2. August 2012
Jüngst bat die Europäische Kommission die Mitgliedstaaten um die Erteilung eines Mandats für Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen mit Japan. Gleichzeitig forderte der Handelskommissar De Gucht, dass Tokio zuerst bestimmte Hürden abbauen müsse. Tut sich also Historisches im Verhältnis der großen Außenhändler?
159 Jahre sind vergangen, seit der US-Flottenadmiral Matthew Perry mit seinen „schwarzen Schiffen" im Hafen von Edo (Tokio) landete und binnen eines Jahres die Öffnung des auf China und die Niederlande beschränkten Außenhandels für die USA durchsetzte. Diese Öffnung Japans mittels Kanonenbootdiplomatie war jedoch nicht von Dauer. Japan war im letzten Jahrhundert lange geprägt von einer merkantilistischen Wirtschaftspolitik. Regulierter inländischer Wettbewerb, Industriepolitik sowie der hohe Schutz des japanischen Marktes führten zu einem wirtschaftlichen Inseldasein. Importe und ausländische Investitionen spielen auch heute kaum eine Rolle.
Die wirtschaftliche Öffnung des Landes bleibt ein Dauerbrenner. Dabei kann man auf eine lange Geschichte des „gaiatsu", des äußeren Drucks auf Japan, zurückblicken. In mehreren multilateralen Runden der Handelspolitik gelang vor allem der Zollabbau. In bilateralen Beziehungen bemühten sich die USA unter den Präsidenten Reagan, Bush und Clinton vehement, aber weitgehend erfolglos, um die Öffnung Japans bei Hürden hinter der Grenze, und die EU ringt seit gut fünfzehn Jahren im strategischen Dialog darum, noch ohne befriedigendes Ergebnis.
Doch es tut sich etwas in Tokio. Vor etwa 15 Jahren schwenkte die japanische Politik auf eine Strategie von Freihandelsabkommen um. Letztes Jahr wurden sogar Verhandlungen mit China und Süd-Korea verabredet, und eine Teilnahme an der Transpazifischen Partnerschaftsinitiative der USA wird diskutiert. Seit Jahren bemüht sich Tokio um ein Abkommen mit der EU, erst recht seit dem Abschluss des Freihandelsabkommens der EU mit Korea. Gleichwohl ist bislang nur knapp ein Fünftel des Außenhandels von den Präferenzregeln erfasst. Die Furcht vor Japans handelspolitischer Stärke ist ohnehin verblasst. Japan hat seit Mitte der neunziger Jahre die Hälfte der Weltmarktanteile verloren und liegt nun bei fünf Prozent (Deutschland: 9%), die Handelsbilanz weist sogar ein Defizit auf, wenn auch Energieimporte in der Folge von Fukushima hier den Ausschlag gaben. Auch die Bedeutung des wechselseitigen Handels zwischen der EU und Japan ist seit Jahren rückläufig. Der bilaterale Handel belief sich 2010 auf EUR 143 Mrd. und entfällt ganz überwiegend auf industrielle Erzeugnisse, Japan war mit einem Anteil von vier Prozent auf Platz sieben der EU-Partner, während die EU immerhin nach China und den USA mit elf Prozent Platz drei einnahm. Im Automobilhandel setzen japanische Hersteller etwa dreimal so viel in der EU um wie die EU-Hersteller in Japan. Japanische Investitionen in der EU sind durchaus bedeutend (EUR 129 Mrd. im Jahr 2011), aber die EU-Unternehmen sind nur mit über EUR 90 Mrd. auf der Insel investiert. Nur zwei Prozent der Direktinvestitionen aus der EU flossen nach Japan.
Die Folgenabschätzung für die Europäische Kommission hat ebenso wie die vorbereitende Untersuchung („scoping exercise") ein substanzielles wirtschaftliches Potenzial aufgezeigt. Mittelfristig könnte die Wirtschaftsleistung auf beiden Seiten um ein Dreiviertelprozent wachsen; der Handel dürfte bei einem Abkommen um mindestens ein Viertel, eher um ein Drittel ansteigen. Die allermeisten Branchen könnten bei substanzieller Öffnung profitieren. Für die EU-Autoindustrie wäre der Effekt in etwa neutral, wenn Japan seinen Markt tatsächlich öffnete und z.B. die technischen Standards der EU-Hersteller akzeptierte; die japanische Chemieindustrie müsste mit Einbußen in der Produktion rechnen. Öffnete Japan seinen Beschaffungsmarkt, wäre viel gewonnen. Staatsbesitz und wettbewerbsfeindliche Regulierungen bei Post-, Telekommunikations- und Finanzdienstleistungen könnten ebenfalls beseitigt werden. Die EU müsste vor allem einige Hochzollsätze wie bei Automobilen preisgeben und einige technische Barrieren im Güterhandel angehen, aber ungleiche Anstrengungen – Japan müsste sehr viel leisten, die EU weit weniger – wären programmiert.
Trotz dieser Chancen ist die europäische Wirtschaft noch überwiegend skeptisch, ob Tokio all den regulatorischen Wandel zu Lasten etablierter Interessengruppen gesetzgeberisch bewerkstelligen können wird. Zudem fordern Brüssel und vor allem Berlin nachholende Liberalisierung bei altbekannten Hürden vor der Vereinbarung wirklich neuer Kapitel im wechselseitigen Austausch ein. Und in der Tat dürfte die zentrale Steuerung der Öffnung, die in Korea ein Stück weit möglich war, in Japan weitaus schwieriger werden. Europa braucht mehr Wachstum und neue Jobs durch freieren Handel, und Japan braucht dringend mehr Schwung in der Außenwirtschaft. Wenn Tokio sich wirklich bewegen lernt, könnte die europäische Hoffnung Realität werden. Bis dahin herrscht begründete Skepsis vor, und es liegt in den Händen Japans, dies zu ändern. Sollten die Regierungen in der EU den Startschuss geben, stehen in jedem Fall schwere Verhandlungen an. Ergebnis? Offen.
Siehe auch:
Primus sucht Partner: Die Freihandelsabkommen der EU in Perspektive
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16.05.2013
