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17. Oktober 2011
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Die Weltwirtschaftskrise hat das wirtschaftliche Wachstumspotenzial in vielen Industrieländern für die nächsten Jahre deutlich geschwächt. Auch neue regulatorische Anforderungen in der Finanzbranche dürften es weiter beeinträchtigen. Daher sind insbesondere in den großen Industrieländern wirtschaftspolitische Maßnahmen zur Stimulierung des wirtschaftlichen Wachstums im Zuge struktureller Reformen in Ergänzung zu makroökonomischen Maßnahmen vordringlich geworden. Dies gilt auch in Zeiten, in denen die Spielräume für finanzpolitisches Handeln kleiner geworden sind. Gerade in Konsolidierungsphasen sind strukturelle Reformen eine Voraussetzung für nachhaltigen Erfolg. [mehr]
Auf der Suche nach Wachstum Themen international Aktuelle Themen 528 Autor Klaus Deutsch +49 30 3407-3682 klaus.deutsch@db.com Editor Bernhard Speyer Publikationsassistenz Judith Runge Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland Internet: www.dbresearch.de E-Mail: marketing.dbr@db.com Fax: +49 69 910-31877 DB Research Management Thomas Mayer Die Schwächung des Wachstumspotenzials durch die große Krise lässt eine explizite Wachstumspolitik vor allem in Japan, der EU und den USA vordringlich werden. Bei richtiger Gestaltung trägt dies zur Hau s- haltskonsolidierung und zum weltwirtschaftlichen Gleichgewicht bei. Das Potenzial für wachstumsförderl iche Reformen ist auch in Zeiten der Konsolidierung und eingeschränkter Möglichkeiten der Geldpolitik vorhanden. Einige Reformen stützen die Konsolidierung, einige erfordern expliz i- te Prioritätensetzung, und die meisten sind mittelfristig positiv. Um die g egenwärt i- ge Misere zu überstehen , sind abgestimmte internationale, europäische und nat i- onale Reformpakete vordringlich. In der Summe könnte der Impuls dann spürbar werden und der Konsolidierung zum Erfolg verhelfen. International sind bislang die größten C hancen in der Handels - und Klimapolitik vertan worden. Es gilt, die Doha - Runde abzuschließen, signif i- kante Freihandelsabkommen voranzutreiben und die internationale Klimadiplom a- tie richtig aufzustellen. Auch die Öffnung für Direktinvestitionen bietet Poten zial. Darüber hinaus böte sich die Chance, auch in der G20 die Wachstum s- agenda in ein Arbeitsprogramm für Privatisierung, die bessere Regulierung von Produktmärkten und die Öffnung der Beschaffungsmärkte umzuwandeln. In der Europäischen Union werden auf d er Ebene der Gemeinschaft s- politik Weichen zu stellen sein. Dies gilt vorrangig für den Ausbau und die Durchsetzung des Binnenmarkts, eine wachstumsförderliche Gestaltung des EU - Haushalts und die Verbesserung des Umfelds für Unternehmen generell. Der Löwena nteil der Wachstumsförderung dürfte im Zuge nationaler Strukturreformen zu bewältigen sein. Hier variieren die Erfordernisse: In Europa stehen noch in vielen Ländern durchgreifende Reformen am Arbeitsmarkt und in den sozialen Sicherungssystemen an, um das Arbeitskräftepotenzial besser zu nutzen. Höhere Bildungsinvestitionen und Reformen sind in sehr vielen Ländern erforderlich. Einige südeuropäische Länder sollten zudem Staatsbeteiligungen privatisieren. In den USA sind neben einigen Strukturreformen mit fiskalischer Div i- dende vor allem Korrekturen im Gesundheitswesen und deutlich h ö- here öffentliche Investitionen erforderlich. Größere Korrekturen im Ste u- ersystem und die Entwicklung einer konsistenten Klimapolitik gehör en ebenfalls auf die Agenda, sind aber zumindest kurzfristig politisch blockiert. Japan sollte sich um die Öffnung für Direktinvestitionen , die Integration des dualen Arbeitsmarkts, die Steigerung der Produktivität in Dienstleistungen und im Mittelstand, die Förderung der erneuerbaren Energien und die Reform des Steuersystems kümmern. 17. Oktober 2011 Auf der Suche nach Wachstum Aktuelle Themen 528 2 17. Oktober 2011 Auf der Suche nach Wachstum 17. Oktober 2011 3 Der Autor bedankt sich bei Maximilian Bracke für die exzellente Forschungs - assi s tenz. Konsolidieren und wachsen: Geht das überhaupt? Die Wirtschafts- und Finanzkrise hat das Wachstumspotenzial in zahlreichen Krisenländern geschwächt. Noch ist nicht klar, wie rasch die Abschwächung des dauerhaften Wachstumstempos angesichts fortbestehender Verwerfung überwunden werden kann. Zugleich sind die Spielräume für eine stimulierende Finanz- und Geldpolitik in vielen Staaten bereits sehr eng geworden. Zweifel an der Wirksam- keit einer konjunkturell motivierten Geld- und Fiskalpolitik oder man- gelnde politische Unterstützung für solche Maßnahmen stellen in vielen Ländern bereits heute politische Grenzen des Handels dar. Eine Stärkung der Wachstumskräfte durch angebotsseitige struktu- relle Reformen ist dafür in nahezu allen Industrieländern erforder- lich. 1 In diesem Beitrag gehen wir der Frage nach, was eigentlich der Stand der Diskussion auf der Suche nach möglichen wachstumsför- derlichen Reformen ist. Dabei wird besonderes Augenmerk auf die- jenigen Felder gelegt, die keine erheblichen zusätzlichen finanziel- len Ressourcen in Anspruch nehmen würden, sondern vor allem durch rechtliche Rahmenregelungen bzw. ökonomische Anreize Wirkungen entfalten könnten. Die Schwächen im wirtschaftlichen Wachstum, gemessen am Pro- Kopf-Einkommen, unterscheiden sich innerhalb der traditionellen Industrieländer erheblich. 2 In Japan und Kanada wird ein hoher Ar- beitseinsatz pro Kopf von einer schwachen Produktivität begleitet. In Deutschland, Frankreich und Spanien liegen die Dinge umgekehrt. Das Vereinigte Königreich liegt im Schnitt, und die USA liegen jeweils über dem Schnitt. Dementsprechend sollten auch wirt- schaftspolitische Maßnahmen unterschiedliche Schwerpunkte auf- weisen. Etliche Strukturreformen zur Verbesserung der Wachstums- chancen können auch dazu beitragen, die weltwirtschaftlichen Un- gleichgewichte abzubauen und einen besser balancierten Pfad des Wachstums einzuschlagen. Die hohe Verschuldung der öffentlichen Haushalte in vielen Ländern erfordert eine nachhaltige Konsolidierungspolitik über viele Jahre hinweg 3 , die wiederum die finanziellen Spielräume für Wachstums- förderung begrenzt. In der Mehrzahl der Länder muss das Schwer- gewicht in der Konsolidierung auf die Dämpfung des allgemeinen Ausgabenanstiegs zum Teil durch die Senkung der dauerhaften Ausgaben v.a. für öffentliche Löhne und Transfers, die Verwaltungs- tätigkeit selbst und die Leistungszusagen in den sozialen Siche- rungssystemen gesetzt werden. Ausgabenseitig bieten zudem Sub- ventionskürzungen in vielen Ländern ohnehin noch viel Spielraum: In den USA betrifft dies den Wohnungsbau, die Landwirtschaft und Energieunternehmen, in Japan vor allem die Landwirtschaft, in Eu- ropa vorrangig die Landwirtschaft und die Energiebranche. Wachs- tumsförderliche Ausgaben vor allem für Bildung und öffentliche Inf- rastruktur sollten bei anstehenden Kürzungen dagegen verschont werden. 4 In einzelnen Ländern sind jedoch auch deutliche Verbesserungen der Steuereinnahmen notwendig, die in den meisten Ländern durch eine stärkere Progression, eine bessere Balance von direkten und 1 IWF (2011). 2 OECD (2011, 2010). 3 Becker und von Rotberg (2011), Reinhart und Rogoff (2011, 2009). 4 Becker et al. (2008). - 8 - 6 - 4 - 2 0 2 4 6 00 02 04 06 08 10 JP GB USA Quelle: IWF In % Wachstum des realen BIP 1 - 6 - 4 - 2 0 2 4 6 00 02 04 06 08 10 FR DE IT ES In % Quelle: IWF Wachstum des realen BIP 2 - 14 - 12 - 10 - 8 - 6 - 4 - 2 0 2 4 00 02 04 06 08 10 JP GB USA Haushaltsdefizit In % des BIP Quelle: IWF 3 Aktuelle Themen 528 4 17. Oktober 2011 Abschluss der Doha - Runde könnte halben Punkt zum Wachstum beisteuern indirekten Steuern, eine nennenswerte Besteuerung von Vermögen aus Immobilien und Kapitaleinkünften und durch den Abbau von Subventionstatbeständen im Steuersystem herbeigeführt werden sollten. Offenkundig sind auch Probleme des Steuervollzugs in Län- dern wie Griechenland. Eine breitere Steuerbasis ist darüber hinaus in vielen Ländern vordringlich, nicht zuletzt in den USA. Zudem sind in einzelnen Ländern noch erhebliche finanz- und wirtschaftspoliti- sche Vorteile im Zuge einer Veräußerung von staatlichem Eigentum zu erwirtschaften; dies gilt insbesondere für Griechenland, Portugal und Frankreich. Es gibt zudem eine Vielzahl von wachstumsförderlichen Strukturre- formen, die zugleich einen Beitrag zur Konsolidierung der öffentli- chen Finanzen leisten. Dazu zählen nicht nur der Abbau von Subventionen für Unternehmen, Landwirte, den Energieverbrauch oder andere wirtschaftliche Gruppen in Form von Transferzahlungen oder Steuersubventionen. Vielmehr sollten in vielen südeuropäi- schen Ländern auch die Fehlanreize für Frühverrentung oder für die Arbeitsaufnahme in den sozialen Sicherungs- und Steuersystemen abgebaut werden. Auch Effizienzverbesserungen in den Gesundheitsystemen oder der öffentlichen Verwaltung ganz generell sind angezeigt. Einige Industrieländer, vor allem solche mit IWF-Programmen, ha- ben bereits nationale Strukturreformen eingeleitet. Gleichwohl gibt es auf internationaler, europäischer und nationaler Ebene unerledig- te Hausaufgaben zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung, die in der nächsten Zeit angegangen werden sollten. Im folgenden erinnern wir an einige Politikoptionen, die in Jahren des Booms hintangestellt worden waren. Internationale Dimension Handelspolitik: Chancen für offenere Märkte nutzen In der internationalen Wirtschaftspolitik sind die Spielräume für die Förderung der Wachstumskräfte in den letzten Jahren sträflich ver- nachlässigt worden. Statt eine gezielte Liberalisierung der Märkte für landwirtschaftliche Produkte, Waren und Dienstleistungen voran- zutreiben, haben die großen Handelsnationen seit Ausbruch der Wirtschaftskrise zahlreiche Interventionen in den freien Handel un- ternommen. 5 Ein rascher Abschluss der Doha-Runde könnte erheb- liche Impulse für das Wachstum des Welthandels und der Einkom- men in Höhe von bis zu gut einem halben Prozent des BIP in den Industrieländern auslösen. Weitere Impulse könnten zukünftig auch von bilateralen und inter- regionalen Handelsabkommen ausgehen. Insbesondere die Europä- ische Union verhandelt mit zahlreichen Handelspartnern Freihan- delsabkommen, die mehr als die Hälfte des extra-regionalen Han- dels der EU erfassen. Im Zuge einer wechselseitigen Öffnung der Märkte dürften diese neue Chancen für die Exportwirtschaft sowie Wohlfahrts- und Wachstumseffekte durch höheren Wettbewerb und niedrigere Preise nach sich ziehen. In den USA sind die Freihan- delsabkommen mit Südkorea, Kolumbien und Panama noch immer nicht ratifiziert. Lediglich wenige multilaterale Gespräche zur Markt- öffnung sind auf dem Weg, v.a. die Trans-Pazifische Partnerschafts- initiative bzw. das EU-Kanada-Freihandelsabkommen. Japan wiede- rum könnte sowohl von dieser Initiative profitieren wie von Bemü- 5 Deutsch (2011) mit Referenzen, WTO (2011). 0 50 100 150 200 250 00 02 04 06 08 10 FR DE IT JP ES GB USA Quelle: IWF Verschuldungsquote In % des BIP 5 - 12 - 10 - 8 - 6 - 4 - 2 0 2 4 00 02 04 06 08 10 FR DE IT ES Haushaltsdefizit In % des BIP Quelle: IWF 4 Auf der Suche nach Wachstum 17. Oktober 2011 5 Freihandelsabkom men könnte n ebenfalls stimulieren Dienstleistungsmärkte bieten noch große Chancen Erholung der Direktinvestitionen noch auf dem Weg Noch dominieren öffnende Regelungen hungen um die Schaffung einer größeren Freihandelszone in Asien selbst, wie dies von China, Südkorea und Japan jüngst angestrebt worden ist. Auch etwaige Marktöffnungen Japans im Verhältnis zur EU könnten noch auf die Agenda kommen, falls die EU ein Abkom- men mit Japan aushandeln sollte. Wer meinen sollte, es gäbe inner- halb des Nordens wenig zu tun, der ist liegt schief – dies gilt sicher- lich für Zölle, aber nicht für Dienstleistungen und Regulierungsbarri- eren. Die größten unerschlossenen Potenziale liegen in der mittleren Frist in der Öffnung von Dienstleistungsmärkten, vor allem in den Trans- port-, Unternehmens- und Kommunikationsdienstleistungen. In all diesen Feldern gibt es teilweise innerhalb (z.B. Luftverkehr, Bahnen, Busse, Schiffverkehr, öffentliches Beschaffungswesen, die freien Berufe), aber vor allem außerhalb Nordamerikas und der EU noch erhebliche Marktzugangsbarrieren für Handel, Investitionen, die Erbringung vor Ort und die Mobilität von Arbeitskräften. Bislang ist in keinem der verfolgten Formate von Handelsverhandlungen ein prak- tikabler Ansatz für die wechselseitige Öffnung von Märkten gefun- den worden. Ob die Dienstleistungsgespräche in der Welthandels- organisation mit Erfolgsaussichten fortgeführt werden können, ist derzeit offen. In den bilateralen und plurilateralen Formaten ist man bislang nicht sehr weit gekommen. Dies gilt auch für hochrangige regulatorische Dialoge wie den Transatlantischen Wirtschaftsrat, Regulierungsdialoge zwischen der EU und Japan sowie China oder den bilateralen Aktivitäten der USA mit China. Bergsten beklagt zu Recht, dass dies insbesondere für den größten Dienstleistungsex- porteur der Welt, die USA, von besonderer Bedeutung für die Er- wirtschaftung von Exporterlösen ist. 6 Die großen Industrieländer sollten darüber hinaus prüfen, ob nicht sektorale und plurilaterale Pfade der Marktöffnung in großen Dienstleistungssektoren im Rah- men der WTO oder außerhalb auch ohne einen Abschluss der Do- ha-Runde weiterzuverfolgen wäre. Direktinvestitionen: Indirekte Hürden in einigen Ländern sub- stantiell Neben dem Welthandel kommt der realen Produktionsverflechtung eine wichtige Rolle in der Wiederbelebung der Wachstumskräfte auf internationaler Ebene zu. Die wechselseitige Erschließung von Ab- satzmärkten in großen Industrie- und Schwellenländern in technolo- gisch anspruchsvollen Branchen lebt von halbwegs offenen und am Wettbewerb orientierten Regelwerken. Die Erholung der Auslandsdirektinvestitionen von der Krise gelang bis Jahresende 2010 nur zum Teil. Die Zuflüsse lagen weltweit mit USD 1,24 Bill. noch 15% unter dem Vor-Krisen-Durchschnitt. Bis 2013 wird ein Anstieg der Volumina auf das Spitzenniveau von 2007 erwartet. Bereits heute fließt die Hälfte in Schwellenländer. Weitere USD 2 Bill. werden über andere Formen der internationalen Produk- tion (Outsourcing, Franchising, Lizenzvergabe und Managementver- träge) gestaltet. 11% der Investitionsvolumina werden von staatli- chen Firmen gesteuert. Die globale Investitionspolitik ist zwar noch immer geprägt durch eine Mehrzahl von öffnenden Maßnahmen und Übereinkommen, aber seit der Krise haben die Restriktionen an Gewicht gewonnen. Sektoral sind vor allem die Landwirtschaft und die Rohstoffe von wachsenden Barrieren betroffen. 7 6 Bergsten (2011). 7 UNCTAD (2011), WTO, OECD, UNCTAD (2011). Aktuelle Themen 528 6 17. Oktober 2011 Arbeitsprogramm der G20 könnte Signal setzen Rahmen für Klimapolitik fehlt noch Globaler Kohlenstoffmarkt noch weit entfernt Die größten Barrieren gegen Direktinvestitionen bestehen nach wie vor in den Schwellenländern, vor allem in Asien. Die Öffnung dieser Märkte geht nur schleppend voran. Die Öffnung für Direktinvestitio- nen bleibt auch in manchen Industrieländern weiterhin wichtig für die Belebung der Wirtschaft. Manche Länder verfügen noch über weitreichende Industriebeteiligungen und Besitztümer (Immobilien, marktgängige Infrastruktur) in öffentlicher Hand, zum Teil mit der bewussten Absicht, Direktinvestitionen aus dem Ausland nicht zuzu- lassen. Dies gilt in besonderem Maße für Russland. Aber auch Län- der wie Frankreich, Griechenland, Portugal und andere weisen ein hohes Maß an direkter staatlicher Aktivität in der Wirtschaft auf. Japan wird immer wieder ermahnt, technische Handels- und Investi- tionsbarrieren abzubauen. 8 Einige Länder haben in jüngster Zeit auch sicherheitspolitisch gestaltete Prüfverfahren eingeführt oder restriktiv angewandt. Zudem bestehen nach wie vor politische Sen- sibilitäten hinsichtlich des Engagements der Staatsfonds. 9 Die G20 könnte sich für ein Arbeitsprogramm zur Rückführung der krisenbedingten Interventionen und zur allgemeinen Öffnung der Märkte für ausländische Direktinvestitionen einsetzen und in diesem Zusammenhang die ganz großen Schwellenländer im G20-Kreis ermutigen, mit voranzugehen. Dies wäre auch mit erheblichen Vor- teilen für diese Länder sowie für die Anbieter aus den Industrielän- dern verbunden. Auch wenn kurzfristig die Perspektiven für ein stär- keres multilaterales Regelwerk für ausländische Direktinvestitionen im Rahmen der WTO oder der OECD nicht rosig sind, kann zumin- dest auf dem Weg der Marktöffnung einiges getan werden. Internationale Klimapolitik vor dem Durchbruch Auch in der internationalen Klimapolitik sind mit dem Gipfel von Kopenhagen und Cancún die Weichenstellungen für die globale Bepreisung und Deckelung von Treibhausgasemissionen nur in allerersten Ansätzen und mit geringem Verbindlichkeitsgrad geregelt worden. 10 Es ist offenkundig, dass die mehrere Jahrzehnte andau- ernde Transformation der Industrieländer zu niedrigemittierenden Ökonomien am besten in einem klaren politischen und rechtlichen Rahmen gedeihen sollte, in dem die erforderlichen Investitionen in die Energiewirtschaft, den Verkehrssektor und den Wohnungsbau getätigt werden können. Das bisherige Muster einer weitgehend ausgearbeiteten Klimastra- tegie der EU und eines Flickenteppichs an Sektorpolitiken in den USA bleibt weit hinter den Möglichkeiten zurück. Die sich abzeich- nende Kehrtwende in der japanischen Energiepolitik bietet hier je- doch Chancen. Angesichts der Reformblockaden in der US-Klima- und Energiepoli- tik ist vorerst nicht mit der Etablierung eines landesweiten Emissi- onshandelssystems in allen wichtigen Industrieländern und mit ihrer nachfolgenden Verknüpfung zu rechnen. Damit steht auch ein ech- ter globaler Markt für Emissionen noch in den Sternen. Zudem steht die alternativ umweltgerechte Bepreisung von Treibhausgasemissi- onen durch Pigou-Steuern nicht auf der Tagesordnung der US- Politik. Das reale Aufkommen der Kraftstoffsteuer ist rückläufig und viel zu niedrig. Die regionalen Emissionshandelssysteme erfassen nur Bruchteile der Emissionen. Die fossile Energiegewinnung wird subventioniert, und die Förderung der erneuerbaren Energien ist noch sehr gering. 8 OECD (2011). 9 Siehe Kern (2009) zum Thema. 10 Siehe Koch-Weser (2010) zu Cancún. Auf der Suche nach Wachstum 17. Oktober 2011 7 EU Em issionshan del führend Unternehmerisches Umfeld verbessern Bislang befindet sich allein die EU auf dem Pfad, im Laufe der kommenden Periode des EU-ETS ab 2013 substantielle Einnahmen im Rahmen des Emissionshandels zu erzielen. Auch gibt es in Eu- ropa die höchsten Steuersätze auf den Energieverbrauch. Zudem haben sich die Mitgliedstaaten auf Reduzierungsziele auch außer- halb des ETS verpflichtet, um bis 2020 die Reduzierung der Emissi- onen um 20% gegenüber 1990 erreichen zu können. Dagegen sind noch immer hohe explizite oder implizite Subventionen für fossile Energieträger und die Kernkraft vorzufinden, die in freundlicher Formulierung als „historisch gewachsen“ zu bezeichnen sind, aber in keiner Weise systematisch die vollen sozialen und ökologischen Kosten reflektieren. Europäische Dimension Auch in der europäischen Integration sind bei weitem nicht alle mög- lichen Pfade auf dem Weg zur Stärkung der Wachstumskräfte durch die gemeinschaftliche Politik kraftvoll beschritten worden. So beton- te der Europäische Rat auf seiner Tagung im Juni, dass die zuge- sagten Reformen am Arbeitsmarkt, zur Energieeffizienz, zu For- schung und Entwicklung hinter den Selbstverpflichtungen hinterher- hinkten. Zwar werden mit der EU 2020-Strategie 11 bereits einige Akzente gesetzt, von denen einige durch den Euro-Plus-Pakt noch- mals besonders hervorgehoben worden sind. Aber das genaue Zu- sammenspiel aus nationalen Reformprogrammen und EU-weiten Maßnahmen ist selbst für Eingeweihte schwer nachzuvollziehen. Gleichwohl sind auf der Ebene der Gemeinschaftspolitik einige wichtige Weichenstellungen notwendig, um mittelfristig das Arbeits- angebot in der EU besser mobilisieren, die Arbeitsproduktivität er- höhen und die Investitionstätigkeit anregen zu können. Denn zu Recht hält die Kommission es nur dann für möglich, ein „verlorenes Jahrzehnt“ zu vermeiden, wenn 2011/2012 die Weichen nicht nur auf Haushaltskonsolidierung und europäisches Management der Schuldenkrise gelegt wird, sondern gleichzeitig auf nationaler wie EU-Ebene wichtige Weichen in Richtung Wachstum gestellt werden. Stärkung des Binnenmarkts Königsweg Angesichts wachsender Spannungen in einem seit 2005 deutlich heterogeneren Binnenmarkt sollte der Ausbau und die Umsetzung des Binnenmarkts in für die zukünftige Wertschöpfung wichtige Fel- der mit Vorrang betrieben werden. 12 Bislang sind in den Branchen des öffentlichen Beschaffungswesens, der Rüstung und der Ener- giewirtschaft noch erhebliche Potenziale zu realisieren. Gleiches gilt für die Dienstleistungsrichtlinie, die zwar bald umgesetzt sein wird, deren Wirkung und Reichweite aber überprüft werden sollte. Die Stärkung des unternehmerischen Umfelds durch bessere rechtliche Rahmenbedingungen etwa für Neugründungen, Verwaltungsauf- wendungen generell, Patentangelegenheiten (das Gemein- schaftspatent!) oder steuerliche Rahmenbedingungen (die Gemein- same Konsolidierte Körperschaftsteuerbemessungsgrundlage!) harren noch immer der Verabschiedung durch die Mitgliedstaaten. Auch an dem eklatanten Mangel an Risikokapital außerhalb des Vereinigten Königreichs hat sich im letzten Jahrzehnt wenig geän- dert, obwohl dies auch nach Sicht der Kommission erhebliche Im- pulse für Neugründungen und Innovationsfinanzierungen auslösen 11 Europäische Kommission (2010, 2011). 12 Monti (2010). Ziele de r Strategie "Europa 2020"* Ziele EU 2020 EU - Kernziele Schätzung für die EU Beschäfti - gungsquote (in %) 75% 73,70 - 74% FuE in % des BIP 3% 2,65 - 2,72% THG - Verringerung** - 20% - 20% Erneuerbare Energien 20% 20% Energie - effizienz*** Anstieg um 20% (368 Mio t RÖE) 206,9 Mio t RÖE Schul - abbrecher - quote in % 10% 10,30 - 10,50% Hochschul - absolventen in % 40% 37,50 - 38,0% Aus - grenzung**** 20 Mio. k. a. * Gemäß den im Apr. 2011 in den nationalen Reform - programmen (NRP) der Mitgliedstaaten festgelegten Ziele ** Verringerung des CO 2 - Ausstoßes im Nicht - ETS - Sektor *** Verringerung des Energieverbrauchs in Mio. t RÖE **** Senkung des Anteils der von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohter Bevölkerung in Personen Quelle: Europäische Kommission 6 Aktuelle Themen 528 8 17. Oktober 2011 EU 2020 auf Wachstum ausrichten Arbeit aktiviere n würde. Einiges bleibt auch noch zu tun, um die Mobilität von Ar- beitskräften im Binnenmarkt zu erhöhen, die bislang durch komple- xe steuerliche und sozialrechtliche Rahmenbedingungen noch arg erschwert wird. Immerhin bietet die Mobilität von Arbeitskräften in- nerhalb Europas bereits heute einen willkommenen Puffer zur Stabi- lisierung des Lebensstandards in einigen krisengeschüttelten Öko- nomien. 13 Auch sollte die Ausrichtung des EU-Budgets an der Wachstumsför- derung wo möglich gestärkt werden. 14 Die Verhandlungen über den Europäischen Finanzrahmen 2014-2020 bieten hierzu eine Gele- genheit. Insbesondere in den beiden größten Ausgabenkategorien für nachhaltiges Wachstum und natürliche Ressourcen, auf die nach Kommissionsvorschlag rund 85% der Haushaltsmittel in der nächs- ten Periode entfallen sollen, bestehen Chancen. Der Anteil der landwirtschaftlichen Subventionen soll sinken, während die Ausga- ben für nachhaltiges Wachstum gesteigert werden sollen. Überhaupt sollen die Ausgaben stärker an der EU 2020-Strategie ausgerichtet werden. Dies wäre v.a. für die FuE-Ausgaben, die Strukturpolitik, den grenzüberschreitenden Netzausbau in Verkehr und Elektrizität sowie die beschäftigungsfördernden Maßnahmen von Bedeutung. Trüblich stimmt jedoch, dass bereits in der laufenden Periode oft- mals die Infrastruktur- und Beschäftigungsmaßnahmen gerade in den Ländern nicht getätigt werden konnten, in denen ein Impuls besonders vordringlich gewesen wäre, wie in Griechenland, was u.a. an fehlenden Verwaltungsvoraussetzungen und finanziellen Engpässen in der Kofinanzierung liegt. Generell sollte jedoch der Arbeitsauftrag des Rats an die Kommission zur Neuausrichtung vorhandener EU-Mittel an wachstums- und beschäftigungspolitisch wirksamen Fördermaßnahmen rasch erfüllt und umgesetzt werden. Auch die EU 2020-Strategie kann auf dieses Potenzial abgeklopft werden. Unter den sieben „Leitinitiativen“ der EU 2020-Strategie muss besonderes Augenmerk auf die Schaffung der Innovationsuni- on und die Koordination von FuE-Politiken, auf den Binnenmarkt, insbesondere für Energie und digitale Dienstleistungen, den Rechts- rahmen für die IKT-Branche sowie auf horizontale Maßnahmen zur Verbesserung des unternehmerischen Umfelds (Verwaltungsverein- fachung für KMUs, Markteintrittserleichterungen für Unternehmen) gelegt werden. Zudem sollten die Zügel im Bereich der Beihilfenpolitik und der Öffnung der Beschaffungsmärkte wieder angezogen werden, um für Impulse zu sorgen. Nationale Strukturreformen Obgleich es manch einem Beobachter so vorkommen mag, begin- nen die Industrieländer im Feld der strukturellen Reformen zur Er- höhung des Wachstumstempos nicht bei Null. Allerdings wurden im Schnitt eher Maßnahmen zur Produktivitätssteigerung als zur Akti- vierung des Arbeitseinsatzes in den Volkswirtschaften ergriffen 15 ; Defizite sind vor allem noch bei der Kündigungsschutzgesetz- gebung, den Lohnfindungsprozessen, den passiven Lohnersatzleis- tungen bei Arbeitslosigkeit, den Wohnungsbaumaßnahmen und im 13 Siehe Bräuninger und Majowski (2011). 14 Siehe Heinen (2011) zur Diskussion und Europäische Kommission (2011b) zu den Vorschlägen für die nächste Periode 2014-2020. 15 Die OECD sieht vor allem Fortschritte in der Förderung der Innovationstätigkeit, den Effizienzsteigerungen im öffentlichen Sektor, der steuerlichen Entlastung des Faktors Arbeit, der aktiven Arbeitsmarktpolitik und der Reform der Rentensyste- men, siehe OECD (2010), S. 73-75. Europäischer Finanzrahmen 2014 - 20* Titel Anteil 07 - 13 Anteil 14 - 20 Intelligentes und integr. Wachstum 44,03% 47,89% Nachhaltiges Wach s- tum 43,05% 37,36% Sicherheit und Union s- bürgerschaft 1,19% 1,81% Globales Europa 5,80% 6,83% Verwaltung 5.83% 6,11% Kompensation 0,09% - Gesamt 100% 100% Gesamt in Mrd. EUR 862 1025 *Kommissionsvorschlag Quelle: Europäische Kommission 7 Auf der Suche nach Wachstum 17. Oktober 2011 9 Konsolidierung wird überall schwer Gefahren für Wachstum erkennbar Gesundheitswesen festzustellen. Nach Einschätzung der OECD bleibt in den meisten Ländern noch viel zu tun. Die Konsolidierungsanforderungen sind allein bereits erheblich. So haben Szenarioberechnungen 16 ergeben, dass insbesondere die Vereinigten Staaten, das Vereinigte Königreich, Spanien und die drei Euro-Staaten mit IWF-Programmen noch besonders weite We- ge in der Haushaltskonsolidierung vom Primärdefizit in 2011 hin zu dauerhaft erforderlichen Primärüberschüssen aufweisen; Lücken zwischen fünf und 15% des BIP stellen enorme Herausforderungen an die staatliche Finanz- und Wirtschaftspolitik. Deutschland, Frank- reich, Italien und Japan können sich ebenfalls nicht zurücklehnen. Dies gilt umso mehr, je höher die Ziellatte gehängt wird (Stabilisie- rung der Schuldenquote auf heutigem Niveau, Rückkehr auf Vorkri- senniveau oder sogar ein Erreichen von als sicher geltenden Ver- schuldungsniveaus von 60% und weniger). Zwar müssen solche langfristigen Konsolidierungsprozesse nicht notwendigerweise mit einem sinkenden Wachstumspotenzial ein- hergehen, aber die Gefahr ist dennoch vorhanden. Es hängt jeden- falls sehr von nationalen Profilen ab, ob positive Vertrauenseffekte negative kurzfristige keynesianische Effekte übertreffen können. Entscheidend sind die mittelfristigen Wachstumserwartungen in einer Konsolidierungsepisode, und diese hängen wiederum von der gesamten Wirtschafts- und Finanzpolitik und dem Lohnsetzungs- verhalten eines Landes ab. Die Krise selbst hat zudem das Potenzial geschwächt. Zumindest dürfte die Arbeitslosigkeit in den allermeisten Ländern viele Jahre über dem Ausgangsniveau vor der Krise 2007 liegen und das Wachstum bremsen. Negative Wanderungssalden können in einzel- nen Ländern wie Spanien oder Irland dämpfend hinzukommen. Auch dürften erhöhte Kapitalkosten ebenfalls schwächend wirken. Offen ist zudem, ob die Fortschritte etwa bei den Bildungs- und In- novationsinvestitionen in den letzten Jahren auch in den nächsten, wesentlich härteren Jahren, aufrechterhalten und gar vertieft werden können. Hinzu kommen die Auswirkungen der gesamten neuen Regulierun- gen für die Bank- und Finanzbranche auf das Wachstumspotenzial. Es steht zu befürchten, dass die wesentlich strengeren Kapital- und Liquiditätsvorschriften und zahlreiche weitere Regulierungsbaustei- ne (Abgaben, Steuern auf Finanztransaktionen, Standardisierung des Derivategeschäfts usw.) in der Summe zumindest mittelfristig das „de-leveraging“ im Finanzsystem noch vertiefen und die Finan- zierungskonditionen für die Realwirtschaft (Unternehmen und Haus- halte) und die Staaten deutlich erschweren werden. Dies könnte die Industrieländer über mehrere Jahre jeweils einen guten halben Punkt Wachstum des realen BIP pro Jahr kosten – eine Größenord- nung, die in etwa dem kumulativen Effekt gut durchgeführter, um- fassender Strukturreformen entsprechen könnte. 17 Die OECD liegt sicher richtig mit der Einschätzung, dass angesichts der hohen Arbeitslosigkeit in den meisten Ländern des Nordens der Schwerpunkt zunächst auf kurzfristig beschäftigungswirksamen 16 Becker und von Rotberg (2011). 17 Über diese Frage gibt es mittlerweile einen erheblichen Streit. Zu den entspre- chenden Positionierungen siehe z.B. IIF (2011), FSB/BCBS (2010) und McKinsey (2011). Kernpunkt der Differenzen ist die Frage, ob die Kapitalmärkte eine preis- werte Finanzierung von Eigen- und Fremdkapital von Finanzinstituten ermögli- chen, oder nicht. 0 2 4 6 8 10 12 00 02 04 06 08 10 12 JP GB USA In % Quelle: OECD Arbeitslosenquote 8 Aktuelle Themen 528 10 17. Oktober 2011 Maßnahmen liegen sollte, die durch langfristig ansetzende Maß- nahmen sukzessive ergänzt werden sollten. Arbeitsmarktpolitik in Krisenzeiten Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen sollten vor allem in den Ländern mit hoher Arbeitslosigkeit bevorzugt verfolgt werden. In Südeuropa sollten beschäftigungsfreundliche Reformen an der kollektiven Lohnfindung, eine Stärkung der Rechte von „Outsidern“ durch Ände- rungen an den Kündigungs- und Einstellungsregelungen und geziel- te Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik für Jugendliche und Ältere im Vordergrund stehen. Auch könnten diese Länder durch eine Flexibilisierung der Arbeitsorganisation durch individuelle Ar- beitszeitkonten, betriebliche oder kollektive Regelungen zu Über- stunden oder Teilzeitarrangements wie etwa in Deutschland mittel- fristig profitieren. Auch wäre die stärkere Nutzung von Zeitarbeit zu prüfen. Dies gelingt insbesondere dann gut, wenn sich die Sozial- partner in einen Dialog zu pragmatischen Lösungen wagen und entsprechende Erfolge auch gemeinsam bewerben. Ergänzende Maßnahmen in der sozialen Sicherung solcher flexibleren Beschäf- tigungsverhältnisse könnten hilfreich hinzukommen. Das dänische Beispiel ist hierfür lehrreich. Insbesondere in den drei Euro- Krisenländern und in Spanien droht ansonsten dauerhaft hohe Ar- beitslosigkeit mit großen gesamtwirtschaftlichen und fiskalischen Kosten. Italien, Spanien, Belgien und Frankreich bräuchten eben- falls höhere Flexibilität in der Lohnfindung, um den Weg für beschäf- tigungsorientierte Lohnabschlüsse zu ebnen. Generell haben etwa Italien, Belgien, Griechenland und Frankreich noch einigen Spielraum, um die Erwerbsquoten zu erhöhen. Italien liegt nahezu 20 Prozentpunkte unter dem dänischen Niveau, Frank- reich immer noch zehn Punkte. Dies ist nicht unmöglich: Spanien, Deutschland, Österreich, alle skandinavische Staaten, Japan, Aust- ralien und Neuseeland hatten in den Jahren vor der Krise erhebliche Fortschritte zu verzeichnen. Allmähliche Entlastungen des Faktors Arbeit wären hilfreich; ebenso sind in einer Reihe von Staaten ge- zielte Trainings- und Fortbildungsprogramme zur Beschäftigungs- förderung von Jugendlichen und anderen Risikogruppen angezeigt; auch Verbesserungen in der Effizienz der Arbeitsvermittlung sind empfehlenswert. In einigen Ländern sollten zudem die Gestaltungs- parameter der Arbeitslosenversicherung an die Lage angepasst werden. Dort, wo anfangs die Zugangskriterien und Leistungen aus- geweitet wurden, ist allmählich wieder auf die Anreizeffekte zu ach- ten. Auch in den USA dürften Stützungs- und Fördermaßnahmen noch längere Zeit vonnöten sein, um eine Verkrustung von Arbeitsmärk- ten durch einen dauerhaften Anstieg der Zahl der Langzeitarbeitslo- sen abzumildern und eine Trendverschlechterung der Arbeitspro- duktivität nach dem zyklisch bedingten, starken Anstieg zu vermei- den. Dies könnte jedoch geschehen, falls viele Erwerbsfähige durch zu lange Arbeitslosigkeit an Fähigkeiten verlieren sollten. Angesichts des überdurchschnittlichen Anstiegs der Arbeitslosigkeit, der schwa- chen passiven und aktiven Sicherungssysteme und der leichten Rückgänge bei der an sich überdurchschnittlichen Erwerbsquote von 2005 bis 2009 bleiben konjunkturstimulierende und arbeits- marktpolitische Maßnahmen in den USA weiterhin vordringlich. Da- zu zählen auch die zielgerichteten steuerlichen Begünstigungen von Niedrigqualifizierten und Verlängerungen der Bezugsdauer von Ar- beitslosengeld, die erst bei deutlicher Besserung der Arbeitsmarkt- lage zurückgenommen werden sollten. Noch viel größere Erfolge - 2 - 1 0 1 2 3 4 00 02 04 06 08 10 DE IT FR ES Erwerbsbeteiligung In % gg. Vj. Quelle: OECD 10 - 2 - 1 0 1 2 3 4 00 02 04 06 08 10 JP GB USA Erwerbsbeteiligung in % gg. Vj. Quelle: OECD 11 0 5 10 15 20 25 00 02 04 06 08 10 12 FR DE IT ES In % Quelle: OECD Arbeitslosenquote 9 Auf der Suche nach Wachstum 17. Oktober 2011 11 Nach Angaben der Europäischen Kommission könnten die staatlichen Ausgaben für die Alterssicherung im Eurogebiet bis 206 0 von 11% des BIP in 2008 auf 13,8% steigen. Die kritische Phase stärkster demografischer Belastung tritt in den meisten Ländern zwischen 2025 und 2040 auf. V.a. auf Griechenland und Spanien kommen aber auch schon in der laufenden Dekade Probleme zu. Vers chiedene Länder haben indes in jüngerer Zeit substanzielle Rentenreformen auf die Schiene gesetzt. Dazu gehören Griechenland und Spanien. Statt der bislang erwarteten Verdopplung der Quote der staatlichen Alterssicherungsausgaben auf rd. 24% bzw. 15% des B IP in 2060 könnte der Anstieg der Ausgaben geringer ausfallen. Das erfordert freilich konsequente Umsetzung der beschlossenen Reformen. Durch eine Anhebung des tatsächlichen Rentenalters in der Eurozone bis 2030 um 1,5 Jahre und danach bis 2050 um weitere 6 Monate könnte die Rentenquote sogar weitgehend stabilisiert werden. Quelle: Bräuninger (2011) könnten aus einer Restrukturierung des US-Steuersystems entste- hen, mit der die effektive steuerliche Belastung des Faktors Arbeit reduziert und die direkte Belastung stärker auf die Faktoren Grund- vermögen und Verschmutzung (Treibhausgasemissionen) bzw. Energieverbrauch gelegt wird und eine nationale Mehrwertsteuer mit moderatem Satz eingeführt wird. Soziale Sicherungssysteme reformieren Des Weiteren sollten Strukturreformen in den verschiedenen Fel- dern der sozialen Sicherung vorangetrieben werden. Zwar sind in den letzten Jahren einige Schritte unternommen worden, gerade in den Rentensystemen Frühverrentungsanreize abzubauen, aktuarisch adäquate Systeme einzuführen, das Renteneintrittsalter anzuheben oder teilkapitalgedeckte Systeme ersetzend oder ergän- zend aufzubauen. Im Bereich der Gesundheitssysteme stehen durchgreifende kostensenkende, effizienzorientierte Reformen in der großen Mehrzahl der Länder noch aus. Die OECD beziffert das durchschnittliche Einsparpotenzial auf 2% des BIP, in einzelnen Ländern wie den USA ist es nachweislich deutlich höher. Zugleich sind Fragen der Finanzierungsreform kollektiver Sicherungssysteme zuletzt wieder in den Hintergrund gedrängt worden. Gerade im Hin- blick auf die Mobilisierung von Beschäftigung spielt jedoch die effek- tive Grenzsteuerbelastung niedrig und mittel qualifizierter Beschäf- tigter durch die kombinierte Wirkung der Steuer- und Abgabenbelas- tung des Faktors Arbeit und des Transfersentzugs eine wichtige Rolle. Grundsätzliche Finanzierungsreformen solcher System mit dem Ziel, diese Belastung zu senken, und die Einnahmen stärker aus einer veränderten Steuerbasis (Vermögen, Verschmutzung) zu generieren, sind noch nicht weit genug vorangetrieben werden. Grünes Wachstum vorantreiben Trotz der großen politischen Emphase, die insbesondere während der Ausgestaltung der Konjunkturpakete im Kampf gegen die Re- zession 2009 von Amerika bis China auf „grünes Wachstum“ gelegt worden ist, bestehen nach wie vor erhebliche konzeptionelle und politische Defizite in der Entwicklung einer konsistenten Strategie, die zur Erreichung der selbstgesetzten Emissionsminderungsziele der Industrieländer von rund 80% bis 2050 (zu 1990) erforderlich ist. Es gibt eine Vielzahl offizieller und inoffizieller Transformationsstudi- en und -szenarien, die den Weg dorthin abstrakt beschreiben und berechnen. 18 Im Kern geht es darum, durch die Bepreisung von negativen ökologischen Effekten durch Steuern oder Emissionshan- delssysteme die Märkte zum Umsteuern zu bewegen. Ergänzend kommen typischerweise Leitlinien für die Förderung von Technolo- gien, insbesondere erneuerbare Energien, und ein anspruchsvolles Programm zur Steigerung der Energieeffizienz von Produkten, Fahrzeugen und Gebäuden hinzu. In vielen Technologiefeldern kommen sowohl staatlichen Infrastrukturinvestitionen wie adäquaten Regulierungen eine wichtige Rolle zu, das trifft z.B. auf den Aufbau einer modernen Elektrizitätsnetzinfrastruktur oder die Kohlenstoffab- scheidung zu. Zudem lassen sich zwar Neuinvestitionsvolumina – und damit Im- pulse für die Wertschöpfung – schätzen, aber vorzeitige Entwertun- gen des klimapolitisch veralteten Kapitalstocks gehen kaum in die Überlegungen und Berechnungen ein. Ebenfalls schwierig ist die 18 Beispielhaft genannt seien der Stern-Bericht (Stern 2006), European Climate Foundation (2011), IPCC (2011), McKinsey (2009), OECD (2011b, c), UNEP (2011) und WBGU (2011). 60 70 80 90 FR DE IT ES JP GB USA Erwerbsquote In % der Bevölkerung (15 - 64 Jahre) Quelle: OECD 12 - 0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 FR DE IT ES JP GB USA Quelle: OECD Veränderung der Erwerbsquote 2005/2009 In % 13 Aktuelle Themen 528 12 17. Oktober 2011 Marktöffnung hilft weiter Abschätzung möglicher Wertschöpfungs- und Beschäftigungs- potenziale durch den Aufbau neuer Energie- und Transportsysteme, einer klimafreundlichen Umstellung der Bauweise bzw. der Altbe- standssanierung, einer erhöhten Effizienz der industriellen Produkti- on bzw. einer grüneren Landwirtschaft. Insofern bietet die Wissen- schaft eher zu wenig als zu viel Anhaltspunkte für nationale Strate- gien grünen Wachstums, wenn auch mittlerweile breiter akademi- scher Konsens über den einzusetzenden Instrumentenkasten be- steht. Gleichwohl gibt es genug Gründe für die Annahme, dass sich zumindest mittelfristig positive Wachstums- und Beschäftigungswir- kungen eines solchermaßen umgelenkten Investitionsverhaltens und entsprechender Verbrauchsänderungen einstellen sollten, ins- besondere dann, wenn die höheren Umweltsteuern zur Entlastung des Faktors Arbeit genutzt werden. 19 Die positiven Effekte gelten auch insbesondere für emissionsarme Formen der Energieerzeu- gung und -verteilung. Auch in der EU sind die nationalen und EU-weiten Anstrengungen noch nicht ausreichend mit klaren Konzepten unterlegt. Dies betrifft unter anderem das Zusammenspiel von langfristigen Emissionsmin- derungsvorgaben im und außerhalb des Emissionshandels mit tat- sächlichen Investitionsmustern in der Energiewirtschaft, das Zu- sammenspiel von zumindest z.T. öffentlichen Infrastrukturinvestitio- nen in Energienetze oder die Integration einer klimafreundlichen Verkehrswege-, Städte- und Wohnungsbaupolitik in einer Infrastruk- turpolitik auf nationaler und z.T. auf EU-Ebene. Auch darbt das Feld der Effizienzverbesserung noch weitgehend unbeackert vor sich hin. Einige weisen zudem dem Aufbau intelligenter und EU-weiter Elektritizitätsnetze nebst einer verbesserten Strommarktregulierung der EU eine wichtige Rolle zu. Trotz dieser Defizite sind die Weichen in der EU bereits in Richtung einer Ergrünung des Wachstumspfads gesetzt. Die Fahrt könnte und sollte jedoch durch konsequentere Anwendung des Instrumentatriums rascher fortgesetzt werden. Produktmärkte öffnen Rasch wirken können neben direkten arbeitsmarktpolitischen Maß- nahmen vor allem Verwaltungsentlastungen der Unternehmen und ein Abbau von Markteintrittsbarrieren für Unternehmen im Zuge von Produktmarktreformen. So sollten z.B. in Japan die Barrieren für den Markteintritt und -austritt von Unternehmen angegangen wer- den. In vielen kontinentaleuropäischen Ländern wiederum sollte das Gründungsumfeld, die Verwaltungsverfahren und die Risikokapital- bereitstellung verbessert werden. 19 OECD (2011b) mit einer Diskussion über die Modellierungsvorhaben und ihre vorläufigen Ergebnisse. 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 USA JP ES FR DE GB IT OECD In % des BIP Quelle: OECD Ökosteuereinnahmen 14 Auf der Suche nach Wachstum 17. Oktober 2011 13 In Bildung investieren Ergänzend sollten sodann die Strukturreformen in den Bildungssys- temen vorangetrieben werden. Veränderungen in der Humankapi- talausstattung können dabei über längere Zeiträume einen wichti- gen Beitrag zum Wachstum leisten. 20 Dies gilt freilich nur im Trend, denn derzeit gelingt es vor allem in Krisenstaaten kaum, genügend Arbeitsplätze für gut qualifizierte junge Menschen zu schaffen. Mög- licherweise könnte sich die Binnenwanderung innerhalb Europas in der Folge dieser Entwicklung deutlich erhöhen. 21 Dies könnte zu- mindest vorübergehend helfen, den Anpassungsdruck und die Ar- beitslosigkeit in den Krisenländern zu vermindern. Generell bleibt in den größten Industrieländern, gerade in der Bil- dungspolitik, trotz eingeleiteter Reformen noch sehr viel zu tun. Die Zugangsregeln der Bildungssysteme, die Mobilität von Lernenden zwischen Bildungsinstitutionen, die Autonomie der Bildungseinrich- tungen, die Effizienz des Mitteleinsatzes und die Infrastrukturbereit- stellung im vorschulischen und primären Bildungssegment lassen noch fast überall zu wünschen übrig. Europa hinkt im Schnitt den USA und Japan bei wichtigen Indikatoren besonders stark hinterher. So liegen die gesamten öffentlichen und privaten Ausgaben für terti- äre Ausbildung in der EU mit etwas über 1% des BIP deutlich unter den 1,5% in Japan und den knapp 3% in den USA zurück, trotz hö- herer öffentlicher Ausgaben als in Japan. Auch weisen nur 30% der 25-34-Jährigen einen tertiären Abschluss auf (40% in den USA, über 50% in Japan). Und die durchschnittlichen Lesekompetenzen der 15-Jährigen Europäer liegen deutlich hinter anderen OECD- Ländern zurück. 22 Zudem ist bislang nur vereinzelt die Finanzierung von Bildungsauf- wendungen nach dem zuwachsenden privaten Nutzen gesteuert. Das heißt konkret, dass vor allem die Unterfinanzierung der tertiären Bildung auch durch die Einführung von Gebühren- und Stipendiensystemen nach wie vor erhöht werden muss. Immerhin gab es in der EU einige Fortschritte, die Bildungsausgaben insge- samt zu erhöhen und die an unterschiedlichen nationalen Stellen auftretenden eklatanten Lücken zu schließen, aber die OECD attes- tiert nahezu allen Ländern Rückstände gegenüber Plan. Politische Ökonomie des Wachstums Man könnte meinen, die Förderung des Wachstums sei auch in innenpolitischen Auseinandersetzungen ein Win-Win-Spiel für Re- gierungen, da von Wachstum Arbeitnehmer und Unternehmer profi- tieren können. Gleichwohl lehren uns die Erfahrungen aus den gro- ßen Wirtschaftskrisen der Vergangenheit, dass innenpolitische Aus- einandersetzungen über makroökonomische Anpassungsstrategien und strukturelle Reformen an neue weltwirtschaftliche Rahmenbe- dingungen stark zwischen den Ländern divergieren können, weil diese wiederum ganz unterschiedlich geprägte politische Konstella- tionen aufweisen. So war es in der Reaktion auf die große Weltwirtschaftskrise der 30er Jahre, und dies zeigte sich in der Reaktion auf die Ölkrise des Jahres 1973/74. 23 Zwar haben sich seither gesellschaftliche Verän- derungen vollzogen, aber gleichwohl wird die politische Ökonomie 20 Bergheim et al. (2005), Bergheim (2006). 21 Bräuninger und Majowski (2011). 22 Alle Angaben nach Kommission (2010b). 23 Zu den Klassikern zählen Gourevitch (1986) und Katzenstein (1978). 0 2 4 6 8 FR DE IT JP ES GB USA OECD Ø EU - 21 Ø 2000 2008 Bildungsausgaben In % des BIP Quelle: OECD 15 0 20 40 60 80 100 FR DE IT ES GB USA OECD Ø EU - 21 Ø 2009 1995 In % aller Abschlüsse Tertiäre Abschlüsse, 15 - 19 - J. Quelle: OECD 16 0 10 20 30 40 FR DE IT ES GB USA OECD Ø EU - 21 Ø 2009 1995 Tertiäre Abschlüsse, 20 - 29 - J. In % aller Abschlüsse Quelle: OECD 17 Aktuelle Themen 528 14 17. Oktober 2011 Politische Bestimmungsgründe von Refor men Strukturreformen sind eingeleitet Anhebung des Wachstumspfads e r- fordert Handeln auf vielen Ebenen von Reformen nicht zu gleichgerichteten Wachstums- und Konsoli- dierungskoalitionen in allen großen Industrieländern führen. Viel- mehr spielten in der Vergangenheit Traditionen und Strukturen des Staates, die Macht von Interessengruppen, wirtschaftspolitischen Ideen und Ideologien und parteipolitische Konflikte eine erhebliche Rolle in der Ausprägung nationaler Strategien. Und so dürfte es auch in der jetzigen Krise wieder sein. Die bisherigen Erfahrungen mit der politischen Reaktion der Regie- rungen in Asien, Europa und Amerika auf die Finanz- und Wirt- schaftskrise zeigen auf, dass neben den Ähnlichkeiten in der keynesianischen Reaktion nun vor allem die Unterschiede in der Bewältigung der Kreditkrise angesichts dramatisch differierender Verschuldungssituationen und in der flankierenden Wachstumspoli- tik hervortreten. Politische Konflikte über den Kurs der Geldpolitik haben in den letz- ten beiden Jahren deutlich zugenommen, sowohl in Europa als auch in den USA. Dagegen zeichnet sich zumindest ab, dass fiskalische Konsolidierung überall zum Tagesgeschäft wird. Erstaunlich wenige grundsätzliche Konflikte über den Kurs in der Finanzpolitik treten dabei in Europa ans Tageslicht, während in den Vereinigten Staaten eine mühselige Kompromissbildung zwischen hart miteinander kämpfenden Lagern von Demokraten und Republikanern erst in den Anfängen steckt. Die jüngsten Beschlüsse stellen wohl nur das Mi- nimum dar, um die Schuldenquote in den nächsten Jahren auf sehr hohem Niveau stabilisieren zu können. Im Vereinigten Königreich bleibt abzuwarten, ob das sehr restriktive mehrjährige Programm tragfähig bleibt. Die große Krise hat zunächst jedoch einen gleichgerichteten Kurs der strukturellen Reformen auf den Weg gebracht. Im Rahmen der Programmkonditionalität ist mit den Krisenländern ein Paket für strukturelle Reformen verabschiedet worden. Auch andere Länder haben solche Maßnahmen auf den Weg gebracht. Unter den großen kontinentaleuropäischen Volkswirtschaften sticht Spanien hervor. In den Vereinigten Staaten, dem Vereinigten Königreich und in Japan wiederum finden sich kaum konsistente Ansätze zur Wachstumspoli- tik. 24 Von einer abgestimmten Wachstumspolitik in der G20 ist man mithin noch weit entfernt. Erst mittelfristig wird sich zeigen, ob die jeweils nationale Dosierung von zumindest kurzfristig restriktiv wirkenden Konsolidierungsmaßnahmen und strukturellen Reformen eine An- hebung des Pfads des Potenzialwachstum möglich machen wird, oder nicht. 25 Die EU-weiten und internationalen Reformanstrengun- gen könnten in jedem Fall dabei hilfreich sein. Klaus Deutsch (+49 30 3407-3682, klaus.deutsch@db.com) Quellen Alesina, Alberto (2010). Fiscal Adjustments. Lessons from recent history. Unpublished paper. Harvard University. Becker, Sebastian, Wolf von Rotberg (2011). Public Debt in 2020: Monitoring fiscal risks in developed markets.DB Research. Current Issues. Frankfurt/M. 24 Zur wachstumspolitischen Agenda siehe die Abhandlung in Deutsch (2010), Bergsten (2011) oder in den OECD-Länderberichten. 25 Zur Kontroverse zwischen Alesina und IWF siehe Alesina (2011) und IWF (2011). Auf der Suche nach Wachstum 17. Oktober 2011 15 Becker, Werner, Sascha Brok, Klaus Günter Deutsch, Frank Zipfel (2008). Wege zur qualitativen Haushaltskonsolidierung. DB Research. Aktuelle Themen 409. Frankfurt/M. Bergheim, Stefan et al. (2005a). Globale Wachstumszentren 2020. DB Research. Aktuelle Themen 313. Frankfurt/M. Bergheim, Stefan (2005b). Bildung wichtigster Wachstumstreiber. DB Research. Aktuelle Themen 324. Frankfurt/M. Bergsten, C. Fred (2011). The United States in the World Economy. Speech at the Chautauqua Lecture Series, 12. August Washington, D.C. 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Die vorstehenden Angaben stellen keine Anlage - , Rechts - oder Steuerb eratung dar. Alle Meinungsaussagen geben die aktuelle Einschätzung des Verfassers wieder, die nicht notwendigerweise der Meinung der Deutsche Bank AG oder ihrer assoziierten Unternehmen entspricht. Alle Mein ungen können ohne vorherige Ankündi gung geändert werden. Die Meinungen können von Einschätzungen abweichen, die in anderen von der Deutsche Bank veröffentlichte n Dokumenten, einschließlich Research - Veröffentlichungen, vertreten werden. Die vorstehenden Angaben werden nur zu Informationszwec ken und ohne vertragliche oder sonstige Verpflichtung zur Verfügung gestellt. Für die Richtigkeit, Vollständigkeit oder Angemessenheit der vorstehenden Anga ben oder Einschätzunge n wird keine Gewähr übernommen. In Deutschland wird dieser Bericht von Deutsc he Bank AG Frankfurt genehmigt und/oder verbreitet, die über eine Erlaubnis der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht verfügt. 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