenverkehr zu erreichen. Kurz zusammengefasst sind folgende Regelungen maßgeblich 1 : — Bis 2015 dürfen neu zugelassene Pkw in der EU – basierend auf dem Test- zyklus des Neuen Europäischen Fahrzyklus, NEFZ – im Durchschnitt nicht mehr als 130 Gramm CO 2 pro gefahrenen Kilometer (g/km) emittieren. Bis spätestens 2021 sinkt der Grenzwert auf 95 g/km. Das Ziel für 2015 wird er- reicht, denn schon 2013 lagen die durchschnittlichen CO 2 -Emissionen bei 127 g/km. — Schwereren Fahrzeugen werden dabei höhere Grenzwerte zugestanden. Im langfristigen Vergleich müssen jedoch Hersteller von schweren (in der Re- gel höher motorisierten) Fahrzeugen die CO 2 -Emissionen ihrer Fahrzeug- flotte absolut und relativ gesehen stärker senken als jene Autohersteller, die überwiegend Kleinwagen anbieten. — Bei Überschreitung der Grenzwerte werden Strafzahlungen in Höhe von bis zu EUR 95 pro Gramm CO 2 und Fahrzeug fällig. — Es besteht die Möglichkeit, bestimmte Technologien, die erwiesenermaßen die CO 2 -Emissionen eines Fahrzeugs verringern, aber im NEFZ nicht be- rücksichtigt werden, auf das Flottenziel anzurechnen (bis zu maximal 7 g/km). Diese so genannten Ökoinnovationen können z.B. das Thermo- management des Fahrzeugs umfassen (Isolierung des Motorraums, Um- wandlung von thermischer in elektrischer Energie). — Besonders emissionsarme Fahrzeuge (weniger als 50 g/km) dürfen tempo- rär mit einem Faktor größer 1 auf das individuelle Flottenziel der einzelnen Autohersteller angerechnet werden. Zwischen 2012 und 2015 dürfen solche Fahrzeuge auf die Grenzwerte des Jahres 2015 sowie zwischen 2020 und 2022 auf die Grenzwerte für 2021 angerechnet werden. Diese so genannten Supercredits liegen beim Faktor 2,5 im Jahr 2014 sowie bei 1,5 im Jahr 2015. Von 2016 bis 2019 werden keine Supercredits gewährt. Zwischen 2020 und 2022 sinken dann die Faktoren von 2 (2020) über 1,67 (2021) auf 1,33 (2022). Der für 2021 festgelegte Grenzwert für neu zugelassene Pkw in Höhe von 95 g/km bedeutet gegenüber dem Wert von 2013 (127 g/km) eine Reduktion um gut 25%. Dies ist im internationalen Vergleich der strengste Grenzwert. Bei leichten Nutzfahrzeugen sollen die CO 2 -Emissionen pro Kilometer bis 2020 auf 147 g/km sinken (2012: 180 g/km). Die EU-Kommission hat angekündigt, die aktuelle Gesetzgebung 2015 zu über- prüfen und eventuell Vorschläge für längerfristige CO 2 -Grenzwerte zu unterbrei- ten. Im April 2013 hatte der Umweltausschuss des EU-Parlaments bereits für CO 2 -Grenzwerte zwischen 68 und 78 g/km im Jahr 2025 plädiert; zieht man den Mittelwert dieser Spanne heran (73 g/km), käme dies einer weiteren Reduktion um 23% gleich, und zwar in nur vier Jahren (also knapp einem Modellzyklus)! Dies wäre eine äußerst ambitionierte Zielvorgabe. Zwar gibt es derzeit von Sei- ten der EU-Kommission noch keine offiziellen Vorschläge für konkrete CO 2 - Grenzwerte nach 2021, es sieht aber derzeit danach aus, dass am Grundprinzip der herstellerspezifischen Grenzwerte festgehalten werden soll. Grundsätzlich steht die CO 2 -Regulierung für neue Pkw auf EU-Ebene bis 2021 also fest. Im Folgenden wollen wir die Vor- und Nachteile möglicher alternativer 1 Vgl. EU-Kommission (2014). Reducing CO2 emissions from passenger cars. Brüssel. Für weitere Informationen siehe auch Puls, Thomas (2013). CO2-Regulierung für Pkws. Fragen und Antwor- ten zu den europäischen Grenzwerten für Fahrzeughersteller. Institut der deutschen Wirtschaft. Köln. - 30 - 20 - 10 0 Suzuki Mazda Honda GM Nissan Hyundai Daimler Fiat Volkswagen BMW Ford Toyota Renault PSA Notwendige Reduktion 2021 gg. 2013 Erreichte Reduktion 2013 gg. 2006 * Original Equipment Manufacturers Quellen: EU - Kommission, eigene Berechnungen Verringerung der CO 2 - Emissionen (g/km) von neu zugelassenen Pkw in der EU nach OEM*, % Schon viel erreicht, noch viel zu tun 4 50 100 150 200 250 2000 2005 2010 2015 2020 2025 US EU** CN JP Anspruchsvolle Ziele 5 CO 2 - Grenzwerte für Pkw*, g/km, basierend auf Neuem Europäischen Fahrzyklus Quelle: ICCT * Für die USA gelten jährliche Grenzwerte. Für die EU, CN und JP wird ein kontinuierlicher Reduktionspfad zwischen aktuellem Wert und den Grenzwerten 2015, 2020/21 und 2025 (nur EU) unterstellt. ** Wert für 2025 entspricht dem Mittelwert des Vorschlags des Umweltausschusses des EU - Parlaments. CO 2 -Emissionen von Pkw 5 | 15. Dezember 2014 Aktuelle Themen umweltpolitischer Instrumente für die Zeit danach diskutieren. Zunächst erfolgt jedoch eine Beurteilung des Instruments der CO 2 -Grenzwerte. Ordnungsrecht: ökonomisch und ökologisch ineffizient Die CO 2 -Grenzwerte für Pkw können dem klassischen Ordnungsrecht zugeord- net werden (Gebote, Verbote). Das Ordnungsrecht ist besonders in jenen Fällen geeignet, in denen eine akute Umweltverschmutzung verhindert oder auf ein umweltverträgliches Maß begrenzt werden soll. So kann man z.B. das Einleiten bzw. Emittieren von Schadstoffen in Flüsse oder die Atmosphäre verbieten oder spezifische Grenzwerte festlegen, die ökologisch als vertretbar oder unbedenk- lich gelten. Insofern ist das Ordnungsrecht sehr effektiv in dem Sinne, dass es die akute Ursache für die Umweltverschmutzung stoppt bzw. abmildert. Gleichzeitig zeichnet sich das Ordnungsrecht durch eine sehr geringe Effizienz aus: Gebote und Verbote müssen von allen Emittenten gleichermaßen erfüllt werden, unabhängig davon, ob sie dazu gut oder schlecht in der Lage sind. Insofern verursacht die gleiche politische Maßnahme bei den einzelnen Markt- teilnehmern unterschiedliche Kosten, was ein Zeichen für ökonomische und ökologische Ineffizienz ist. Überträgt man diese Aspekte auf die konkreten CO 2 -Grenzwerte für Pkw, so fällt das Urteil aus unserer Sicht überwiegend negativ aus. Zunächst handelt es sich bei den CO 2 -Emissionen von Pkw um keine akute Umweltverschmutzung. Die CO 2 -Emissionen des Straßenverkehrs tragen nach einhelliger Meinung zum anthropogenen, d.h. durch den Menschen verursachten Klimawandel bei. Dabei liegt der Anteil des Straßenverkehrs in der EU an den gesamten globalen ener- giebedingten CO 2 -Emissionen bei rd. 2%. Der Klimawandel ist ein globaler ex- terner Effekt und nicht regional begrenzt. Zudem vollzieht sich der Klimawandel relativ langsam, und es bestehen noch immer erhebliche Unsicherheiten über die konkreten Folgen und zeitlichen Abläufe. Diese Aspekte sprächen also vor allem gegen ein Verbot von CO 2 -Emissionen aus dem Straßenverkehr. Die aktuellen Grenzwerte für Pkw sind natürlich eher als Gebot und nicht als Verbot zu interpretieren. Davon bleibt jedoch das Argument der geringen Effi- zienz unberührt. Diese existiert in zweierlei Hinsicht: Erstens fällt es den einzel- nen Autoherstellern unterschiedlich schwer, die Grenzwerte zu erfüllen, was dazu führt, dass das gleiche Ziel unterschiedliche Kosten verursacht. Dieser Aspekt wird zwar durch die je nach Hersteller unterschiedlichen Grenzwerte adressiert, aber nicht eliminiert. Bezüglich des Effizienzarguments ist zweitens jedoch gravierender, dass es verglichen mit anderen Maßnahmen heute (sehr viel) teurer ist, die CO 2 -Emissionen von Autos etwa durch die Elektrifizierung des Antriebsstranges zu reduzieren. Würde das Geld, das die Automobilindust- rie investiert, um die Grenzwerte einzuhalten, z.B. für die Modernisierung von Heizungsanlagen in Gebäuden oder deren bessere Isolierung verwendet, wür- den sehr viel mehr CO 2 -Emissionen eingespart, weil dort die CO 2 -Vermeidungs- kosten grundsätzlich niedriger sind. 2 Es fallen also in einer Branche unnötig hohe Kosten an, ohne dass eine gesamtwirtschaftlich bessere Situation (mög- lichst niedrige Emissionen bei gegebenen Kosten) entstünde; wir kommen auf diesen Aspekt später noch zu sprechen. Tatsächliche Emissionen zu wenig berücksichtigt Ein weiterer Nachteil des bisherigen Regimes besteht darin, dass sich die CO 2 - Grenzwerte nicht auf die tatsächlichen Emissionen eines Fahrzeugs beziehen, sondern auf deren nach dem NEFZ ermittelten Emissionen. Dass die tatsächli- 2 Vgl. McKinsey & Company (2009). Pathways to a low-carbon economy. Ordnungsrecht gut für Vermeidung von akuter Umweltverschmutzung geeignet Klimawandel ist globaler externer Effekt und keine regionale Umwel t- verschmutzung Hohe CO 2 - Vermeidungskosten im Bereich der Fahrzeugtechnologie CO 2 -Emissionen von Pkw 6 | 15. Dezember 2014 Aktuelle Themen chen Emissionen eines Fahrzeugs je nach Fahrweise weit von den offiziellen Grenzwerten abweichen können, ist bekannt. Dies beeinträchtigt die Effektivität des Instruments. Mit dem Instrument können die absoluten CO 2 -Emissionen des Straßenverkehrs also nicht auf ein bestimmtes Maß begrenzt werden. Es ist ungewöhnlich, dass sich das Ordnungsrecht an solchen theoretischen Grenzwerten und nicht an den tatsächlichen Emissionen orientiert. Bei Kraft- werken müssen z.B. gewisse Grenzwerte am Schornstein messbar eingehalten werden. Angesichts der Vielzahl von Emissionsquellen (Autos) scheint dieses Problem jedoch unvermeidbar zu sein. Es gibt weitere Effekte, die die Effektivität des Instruments schmälern, wenn- gleich bislang nur in geringem Ausmaß: So gelten im bisherigen Regime batte- rieelektrische Elektroautos (BEV) als Null-Emissionsfahrzeuge, obwohl bei der Erzeugung des Stroms natürlich auch CO 2 -Emissionen anfallen. BEV und Plug- in-Hybride (PHEV), die basierend auf einem speziellen Testzyklus weniger als 50 g/km CO 2 emittieren, dürfen – wie erwähnt – zudem temporär mit einem Faktor größer 1 auf das Flottenziel der Autohersteller angerechnet werden. Die- se Supercredits sind aus unserer Sicht grundsätzlich sehr gut geeignet, neue Antriebstechnologien zu unterstützen. Ein Vorteil dieser Regelung ist, dass bei der öffentlichen Hand keine Kosten anfallen. Zwar wird das Flottenziel der jewei- ligen Hersteller durch Supercredits etwas aufgeweicht. Da aber die CO 2 -Ver- meidungskosten etwa der E-Mobilität ohnehin hoch sind, halten wir dies für ein schwaches Argument. 3 Letztlich ist es ein vertretbarer Kompromiss, dass die durch den Stromverbrauch von BEV oder PHEV indirekt verursachten CO 2 -Emissionen bei den Grenzwer- ten für Pkw nicht berücksichtigt werden. Zum einen bedeutet dies einen Anreiz für die Unternehmen, solche Autos (trotz geringerer Marge pro Fahrzeug) auf den Markt zu bringen; dieser Anreiz wird durch Supercredits noch erhöht. Zum anderen sind die CO 2 -Emissionen des Stromsektors zumindest in Europa be- reits über den EU-Emissionshandel abgedeckt. Eine höhere Stromnachfrage des Verkehrssektors führt – bei ansonsten gleichen Bedingungen – innerhalb des EU-Emissionshandels (EU Emissions Trading Systems, EU ETS) zu höhe- ren Preisen für Emissionszertifikate, deren Zahl begrenzt ist; freilich fällt diese zusätzliche Nachfrage durch die steigende Elektrifizierung des Straßenverkehrs vorerst kaum ins Gewicht. Würden beispielsweise 1 Mio. Elektrofahrzeuge mit einem durchschnittlichen Stromverbrauch von 20 kWh auf 100 Kilometern und einer durchschnittlichen Fahrleistung von 10.000 Kilometern pro Jahr auf Deutschlands Straßen fahren, läge deren zusätzlicher Stromverbrauch lediglich bei 0,3% des gesamten deutschen Brutto-Stromverbrauchs. Potenziale und Kosten weiterer Emissionsminderungen unsicher Das Instrument der CO 2 -Grenzwerte ist – abgesehen von den zuvor angestell- ten grundsätzlichen Überlegungen – auch hinsichtlich pragmatischer wirt- schaftspolitischer Überlegungen kritisch zu sehen; dies gilt vor allem für etwaige schärfere Grenzwerte nach 2021. Der für 2021 vorgegebene Grenzwert von 95 g/km gilt als ambitioniert, aber erreichbar. Vor allem die Hersteller von größeren Autos müssen den Antriebs- strang ihrer Fahrzeuge schon zu einem nennenswerten Teil elektrifizieren, um die geforderten Grenzwerte einhalten zu können. Aber auch auf Unternehmen, die überwiegend im Volumensegment unterwegs sind, kommen umfangreiche und kostspielige Investitionen zu. Höhere Autopreise durch die Regulierung sind also programmiert. Ob sich diese höheren Anschaffungskosten für den Autofah- 3 Vgl. Heymann, Eric et al (2011). Elektromobilität: Sinkende Kosten sind conditio sine qua non. Deutsche Bank Research. Aktuelle Themen 526. Frankfurt am Main. CO 2 - Grenzwerte für Pkw adressieren nicht die tatsächlichen Emissionen eines Fahrzeugs Supercredits erhöhen Anrei z für Autohersteller, alternative Antrieb s- technologien auf den Mark t zu bringen Elektrifizierungsgrad muss steigen, damit CO 2 - Grenzwerte erreicht werden können CO 2 -Emissionen von Pkw 7 | 15. Dezember 2014 Aktuelle Themen rer dank niedrigerer Kraftstoffkosten amortisieren werden, hängt nicht zuletzt vom individuellen Fahrverhalten und den künftigen Kraftstoffpreisen ab. Eine Garantie kann niemand geben. Kritisch wird es jedoch dann, wenn schon in Kürze deutlich ambitioniertere Ziele etwa für 2025 festgelegt würden. 4 Die Kosten für die Reduktion jedes zusätzli- chen Gramms CO 2 steigen überproportional an, weil die kostengünstigen Maß- nahmen zur Steigerung der Effizienz eines traditionellen Antriebsstrangs nach und nach ausgeschöpft sind. Beispielsweise könnten die oben erwähnten vom Umweltausschuss für 2025 vorgeschlagenen Pkw-Grenzwerte in den allermei- sten Fahrzeugklassen ohne eine umfangreiche Elektrifizierung der Autos nicht eingehalten werden. Zwar sinken die Kosten der E-Mobilität, das Ausmaß des technischen Fortschritts in diesem Bereich ist jedoch unsicher. Unsicher ist auch, wie sehr sich die derzeit noch bestehende zum Teil immense Kostendiffe- renz zwischen Autos mit (teil-)elektrischem Antrieb und Fahrzeugen mit Ver- brennungsmotor bis dahin verringern wird. Die meisten heutigen Marktprogno- sen lassen zumindest erwarten, dass BEV, PHEV und Fahrzeuge mit Range Extender zum Verlängern der Reichweite – trotz sinkender Kosten für diese Technologien – bis zu Beginn des nächsten Jahrzehnts (deutlich) teurer blei- ben; dies gilt vor allem für Klein- und Kompaktwagen. Ein Grund für die Kosten- differenz ist, dass kurzfristig noch keine Größenvorteile in der Produktion erzielt werden können. Nicht zuletzt deshalb werden diese Fahrzeuge vorerst noch keine großen Marktanteile erreichen. 5 Schwächung des Produktionsstandorts Europa Diese Unsicherheiten zeigen, dass noch ambitioniertere Grenzwerte für 2025 mit erheblichen Risiken verbunden sind. Zwar findet Regulierung immer in ei- nem unsicheren Umfeld statt. Und ohne die staatlichen Grenzwerte wären die Fortschritte bei der Verbrauchssenkung der Autos in den letzten Jahren weniger groß ausgefallen. Gleichwohl darf Regulierung die Grenzen der Physik sowie die ökonomischen Realitäten nicht außer Acht lassen. So ist es zwar technolo- gisch möglich, Fahrzeuge zu bauen, die die vorgeschlagenen Grenzwerte ein- halten. Die Kosten dafür stehen aber aus heutiger Sicht in einem schlechten Verhältnis zu den gesamtwirtschaftlichen CO 2 -Einsparungen und geringeren Kraftstoffkosten für den Autofahrer. Im Klartext: Wenn man die im Raum stehenden Ziele erreichen wollte, könnten die Autos für viele private und auch gewerbliche Kunden in und außerhalb Europas schlicht zu teuer werden. Gera- de bei Klein- und Kompaktwagen dürften die relativen Preisaufschläge durch neue Antriebstechnologien mittelfristig hoch bleiben. Um die erwarteten höheren Produktionskosten zu kompensieren, könnten (weitere) Verlagerungen von Pro- duktionskapazitäten erfolgen (z.B. von West- nach Osteuropa oder von Europa nach Asien und Amerika). Häufig wird argumentiert, dass (noch) schärfere CO 2 -Grenzwerte vor allem für jene deutschen Autohersteller mit Fokus auf Premiumfahrzeuge nachteilig wä- ren. Tatsächlich müssten bei Grenzwerten nach 2021 die Hersteller von schwereren/größeren Autos wohl weiterhin ihre CO 2 -Emissionen absolut und relativ stärker reduzieren als die Anbieter im Volumensegment. Gleichwohl be- steht die Gefahr, dass übermäßig strenge Grenzwerte – etwa wie sie vom EU- Umweltausschuss vorgeschlagen wurden – auch französische, italienische und natürlich auch jene deutschen Hersteller beeinträchtigen, die ihren Schwerpunkt im Volumensegment haben. Dies würde die europäischen Produktionsstandorte im internationalen Wettbewerb belasten. So könnte es passieren, dass Autos 4 Vgl. Heymann, Eric (2013). CO2-Grenzwerte für Autos: Augenmaß angezeigt! Deutsche Bank Research. Aktueller Kommentar. Frankfurt am Main. 5 Siehe hierzu z.B. Roland Berger Strategy Consultants (2014). CO2 reduction 2021 and beyond: OEM strategies. Präsentation auf der Konferenz Automotive Megatrends in Brüssel. Marktanteil alternativer Antriebe bleibt vorerst klein Höhere Produktionskosten bei alte r- nativen Antrieben problematisch Alternative Antriebstechnologien noch zu teuer für Emerging Markets? CO 2 -Emissionen von Pkw 8 | 15. Dezember 2014 Aktuelle Themen aus europäischer Produktion, die auf das Einhalten der EU-Grenzwerte ausge- legt sind, außerhalb Europas, wo die Grenzwerte niedriger sind, preislich nicht mehr wettbewerbsfähig sind. Um von der steigenden Autonachfrage z.B. in den asiatischen Wachstumsmärkten zu profitieren, könnten europäische Anbieter dann noch stärker, als ohnehin zu erwarten ist, ihre Produktion in die Emerging Markets verlagern und vor Ort Fahrzeuge herstellen, die mit einer „abgespeck- ten“, kostengünstigeren Technologie ausgestattet sind. Natürlich träfen strenge- re Grenzwerte in der EU auch die Importeure etwa aus Japan oder Südkorea. Für diese ist die EU gemessen an ihrem jeweiligen gesamten Absatz jedoch nur ein relativ kleiner Markt. Die Festlegung von schärferen Grenzwerten nach 2021 wird auch dadurch er- schwert, dass in den nächsten Jahren die Bemessung der Pkw-Grenzwerte vom NEFZ auf einen global gültigen Testzyklus, das so genannte „ Worldwide Harmonized Light Vehicles Test Procedure“ (WLTP), umgestellt werden soll, das mehr dem tatsächlichen Fahrverhalten entsprechen und sich stärker am konkreten Kundenfahrzeug orientieren soll. Diese Umstellung ist komplex und benötigt einige Jahre Vorbereitung. Jegliche Festlegung von Grenzwerten für die Zeit nach 2021 müsste also berücksichtigen, dass sich mittelfristig die Be- rechnungsgrundlage für jene Grenzwerte ändern soll. Letztlich handelt es sich bei diesen Aspekten jedoch um Detailfragen, die das Instrument der Pkw-Grenzwerte betreffen. Dies gilt u.a. auch für jene Faktoren, die maßgeblich für die individuelle Berechnung der unternehmensspezifischen Flottenziele sind. In der EU und den meisten anderen Ländern ist das durch- schnittliche Fahrzeuggewicht eines Herstellers maßgeblich für diesen individuel- len Faktor. Danach dürfen – wie bereits erläutert – schwerere Fahrzeuge zwar mehr Kraftstoff verbrauchen und CO 2 emittieren, zugleich wird von ihnen aber auch eine stärkere Reduktion verlangt. Der Zusammenhang ist gerechtfertigt, da schwere Autos – bei ansonsten gleichen Bedingungen – mehr Kraftstoff ver- brauchen. In den USA basiert der herstellerspezifische Faktor dagegen auf der Fahrzeugaufstandsfläche (Footprint), bei der es nicht unbedingt einen Zusammenhang mit dem Kraftstoffverbrauch gibt. Instrument der CO 2 -Grenzwerte ausgereizt? Zwar sind solche Details für die Automobilindustrie wichtig, da sie einen erhebli- chen Einfluss auf die jeweiligen Flottenziele und Kosten haben. Angesichts der oben skizzierten Probleme stellt sich jedoch die grundsätzliche Frage, ob das Instrument der CO 2 -Grenzwerte nicht inzwischen an Grenzen stößt. Fasst man die bisherige Analyse zusammen, fällt das Urteil aus unserer Sicht sehr negativ aus: Das Instrument ist ökonomisch und ökologisch ineffizient. Die hohen Kos- ten, die in der Automobilindustrie anfallen, stehen in einem schlechten Verhält- nis zu den gesamtwirtschaftlichen CO 2 -Einsparungen. Es führt ferner nicht zu einer absoluten Begrenzung der CO 2 -Emissionen des Straßenverkehrs; der gesamte Schwerlastverkehr ist sogar überhaupt (noch) nicht berücksichtigt. Noch strengere Grenzwerte für Pkw beinhalten aufgrund der zu erwartenden höheren (Produktions-)Kosten ein erhebliches Risiko für die Wettbewerbsfähig- keit des Produktionsstandorts Europa sowie das dortige Absatzpotenzial. Freilich stehen diesen Nachteilen auch einige Vorzüge gegenüber. So existiert mit den CO 2 -Grenzwerten ein europäischer Rahmen, was gegenüber einer Viel- zahl nationaler Regelungen überlegen ist. Mit den strengen Grenzwerten wird die Automobilindustrie quasi zum technischen Fortschritt gezwungen (wenn- gleich das Kosten-Nutzen-Verhältnis ungünstig ist). Die Supercredits sind grundsätzlich sehr gut geeignet, die E-Mobilität zu fördern, Größenvorteile in der Produktion schneller zu ermöglichen und die Kosten dieses Prozesses der Au- tomobilindustrie anzulasten; sie werden aber nur begrenzt eingesetzt. Insge- samt wiegen diese Vorteile die Nachteile des Instruments nicht auf. Geplante Umstellung auf neuen Testzyklus müsste bei neuen Gren z- werten berücksichtigt werden Grenzwerte für Pkw führen nicht zu Decke l ung der CO 2 - Emissionen aus dem Straßenverkehr CO 2 -Emissionen von Pkw 9 | 15. Dezember 2014 Aktuelle Themen Sollte sich die EU auch über 2021 hinaus für CO 2 -Grenzwerte für Pkw entschei- den, ist eine Orientierung an den Zielwerten in anderen Ländern angezeigt, insbesondere in den USA, China, Japan und Südkorea. International harmoni- sierte Grenzwerte, die auf den gleichen Berechnungsgrundlagen basieren, wür- den zumindest hinsichtlich der Wettbewerbsfähigkeit einzelner Produktions- standorte übermäßige Verzerrungen verhindern. Ein solcher international har- monisierter Ansatz ist jedoch aus heutiger Sicht wenig wahrscheinlich. So ist es derzeit noch unklar, ob sich alle Länder am WLTP beteiligen werden. Ferner weichen die aktuell formulierten Grenzwerte einzelner Länder relativ weit vonei- nander ab, wie Grafik 5 auf Seite 4 verdeutlicht. Da natürlich auch der Straßenverkehr seinen Beitrag für das Erreichen umwelt- und klimapolitischer Ziele leisten sollte, stellt sich die Frage, welche alternativen Instrumente existieren, mit denen eine Verringerung der CO 2 -Emissionen des Sektors ermöglicht werden kann. Im Folgenden stellen wir solche alternativen Instrumente sowie ihre Vor- und Nachteile vor. Steuern auf Kraftstoffe: verbrauchsorientierte Belastung und posi- tive fiskalische Effekte, … Steuern auf Kraftstoffe (im Folgenden als Mineralölsteuer bezeichnet) sind ein traditionelles Instrument, mit dem externe Effekte des Straßenverkehrs internali- siert werden können. Natürlich ist die Mineralölsteuer in vielen Ländern auch eine wichtige Einnahmequelle des Staates. Ein höherer Mineralölsteuersatz senkt – ceteris paribus – die Nachfrage nach Benzin und Diesel und führt somit auch zu niedrigeren CO 2 -Emissionen des Straßenverkehrs. Statt schärferer CO 2 -Grenzwerte für Pkw könnten also künftig die Steuersätze auf Kraftstoffe angehoben werden. Dieses Instrument bietet einige Vorteile:  Die Mineralölsteuer ist in allen Ländern etabliert und lässt sich leicht er- heben bzw. im Steuersatz anpassen.  Ein höherer Mineralsteuersatz gilt für den gesamten Straßenverkehr, also auch den Schwerlastverkehr, und nicht nur für Pkw und leichte Nutzfahr- zeuge.  Die Bemessungsgrundlage für die Mineralölsteuer ist der tatsächliche und nicht der theoretische Kraftstoffverbrauch eines Fahrzeugs. Vielfahrer mit einer „sportlichen“ Fahrweise zahlen höhere Steuern, vorausschauendes Fahren wird dagegen belohnt; der Verzicht auf Autofahrten ohnehin.  Da die Nachfrage nach Kraftstoffen zumindest kurzfristig relativ unelas- tisch ist, führt ein höherer Mineralölsteuersatz zu positiven fiskalischen Effekten – sprich: zu höheren Steuereinnahmen. … aber Umsetzbarkeit schwierig Höhere Mineralölsteuersätze sind freilich kein Allheilmittel. Auch hier gibt es einige Nachteile bzw. Probleme:  Mineralölsteuern können nicht garantieren, den Kraftstoffverbrauch bzw. die absoluten CO 2 -Emissionen des Straßenverkehrs auf ein gewünschtes Maß zu begrenzen. Hinsichtlich dieses Ziels ist das Instrument also nicht effektiv. Gerade in der zweiten Hälfte des letzten Jahrhunderts stieg die Nachfrage nach Benzin und Diesel, weil trotz höherer Steuern und Kraftstoffpreise der Motorisierungsgrad in der Bevölkerung stetig zunahm. Effizienzfortschritte sowie zum Teil sinkende Fahrleistungen pro Fahrzeug wurden durch den insgesamt steigenden Fahrzeugbestand und höhere Fahrleistungen kompensiert (Rebound-Effekt). Erst seit Ende des letzten Orientierung an Grenzwerten in anderen Ländern angezeigt Steuern auf Kraftstoffe etabliertes Instrument 3.800 4.000 4.200 4.400 4.600 4.800 1.100 1.300 1.500 1.700 1.900 2.100 95 97 99 01 03 05 07 09 11 Güterverkehr, Mrd. Tonnenkilometer (links) Personenverkehr, Mrd. Personenkilometer (rechts) Verkehrsleistung, EU-28 Quelle: Eurostat Verkehrsleistung zuletzt gesunken 6 CO 2 -Emissionen von Pkw 10 | 15. Dezember 2014 Aktuelle Themen Jahrzehnts ist die Verkehrsleistung im Straßenverkehr in der EU rückläu- fig, wobei im Straßengüterverkehr in erster Linie konjunkturelle Gründe hierfür maßgeblich sind.  Steuern liegen in der EU in der Verantwortung der Nationalstaaten. Zwar drängt die EU-Kommission seit Jahren auf eine stärkere Harmonisierung der Energiesteuern. Tatsächlich sind die Mineralölsteuersätze innerhalb der EU jedoch noch relativ weit gespreizt. Beispielsweise ist der Steuer- satz auf Benzin im EU-Land mit dem höchsten Satz (Niederlande) mehr als doppelt so hoch wie im Land mit dem niedrigsten Steuersatz (Bulga- rien). Um Wettbewerbseffekte zu minimieren (Stichwort: Tanktourismus) wären möglichst gleichmäßige Erhöhungen der Steuersätze in allen EU- Ländern wünschenswert. Da hinsichtlich der CO 2 -Regulierung erst für die Zeit nach 2021 Alternativen notwendig wären, bestünde genügend zeitli- cher Vorlauf, um eine Anhebung der Mineralölsteuersätze in allen EU- Ländern zu realisieren.  Befürworter der CO 2 -Grenzwerte für Pkw führen an, dass bei einer Steu- erlösung kein direkter Zwang für die Automobilindustrie bestünde, die Ef- fizienz ihrer Fahrzeuge zu erhöhen oder alternative Antriebstechnologien auf den Markt zu bringen; dieses Argument ist auf den ersten Blick auch richtig. Gleichwohl sorgen der scharfe Wettbewerb in der Branche, ten- denziell steigende Ölpreise sowie die sich ändernden Kundenpräferenzen dafür, dass für die Automobilindustrie ausreichend hohe Anreize beste- hen, die Effizienz der Fahrzeuge stetig zu verbessern. Weltweit wird die Energieeffizienz der Fahrzeuge als Entscheidungskriterium beim Auto- kauf wichtiger. Dieser Prozess würde durch frühzeitig angekündigte und über mehrere Jahre vorgenommene Erhöhungen der Mineralölsteuersät- ze noch verstärkt. Es wäre jedoch zu erwarten, dass die Elektrifizierung des Antriebsstranges langsamer erfolgen würde, weil diese aktuell vor al- lem durch die strengen CO 2 -Grenzwerte induziert wird.  Höhere Mineralölsteuersätze haben soziale Implikationen. Jene Men- schen, die auf das eigene Auto angewiesen sind (Pendler, ländliche Be- völkerung), würden durch höhere Steuersätze stärker getroffen als ande- re Bevölkerungsschichten und könnten kurzfristig kaum ausweichen. Gleichwohl könnte auch dieses soziale Problem mit genügend zeitlichem Vorlauf zumindest abgemildert werden, da eine gewisse Karenzzeit es den Menschen erleichtern würde, auf effizientere Fahrzeuge, Fahrge- meinschaften und/oder öffentliche Verkehrsmittel umzusteigen. Unter dem Strich ist die Steuerlösung gegenüber einer weiteren Verschärfung der CO 2 -Grenzwerte überlegen. Bezüglich der absoluten CO 2 -Emissionen des Straßenverkehrs dürfte eine im Voraus angekündigte und über mehrere Jahre gestaffelte Anhebung der Mineralölsteuersätze (wenn überhaupt) keine wesent- lich schlechteren Ergebnisse erzielen als das bisherige Regime der CO 2 -Grenz- werte, allerdings bei deutlich niedrigeren gesamtwirtschaftlichen Kosten. Die Kosten für die Automobilindustrie würden in der Steuerlösung spürbar geringer ausfallen. Der Staat könnte zusätzlich Steuereinnahmen verbuchen. Steuern auf Kraftfahrzeuge: sinnvolle Ergänzung Eine stärker an den CO 2 -Emissionen eines Fahrzeugs ausgerichtete Kfz-Steuer wäre eine gute Ergänzung zu höheren Mineralölsteuersätzen. Zwar orientiert sich die Kfz-Steuer nicht an den tatsächlichen CO 2 -Emissionen, sondern ist in der Regel einmal im Jahr pauschal zu entrichten. Sie kann privaten und gewerb- lichen Kunden beim Autokauf aber dennoch als Orientierung dienen. Höheren Steuersätzen für Kraftfahrzeuge mit überdurchschnittlichen CO 2 -Emissionen könnten komplette Steuerbefreiungen z.B. für Elektrofahrzeuge gegenüber ste- Steuerlösung bietet gegenüber weiter verschärften Grenzwerten mehr Vor - als Nachteile 0 0,2 0,4 0,6 0,8 NL IT UK GR DE FI SE BE FR IE DK PT SK SI AT ES RO LU CZ LT LV EE PL HU BG Benzin Diesel Erhebliche Unterschiede 7 Indirekte Steuern auf Kraftstoffe, 2013, Cent pro Liter Quelle: EU - Kommission CO 2 -Emissionen von Pkw 11 | 15. Dezember 2014 Aktuelle Themen hen. Um die Nachfrage über die Kfz-Steuer spürbar in Richtung emissionsarme Fahrzeuge zu lenken, müsste der Steuersatz weit gespreizt sein. Dies wäre wiederum ein Anreiz für die Automobilindustrie, die Effizienz der Fahrzeugflotte zu steigern. Es ist politisch schwer, die Besteuerung von Kraftfahrzeugen auf europäischer Ebene zu harmonisieren. Allerdings wären national unterschiedli- che Regelungen bezüglich der Kfz-Steuer aufgrund der insgesamt eher gerin- gen Wirkung unproblematisch. Emissionshandel: absolute Begrenzung der CO 2 -Emissionen garantiert Der Verkehrssektor ist – mit Ausnahme des europäischen Luftverkehrs – bis- lang noch nicht in das EU-Emissionshandelssystem (EU ETS) integriert. Der EU-Emissionshandel umfasst im Wesentlichen die Stromwirtschaft sowie ener- gieintensive Industrien, also große Emittenten. Das Grundprinzip des Emissi- onshandels besteht darin, eine Obergrenze an Emissionszertifikaten für CO 2 oder andere Treibhausgase festzulegen (Cap). Die Zertifikate werden den Marktteilnehmern über ein festgelegtes Allokationsverfahren zugeteilt (z.B. Ver- steigerung) und können dann gehandelt werden. Beispielsweise können jene Unternehmen, die in der Lage sind, ihre Emissionen zu niedrigen Kosten zu reduzieren, überschüssige Zertifikate an Unternehmen verkaufen, die höhere CO 2 -Vermeidungskosten haben. Durch den Handel werden CO 2 -Emissionen letztlich dort reduziert, wo es am wenigsten kostet. Das Instrument des Emissi- onshandels besticht also – zumindest in der Theorie – durch seine hohe Effekti- vität (das Reduktionsziel wird erreicht) und Effizienz (möglichst niedrige Kosten). Sinkt im Laufe der Zeit die Obergrenze an Zertifikaten, steigt – ceteris paribus – der Preis für Zertifikate, wodurch wiederum neue Reduktionsmaßnahmen lukra- tiv werden. Das EU ETS ist in den letzten Jahren in die Kritik geraten, weil die Zertifikats- preise deutlich gesunken sind; deshalb seien die Anreize für die beteiligten Unternehmen zu gering, in CO 2 -arme Technologien zu investieren, so die Kriti- ker. Für den Preisverfall sind im Wesentlichen drei Gründe maßgeblich. Erstens hat die Wirtschaftskrise in der EU zu einer geringeren Nachfrage nach CO 2 - Zertifikaten geführt. Zweitens war der Zufluss von Zertifikaten aus internationa- len Emissionsminderungsprojekten größer als erwartet. Und drittens fiel in der Vergangenheit die Zuteilung mit (kostenlosen) Zertifikaten an die Unternehmen zu großzügig aus. Als Resultat kam es zu einem Überangebot an Zertifikaten sowie zum Preisverfall der letzten Jahre. Trotz dieser Kritik wird durch das EU ETS das vorgegebene CO 2 -Reduktionsziel erreicht – letztlich zu deutlich niedri- geren Kosten als zuvor erwartet. Ein wichtiger Grund, warum der Verkehrsbereich bislang noch nicht in das EU ETS eingebunden ist, dürfte an der Vielzahl von kleinen Emissionsquellen lie- gen, deren individuelle Einbindung hohe Transaktionskosten verursachen wür- de. Allerdings könnte der Straßenverkehr über einen so genannten Upstream- Ansatz in den EU-Emissionshandel integriert werden. Dabei würden nicht die einzelnen Fahrzeuge bzw. ihre Besitzer, sondern die Hersteller von Kraftstoffen am EU ETS teilnehmen, also die Raffinerien; werden Kraftstoffe von außerhalb der EU eingeführt, müssten auch die Kraftstoffimporteure am EU ETS teilneh- men. Natürlich müsste die Obergrenze an Emissionszertifikate mit der Aufnah- me dieser Akteure in das EU ETS nach oben angepasst werden. Raffinerien und Importeure müssten dann für jede verkaufte Einheit Benzin oder Diesel (letztlich auch Erdgas) so viele CO 2 -Zertifikate vorweisen, die dem CO 2 - Gehalt des verkauften Kraftstoffs entsprächen. Dadurch würde die Zahl zusätz- licher Marktteilnehmer auf relativ wenige Unternehmen bzw. Anlagen be- schränkt. Ein Upstream-Ansatz bietet sich nicht zuletzt auch deshalb an, weil Emissionshandel besticht durch Effektivität und Effizienz EU ETS aufgrund des Preisverfalls für Zertifikate in die Kritik geraten Integration des Straßenverkehrs in Emissionshandel über Upstream - Ansatz möglich CO 2 -Emissionen von Pkw 12 | 15. Dezember 2014 Aktuelle Themen bei Elektrofahrzeugen die CO 2 -Emissionen ebenfalls an der Quelle – nämlich im Stromsektor – über das EU ETS reguliert werden. Insofern wäre es nur konse- quent, auch die im Straßenverkehr eingesetzten fossilen Kraftstoffe upstream in den Emissionshandel aufzunehmen. Die Kosten für die Zertifikate würden auf den Benzin- und Dieselpreis aufgeschlagen. Dieser Preisaufschlag dürfte je- doch auch bei deutlich höheren Preisen für CO 2 -Zertifikafte moderat ausfallen. Ein CO 2 -Preis von EUR 30 pro Tonne entspräche demnach einem Preisauf- schlag von rd. 7 Cent pro Liter Benzin und 8 Cent pro Liter Diesel; zum Ver- gleich: aktuell liegt der CO 2 -Preis bei knapp 7 Euro pro Tonne. In umgekehrter Betrachtung entspricht die Mineralölsteuer auf Benzin z.B. in Deutschland – rein rechnerisch – einem Zertifikatepreis von etwa EUR 280 pro Tonne CO 2 (bei Diesel aufgrund des niedrigeren Steuersatzes etwa EUR 178 pro Tonne). Diese Werte sind ein Indiz für die hohen CO 2 -Vermeidungskosten in der Automobilin- dustrie. Politische Hürden können überwunden werden Eine Integration des Straßenverkehrs in den EU-Emissionshandel wäre aus unserer Sicht mit vielen Vorteilen verbunden. An erster Stelle ist natürlich die ökologische Effektivität und ökonomische Effizienz zu nennen. Diese Kombina- tion bietet kein anderes umweltpolitisches Instrument. Gerade wenn die Be- grenzung der CO 2 -Emissionen im Fokus der Politik steht, ist der Emissionshan- del überlegen. Weitere CO 2 -Grenzwerte für Pkw oder andere Fahrzeuge wären dann obsolet. Das Instrument ist zudem technologieneutral. Ein weiterer Vorteil ist, dass mit dem EU ETS bereits ein europäischer Rahmen existiert. Bis zu Beginn des nächsten Jahrzehnts ist ausreichend Zeit, die orga- nisatorischen Vorbereitungen für die Aufnahme des Straßenverkehrs (und an- derer Verkehrsbereiche) in den Emissionshandel abzuschließen. Die aktuelle Handelsperiode des EU ETS endet 2020. Ohnehin wird derzeit über etwaige Reformen des Instruments diskutiert, nicht zuletzt, um das aktuelle strukturelle Überangebot an Zertifikaten zu beseitigen. Zuletzt hat sich die EU dazu be- kannt, auch künftig auf das (revitalisierte) EU ETS als wichtigstes klimapoliti- sches Instrument zu setzen, was aus unserer Sicht zu begrüßen ist. 6 Im Rah- men einer Reform des EU-Emissionshandels, die langfristige CO 2 -Reduktions- ziele umfassen sollte, wäre es sinnvoll, auch den Verkehr in den Emissionshan- del einzubeziehen, der – wie bereits erwähnt – auf knapp 24% der gesamten CO 2 -Emissionen der EU kommt. Dies würde die Treffsicherheit der gesamten europäischen Klimaschutzpolitik deutlich erhöhen. Natürlich hätte die Einbindung des Straßenverkehrs in den Emissionshandel wirtschaftspolitische Implikationen. So dürften aufgrund der hohen Zahlungsbe- reitschaft des Verkehrssektors die CO 2 -Vermeidungmaßnahmen in andere am EU ETS beteiligte Industrien verlagert werden. Dort sind die CO 2 -Vermeidungs- kosten zwar in der Regel niedriger als bei anspruchsvollen Effizienztechnolo- gien im Fahrzeugbereich, aber deutlich höhere Zertifikatspreise würde die Wett- bewerbsfähigkeit etwa der energieintensiven Industrien gegenüber Konkurren- ten außerhalb der EU schmälern. Dieser Wettbewerbseffekt hängt natürlich davon ab, wie ambitioniert die klimapolitischen Ziele ab 2020 außerhalb der EU ausfallen. Die EU ist mit ihrem Beschluss, die CO 2 -Emissionen bis 2030 gegen- über 1990 um mindestens 40% zu reduzieren, gegenüber den USA und China in Vorleistung getreten, die jedoch ihrerseits kürzlich langfristige Klimaziele an- gekündigt haben. 7 Über die klimapolitischen Ziele anderer Länder dürfte spätes- 6 Vgl. Heymann, Eric (2014). EU-Klimaziele: Hohes Maß an Flexibilität verdeutlicht EU-interne Konflikte. Deutsche Bank Research. Aktueller Kommentar. Frankfurt am Main. 7 Vgl. Heymann, Eric (2014). Einigung zwischen USA und China im Klimaschutz: Der Spatz in der Hand ist besser als die Taube auf dem Dach. Deutsche Bank Research. Aktueller Kommentar. Frankfurt am Main. Emissionshandel garantiert Begre n- zung der CO 2 - Emissionen EU bekennt sich auch künftig zum Emissionshandel Integration des Straß enverkehrs in EU ETS würde Wettbewerbseffekte in anderen Branchen auslösen CO 2 -Emissionen von Pkw 13 | 15. Dezember 2014 Aktuelle Themen tens die UN-Klimakonferenz Ende 2015 in Paris Aufschluss geben. Etwaige wettbewerbspolitische Nachteile für bestimmte Industrien (etwa, wenn der Durchbruch in Paris ausbleibt und wichtige Konkurrenten der EU keine ambitio- nierten und verbindlichen Klimaziele beschließen) könnten auch künftig durch Sonderbehandlungen bei der Allokation der Zertifikate adressiert werden (z.B. weitgehend kostenlose Zuteilung von Zertifikaten für prozessbedingte Emissio- nen etwa in Teilen der Baustoffindustrie oder besonders energieintensive Unternehmen, die im internationalen Wettbewerb stehen). Kritiker einer Einbeziehung des Straßenverkehrs in den EU-Emissionshandel befürchten, dass der Anreiz für die Automobilindustrie zu gering sei, energieeffi- ziente Technologien zu entwickeln und anzubieten. 8 Die nüchterne Antwort auf diese Befürchtung ist, dass dies hinsichtlich des CO 2 -Reduktionsziels gleichgül- tig wäre, denn dieses Ziel würde durch das EU ETS in jedem Fall erreicht, und zwar zu möglichst niedrigen Kosten. Und letztlich sollte es der Klimapolitik doch in erster Linie um eine CO 2 -Reduktion zu möglichst niedrigen gesamtwirtschaft- lichen Kosten gehen. Ferner ist gegen dieses Argument einzuwenden, dass mit tendenziell steigenden Ölpreisen und dem Wettbewerb in der Branche zwei wesentliche Treiber für Innovationen in der Automobilindustrie erhalten bleiben. Tatsächlich sinken die Kosten der verschiedenen Formen der E-Mobilität, so- dass im Verlauf der kommenden Dekade ordnungspolitische Zwänge für deren Etablierung weniger wichtig werden dürften. Allerdings bestünde mit dem Emis- sionshandel kein Zwang für die Automobilindustrie, besonders teure Technolo- gien auf den Markt zu bringen. Verglichen mit noch strengeren CO 2 -Grenz- werten für Pkw fielen die Kosten für die Automobilindustrie bei einer Integration des Straßenverkehrs in das EU ETS also deutlich niedriger aus. Die Befürch- tungen wären ferner zu entkräften, wenn man es der Branche zumindest nicht erlaubte, nach 2021 hinter die bis dahin vorgeschriebenen und erreichten CO 2 - Grenzwerte zurückzufallen. Zwischenfazit: Emissionshandel und Steuerlösung sind (weiter verschärften) CO 2 -Grenzwerten überlegen Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Einbindung des Straßenverkehrs in den EU-Emissionshandel mittels eines Upstream-Ansatzes in puncto ökologi- scher Effektivität und gesamtwirtschaftlicher Effizienz dem Instrument der CO 2 - Grenzwerte für Pkw überlegen ist. Dies gilt vor allem dann, wenn die Begren- zung der CO 2 -Emissionen oberste politische Priorität genießt. Auch die Steuer- lösung weist gegenüber weiter verschärften Grenzwerten nach 2020/21 mehr Vorteile als Nachteile auf. Alle drei vorgestellten Instrumente sind politisch nicht ohne Widerstände umzusetzen. Falls die Politik dennoch entscheiden sollte, dass CO 2 -Grenzwerte für Pkw auch nach 2021 das Instrument der Wahl blei- ben, wäre zumindest eine Orientierung an den anderen großen Automärkten angezeigt. Weitere begleitende Maßnahmen möglich Neben den genannten Instrumenten – CO 2 -Grenzwerte, höhere Steuern auf Kraftstoffe, EU-Emissionshandel – sind weitere begleitende Maßnahmen denk- bar, die auf die CO 2 -Emissionen im Straßenverkehr abzielen:  Energieverbrauchskennzeichnungen für Pkw (Labeling), die u.a. in der EU verpflichtend sind, geben dem Kunden einen Überblick über den Kraftstoffverbrauch und die CO 2 -Emissionen eines Fahrzeugs. 8 Vgl. Transport & Environment (2014). Three reasons why road transport in the ETS is a bad idea. Ölpreise und Wettbewerb in der Aut omobilindustrie bleiben Treiber für technischen Fortschritt Verbrauchskennzeichnung CO 2 -Emissionen von Pkw 14 | 15. Dezember 2014 Aktuelle Themen  Besonders energieeffiziente Autos (z.B. BEV oder PHEV) könnten durch Privilegien im Straßenverkehr gefördert werden. Dies kann durch die ex- klusive Nutzung bestimmter Fahrstreifen oder die Reservierung von Park- flächen erfolgen. Umgekehrt könnten Autos mit Verbrennungsmotor oder hohen CO 2 -Emissionen von der Nutzung bestimmter Stadtbezirke ausge- schlossen werden oder ihre Nutzung etwa durch eine City-Maut verteuert werden. Ein solches Instrument würde jedoch nur in wenigen Städten mit hohem Verkehrsaufkommen und zugleich ausreichend vorhandener In- frastruktur einen Anreiz setzen. Außerdem funktionieren einige der ge- nannten Privilegien (exklusive Nutzung von Fahrstreifen und Parkflächen) nur solange, wie es nur wenige Profiteure gibt.  Die in vielen Ländern erhobenen Straßenbenutzungsgebühren auf Auto- bahnen (Maut) könnten ebenfalls eine stärkere ökologische Komponente enthalten – etwa die CO 2 -Emissionen eines Pkw. Um Transaktionskosten zu minimieren, würde dies aber wohl eine elektronische Maut vorausset- zen, sodass die unterschiedlichen CO 2 -Emissionen eines Fahrzeugs stets automatisch erfasst und abgerechnet werden. Datenschutzrechtliche As- pekte wären natürlich zu klären.  Die Politik könnte CO 2 -ärmere Kraftstoffe (z.B. Erdgas, nachhaltig er- zeugte Biokraftstoffe) temporär oder dauerhaft niedriger besteuren als Benzin und Diesel. Gerade Erdgas ist im Straßenverkehr eine bislang noch stark unterschätzte Alternative (Stichwort Brückentechnologie). 9  Viele Länder zahlen direkte Subventionen beim Kauf von BEV oder PHEV, um deren Marktdurchdringung zu unterstützen. Wir sehen solche direkten Subventionen aufgrund der oben genannten hohen CO 2 -Ver- meidungskosten sowie chronisch knapper öffentlicher Haushalte kritisch. Ferner handelt es sich um einen Markteingriff, der eine bestimmte Tech- nologie begünstigt, von der die Politik nicht wissen kann, ob oder wann sie sich ohne Subventionen behauptet. Durch hohe Zuschüsse kann man zwar einer Technologie in einem abgegrenzten Markt zum Durchbruch verhelfen. Gleichzeitig kann dies aber anderen Technologien, die langfri- stig ökonomisch und/oder ökologisch besser wären, den Weg versperren. Schließlich führen Subventionen zu Besitzständen, weshalb sie stets schwer wieder abzubauen sind. Eine indirekte Förderung wäre direkten Subventionen vorzuziehen. So schlägt die Nationale Plattform Elektro- mobilität eine Sonderabschreibung auf gewerblich angeschaffte Elektro- fahrzeuge in Höhe von 50% im ersten Jahr vor, um die Neuzulassungen solcher Autos zu stimulieren. 10 Unter dem Strich sind die meisten der hier skizzierten Maßnahmen allenfalls eine Ergänzung zu einem umfassenderen Regime. Am Ende bleibt es beim Fazit, dass eine Integration des Straßenverkehrs in einen reformierten und revi- talisierten EU-Emissionshandel ab 2020/21 weiteren, noch strengeren CO 2 - Grenzwerten für Pkw ökologisch und ökonomisch überlegen ist. Eric Heymann (+49 69 910-31730, eric.heymann@db.om) 9 Vgl. Energiewirtschaftliches Institut an der Universität zu Köln (2014). Potentiale von Erdgas als CO2-Vermeidungsoption. Köln. Siehe ferner Heymann, Eric (2012). Erdgas als Kraftstoff im Stra- ßenverkehr: die unterschätzte Alternative. Deutsche Bank Research. Aktueller Kommentar. Frankfurt am Main. 10 Vgl. Nationale Plattform Elektromobilität (2014). Fortschrittsbericht 2014 –Bilanz der Marktvorbe- reitung. Berlin. Ökologische Spreizung von Straße n- benutzungsgebühren Privilegien im Straßenverkehr Förderung CO 2 - arme r Kraftstoffe Direkte oder indirekte Subventionen Aktuelle Themen Unsere Publikationen finden Sie unentgeltlich auf unserer Internetseite www.dbresearch.de Dort können Sie sich auch als regelmäßiger Empfänger unserer Publikationen per E - Mail eintragen. Für die Print - Version wenden Sie sich bitte an: Deutsche Bank Research Marketing 60262 Frankfurt am Main Fax: +49 69 910 - 31877 E - Mail: marketing.dbr@db.com Schneller via E - Mail: marketing.dbr@db.com  Investitionen in Deutschland auf Branchenebene: Dienstleister (noch) expansiv, Industrie schrumpft leicht ......................... 9 . D e ze m ber 2014  Ausblick Deutschland: Strukturelle Verlangsamung des Welthandels belastet deutsches BIP - Wachstum .......................... 2. D e ze m ber 2014  Ausblick Deutschland: Weitere Enttäuschungen ................................ .......... 5. November 2014  Höhere deutsche Inflation: Mission impossible? ................................ ................... 29. Oktober 2014  Deutsche Industrie: Produktions - w achstum bleibt 2015 unter 1% ................................ . 17. Oktober 2014  Neue Wachstumschancen für den deutschen Maschinenbau: Technologieführerschaft & Auslandsinvestitionen ................................ ................ 13. Oktober 2014  Ausblick Deutschland: Risiken nehmen zu ................................ ................ 30. September 2014  Fintech – Die digitale (R)evolution im Finanzsektor: Algorithmenbasiertes Banking mit human touch ................................ ...... 23. September 2014  Ausblick Deutschland: Ice bucket challenge und strukturelle Investitionslücke ................................ ... 2. September 2014  Ausblick Deutschland: Nur schwache Konjunkturerholung in H2 ................................ ................................ ............... 4. August 2014  Fortschritt braucht Breitband: Private Investitionen benötig en mehr staatliche Impulse ................................ .................... 31. Juli 2014  Ausblick Deutschland: Solides Wachstum, wenig Inflation (trotz EZB) ................................ ................ 30. Juni 2014  Ausblick Deutschland: Robuste Binnenwirtschaft durch gute Absichten gefährdet ................................ .......... 4. Juni 2014  Energiemix in Deutschland im Wandel : Treiber sind Energiewende und internationale Trends ................................ ......................... 2 3 . Mai 2014  Ausblick Deutschland: So weit, so gut ................................ ................................ ...... 2. Mai 2014  Zukunft des Automobilstandorts Deutschland ................................ ................................ ..... 17. April 2014  Crowdfunding: Trübt die Euphorie der Crowd das Risikobewusstsein? ................................ .. 14. April 2014 © Copyright 2014. Deutsche Bank AG, Deutsche Bank Research, 60262 Frankfurt am Main, Deutschland. Alle Rechte vorbehalten. Bei Zitaten wird um Quellenangabe „Deutsche Bank Research“ gebeten. Die vorstehenden Angaben stellen keine Anlage-, Rechts- oder Steuerberatung dar. Alle Meinungsaussagen geben die aktuelle Einschätzung des Verfassers wieder, die nicht notwendigerweise der Meinung der Deutsche Bank AG oder ihrer assoziierten Unternehmen entspricht. Alle Meinungen können ohne vorherige Ankündigung geändert werden. Die Meinungen können von Einschätzungen abweichen, die in anderen von der Deutsche Bank veröffentlichten Dokumenten, einschließlich Research-Veröffentlichungen, vertreten werden. Die vorstehenden Angaben werden nur zu Informations- zwecken und ohne vertragliche oder sonstige Verpflichtung zur Verfügung gestellt. Für die Richtigkeit, Vollständigkeit oder Angemessenheit der vorste- henden Angaben oder Einschätzungen wird keine Gewähr übernommen. 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