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Aktueller Kommentar
Deutsche Rentenpolitik ignoriert Demografie

28. Januar 2014

 

Die Kabinettsklausur in Meseberg hat es bestätigt: Die Große Koalition hält an der geplanten Aufblähung der Leistungen des gesetzlichen Rentensystems fest. Die Rente mit 63, die Mütter-Rente und höhere Erwerbsminderungsrenten sollen, wie im Koalitionsvertrag festgeschrieben, durchgesetzt werden – und zwar im Eilverfahren. Schon im Sommer sollen die neuen Wohltaten verfügbar sein. Als weiteres Vorhaben stehen danach höhere Renten für Geringverdiener für die Zeit ab 2017 auf der Agenda.

Weder Zweifel an der verwaltungstechnischen Umsetzbarkeit einzelner Reformelemente noch die weithin harsche Kritik von Ökonomen und aus der Wirtschaft scheinen die Große Koalition von ihrer Rentenpolitik mit dem Füllhorn abbringen zu können. Offenkundig wollen die Regierungsparteien unbeirrt beschließen, womit sie im Wahlkampf auf Stimmenfang gingen. Aber sowohl die Mütter-Rente als Projekt der CDU/CSU als auch die von der SPD geforderte Rente mit 63 stehen zu Recht in der Kritik.

Mit der Mütter-Rente will die schwarz-rote Regierung die seit mehr als zwei Jahrzehnten gesetzlich akzeptierte Ungleichbehandlung von Kindererziehungszeiten bei der staatlichen Rente vermindern. Müttern (oder u.U. Vätern) sollen künftig für jedes ihrer vor 1992 geborenen Kinder zwei Entgeltpunkte gutgeschrieben werden. Bislang war es nur ein Punkt. Hingegen werden seit der damaligen Reform für nach 1992 geborene Kinder je drei Punkte angerechnet. Der aktuelle Wert eines Punktes beträgt EUR 28,14 für West- und EUR 25,74  für Ostdeutschland.  

Man kann die heute relativ großen Unterschiede bei den Anrechnungsbeträgen älteren Müttern gegenüber als ungerecht empfinden. Aber das Recht kennt viele stichtagsbezogene Regeln, die staatliche Leistungen oder Pflichten neu zuteilen, ohne jene, die dabei zu kurz kommen, zu entschädigen. Natürlich werden die Begünstigten über eine nachträgliche stärkere Honorierung ihrer Erziehungsleistung erfreut sein, aber ökonomisch begründen lässt sich das Vorhaben nicht. Der Gesetzgeber hat 1992 die Zeiten der Kindererziehung auch deshalb rentenrechtlich höher bewertet, damit die Anreize für Geburten steigen. Die umlagefinanzierte Rentenversicherung braucht die Bereitschaft von Eltern, Kinder zu erziehen und so für künftige Beitragszahler zu sorgen. Indes trägt der heute geplante Schritt dazu nichts bei. So ist es auch fragwürdig, dass die Mütter-Rente ganz überwiegend aus Mitteln der Rentenversicherung finanziert werden soll. Dabei geht es um hohe Beträge. Mehr als 6,6 Mrd. Euro wird die Mütter-Rente alljährlich kosten. Das allein übersteigt bereits die zusätzlichen Zahlungen von knapp EUR 6 Mrd., die die Beitragszahler pro Jahr leisten müssen, weil die Große Koalition die eigentlich zu Jahresbeginn gesetzlich gebotene Absenkung des Rentenbeitragssatzes von 18,9 auf 18,3% gestrichen hat. Es ist gerechtfertigt, dass viele Wirtschaftsvertreter vor den damit verbundenen Arbeitskosteneffekten und negativen Folgen für die Beschäftigung warnen, zumal die schwarz-rote Rentenpolitik den Unternehmen mit der Rente mit 63 weitere Belastungen zumutet, um vom Mindestlohn hier nicht zu reden.   

Die Rente mit 63 ist zuletzt wegen absehbarer technischer Probleme bei der Umsetzung in die Schlagzeilen geraten. Demnach verfügen die zuständigen Behörden nicht über die Daten, die für eine zweifelsfreie Klärung der Anspruchsvoraussetzungen erforderlich sind. Die Große Koalition will den gegenüber der Regelaltersgrenze von derzeit 65¼ Jahren um bis zu gut zwei Jahre früheren Bezug einer abschlagfreien Rente allen Versicherten gewähren, die eine Beitragszeit von mindestens 45 Jahre vorweisen können. Dabei sollen u.a. Zeiten des Bezugs von Arbeitslosengeld I, nicht aber von Arbeitslosengeld II oder (früher) Arbeitslosenhilfe angerechnet werden. Eine solche Grenzziehung lässt sich verwaltungstechnisch wohl aber in vielen Fällen nicht vornehmen, weil weder die Rentenversicherung noch die Arbeitsagenturen über dazu oft notwendige ältere Daten verfügen. Es ist freilich eher unwahrscheinlich, dass das Vorhaben daran scheitert. So ist in Zweifelsfällen eine Zuordnung anhand von Plausibilitätsannahmen und/oder auf der Basis einer eidesstattlichen Erklärung der interessierten Arbeitnehmer denkbar und nun wohl auch geplant, wobei sich freilich gerade das Sozialrecht immer wieder als missbrauchsanfällig gezeigt hat. Alternativ könnte der Gesetzgeber auf eine Differenzierung zwischen Zeiten von Kurz- und Langzeitarbeitslosigkeit verzichten und statt dessen Arbeitslosigkeit generell, aber befristet auf einige (fünf) Jahre anrechnen, wie es wohl schon während der Koalitionsverhandlungen angedacht war.

Freilich wäre es aus ökonomischer Sicht nicht zu bedauern, wenn das Projekt scheiterte. Im Gegenteil. Die Rente mit 63 ist arbeitsmarktpolitisch kontraproduktiv, verteilungspolitisch fragwürdig und sendet ein falsches Signal an die europäischen Partnerländer. Am Arbeitsmarkt stoßen die geplanten Regeln die Tür zum subventionierten Vorruhestand wieder weit auf. Nachdem die Politik in den letzten 20 Jahren die Irrwege dorthin geschlossen hat, können heute nur „besonders langjährig Versicherte“ vorzeitig Rente ohne Abschläge beziehen, und zwar erst ab 65 und nach 45 Beitragsjahren, wobei Zeiten der Arbeitslosigkeit nicht gezählt werden.

Ein Ausstieg aus dem Ausstieg des staatlich geförderten Vorruhestandes widerspricht den Erfordernissen der alternden Gesellschaft und treibt die Arbeitskosten der Unternehmen in die Höhe. Wesentlich bedingt durch den Abbau von Vorruhestandsregelungen ist die Beschäftigungsquote der 60- bis 64-Jährigen in den vergangenen 20 Jahren von knapp 18% auf rund 46% gestiegen. Deutschland ist damit in der EU von einem der hinteren Plätze mit an die Spitze gerückt. Allerdings sind etwa in Schweden fast zwei Drittel der Älteren erwerbstätig. Auch in Deutschland wäre also noch Luft nach oben. Aber der positive Trend droht zu kippen, wenn Arbeitnehmer mit 63 in Rente gehen können und dabei noch großzügig Arbeitslosigkeit angerechnet wird. Früher verbreitete Fehlentwicklungen wie ein weit vorgezogener Berufsausstieg – künftig mit 61 Jahren – gefolgt von zweijährigem Arbeitslosengeldbezug könnten wieder Platz greifen. Ob von der Bundesarbeitsministerin beabsichtigte Maßnahmen gegen eine neue Frühverrentungswelle (möglicherweise u.a. Nichtanrechnung von Arbeitslosigkeit im Alter ab 61) rechtlichen Einwänden standhalten und wirksam sein werden, bleibt abzuwarten.

Die Rente mit 63 ist umso bedenklicher als unter den potenziellen Nutznießern Fachkräfte, die mit 17 oder 18 Jahren ins Arbeitsleben eingetreten sind und im Beruf erfolgreich waren, weit überdurchschnittlich vertreten sein werden. Darauf lassen aktuelle Daten für den Rentenzugang 2011 schließen. Sie zeigen, dass unter den Neurentnern mit relativ hohen Rentenansprüchen der Anteil jener, die mindestens 45 Jahren an Beitragszeiten und beitragsfreien Zeiten aufweisen, mit gut 75% weit über dem Durchschnitt von 34% liegt. Das sind aber gerade die Kräfte, die für die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft sowie auch für die Finanzierung der Rentenversicherung eine wesentliche Rolle spielen.

Für die Unternehmen führt die geplante Rente mit 63 über den drohenden vorzeitigen Abschied älterer Fachkräfte hinaus zu weiteren Problemen. So werden die Personalabteilungen in vielen Fällen nicht vorhersehen können, ob und in welchem Alter ältere Mitarbeiter Anspruch auf vorzeitigen Ruhestand erwerben und dementsprechend früher ausscheiden. Damit bleibt für die Unternehmen auch unsicher, ob sich bei Älteren Investitionen in Weiterbildung, betriebliche Gesundheitsvorsorge oder eine altersgerechte Arbeitsplatzgestaltung noch amortisieren. Die vermehrte Unsicherheit könnte die in den letzten Jahren gestiegene Bereitschaft der Unternehmen hier zu investieren merklich beeinträchtigen. Angesichts des steigenden Alters der Belegschaften sind solche Investitionen aber wichtig, wenn möglichst hohe Produktivität gesichert werden soll.

Neue Unsicherheit und zusätzliche Kosten kommen auf die Unternehmen zudem bei der betrieblichen Altersversorgung zu. Nach geltendem Recht muss die Rente mit 63 auch hier umgesetzt werden. Viele Betriebsrenten würden damit erheblich länger laufen. Wenn die Regierung nicht noch die Notbremse zieht, müssen die  Unternehmen deswegen prinzipiell höhere Rückstellungen bilden bzw. ihre Versorgungswerke zusätzlich dotieren, freilich ohne über verlässliche Kalkulationsgrundlagen dafür zu verfügen.   

Die Rente mit 63 bringt auch einen tiefen Einschnitt bei der Finanzierung der gesetzlichen Rentenversicherung. Sie unterläuft die Reformen der vergangenen Jahrzehnte, mit denen der Gesetzgeber die Rente auf absehbare Zeit demografiefest gemacht hat. So wird durch den Abbau von Vorruhestandsregelungen und die schrittweise Anhebung des Rentenalters auf 67 bis 2030 die destabilisierende Scherenbewegung von steigenden Rentnerzahlen einerseits und sinkenden Erwerbstätigenzahlen andererseits wesentlich gebremst. Diese Reformen sorgen zusammen mit langfristigen Leistungsbegrenzungen durch den 2001 eingeführten sogenannten Riester-Faktor und den Nachhaltigkeitsfaktor von 2005 dafür, dass die demografischen Lasten angemessen und für die Wirtschaft verträglich zwischen Rentnern und Beitragszahlern, also auch zwischen den Generationen, verteilt werden. So würden die Beiträge ohne die geplanten Eingriffe noch bis Ende 2017 auf einem gemäßigten Niveau von 18,3% bleiben und dann bis 2030 auf 21,6% steigen. Das Rentenniveau (netto vor Steuern) bewegte sich noch bis Ende des Jahrzehnts bei 48% und nähme bis 2030 auf 44,4% ab.  

Diese weitsichtige Politik steht nun auf dem Spiel. Das Zahlverhältnis von Beitragszahlern und Rentnern wird sich noch ungünstiger entwickeln als nach geltendem Recht. Um die daraus resultierenden Kosten und die der Mütter-Rente zu decken, hat die Große Koalition nicht nur die fällige Beitragssenkung um 0,6%-Punkte ausgesetzt. Vielmehr steht 2019 zudem ein Anstieg des Beitragssatzes auf 19,7% an. Und 2030 wird nun mit einem Satz von 22% gerechnet. Da der Bundeszuschuss zur Rentenversicherung an die Höhe der Beiträge gekoppelt ist, wird der Bund ebenfalls verstärkt zur Kasse gebeten. Er muss allein bis Ende 2017 rd. 5,7 Mrd. EUR mehr an die Rentenversicherung überweisen als bislang geplant. Nicht zuletzt auch die Rentner müssen sich beteiligen. Da höhere Beitragssätze nach der Rentenformel den Anstieg der Leistungen dämpfen, sinkt das Rentenniveau bis 2030 um 0,7%-Punkte mehr als noch jüngst prognostiziert.     

60 Mrd. EUR werden die geplanten Leistungssteigerungen allein bis zum Ende des Jahrzehnts kosten. Gleichwohl helfen die Ausgabensteigerungen bei einem anderen rentenpolitischen Projekt der Großen Koalition kaum weiter, nämlich der Verminderung drohender Altersarmut. Die Mütter-Rente streut hier viel zu breit und von der Rente mit 63 dürften vor allem Fachkräfte profitieren. Hingegen treffen die verminderten Rentensteigerungen alle Rentenbezieher – auch die mit geringen Renten. Wenn die Regierung meint, bei niedrigeren Renten nachbessern zu müssen, kommen wohl weitere Belastungen in Milliardenhöhe auf die Beitrags- und die Steuerzahler zu. Ohnehin scheint die Reform  – zumindest was die Beteiligung des Bundes betrifft – nur bis 2017 voll ausfinanziert zu sein. Es könnte deswegen durchaus sein, dass die nächste Regierung schon wieder zum Gegensteuern gezwungen ist.  

Offenkundig geht die jetzige Bundesregierung aber davon aus, Deutschland könne sich angesichts aktuell gut gefüllter Rentenkassen und günstiger Perspektiven für Beschäftigung und Beitragsaufkommen neue, nachhaltig kostenträchtige Sozialausgaben leisten. Diese Erwartung könnte aber zur Makulatur werden, wenn – möglicherweise auch als Folge allzu vieler Belastungen der Unternehmen – die Wirtschaft schlechter läuft als von der Regierung prognostiziert. 

Ungeachtet davon sendet die Große Koalition mit der Abkehr vom rentenpolitischen Reformkurs das falsche Signal an die noch krisenbehafteten Partnerländer im Eurogebiet. Wie sollen die Regierungen dort ihren Bürgern erklären, dass zur weiteren wirtschaftlichen Gesundung Sozialausgaben nachhaltig begrenzt und das Rentenalter möglichst rasch auf 67 Jahre angehoben werden müssen, wenn Deutschland, das dies mit einfordert, nun den Gegenkurs einschlägt.

 

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