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6. Mai 2009
Seitdem die Wirtschaftskrise die Realwirtschaft erfasst hat, verzeichnen die WTO und die Weltbank einen massiven Anstieg protektionistischer Maßnahmen, darunter nicht-tarifäre Handelshemmnisse und Missbrauch von Anti-Dumping-Maßnahmen, Subventionierung nationaler Industriezweige oder, ganz aktuell, Appelle zur Bevorzugung heimischer Produkte bzw. Unternehmen sowie Beschränkungen der internationalen Kapitalflüsse oder der Zuwanderung. Es droht eine Protektionsmusspirale, die die weltwirtschaftliche Erholung wenn nicht erstickt, so doch verzögert. Offene Märkte und freien Handel zu sichern, ist daher die nächste wichtige Aufgabe für eine global koordinierte Krisenbewältigung. [mehr]
Aus Erfahrung schlecht - die Rückkehr des Protektionismus ****** **** * **** * ******* ****** *** Autor Tim Sprissler +49 69 910-31891 tim.sprissler@db.com Editor Barbara Böttcher +49 69 910-31787 barbara.boettcher@db.com Publikationsassistenz Angelika Greiner Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland Internet:www.dbresearch.de E-Mail marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 DB Research Management Norbert Walter *** *** *** *** ******* ****** **** ****** ** ** ****** ** *** ***** ***** ****** * **************** * ***** ** Die Weltbank listet seit Oktober 2008 89 neue Handelsrestriktionen auf, allein 23 davon seit dem Londoner G20-Gipfel Anfang April, die WTO noch weitaus mehr. Besonders ver- stärkt hat sich der Anstieg, seitdem die Krise auch die Realwirtschaft erfasst hat. Protektionismus ist aktueller denn je. *** ***! *" * **************** * *** *** ******* *** #** $* * In Zeiten wegbrechender nationaler und internationaler Nachfrage neigen Staaten und Unternehmen nach wie vor zu Maßnahmen, die ihr Angebot im Vergleich zur ausländischen Konkurrenz (ungerechtfertigt) wettbewerbsfähiger machen oder die Konkurrenz von vornherein ausschließen. %**** *&****** ***** #***#*** '** ( *** *** * ***** ** $* )***** ***** ******* ** + , ************* ** $**** -******* . nicht- tarifäre Handelshemmnisse und der Missbrauch von Anti-Dumping-Maßnahmen, Subventionierung nationaler Industriezweige oder, ganz aktuell, Appelle zur Bevor- zugung heimischer Produkte bzw. Unternehmen in nationalen Konjunkturpaketen sowie Beschränkungen der internationalen Kapitalflüsse oder der Zuwanderung. *** #*****#* *** *** * ********/******** 0****** $** 1**$******** **** **** *** * &*** -*** * In Zeiten starken intra-industriellen Handels wandelt sich der Protektionismus von einer Benachteiligung ausländischer Kon- kurrenten durch Zölle zu einer aktiven Bevorzugung inländischer Unternehmen durch finanzielle Stützungsmaßnahmen. Der Automobilsektor weltweit ist Beispiel hierfür. Retorsionsmaßnahmen sind die Reaktion. **** * *** **** , *************** **2 *** *** #***#* ****** ***** 0 ****** #*** ***** * ******2 ** **** $* )&** ** In der Geld- und Fiskal- politik hat man die richtigen Lehren aus der Großen Depression gezogen. Das bedeutet hier: Die Politik darf mittelfristige Wachstumschancen nicht für kurz- fristige Schutzinteressen aufgeben. Offene Märkte und freien Handel zu sichern, ist die nächste wichtige Aufgabe für eine global koordinierte Krisenbewältigung. ** 0 ** * ** ******** Die Rückkehr des Protektionismus 6. Mai 2009 17 41 34 16 34 51 50 88 0 20 40 60 80 100 120 H1 2007 H2 2007 H1 2008 H2 2008 Entwicklungsländer Industrieländer 0**#*********/*** ***"*)** ** * 3*** ****** $* Quelle: World Bank Global Antidumping Database 4***$******** ***5 * ***** * ** *** ***** Anzahl Anti-Dumping-Untersuchungen Aktuelle Themen 445 2 6. Mai 2009 Protektionismus hat viele Gesichter Zollerhöhungen,... ... die restriktive Fiskal- und Geldpolitik sowie... Einleitung In Zeiten der Finanz- und Wirtschaftskrise drohen protektionistische Tendenzen den Einbruch des Welthandels zusätzlich zu verstärken. Das Wachstum des Welthandelsvolumens ist bis September 2008 auf 3% und damit um rund ein Drittel des Vorjahreswertes gesun- ken. Für 2009 wird sogar ein Rückgang des Welthandels um bis zu 15% prognostiziert – der erste seit 1982. 1 Hinzu kommen Abschot- tungstendenzen auf den nationalen Märkten, die diese Entwicklung insbesondere seit dem Übergriff der Krise auf die Realwirtschaft zu verschärfen drohen. Für die Exportnation Deutschland mit einem Exportanteil am BIP von 48% ist das besonders fatal. Bei den Auto- herstellern beträgt der Ausfuhranteil an ihrer Produktion sogar 75%. Der Referenzrahmen ist klar und wird in den Medien auch immer wieder diskutiert: die Weltwirtschaftskrise der Jahre 1929 - 1933. In diesem Zeitraum sank das Welthandelsvolumen um knapp zwei Drittel, und die Abschottung der nationalen Märkte machte aus der Rezession eine schwere Depression. Gegenwärtig bekennen sich zwar die Staats- und Regierungschefs der G-20 zu den offenen Märkten und scheinen die Lehren aus der Entwicklung während der Weltwirtschaftskrise zu ziehen. Dennoch haben gemäß der Welt- bank diese Länder seit Oktober des letzten Jahres 89 Maßnahmen eingeführt, die den Welthandel beschränken – allein 23 davon seit dem neuesten Bekenntnis zu freiem Handel auf dem Londoner G20- Gipfel Anfang April. 2 Die WTO meldet ebenfalls eine Vielzahl neuer Handelsrestriktionen, auf die wir noch genauer eingehen werden. 3 Ein Vergleich zur damaligen Entwicklung drängt sich auf. Ziel dieser Studie ist es, zunächst darzustellen, welche Ausprägung der Protektionismus in der Weltwirtschaftskrise annahm und darauf aufbauend zu zeigen, welche Formen in der gegenwärtigen Krise auftreten. Dabei soll die Gefahr bewertet werden, dass die protek- tionistischen Maßnahmen zu einer ähnlichen Verschärfung der Krise wie damals führen. 1. Der Protektionismus in der Weltwirtschaftskrise 1929 - 1933 Der Smoot-Hawley Tariff Act aus dem Jahre 1930 leitete in der Welt- wirtschaftskrise die Verschärfung der Rezession durch protektionis- tische Handelspolitik ein. Durch ihn erhöhten sich in den USA die Zölle auf über 900 Waren deutlich, der Durchschnittszollsatz stieg von ca. 25% auf 50%. Damit verfolgte man das Ziel, inländische Produzenten vor ausländischer Konkurrenz zu schützen, um so die Wirkung der Krise für die heimischen Unternehmen abzufedern. Dieser Wettbewerbsvorteil konnte jedoch nur solange bestehen, wie die anderen Länder nicht nachzogen. Sie taten dies jedoch unmit- telbar: Bis 1931 hatte sich beispielsweise der französische Durch- schnittszoll auf 38% und der deutsche auf 41% erhöht. Der Handelskrieg hatte zur Folge, dass die zuvor stark vernetzten Volkswirtschaften durch die nun eingeführten nationalen Schutz- maßnahmen zusätzlich zum schon erfolgten Wirtschaftsabschwung enorme Exporteinbußen zu verkraften hatten. Folglich waren sie 1 United Nations (2009). World Economic Situation and Prospects 2009. New York und OECD (2009). OECD Economic Outlook Interim Report. 2 Gamberoni, E. und R. Newfarmer (2009). Trade Protection: Incipient but Worri- some Trends. Trade Notes World Bank; WTO (2009). Fact Sheet: G20 Countries: Actions on Trade since April 2, 2009. 3 WTO (2009). Report to the TPRB from the director-general on the financial and economic crisis and trade-related developments (JOB(09)/2 und JOB(09)/30). Aus Erfahrung schlecht - die Rückkehr des Protektionismus 6. Mai 2009 3 ... Währungsabwertungen verschärf- ten die Krise damals deutlich stärker auf die inländische Nachfrage angewiesen. Für Konjunktur- programme zur Ankurbelung der Inlandsnachfrage blieb jedoch we- nig Raum, weil sich die Staaten in ihrer Fiskalpolitik dem damaligen wirtschaftspolitischen Postulat eines ausgeglichenen Haushalts folgend restriktiv verhielten. Auch die Geldpolitik wurde bis Mitte der 1930er restriktiv betrieben, um die Börsenspekulation als eine der vermuteten Ursachen der Krise einzuschränken. Dadurch rutschte jedoch die restliche Wirt- schaft in eine schwere Kreditklemme. In der Bankenkrise in Deutschland von 1931 erhöhte die Zentralbank die Leitzinsen signi- fikant und verschärfte damit die Liquiditätskrise der Banken. In Kombination mit der restriktiven Fiskal- und Geldpolitik führten die protektionistischen Maßnahmen dazu, dass sowohl die in- wie auch die ausländische Nachfrage der Unternehmen drastisch einbrach. Um den Einbruch der Exportnachfrage zu verhindern, begann zu- sätzlich ein Abwertungswettlauf. Die Staaten hofften, dass durch eine aktive Schwächung der eigenen Währung die heimischen Un- ternehmen auf dem Weltmarkt konkurrenzfähiger würden. Großbri- tannien, das Ursprungsland des Freihandels, gab die Bindung des Pfunds an den Goldstandard im Jahre 1931 auf und wertete die Währung um 30% ab. Die USA zogen 1933, Frankreich 1936 nach. Dadurch verzerrte sich der Handelswettbewerb zusätzlich. Die Verschärfung der Wirtschaftskrise durch die aufgezeigten pro- tektionistischen Maßnahmen zeigt die Risiken einer ähnlichen Ent- wicklung in der gegenwärtigen Situation. Dies gilt umso mehr, weil der damaligen Krise ähnlich wie heute eine Ära der Handels- liberalisierungen und starken internationalen Verflechtung der Volkswirtschaften vorausgegangen war. Ebenso ist die bisherige Entwicklung der Krise gemäß wirtschaftshistorischer Studien mit jener der Weltwirtschaftskrise vergleichbar: „1929 kam erst der Bör- senkrach, 1931 die Bankenkrise, dann die Flucht aus der Weltwirt- schaft und schließlich die Depression.“ 4 Die Flucht aus der Weltwirt- schaft ist bisher noch nicht deutlich erkennbar, die Gefahr besteht jedoch fraglos. Daher werden im Folgenden nun die aktuellen pro- tektionistischen Tendenzen dargelegt und untersucht, inwiefern sie zu einer ähnlichen Verschärfung der Krise wie damals führen kön- nen. 2. Protektionistische Tendenzen in der aktuellen Wirtschaftskrise 2.1 Erhöhung der Zölle Vor der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise sanken die Zölle im Zeitraum von 1990 bis 2006 gemäß der UN-Konferenz für Handel und Entwicklung (UNCTAD) sowohl in den fortgeschrittenen Volkswirtschaften der EU, USA und Japans als auch in den BRIC- Schwellenländern kontinuierlich. Im Rahmen der Krise planen jedoch einige Länder Zollerhöhungen oder haben solche bereits umgesetzt. Russland hat seit November des letzten Jahres den Einfuhrzoll für Stahl- und Eisenprodukte auf 15-20%, für PKWs auf 30% sowie für LKWs und Busse auf 25% vorübergehend für 9 Monate erhöht. Auch in der Türkei sind die Einfuhrabgaben für verschiedene Eisenprodukte seit Ende des letz- ten Jahres von rund 5% auf 15% gestiegen. Indien hat seit Jahres- beginn für eine Reihe von Stahl- und Eisenprodukten den früheren 4 Zitat Werner Abelshauser in Hoffmann, C. (2009). Wirtschaftskrisen im Vergleich: Auftakt zur Depression. Süddeutsche Zeitung. 0 1 2 3 4 5 6 7 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 EU Japan USA 1******* ** *********** Nicht-landwirtschaftliche Produkte, % Quelle: UNCTAD Handbook of Statistics 2008 )&*** ** 6***** **** * ***** 7 0 10 20 30 40 50 60 70 1992 1993 1994 1996 1997 1999 2001 2004 2005 2006 Brasilien China Indien Russland *** *** ** *** *869*1**** Nicht-landwirtschaftliche Produkte, % Quelle: UNCTAD Handbook of Statistics 2008 : 4 Zollerhöhungen auch heut möglich ... aber weniger attrakt 0,1 0,1 9,9 12,1 18,3 19,6 23,7 24,7 28,9 0 20 40 USA EU-27 Ecuador Türkei Brasilien Argentinien Mexiko Indien Indonesien ******* *$* ** * Spielraum zwischen angewandtem und WTO-konformem Durchschnittszoll* Quelle: WTO Tariff Profiles 2008, Nicht-Agrarprodukte *in %-Punkten, 2007 ; EU 23,9 NAFTA 7,2 OECD 41,4 Rest 27,5 - ****** ** %&*** ** <** Quelle: UNCTAD Handbook of Statistics Innergemeinschaftliche Importe, in % der Weltimporte *********** ******** * te ... iv Zollsatz von 5% wiedereingeführt und den mit einem Zoll in Höhe von 20% belegt. Ch kel hat das Land ganz von seinem Markt au diese nicht strengen Gesundheits- und Sich werden. Argentinien und Brasilien versuche Wein, Leder, Molkereiprodukte, Holzmöbel gemeinsamen südamerikanischen Markt (M Und Ecuador erhöhte die Aufschläge auf 94 um 5-20 Prozentpunkte, um nach offiziellen bilanzdefizit auszugleichen. 5 Solche Zollerhöhungen sind unterhalb der j grund des „binding overhang“ möglich: Vor der haben in den letzten Jahren ihre Zölle e der Uruguay-Runde in der WTO erlaubte N 2007 die Abgabe für nicht-landwirtschaftlich se in Brasilien 12,5% (30,8% möglich), in In lich) und in Indonesien 6,7% (35,6% möglic ten Zollerhöhungen als Vergeltungsmaßnah sches Vorgehen in den Industrieländern um wenn sie trotz eines sinkenden Durchschni auf strategische Produkte hoch halten. Erst Runde würde die bindenden Zölle auf einen setzen. Hinzu kommt, dass durch den wachsenden lenländer, die nach wie vor höhere Zölle erh teil des Welthandels wieder solchen Besch Diese Entwicklung kann zwar nicht auf die den, wohl kann sich der weitere Abbau von ländern aber durch die Krise verzögern. Dennoch stellen Zollerhöhungen anders als 1933, als sie der klassische Kanal des Prot weitaus geringere Gefahr dar. Ein Handelsk Muster ist unwahrscheinlich, da knapp 75% weder innerhalb Zollunionen bzw. Freihand oder der NAFTA oder zwischen OECD-Län ren wurden Zollbeschränkungen ganz aufg gen die Zölle auf dem von der WTO festges Fällen können Verstöße wirkungsvoll sankt So waren auch „nur“ rund ein Drittel von de geführten handelsbeschränkenden Maßnah den Schwellenländern betrug der Anteil jed schneller Abschluss der Doha-Runde würde ringern; dieser erscheint angesichts der akt on jedoch als äußerst schwierig. 8 Zudem ist die Lobby für Zollerhöhung in Ze industriellen Handels deutlich geschrumpft. die ihre Vorprodukte importieren, sind von Z betroffen wie ausländische Exporteure. Sie gierungen wohl kaum zu Zollerhöhungen d 5 WTO (2009). Report to the TPRB from the director- economic crisis and trade-related developments (JO 6 Francois, J. (2009). The economic crisis, Doha com sure. VoxEU. 7 Gamberoni, E. und R. Newfarmer. (2009). a.a.O. 8 Langhorst, Ch. und S. Mildner (2009). Finanzkrise der Doha-Runde könnte einen wichtigen Impuls ge Politik. Berlin. * Aktuelle Themen 445 6. Mai 2009 Import von Sojabohnen inesische Spielzeugarti- usgeschlossen, sofern herheitsauflagen gerecht en, die Außenzölle für und Textilien für den Mercosur) zu erhöhen. 40 seiner Importprodukte n Angaben sein Zahlungs- justiziablen Ebene auf- allem die Schwellenlän- einseitig unter das seit Niveau gesenkt. So betrug he Produkte beispielswei- ndien 11,5% (36,2% mög- ch). Diese Länder könn- hmen auf protektionisti- msetzen. Insbesondere, ttszollsatzes die Abgaben t ein Abschluss der Doha- n niedrigeren Wert fest- n Marktanteil der Schwel- heben, ein größerer An- ränkungen unterliegt. Krise zurückgeführt wer- n Zöllen in den Schwellen- s in der Krise 1929 - tektionismus waren, eine krieg nach damaligem % des Welthandels ent- delszonen wie der EU dern stattfindet. In erste- ehoben, in letzteren lie- setzten Niveau. In beiden tioniert werden. 6 en seit Oktober 2008 ein- hmen Zollerhöhungen, in doch immerhin 50%. 7 Ein e die Gefahr weiter ver- tuellen globalen Rezessi- eiten starken intra- . Inländische Exporteure, Zollerhöhungen ebenso e werden daher ihre Re- rängen. -general on the financial and OB(09)/30). mpletion, and protectionist pres- und Welthandel: Der Abschluss eben. Stiftung Wissenschaft und Aus Erfahrung schlecht - die Rückkehr des Protektionismus 6. Mai 2009 5 2.2 Nicht-tarifäre Handelshemmnisse Da bei Zollerhöhungen der Handlungsraum der Staaten durch Ab- kommen begrenzt ist, könnten protektionistische Maßnahmen ge- genwärtig stärker die Form nicht-tarifärer Handelshemmnisse an- nehmen. Sie stellen keine finanziellen Abgaben dar, haben jedoch eine ähnliche Wirkung. Laut Economic Freedom of the World 2008 Annual Report sind die regulatorischen Handelshemmnisse vor der Krise im Zeitraum 2000 bis 2006 zwar weitgehend stabil geblieben. Allein in China haben europäische Exporteure im Jahre 2004 durch nicht-tarifäre Handels- hemmnisse jedoch insgesamt EUR 21,4 Mrd. verloren. Europäische Firmen betrachten mittlerweile auch nicht-tarifäre Handelshemmnis- se als größeres Hindernis als Zölle. 9 Bei solchen Hemmnissen gilt es direkte von indirekten zu unter- scheiden. Direkte nicht-tarifäre Handelshemmnisse dienen dem gezielten und systematischen Schutz inländischer Produzenten. Dazu zählen aufwändige Zollabfertigungsverfahren, der Missbrauch von Anti-Dumping Maßnahmen, diskriminierende Steuer- und Zerti- fizierungspflichten, ein diskriminierendes öffentliches Beschaffungs- wesen sowie Subventionen an bestimmte Industriezweige. Indirekte Hemmnisse entspringen hingegen nationalen Unter- schieden in der Regulierung und unterschiedlichen Zielsetzungen der Politik. Hierzu zählen voneinander abweichende technische, Umwelt-, Sozial- und Verbraucherschutzstandards, sanitäre und phytosanitäre Regelungen (SPS) und ein unterschiedliches Schutz- und Durchsetzungsniveau von geistigen Eigentumsrechten (IPR). Im Rahmen der aktuellen Krise kommt es zu protektionistischen Maßnahmen aus beiden Bereichen. So werden bei den direkten Hemmnissen z. B. die Einfuhrverfahren verschärft: Indonesien hat beschlossen, die Einfuhr von über 500 Gütern auf sechs Häfen und die internationalen Flughäfen zu beschränken, darunter Elektronik, Spielzeug, Nahrungsmittel, Schuhe und Kleidung. Dies soll dem Gesundheitsschutz sowie der Sicherheit dienen. Auch die Zahl der initiierten Anti-Dumping-Untersuchungen ist 2008 im Vergleich zu 2007 deutlich um 31 % (von 143 auf 188) gestiegen. Im Gleichschritt mit der aufkommenden Krise im zweiten Halbjahr 2008 hat sich ihre Zahl im Vergleich zur ersten Hälfte des Jahres um 24% (von 84 auf 104) erhöht. Ihr Anstieg ist allein auf die Entwick- lungsänder (+76% von 50 auf 88) zurückzuführen, da die Anzahl der Untersuchungen in den fortgeschrittenen Ländern sogar zurück- gegangen ist (-53% von 34 auf 16). Indien war dabei mit 40% der gesamten Initiierungen (42 von 104) im zweiten Halbjahr 2008 be- sonders aktiv, gefolgt von Brasilien mit 15% (16 von 104). Bei der Anzahl der tatsächlich umgesetzten Anti-Dumping-Maß- nahmen war seit Beginn der Krise sogar eine noch stärkere Zunah- me um 55% (von 47 auf 73) als bei den Untersuchungen zu ver- zeichnen. Sie sind sowohl in den Industrie- wie auch in den Entwick- lungsländern gestiegen, wobei hier erstere (+70% von 20 auf 34) sogar aktiver waren als letztere (+44% von 27 auf 39). 10 19 der 23 neu verzeichneten Handelsrestriktionen seit dem Londoner G20- Gipfel Anfang April dieses Jahres stehen im Zusammenhang mit der Nutzung von Anti-Dumping-Instrumenten. 11 9 Europäische Kommission. COM(2008) 874 und COM(2008) 774. Brüssel. 10 World Bank. Global Antidumping Database; Brown, C. (2009). Monitoring Update to the Global Antidumping Database. 11 WTO (2009). Fact Sheet: G20 Countries: Actions on Trade since April 2, 2009. 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8 8,5 9 9,5 10 2000 2004 2005 2006 USA Japan Brasilien Indien China Russland =* ** > *** **** ***)* Regulatorische Handelshemmnisse, 10 = keine Hemmnisse Quelle: Fraser Institute: Economic Freedom of the ***** World 2008 Annual Report * 17 41 34 16 34 51 50 88 0 20 40 60 80 100 120 H1 07 H2 07 H1 08 H2 08 Entwicklungsländer Industrieländer 0**#*********/*** *** Quelle: World Bank Global Antidumping Database Anzahl Anti-Dumping-Untersuchungen 3*** ********* $* * ? Aktuelle Themen 445 6 6. Mai 2009 Rapider Anstieg bei Anti-Dumping- Untersuchungen und Maßnahmen lässt Zunahme von Handels- verzerrungen vermuten Subventionen im Automobilsektor... Der rapide Anstieg der Anti-Dumping-Untersuchungen wie auch der -Maßnahmen seit Beginn der Krise kann in zweierlei Hinsicht inter- pretiert werden: Einerseits sieht das WTO „Anti-Dumping-Abkom- men“ Anti-Dumping-Untersuchungen und ggf. auch -Maßnahmen für den Fall vor, dass ein ausländisches Unternehmen seine Produkte auf einem Exportmarkt billiger als auf seinem Heimat- oder auf ei- nem anderen Exportmarkt verkauft (Dumping) und dadurch die in- ländische Industrie des Ziellandes der Exporte negativ betroffen ist. Die Instrumente dienen folglich dem Schutz eines Landes vor Han- delsverzerrungen durch einen Handelspartner. So könnte ein Unter- nehmen niedrigere Preise im Ausland anbieten, weil es bspw. vom Heimatland eine Exportsubvention erhält. In solchen Fällen sind ausnahmsweise Strafzölle als Gegenmaßnahmen in der WTO er- laubt. Andererseits kann ein Land diese Instrumente auch miss- brauchen, um die heimische Industrie vor ausländischer Konkurrenz zu schützen, ohne dass Dumping vonseiten eines ausländischen Unternehmens vorliegt. Dadurch entsteht ein direktes nicht-tarifäres Handelshemmnis durch das Land, dass die Anti-Dumping- Instrumente nutzt. Auf welche der beiden Optionen der rapide Anstieg der Anti- Dumping-Untersuchungen und -Maßnahmen seit Beginn der Krise zurückzuführen ist, ist schwer zu sagen. Generell ist er jedoch beun- ruhigend, da er einen allgemeinen Anstieg von Handels-verzerrun- gen entweder beim Handelspartner (Beispiel Exportsubventionen) oder beim Land, welches diese Instrumente missbräuchlich nutzt, aufzeigt. Diese Entwicklungen bestätigen somit die These, dass in Zeiten wegbrechender Nachfrage die Länder nach wie vor Maß- nahmen ergreifen, die ihre Unternehmen gegenüber ausländischer Konkurrenz bevorzugen oder vor jener schützen. Subventionswettlauf Als weiteres direktes nicht-tarifäres Handelshemmnis sind zudem Subventionen für inländische Produzenten im Rahmen von nationa- len Industriepolitiken zu nennen. In Zeiten wegbrechender Nachfra- ge greifen viele Staaten auf dieses Mittel zurück, um die Wettbe- werbsfähigkeit der eigenen Unternehmen zu erhöhen. „Subventio- nen an heimische Industriesektoren werden noch häufig im Ver- gleich zu Importzöllen als ähnlich starke Handelsbarriere unter- schätzt“. Es droht ein Subventionswettlauf zwischen Industrie- und Schwellenländern, bei dem letztere aufgrund ihrer häufig an- gespannten Haushaltssituation nur verlieren können. 12 Aktuell sind in den Industrieländern Unterstützungsmaßnahmen in Höhe von USD 43 Mrd. an die Automobilindustrie vorgesehen. USD 17,4 Mrd. davon haben die USA an zwei der „Big Three” ihres Automobilsektors überwiesen. Die US-Regierung knüpfte die Hilfen an Bedingungen, die von den Herstellern jedoch bis zur Frist Ende März 2009 nicht erfüllt wurden. Die Frist wurde nun verlängert. Eine endgültige Entscheidung steht somit noch aus, es ist jedoch nicht auszuschließen, dass weitere wettbewerbsverzerrende Hilfen flie- ßen. 13 Andere Staaten haben aus Sorge um eine Benachteiligung ihrer Wirtschaft bereits nachgezogen: Der direkte Nachbar Kanada hat seinen inländischen Werken der US-amerikanischen Automobil- hersteller einen Kredit in Höhe von USD 4 Mrd. angeboten. Schwe- 12 Langhammer, Rolf (2009). „Unfairer Wettbewerb“. Handelsblatt vom 17.03.2009. 13 Siehe hierzu http://www.whitehouse.gov/blog/09/03/30/GM-and-Chrysler/ Stand: 15.04.2009. 14 10 20 34 32 45 27 39 0 10 20 30 40 50 60 70 80 H1 07 H2 07 H1 08 H2 08 Entwicklungsländer Industrieländer 6***** **** *** * * ***** Anzahl Anti-Dumping-Maßnahmen Quelle: World Bank Global Antidumping Database *** *** **** @ Aus Erfahrung schlecht - die Rückkehr des Protektionismus 6. Mai 2009 7 ... führen zu Handelsverzerrungen und schützen Überkapazitäten Agrarsubventionen... den greift seiner Autoindustrie mit Krediten und Kreditgarantien in Höhe von rund USD 3 Mrd. (SEK 25 Mrd.) unter die Arme, Japan seinen im Ausland operierenden Autoherstellern mit Krediten in Hö- he von umgerechnet USD 5,1 Mrd., Frankreich kommt den eigenen Herstellern mit USD 6 Mrd. und Brasilien seinen Fabrikanten mit USD 1,7 Mrd. zur Hilfe. Auch Großbritannien fördert die Entwicklung „grüner Technologien“ im Automobilsektor mit USD 3,3 Mrd. . 14 Befürworter solcher Hilfen argumentieren, dass, solange alle Staa- ten die Autoindustrie stützen und die Hilfen nicht nur auf nationale Produzenten beschränken, kaum Wettbewerbsverzerrungen ent- stünden und der Schutz der Arbeitsplätze höher zu bewerten sei. Ohne Frage ist die Stützung der Wirtschaft durch den Staat in der aktuellen Krise vermutlich unvermeidbar, doch stellen die Hilfen für vermeintlich „system-relevante“ Sektoren und Anbieter auch immer eine Bevorzugung dieser gegenüber ausländischer Konkurrenz dar. Es entstehen Verzerrungen, weil die Hilfen unterschiedlich hoch ausfallen und einige Länder nur geringere oder gar keine Unterstüt- zung bieten können. Zudem werden Überkapazitäten geschützt und Marktaustritte bzw. Anpassungsprozesse verhindert/verzögert. Ein möglicherweise weniger protektionistischer Hilfsansatz ist hier die Stärkung des privaten Konsums statt der direkten Unterstützung der Produzentenseite. Dies wird auch von einigen Ländern verfolgt: Deutschland greift mit Konsumanreizen in Form der „Umweltprämie“ für Automobile in Höhe von nun EUR 5 Mrd. ein (aufgestockt von ursprünglich EUR 1,5 Mrd.). China und Brasilien sowie Südkorea haben vorübergehend die Verkaufssteuer für Automobile gesenkt. Dadurch werden sowohl inländische wie auch ausländische Produ- zenten begünstigt und der Wettbewerb um das beste Angebot für den Kunden weniger stark verzerrt. Die Unternehmen sind daher gezwungen, ihre Produkte wettbewerbsfähig zu halten, was sie langfristig konkurrenzfähiger macht. Solche Maßnahmen haben jedoch einen deutlich geringeren Umfang als direkte Subventionen und es ist daher fraglich, inwiefern durch sie die politisch motivierte Verhinderung eines Marktaustritts erreicht werden kann. 15 Neben dem Automobil- finden sich Subventionen vor allem im Ag- rarsektor. Hier greifen sie sogar teils automatisch, wenn die Preise für Agrarprodukte unter ein festgeschriebenes Niveau sinken. Die Weltbank schätzt, dass die US-Agrarsubventionen 2009 um USD 1,8 Mrd. auf 9,9 Mrd. steigen werden. Die EU hat im Januar ihre Exportvergütungen für Butter, Käse und Voll- sowie Magermilch- pulver wiedereingeführt. 16 Dies ist besonders problematisch, weil die stockende Doha-Runde eine weitgehende Reduktion solcher Agrar- subventionen vorsieht. Die Schwellenländer China, Brasilien und Argentinien versuchen, mit Subventionen in Höhe von insgesamt ca. USD 5 Mrd. gegenzu- halten und leiten, wie oben gesehen, verstärkt Anti-Dumping-Unter- suchungen ein. China und Indien kommen ihren Exporteuren zudem mit Rückerstattungen bei Exportzöllen zur Hilfe. Die Schwellenlän- der befinden sich dabei jedoch auf verlorenem Posten, weil ihre Haushaltssituation vergleichbare Hilfen nicht zulässt. Sie greifen daher verstärkt auf Importzölle als Gegenmaßnahmen zurück. So 14 WTO (2009). Report to the TPRB from the director-general on the financial and economic crisis and trade-related developments (JOB(09)/2 und JOB(09)/30). 15 Zudem gehen sektorspezifische Konsumanreize immer auch zu Lasten anderer inländischer Wirtschaftszweige, sodass der Einsatz staatlicher Mittel sorgfältig auf seine Wirkung hin geprüft werden muss. 16 Gamberoni, Elisa und Richard Newfarmer (2009). a.a.O.; WTO (2009). JOB(09)/30. Aktuelle Themen 445 8 6. Mai 2009 ... verhindern die Diversifikation der Wirtschaften von Schwellenländern Zollerhöhungswettlauf damals – Subventionswettlauf heute? „Green protectionism“... ... ist die falsche Antwort auf das globale Problem Klimaschutz verhindern die Industriesubventionen in den fort-geschrittenen Län- dern, dass die Schwellenländer ihre Wirtschaft weg von der Abhän- gigkeit von Rohstoffexporten hin zu attraktiven Industriestandorten diversifizieren können. Umweltschutzbestimmungen Bei den indirekt wirkenden Maßnahmen sind zunächst verschärfte Umweltbestimmungen zu nennen (green protectionism). Hier bieten die weltweiten Anstrengungen zum Klimaschutz Potential für pro- tektionistische Maßnahmen. So plant die EU Nachhaltigkeitskriterien für Biosprit im Rahmen der Erneuerbare-Energien-Richtlinie – der Anteil von Biokraftstoffen am Spritverbrauch soll demnach bis 2020 auf zehn Prozent steigen. Hierzu sind bereits Klagen z. B. seitens Brasiliens eingegangen, welches eine Bevorzugung der Produzen- ten innerhalb der EU befürchtet. Zudem entfacht sich die Diskussion über die Einführung von Klimazöllen als Handelssanktion gegen Klimasünder innerhalb der EU immer wieder aufs Neue. Es geht hierbei darum, für Einfuhren aus Ländern mit niedrigeren Umwelt- standards spezielle Abgaben zu erheben. 17 Ebenso enthalten einige nationale Krisenmaßnahmen der Industrieländer Umweltschutz- maßnahmen mit protektionistischem Anstrich. So fördert beispiels- weise das US-Paket die Herstellung umweltschonender Akkumula- toren und ähnlicher Komponenten mit Krediten im Umfang von USD 2 Mrd., allerdings nur für Hersteller innerhalb der USA. Solche kurzsichtigen, unilateralen Umweltschutzmaßnahmen mit protektionistischer Tendenz könnten weitreichende langfristige Fol- gen haben: Klimaschutz ist ein globales Problem und bedarf globa- ler Antworten, vor allem das Mitwirken der schnell wachsenden Schwellenländer ist essentiell. Wenn jene aber befürchten, dass die fortgeschrittenen Länder den Klimaschutz dazu missbrauchen, hei- mische Produzenten zu schützen und er damit zu Lasten der Wirt- schaftsentwicklung der Schwellenländer geht, steht womöglich de- ren Zustimmung zu einem global koordinierten Vorgehen im Um- weltschutz auf der Klimakonferenz in Kopenhagen Ende des Jahres auf dem Spiel – mit unabsehbaren Folgen und mit signifikant höhe- ren Kosten als der Nutzen aus den kurzsichtigen, nationalen protek- tionistischen Maßnahmen. Von den genannten direkten und indirekten nicht-tarifären Handels- hemmnissen stellen die von nationalen Subventionen ausgehenden handelsschädigenden Effekte sicherlich die größte Gefahr dar, schon allein wegen des Umfangs, in dem die Hilfen geplant oder bereits umgesetzt sind. So könnte der Subventionswettlauf von heu- te die Rolle des Zollerhöhungswettlaufs der Weltwirtschaftskrise einnehmen, der damals den Einbruch des Welthandels deutlich verschärfte. 2.3 Währungsabwertungen Eine weitere Form des Protektionismus stellen diskretionäre Wäh- rungsabwertungen dar, die zu einem Abwertungswettlauf zwischen den Staaten eskalieren können. Indem Staaten ihre eigene gegenü- ber den ausländischen Währungen aktiv schwächen, werden die Exporte des Landes billiger und die heimischen Unternehmen damit 17 Das weitreichende Thema kann hier nicht genauer abgehandelt werden. Für eine vertiefte Analyse siehe Dröge, S. (2008) „Klimazölle“ und die Glaubwürdigkeit der EU Klimastrategie. SWP Berlin; Hufbauer, G., S. Charnovitz und J. Kim (2009). Global Warming and the World Trading System. Peterson Institute for International Economics; Deutsch, K. (2008). Emissionshandel in Amerika: Die US-Klimapolitik am Scheideweg. Deutsche Bank Research. Aktuelle Themen 424. Frankfurt a. M.. Aus Erfahrung schlecht - die Rückkehr des Protektionismus 6. Mai 2009 9 Verzerrte Währungsrelationen? Urteil bei den wichtigsten Handels- währungen schwierig auf dem Weltmarkt konkurrenzfähiger. Zugleich verteuern sich im Inland die importierten Waren. Die Problematik politisch verzerrter Währungsrelationen wird seit längerem debattiert. Das US-Finanzministerium vertritt in seinem neuesten Bericht nach wie vor die Ansicht, dass der große Leis- tungsbilanzüberschuss und die hohen Devisenreserven Chinas trotz der Aufwertung der Währung um 21 % seit Mitte 2005 für eine Unterbewertung des Renminbi sprechen. China wird dabei jedoch nicht als Währungsmanipulator dargestellt. 18 Die Diskussion könnte angesichts der aktuellen Krise jedoch noch brisanter werden. Auch haben verschiedene andere Währungen v.a. von Rohstoff exportierenden Schwellenländern seit Mitte 2008 bedeutend gegen- über dem US-Dollar an Wert verloren. Dies muss jedoch nicht Folge einer gezielten Abwertung sein, sondern kann auch marktwirtschaft- liche Gründe haben, da sich unter Investoren verstärkt eine Risiko- aversion breitgemacht hat. Dies hatte eine „Flucht in die Sicherheit“ des vermeintlich sicheren US-Dollars zur Folge, was den US-Dollar auf- und die Währungen einiger Schwellenländer abwerten ließ. Die Abwertungen in einzelnen Exportländern sind auch im Zusam- menhang mit den extrem gefallenen Rohstoffpreisen zu sehen. Da- durch sanken deren Fremdwährungszuflüsse und die Wechsel- kurse waren bei gleichbleibender Nachfrage nach Devisenreserven nicht mehr haltbar – es entstand ein Abwertungsdruck auf die Wäh- rung. Da die Zentralbanken einiger Länder nach anfänglicher Inter- ventionsbereitschaft nicht länger bereit waren, die Devisenreserven weiter zur Währungsstabilisierung zu verwenden, ließen sie die Währungen innerhalb kürzester Zeit um bis zu 20 bis 40% abwer- ten. Wenn also Währungsabwertungen in diesen Ländern stattfan- den, galten sie eher der Stützung der eigenen Devisenreserven als der aktiven, protektionistisch wirkenden Exportförderung. Angebot und Nachfrage der ausländischen Währungen sollten wieder in die Nähe eines Gleichgewichts gebracht werden. Bei den wichtigsten Handelswährungen ist ein gemischtes Bild zu beobachten. Das britische Pfund hat seit Mitte 2008 bedeutend ge- genüber dem Euro und noch stärker gegenüber dem US-Dollar ab- gewertet. Auch der Euro hat in diesem Zeitraum gegenüber dem US-Dollar an Wert verloren. Der japanische Yen hat hingegen stark gegenüber dem US-Dollar und noch signifikanter gegenüber dem Euro aufgewertet. Inwiefern diese Verschiebungen jedoch auf aktive Währungsmanipulationen vonseiten der jeweiligen Regierungen zurückzuführen sind, ist schwer zu sagen. Lediglich die Schweizeri- sche Nationalbank schwächte den Franken Mitte März aktiv mit Devisentransaktionen, um eine weitere Aufwertung zu verhindern und der Rezession zu begegnen. 19 Dies muss jedoch vor dem Hin- tergrund gesehen werden, dass die Währung seit Beginn der Krise deutlich gegenüber dem Euro aufgewertet hatte, was die Wirtschaft zusätzlich belastete. Auch nach der Intervention steht seit Mitte 2008 nach wie vor eine Aufwertung gegenüber dem Euro zu Buche, lediglich gegenüber dem US-Dollar hat der Franken an Wert verlo- ren. Dies spricht für die Argumentation der Schweizerischen Natio- nalbank, dass der Eingriff der Stabilisierung des Wechselkurses und nicht der aktiven Währungsverzerrung gedient hat. 18 U.S. Department of Treasury (2009). Report to Congress on International Economic and Exchange Rate Policies. 19 Schweizerische Nationalbank. Medienmitteilung vom 12. März 2009. 25,2 26,0 44,1 0 20 40 60 Tenge (Kazachstan) Naira (Nigeria) Rubel (Russland) Abwertung gegenüber USD * #* ****** *** Quelle: IHS Gobal Insight Zeitraum: Juli 2008 bis Mitte April 2009, in % 8********A** *** ** B Aktuelle Themen 445 10 6. Mai 2009 Droht ein Abwertungswettlauf? Wirkung von Abwertungen schwer absehbar Doch wie ist angesichts der doch bedeutenden Verschiebungen auf den Devisenmärkten die Gefahr zu bewerten, dass es heute zu einem Abwertungswertlauf ähnlich jenem in der Weltwirtschaftskrise 1929 - 1933 kommt? Damals gaben, wie aufgezeigt, bedeutende Wirtschaftsnationen wie Großbritannien, die USA und Frankreich die Bindung ihrer Währung an den Goldstandard auf und werteten aktiv ab. In Kombination mit der Abschottungswelle führte dies damals zum aufgezeigten Einbruch des Welthandels. Die Gefahr, dass es heute zu einer ähnlichen Entwicklung kommt, muss jedoch vor dem Hintergrund der veränderten Rahmenbe- dingungen bewertet werden. Heute besteht im Gegensatz zur da- maligen Ausgangslage kein Regime fester Wechselkurse, sondern unterschiedliche Systeme bestimmen das Verhältnis der einzelnen Währungen zum US-Dollar und zum Euro. Der Euro-Dollar-Kurs wiederum kann sich frei bewegen. Ein flexibles Wechselkurssystem zeichnet sich dadurch aus, dass die Notenbanken grundsätzlich nicht auf den Devisenmärkten intervenieren und der Wechselkurs durch Angebot und Nachfrage auf diesen Märkten festgelegt wird. Zu einem Abwertungswettlauf kann es nur kommen, wenn die No- tenbanken ihre Zurückhaltung aufgeben und auf dem Devisenmarkt eingreifen. Die Wirkungen einer solchen Intervention sind jedoch in der heuti- gen, global vernetzten Welt schwer absehbar. Ein Großteil des Handels findet intra-industriell statt, denn Exporteure importieren häufig Vorprodukte oder Dienstleistungen. Somit sind sie von einer Abwertung der eigenen Währung ebenfalls negativ betroffen, weil sich ihre Importe verteuern. Auch wären sie mit steigenden Transak- tionskosten im internationalen Handel infolge höherer Wechselkurs- volatilität konfrontiert. Sie werden folglich ihre Regierungen nicht zu einer Abwertung drängen. Doch auch wenn sie es täten, hätten viele Staaten wenig Spielraum für weitere Abwertungen, da hierfür neuer- liche Zinssenkungen notwendig wären, das Zinsniveau zur Ankurbe- lung der Nachfrage aber bereits weit abgesenkt wurde. Hinzu kommt, dass sich einige bedeutende Wirtschaftsnationen im Euro-Währungsraum zusammengeschlossen haben, wodurch sich ein Abwertungswettlauf für sie ausschließt. Die Gefahr eines Abwer- tungswettlaufs ist heute also geringer einzuschätzen als damals. 12,8 -6,4 38,5 33,6 19,8 -5,8 -21,9 15,6 11,6 -30,0 -20,0 -10,0 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 Franken (CHF) Yen (JPY) Krone (SEK) Pfund (GBP) Euro ggü. EUR ggü. USD Währungsentwicklung Anfang Juli 2008 bis Mitte April 2009, in % -********* **** Quellen: EUROSTAT, Europäische Zentralbank, Deutsche Bank Research Aufwertung Abwertung C Aus Erfahrung schlecht - die Rückkehr des Protektionismus 6. Mai 2009 11 „Buy American“-Klausel Die „Buy American“-Klausel des US-Konjunk- turpaketes („American Recovery and Reinvestment Act of 2009“) bezieht sich auf den Einkauf von Eisen, Stahl und weiteren Baumaterialien im öffentlichen Beschaffungs- wesen. Sektion 1604 der neuen Gesetzgebung sieht hierzu folgendes vor: „None of the funds appropriated or otherwise made available by this Act may be used for a project for the construction, alteration, maintenance or repair of a public building or public work unless all of the iron, steel, and manufactured goods used in the project are produced in the United States”. Sektion 604 ergänzt: „Except as otherwise provided ..., funds appropriated or otherwise available to the Department of Homeland Security may not be used for the procurement of [specified items of clothing or equipment] if the item is not grown, repro- cessed, reused, or produced in the United States”. Solche Vorgaben sind nicht neu: Bisher erhielten US-Anbieter im öffentlichen Beschaffungswesen den Zuschlag, solange ihr Angebot nicht um mehr als 6-9% teurer war als das ausländischer Anbieter. Der vorge- schriebene lokale Fertigungsanteil betrug 51%. Das aktuelle US-Konjunkturpaket verschärft diese Regelung jedoch beträchtlich: Inlän- dische Anbieter erhalten nun den Zuschlag, sofern sich durch die Verwendung ihrer Pro- dukte das Gesamtprojekt nicht um mehr als 25% verteuert. Weil mit Bezug auf das Ge- samtprojekt berechnet, kommt das einem Importzoll von über 25% für ausländische Anbieter gleich und schließt effektiv den Markt für Eisen, Stahl und weitere Baumaterialien. Hinzu kommt, dass die Wordings „manu- factured goods“ und „produced in the United States“ aus Sektion 1604 rechtlich nicht klar definiert sind. Dadurch könnte der lokale Fertigungsanteil auf nahezu 100% hoch- geschraubt werden. Die Rechtsunsicherheit selbst könnte jedoch bereits verzerrend wirken. Auch wären jene US-Anbieter selbst betroffen, die importierte Zwischengüter einsetzen. Um sie mit den Welthandelsregeln kompatibel zu machen, wurden die beiden Sektionen im Nachhinein durch eine Klausel ergänzt: „This section shall be applied in a manner consistent with United States obligations under inter- national agreements“. So nehmen auch die Ende März veröffentlichten vorläufigen Regeln einige Handelspartner von der „Buy American“- Vorgabe aus: Darunter alle 38 Mitgliedsstaaten des WTO Agreement on Government Procure- ment inklusive Deutschland, sowie Partner aus Freihandelsabkommen wie der NAFTA und diverse Entwicklungsländer. Quellen: WTO (2009). JOB (09)/30; DIHK/BDI. Washington News No.13/09 2.4 Nationale Konjunkturpakete Andere Maßnahmen zur Bewältigung der Krise bergen ebenfalls protektionistisches Potential. Durch den massiven Einsatz von Steuergeldern zur Stützung der Wirtschaft entsteht Druck auf die Politik, die Hilfen ausschließlich für die nationale Wirtschaft einzu- setzen. Denn angesichts der Offenheit vieler Volkswirtschaften flie- ßen von den Nachfragestimuli durch Importe oft Mittel ins Ausland ab und ausländische Unternehmen profitieren von den inländischen Steuergeldern. Zudem besteht das Risiko, dass einzelne Staaten versuchen, von den Konjunkturpaketen anderer Staaten zu profitie- ren, ohne für die Stützung der Nachfrage mit eigenen Steuergeldern aufkommen zu müssen. Hier spricht man auch von „Trittbrettfahrern“ oder „free ridern“. Dieser Umstand verschärft die Tendenz noch, durch protektionistische Klauseln die Hilfen auf das eigene Land zu beschränken. Das Thema wird folglich zusehends politisiert und die staatlichen Entscheidungsträger reagieren auf die Präferenzen ihrer Wählerschaft. Eine solche Entwicklung wäre speziell in einem ein- heitlichen Binnenmarkt wie der EU problematisch. Hier drängt die Aufgabe einer frühzeitigen und umfassenden Koordinierung nationa- ler Maßnahmen, damit die Offenheit der nationalen Teilmärkte nicht gefährdet wird. Die Gefahr direkter Subventionen, zu denen sich die Politik in einem solchen Klima hinreißen lassen kann, wurde bereits angesprochen. Aber es geht um mehr: In diesem Zusammenhang ist etwa auf die „Buy American“-Klausel des amerikanischen Konjunkturpakets hin- zuweisen. Danach sollen für öffentliche Infrastrukturprojekte nur Stahl und Eisen von US-Herstellern verwendet werden, sofern sich durch den Einsatz ihrer Produkte das Gesamtprojekt nicht um mehr als 25% verteuert (siehe Box). Frankreich verband seine Hilfe für die Automobilindustrie mit der Verpflichtung, dass die Empfänger in Frankreich keine Werke schließen dürften. Für die politischen Reak- tionen ist, wenn auch wirtschaftlich weit weniger bedeutend, Para- guays Antwort darauf bezeichnend: In seinem „Buy Paraguayan“- Plan sieht das Land eine 70-prozentige Bevorzugung inländischer Hersteller im öffentlichen Beschaffungswesen vor. 20 Auch wenn diese Klauseln im Nachhinein teils abgeschwächt wer- den, könnte doch die Aufforderung, sich auf den Heimatmarkt zu konzentrieren, bei den weiteren unternehmerischen Entscheidungen und bei den Konsumenten im Hinterkopf nachwirken und so zu Wettbewerbsverzerrungen und Ineffizienzen führen. 21 Ebenfalls könnten die Verstimmungen, die daraus in den zwischenstaatlichen Beziehungen entstanden sind, schwerer wiegen als die wirtschaft- lichen Folgen solcher Vorgaben, wenn man berücksichtigt, dass beispielsweise der Importanteil im amerikanischen öffentlichen Be- schaffungswesen auch bisher nur bei 4% lag. 22 Gegenbeispiel wä- ren die öffentlichen Beschaffungsmärkte in der EU, die in den ver- gangenen Jahren deutlich liberalisiert wurden und ab gewissen Schwellenwerten eine EU-weite Ausschreibung vorsehen. Die – moderate – Heraufsetzung der Schwellenwerte im Rahmen der koordinierten Konjunkturpakete ist akzeptabel, falls die Regelung zeitlich begrenzt bleibt. Auch hier besteht allerdings das Risiko einer schleichenden Renationalisierung und der damit auf Dauer verbun- denen Effizienz- und Wachstumsverluste. 20 WTO (2009). JOB(09)/30. 21 Ein Beispiel findet sich unter http://howtobuyamerican.com/index.php 22 Hufbauer, G. & Schott, J.(2009). Buy American: Bad for Jobs, Worse for Reputa- tion. Peterson Institute for International Economics. 12 Internationale Koordination der Hilfe notwendi Ironie der Geschicht -200 0 200 400 600 800 1000 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Privatkapital Gesamt Bankensektor ****** >****** "*** ** Quelle: IIF Capital Flows Report Nettozufluss Mio. USD 0**#*********/*** 7D -10,8 -17 -35,2 -27,7 -22,6 -5,5 -30,7 -21 -40 -35 -30 -25 -20 -15 -10 -5 0 Japan USA EU Welt FDI Wachstum M&As Wachstum ********** ***** ** 2008, in % Quelle: Prognose UNCTAD 6***** ******* 77 en ig te Um dieser protektionistischen Gefahr zu be tion der Konjunkturpakete auf internationale gende Exporte ausgelöst durch Konjunktur würden den durch die eigenen Nachfragest der Importe kompensieren. Eine bessere K die Wirksamkeit der nationalen Maßnahme Nationen prognostizieren, dass die fortgesc international koordinierte Fiskalpakete von größten Volkswirtschaften ein Wachstum vo lungsländer eines von knapp über 5% im Ja ten. 23 In ihrem Abschlusskommuniqué der L verpflichten sich die Staats- und Regierung Wirtschaftsnationen zwar, die Weltkonjunkt diniert mit USD 1,1 Bill. zu stützen und jede nationalen Krisenmaßnahmen auf den Wel Inwiefern die Verpflichtungen angesichts fe haltsbindung Wirkung entfalten, ist aber sch Die aufgezeigte protektionistische Bedrohu junkturpakete ist im Vergleich zur Weltwirts 1933 neu. Ironie der Geschichte: Sie entste aus der damaligen Krise gezogen wurden. ten zu restriktiven Fiskalpolitiken und versc geeinbruch zusätzlich. Um dies zu verhinde meisten Länder heute expansiv in ihrer Fisk nicht koordiniert geschieht - die o.g. wettbe schränkenden Risiken mit sich bringt. In Ko wähnten Subventionswettlauf könnten die p denzen der aktuellen Konjunkturpakete den dels signifikant verstärken. 2.5 Beschränkung der internationalen K Neben dem Einbruch beim Güter- und Dien net sich auch ein Rückgang internationaler aufstrebenden Ländern wird laut Institute o (IIF) der Nettozufluss an Privatkapital 2009 ken, nachdem er von seinem Höchststand schon auf etwas über 400 Mrd. in 2008 ges kensektor prognostiziert das IIF sogar eine Entwicklungsländern, d.h. Schuldner zahlen als sie neue aufnehmen. 24 Auch die auslän nen (FDI) sind laut UNCTAD in 2008 weltw die grenzüberschreitenden Firmenübernah Ursache für den Rückgang in der aktuellen marktwirtschaftlichen Gründen wie Liquiditä rungsengpässen und gestiegener Risikoav tisch motivierter Anstieg der Beschränkung talflüsse sein. Schon vor der Finanzkrise ga Bereich der FDI eine Tendenz zu mehr Reg der natürlichen Ressourcen sind die Regier die nationale Kontrolle nicht zu verlieren. S chinesische Investitionsangebote im Bereic nationale Interessen. Indien hat im Dezemb Jahres eine höhere Beteiligung ausländisch 23 United Nations (2009). World Economic Situation a 24 The Institute of International Finance (2009). Capita Economies. 25 UNCTAD (2009). Assessing the impact of the curre on global FDI flows. Aktuelle Themen 445 6. Mai 2009 egegnen, ist die Koordina- er Ebene geboten. Stei- pakete anderer Staaten timuli initiierten Anstieg Koordination dürfte auch en erhöhen: Die Vereinten chrittenen Länder durch 1,5 bis 2% des BIP der on 0,2% und die Entwick- ahr 2009 erreichen könn- Londoner G20-Konferenz gschefs der führenden tur gemeinsam und koor- e negative Wirkung ihrer thandel zu vermeiden. ehlender detaillierter In- hwer absehbar. ung durch nationale Kon- schaftskrise von 1929 - eht aus den Lehren, die Damals griffen die Staa- chärften so den Nachfra- ern verhalten sich die kalpolitik, was - wenn es ewerbs- und handelsbe- ombination mit dem er- protektionistischen Ten- n Einbruch des Welthan- Kapitalflüsse nstleistungshandel zeich- Kapitalflüsse ab. In den f International Finance auf USD 165 Mrd. sin- von 929 Mrd. in 2007 sunken war. Für den Ban- n Nettoabfluss aus den n mehr Schulden zurück dischen Direktinvestitio- eit um 21% gesunken, men um 27,7%. 25 Krise kann – neben ätsmangel, Finanzie- ersion – auch ein poli- en internationaler Kapi- ab es beispielsweise im gulierung. V.a. im Bereich rungen darum bemüht, o prüft z.B. Australien ch Bergbau auf eigene, ber des vergangenen her Investoren in ver- and Prospects 2009. New York. al Flows to Emerging Market ent financial and economic crisis Aus Erfahrung schlecht - die Rückkehr des Protektionismus 6. Mai 2009 13 Verschärfte Regulierungen könnten Erholung im Wege stehen schiedenen Wirtschaftszweigen als Krisenmaßnahme ermöglicht, die Liberalisierung aber im Februar dieses Jahres wieder teilweise revidiert und Obergrenzen für die ausländische Beteiligung in stra- tegischen Sektoren wie Verteidigung, Telekommunikation und Luft- fahrt eingeführt. 26 Laut UNCTAD ist der Anteil von für FDI ungünstigen Regulierungen an den ansonsten gesunkenen Gesamtregulierungen von ca. 5% in 2002 auf nahezu 25% in 2007 gestiegen. 27 So stellen etwa Nationa- litäts- und Wohnsitzanforderungen, Beschränkung des Aktienbesit- zes von Ausländern sowie Beschränkungen auf bestimmte Gesell- schaftsformen nicht-tarifäre Handelshemmnisse in diesem Bereich dar. Zudem verringern die in den nationalen Bankenrettungsplänen vorgesehenen Staatsbeteiligungen die Möglichkeit zu FDIs im Fi- nanzsektor und mögliche Beschränkungen der Dividendenzahlun- gen lassen die Attraktivität von FDIs sinken. Der Aufbau von Barrieren für FDIs ist problematisch, gleich ob er in den Geber- oder den Empfängerländern erfolgt. Die verschiedenen Vorschriften erhöhen die Kosten der Finanzierung für FDIs, wodurch sie an Attraktivität einbüßen. So werden ausländische Investoren behindert, auch wenn sie die betroffenen wirtschaftlichen Aktivitäten effizienter und erfolgreicher betreiben könnten als Inländer. Zusätz- lich könnten neue Finanzierungsengpässe entstehen, wenn Staaten ihre Bankenrettungspläne mit Verpflichtungen verknüpfen, Kredite bevorzugt auf dem Heimatmarkt zu vergeben. Solche politisch motivierten Beschränkungen der Kapitalflüsse füh- ren zu einer grundsätzlichen Verunsicherung bei den Investoren. Sie haben damit längerfristigere Wirkungen als der marktbedingte Rückgang der Kapitalflüsse im Rahmen der gegenwärtigen Wirt- schafts- und Finanzkrise. Mehr noch, sie könnten eine Erholung auf den Märkten dauerhaft behindern, wenn zu scharfe Regulierungen eingeführt werden, die später nur schwer revidierbar sind. 28 2.6 Einschränkung des Wachstumsmotors Migration Im Rahmen der Wirtschaftskrise und steigender Arbeitslosigkeit werden in einzelnen Ländern auch Rufe nach Einschränkungen der Zuwanderung immer lauter. Ein weiterer Anstieg der Arbeitslosigkeit soll verhindert werden, indem offene Stellen bevorzugt an Inländer vergeben und Ausländer ausgewiesen werden. Mehrere Umfragen spiegeln diese Stimmung wider: Laut einer Harris-Umfrage im Auf- trag der „Financial Times“ würden in Italien und Großbritannien na- hezu 80% stark oder teilweise ihre Regierung unterstützen, wenn diese arbeitslose Migranten dazu aufforderte, das Land zu verlas- sen. In Deutschland und den USA unterstützen dies immerhin 60- 65%, in Frankreich hingegen nur etwa 50%. 29 Im Januar ist es zu Streiks gegen die Beschäftigung von portugiesischen und italieni- schen Arbeitern in einer Ölraffinerie in England gekommen. 26 WTO (2009). JOB(09)/30. 27 UNCTAD (2009). a.a.O. 28 Allerdings sind z.T. auch gegenläufige Trends zu beobachten, wenn nämlich Staatsfonds aus Schwellenländern als finanzstarke Investoren für Unternehmen begrüßt werden, die durch die Wirtschaftskrise in Finanzierungsengpässe geraten sind. 29 Barber, T. (2009). Jobless migrants should leave, say many in EU. Financial Times vom 16.03.2009. 0 5 10 15 20 25 30 2001 2003 2005 2007 Quelle: UNCTAD World Investment Report 2008 E*6 **/ ** ****** * Anteil von für FDI ungünstigen Regulier- ungen an Gesamtregulierungen, in % 7: Aktuelle Themen 445 14 6. Mai 2009 Zuwanderung wird verstärkt beschränkt,... ... doch sie kann zur Erholung beitragen Migration als Wachstumsmotor Und die Politik scheint auf diesen Druck von der Straße zu reagie- ren: Die USA verpflichten Empfänger von Staatshilfen im Rahmen ihres Konjunkturpakets, amerikanische Staatsbürger bei der Anstel- lung Ausländern mit dem H-1B Visa vorzuziehen. Eine Ausdehnung dieser Regelung auf alle amerikanischen Firmen wird gegenwärtig im US-Kongress verhandelt. 30 Großbritannien verkündete Mitte März 2009 eine Migrantensteuer, wonach Immigranten aus Staaten außerhalb der EU GBP 50 für ihre Visa bezahlen müssen. Spanien kündigte ein Abkommen über die Zulassung philippinischer Arbeiter im Gesundheitssektor. Im Januar 2009 untersagte die malaysische Regierung die Anstellung von ausländischen Mitarbeitern in Fabri- ken, Kaufhäusern und Restaurants und annullierte die Visas von 55.000 Arbeitern aus Bangladesch, um einheimische Arbeiter zu schützen. 31 Verschiedene Experten warnen davor, dass solche Migrationsbe- schränkungen den Weg aus der Krise erschweren und die Rezessi- on durch die Heimkehrwelle in Entwicklungs- und Schwellenländern verstärken könnten. Bereits im Oktober 2008 hatte UN-General- sekretär Ban Ki-Moon davor gewarnt, die Mobilität der Arbeitskräfte in Zeiten der Krise einzuschränken, weil sie ein wichtiges Element des Wiederaufschwungs sein könnte. 32 Sie sorgt dafür, dass die richtigen Fähigkeiten den passenden Ort zur passenden Zeit errei- chen können und federt den Einschlag einer Krise somit häufig ab. Auch der IWF stellte im Oktober 2008 fest, dass die Mobilität der Arbeitskräfte in den EU-Ländern die Konvergenz der Staaten för- dert, indem die Rücksendungen und Rückkehr besser ausgebildeter Arbeitskräfte in ihre Heimatländer die Entwicklung dieser Länder vorantreibt. 33 In der Wirtschaft scheint die Wahrnehmung der Migration als Wach- stumsmotor mittlerweile auch angekommen zu sein: KPMG befragte Ende 2008 Firmen aus 11 großen Volkswirtschaften zur Nachfrage nach qualifizierten ausländischen Arbeitskräften: 82% gaben an, dass eine verbesserte Arbeitskräftemobilität den Talentepool ver- größere. 73%, dass ihnen dadurch die Anstellung höher qualifizier- ter Arbeitnehmer ermöglicht wird. 69% unterstützten die Aussage, dass ausländische Arbeitnehmer das Verständnis der globalen Märkte verbessern. 34 Microsoft opponiert gegen die Verschärfung der Visaregeln in den USA und verweist darauf, dass 35% seiner im letzten Jahr eingereichten Patente in den USA von Visa- oder Green Card Besitzern kamen. 35 Inwiefern sich diese Einsicht aber auch in der restlichen Gesellschaft angesichts steigender Arbeitslosenzah- len durchsetzen kann, ist fraglich. 30 Watanabe, T. (2009). Visa program for skilled workers under attack. Los Angeles Times vom 01.04.2009 31 Mogato, M. (2008). U.N. says labor mobility key to tackling global crisis. Reuters vom 29.10.2008. 32 Mogato, M. (2008). a.a.o. 33 IMF (2008). Regional Economic Outlook Europe: Dealing with Shocks. Washing- ton. 34 KPMG International (2009). Tax, Demographics and Corporate Location. 35 http://microsoftontheissues.com/cs/blogs/mscorp/archive/2009/03/30/appreciating- our-immigration-system.aspx Aus Erfahrung schlecht - die Rückkehr des 6. Mai 2009 Volumen der Rücksendungen wir 2009 erstmals wieder sinke Ansatz des Protektionismu verschiebt sic -10 -5 0 5 10 15 20 25 05 06 07 08 09 10 11 0**#*********/*** ******* * *** ***** Rücksendungen ggü. Vj., in % Quelle: World Bank Migration and Development Brief 9 7; Protektionismus d n us ch Ein wichtiger Aspekt der Migration sind die Immigranten an ihre Familien in den Heima waren sie mit USD 305 Mrd. bereits höher a Entwicklungshilfe. Auch bei ihnen ist jedoch kennen: Nachdem ihr Anstieg 2007 noch üb die Weltbank in ihrem Baseline-Szenario fü der Rücksendungen um 5%, in der pessimi eines von bis zu 8,2%. Was das für Entwick wird anhand folgender Zahlen deutlich: In T Rücksendungen 48%, in Moldawien 38% u BIP aus. 36 Aber auch ein Schwellenland wie größte Deviseneinnahmequelle in 2008 nac in Höhe von USD 23 Mrd. waren, könnte vo getroffen werden. Selbstverständlich ist der lich auf eine Marktreaktion zurückzuführen, ge infolge der Wirtschaftskrise drastisch ge beschränkungen verschärfen diese Entwick 3. Fazit und Forderungen an die P Wie aus den vorangegangenen Betrachtun ein Vergleich der protektionistischen Maßna se mit jenen der Weltwirtschaftskrise 1929 rechtfertigt. Die Gefahr, dass sich die Krise tektionistischen Maßnahmen wie damals he ist deutlich geringer. Zollerhöhungen und W sind aufgrund der veränderten Wirtschaftss innerhalb der WTO weitaus weniger attrakt nicht nur ausländische Exporteure, sondern tionale Wertschöpfungskette eingebundene nehmen. Daher ist die Lobby, welche die tra tungsstrategien unterstützt, zumindest in de ländern deutlich geschrumpft. Diese Argumentation darf jedoch nicht dazu nistische Gefahr in der aktuellen Krise per s Zeiten wegbrechender Nachfrage wenden s nehmen nach wie vor Maßnahmen zu, die fähiger machen. Wenn auch nicht über die damals, besteht heute doch ein beträchtlich Formen des Protektionismus zu einer ähnli Abschwungs führen. Zu ihnen zählt vor alle Subventionswettlauf in Kombination mit nat ten. Der Ansatz des Protektionismus wande nachteiligung ausländischer Konkurrenten ven Bevorzugung inländischer Unternehme und mehr oder minder versteckten Appellen Waren. Hier greift die Logik des intra-indust genargument nicht, da die inländischen Un ventionen in ihrem intra-indiustriellen Hand sind. Somit besteht hier auch noch eine gro Form des Protektionismus unterstützt. 36 Ratha, D. und S. Mohapatra (2009). Revised Outlo 2009 ‐ 2011. Migration and Development Brief 9. Wo ; 15 Rücksendungen von atländern. Im Jahr 2008 als das Volumen der h ein Rückgang zu er- ber 20% betrug, erwartet ür 2009 ein Schrumpfen istischen Prognose sogar klungsländer bedeutet Tadschikistan machen die nd im Libanon 24% des e Mexiko, dessen zweit- ch Öl die Rücksendungen om Rückgang schwer r Rückgang hauptsäch- , weil die Arbeitsnachfra- esunken ist. Migrations- klung jedoch zusätzlich. Politik ngen deutlich wurde, ist ahmen der aktuellen Kri- - 1933 nur teilweise ge- durch die gleichen pro- eute ähnlich verschärft, Währungsabwertungen struktur und der Regelung iv. Sie belasten nämlich n auch die in die interna- en inländischen Unter- aditionellen Abschot- en etablierten Industrie- u verleiten, die protektio- se zu unterschätzen. In sich Staaten und Unter- ihr Angebot wettbewerbs- klassischen Kanäle von hes Risiko, dass neue chen Verschärfung des em der oben aufgeführte tionalen Konjunkturpake- ert hierbei von einer Be- durch Zölle zu einer akti- en durch Subventionen n zum Kauf heimischer triellen Handels als Ge- ternehmen durch Sub- el nicht eingeschränkt oße Lobby, die diese ook for Remittance Flows orld Bank. Aktuelle Themen 445 © Copyright 2009. Deutsche Bank AG, DB Research, D-60262 Frankfurt am Main, Deutschland. Alle Rechte vorbehalten. Bei Zitaten wird um Quellenangabe „Deutsche Bank Research“ gebeten. Die vorstehenden Angaben stellen keine Anlage-, Rechts- oder Steuerberatung dar. Alle Meinungsaussagen geben die aktuelle Einschätzung des Verfassers wieder, die nicht notwendigerweise der Meinung der Deutsche Bank AG oder ihrer assoziierten Unternehmen entspricht. Alle Meinungen können ohne vorherige Ankündigung geändert werden. Die Meinungen können von Einschätzungen abweichen, die in anderen von der Deutsche Bank veröffentlichten Dokumenten, einschließlich Research-Veröffentlichungen, vertreten werden. Die vorstehenden Angaben werden nur zu Informationszwecken und ohne vertragliche oder sonstige Verpflichtung zur Verfügung gestellt. Für die Richtigkeit, Vollständigkeit oder Angemessenheit der vorstehenden Angaben oder Einschätzungen wird keine Gewähr übernommen. In Deutschland wird dieser Bericht von Deutsche Bank AG Frankfurt genehmigt und/oder verbreitet, die über eine Erlaubnis der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht verfügt. Im Vereinigten Königreich wird dieser Bericht durch Deutsche Bank AG London, Mitglied der London Stock Exchange, genehmigt und/oder verbreitet, die in Bezug auf Anlagegeschäfte im Vereinigten Königreich der Aufsicht der Financial Services Authority unterliegt. In Hongkong wird dieser Bericht durch Deutsche Bank AG, Hong Kong Branch, in Korea durch Deutsche Securities Korea Co. und in Singapur durch Deutsche Bank AG, Singapore Branch, verbreitet. In Japan wird dieser Bericht durch Deutsche Securities Limited, Tokyo Branch, genehmigt und/oder verbreitet. In Australien sollten Privatkunden eine Kopie der betreffenden Produktinformation (Product Disclosure Statement oder PDS) zu jeglichem in diesem Bericht erwähnten Finanzinstrument beziehen und dieses PDS berücksichtigen, bevor sie eine Anlageentscheidung treffen. Druck: HST Offsetdruck Schadt & Tetzlaff GbR, Dieburg Print: ISSN 1430-7421 / Internet: ISSN 1435-0734 / E-Mail: ISSN 1616-5640 Mittelfristige Wachstumschancen müssen gewahrt werden Der drohende Subventionswettlauf könnte in Zeiten der stärkeren internationalen Vernetzung und des intra-industriellen Handels der Zollerhöhungswettlauf von damals werden - mit ähnlichen Folgen für den Welthandel. Dass haushaltspolitische Restriktionen einem solchen Subventionswettlauf gewisse Grenzen setzen, nimmt dem nicht die Brisanz. Denn je mehr gegen den Geist des Freihandels verstoßen wird, desto eher ist mit einer Eskalation protektionisti- scher Tendenzen durch Retorsionsmaßnahmen bspw. in den Schwellenländern zu rechnen. So kam eine Studie des Peterson Institute for International Economics zu dem Schluss, dass ein von der „Buy American“-Klausel verursachter Anstieg der Arbeitsplätze um 1.000 in einem Jobverlust von bis zu 65.000 durch Exportein- brüche infolge von Vergeltungsmaßnahmen resultieren kann. 37 Auch die Gefahren durch weitere nicht-tarifäre Hemmnisse, wie verschärf- te Umweltbestimmungen und stärkere Beschränkungen der Kapital- flüsse und der Migration, dürfen nicht unterschätzt werden. Damit droht eine Protektionsmusspirale, die die weltwirtschaftliche Erholung wenn nicht ersticken, so doch zumindest verzögern kann. Die Ironie der Geschichte bringt es mit sich, dass man in der Geld- und Fiskalpolitik die richtigen Lehren aus der Großen Depression gezogen hat, dadurch nun jedoch neue Risiken in Form handels- verzerrender Maßnahmen entstehen. Als generelle Einsicht gilt heu- te wie damals: Die Politik darf mittelfristige Wachstumschancen nicht für kurzfristige Schutzinteressen aufgeben. Offene Märkte und freien Handel zu sichern, ist folglich die nächste wichtige Aufgabe für eine global koordinierte Krisenbewältigung. Neben der zweifellos wichtigen Konzentration auf Maßnahmen, die ausländische Konkur- renten direkt benachteiligen (Zölle) ist dabei ein verstärkter Fokus auf Maßnahmen zu legen, die heimische Unternehmen direkt be- günstigen (Subventionen). Tim Sprissler (+49 69 910-31891, tim.sprissler@db.com) ___________________ 37 Hufbauer, G. und J. Schott (2009). a.a.O.
1.0.10