Europäische Gesetzgebung der letzten fünf Jahre: Gut, aber nicht ohne Fehler5. Mai 2009
In der zurückliegenden Legislaturperiode hat das Europäische Parlament die wirtschaftspolitische Agenda der Europäischen Union entscheidend mitgeprägt. In einem Rückblick auf die letzten fünf Jahre zieht DB Research Bilanz über die Wirtschaftspolitik des Parlaments.
Gute Wirtschaftspolitik ist in der Krise kein leichtes Unterfangen – vor allem nicht, wenn man auf Sicht fliegen muss. Doch gute Wirtschaftspolitik tut Not, denn im Wirbelsturm der Wirtschaftskrise muss Europa verschiedene Herausforderungen meistern.
- Strukturell läuft die Wettbewerbsfähigkeit der Eurozonenstaaten seit geraumer Zeit stark auseinander. Schwache Staaten müssen durch mehr Liberalisierung und Strukturreformen ihre Produktivitätslücke schließen.
- Als Folge der Krise werden die Staatshaushalte durch Konjunktur- und Bankenrettungspakete und geringere Steuereinnahmen belastet. Europa steht in diesem Jahr vor Budgetdefiziten in Rekordhöhe.
- Nicht zuletzt drohen protektionistische Tendenzen im Windschatten nationaler Konjunkturprogramme die Erfolge des europäischen Binnenmarktes zu untergraben – insbesondere das öffentliche Beschaffungswesen und die Arbeitnehmerfreizügigkeit sind davon betroffen.
Alle diese Hürden sind zu bewältigen. Doch sie verlangen ein solides und verlässliches Fundament europäischer Wirtschaftspolitik. Ein Fundament, das Wirtschaftswachstum durch mehr Wettbewerb fördert und gleichzeitig für Sicherheit an den Kapitalmärkten sorgt. Dieses Fundament für Wachstum wird durch das Europäische Parlament entscheidend mitgeprägt.
- Zunächst hat das Parlament durch seine Einbindung in die europäische Gesetzgebung vielfältigen Einfluss auf den Binnenmarkt und seine vier Grundfreiheiten; die Waren-, Dienstleistungs-, Personen- und Kapitalverkehrsfreiheit.
- Weiterhin kann durch kluge Regulierung der Finanzmärkte auch in der aktuellen Finanzkrise wieder Vertrauen zwischen den Marktteilnehmern hergestellt werden.
Über diese zwei Hebel konnte das Europäische Parlament in der letzten Legislaturperiode wirtschaftspolitisch einiges bewegen.
Ein Beispiel für die Rolle des Parlaments bei der Verbesserung des Binnenmarktes war die Liberalisierung der Postdienste durch die Dritte Postdienstrichtlinie im Februar 2008. Die Aufrechterhaltung der Grundversorgung mit Postdiensten bei gleichzeitiger Verbesserung des Leistungsniveaus durch Marktöffnung und Wettbewerb wurde erreicht. In einem konstruktiven Dialog mit dem Europäischen Rat wurde eine Gegenseitigkeitsklausel verankert, die sicherstellt, dass Postdienstleister aus Ländern, die ihre Märkte nicht ausreichend geöffnet haben, keinen Zugang zu bereits geöffneten Märkten erhalten. Diese Reziprozität wirkt: Denn sobald sich eine kritische Masse von Märkten geöffnet hat, werden andere Länder nachziehen.
Weniger konstruktiv war hingegen die Rolle des Parlaments im Falle der Dienstleistungsrichtlinie. In einem hochentwickelten Wirtschaftsraum wie der EU kann Trendwachstum in erster Linie über eine Produktivitätssteigerung im Dienstleistungssektor erhöht werden – etwa durch mehr Vernetzung im Binnenmarkt: Denn obwohl der tertiäre Sektor bereits einen Anteil von 70% an der gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung in der EU ausmacht, nimmt er nur 20% des innergemeinschaftlichen Handels ein. Mit der Dienstleistungsrichtlinie beabsichtigte die Kommission, dieses brachliegende Potenzial zu aktivieren.
Allerdings erlebte der Vorschlag der Kommission eine massive Ausdünnung durch Änderungen des Parlaments. Das Herkunftslandprinzip, das einen echten Wettbewerb zwischen Anbietern und Rechtsordnungen erst ermöglicht, wurde durch zahlreiche Ausnahmeregelungen aufgeweicht. Die Angst vor einen Abwärtswettlauf besiegte die Einsicht, dass Wettbewerb nicht nur über Preise, sondern (insbesondere im Dienstleistungssektor) auch über Leistung erfolgen kann und durch freie Standards abgesichert werden kann. Zudem wurden relevante Dienstleistungsbereiche ausgenommen, wie z.B. Gesundheit, Zeitarbeit und Teile des öffentlichen Dienstes. Die Chance auf eine Steigerung der Wohlfahrt und Servicequalität durch Effizienzgewinne über vermehrten Handel mit grenzüberschreitenden Dienstleistungen bei voller Niederlassungsfreiheit wurde bei der Verabschiedung der Richtlinie im November 2006 größtenteils vertan.
Nicht kooperativ zeigte sich das Europäische Parlament bei der Ablehnung der Richtlinie zur Liberalisierung der Hafendienste im Januar 2006. Trotz umfangreicher Abstimmungen mit der Kommission und weitreichender Verhandlungen, die nach einem Verhandlungsmarathon kurz vor dem Ende standen, wurde die Richtlinie am Ende abgelehnt. Ob dieses Ergebnis den heftigen Protesten von Hafenarbeitern im Straßburger Parlamentsviertel geschuldet war oder der Angst vor mehr Wettbewerb mag dahingestellt sein. So wurde eine weitere Chance vergeben, durch die Kombination von Wettbewerb und Mindeststandards Effizienzgewinne ohne Qualitätseinbußen zu erzielen. Das Parlament hat seine Macht klar demonstriert – aber ganz sicher nicht im Sinne europäischen Wirtschaftswachstums.
Zur finanzwirtschaftlichen Seite. In der Krise ist gute Finanzmarktregulierung hochrelevant, damit Akteure am Kapitalmarkt schnell wieder Vertrauen finden. In kürzester Zeit traf das Parlament wegweisende Entscheidungen.
Ein erster Meilenstein war die Verabschiedung der Richtlinie zur Mindestsicherung von Bankeinlagen im Dezember letzten Jahres. Bis zum 31. Dezember 2010 muss die Sicherungsgrenze für Einlagen auf 100.000 Euro heraufgesetzt werden. Dies dürfte für mehr Vertrauen bei Sparern sorgen.
Ein weiteres Beispiel ist die Verordnung über Ratingagenturen, die am 23. April verabschiedet wurde. Parlament, Kommission und Rat haben diese Verordnung im Eilverfahren verabschiedet, die erst im November 2008 von der Kommission vorgeschlagen wurde. Mehr Transparenz bei Strukturen und Prozessen und weitergehende Kontrolle sind hilfreich um mehr Klarheit in die Märkte zu bringen und neues Vertrauen in die Ratings aufzubauen.
Ein drittes relevantes Thema dieser Legislaturperiode war die Eigenkapitalregulierung. Durch die Solvency-II-Richtlinie (23. April) wurde für Versicherungsgesellschaften erstmals eine den Vorschriften für Banken vergleichbare Eigenkapitalregulierung geschaffen. Allerdings wurde es versäumt, eine effektive grenzüberschreitende Versicherungsaufsicht zu etablieren. Im Bereich der Eigenkapitalregulierung für Banken wurde in dieser Legislatur Basel II in europäisches Recht umgesetzt (Juni 2006). Im Lichte der Finanzkrise wurde die Eigenkapitalrichtlinie im Mai 2009 in einzelnen Punkten revidiert. Hierzu zählen die Regelungen zur Vergabe von Großkrediten, eine koordinierte Aufsicht über grenzübergreifend tätige Bankengruppen sowie Regelungen zum Eigenkapital von Banken, zum Liquiditätsrisikomanagement und zum Risikomanagement für verbriefte Produkte. Ein zentrales Element der Novellierung ist die Einführung eines Selbstbehaltes bei Verbriefungen: Finanzinstitute müssen zukünftig 5% des Gesamtwertes einer Verbriefung, die sie emittieren, selbst behalten. Die Revidierung der Eigenkapitalrichtlinie ist allerdings nur ein erster gesetzgeberischer Baustein des von der Europäischen Kommission geplanten Pakets an Regulierungsantworten auf die Finanzkrise. Weitere Maßnahmen, beispielsweise zur Regulierung alternativer Investitionsvehikel und zur Struktur der Finanzmarktaufsicht befinden sich derzeit in der Vorbereitung.
Unter dem Strich fällt die Bewertung der letzten Legislaturperiode eher positiv aus. Insbesondere in Finanzmarktdingen wurde die schnelle, pragmatische und zielgerichtete Koordinierung von Kommission und Rat durch das Parlament gespiegelt. In Fragen der Realwirtschaft ist die Bilanz ebenfalls positiv – auch wenn noch mehr Marktorientierung wünschenswert gewesen wäre. Sofern das Parlament auch in Sachen Binnenmarkt mehr umsichtigen Pragmatismus und Mut zum Wettbewerb zeigt, muss uns um künftige Entscheidungen nicht bange sein.
Allerdings: Ein demokratisch gewähltes Parlament ist immer nur so marktorientiert wie seine Wähler. Es ist daher zu hoffen, dass die Wähler auch in Krisenzeiten um den Wert von Markt und Wettbewerb wissen - auch wenn es zur Korrektur von Systemfehlern in diesen Zeiten manchmal einen „starken Staat“ braucht.
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25.01.2012
